全国人民代表大会常务委员会专题调研组关于加强种质资源保护和育种创新情况的调研报告 中华文库

党的十八大以来，国务院及有关部门、地方各级政府坚持将种质资源作为现代种业发展和育种创新的物质基础，不断加大种质资源保护和利用力度，持续深化种业体制改革，积极实施现代种业提升工程，切实增强自主创新能力，推动现代种业发展取得明显成效。

（一）种质资源保护取得积极进展

目前，我国已初步构建起由1个国家种质资源长期库、1个复份库、10座中期库和43个种质圃、以及214个原生境保护区构成的农作物种质资源保护体系，建有林木种质资源保存库164处和草种质资源中心库、备份库及资源圃14个，初步构建起原地、异地、设施保存相结合的林草种质资源保护体系。自2015年开始实施第三次全国农作物种质资源普查行动以来，先后完成2323个县的全面普查、291个县的系统调查和抢救性收集，39个原产于我国的濒危野生物种得到妥善保护，全国农作物种质资源长期保存数量超过52万份，保存总量居世界第二位，农业微生物资源保存总量10万份，居于世界前列，新建成的种质资源长期库新库库容达到150万份，将有效增加我国农作物种质资源储备能力。2019年，国家林草局启动实施第一次全国林草种质资源普查与收集工作，目前已完成苏铁科、棕榈科、红豆杉以及原产我国的重点兰科、木兰科等珍稀濒危野生植物种质资源的收集保存工作，全国收集保存各类林木种质资源10万份、草种质资源6.1万份。各地通过制定保护实施意见、编制中长期保护规划、设立专项资金等方式不断加大保护力度，江苏省建设各级作物种质资源库11个，保存农作物种质资源6.8万份，江西省自2015年先后实施两轮林木种质资源调查，基本查清了省内主要树种的种质资源状况。

（二）种业科技创新水平稳步提升

在加强种质资源保护的基础上，各地各部门积极推动种质资源鉴定评价和创新利用，2016年以来共完成1.48万份农作物种质资源精细特性鉴定，对200多个主要造林树种进行了不同程度的多样性评价。有关农林科研院校积极开展种质资源基因组测序和功能基因挖掘，水稻、小麦等农作物基因组研究处于国际领先水平，完成了10余个树种的全基因组测序，杂交育种、倍性育种技术不断强化，基因编辑、转基因、诱变等育种技术加快发展。农业农村部大力推动国家农业科技创新联盟建设，先后组织160多家种子企业、200多家科研院校开展了水稻、小麦、玉米、大豆四大粮食作物和油菜、马铃薯等11种特色作物的育种联合攻关，加快推动新一轮良种更新换代，水稻、小麦、油菜、花生等作物实现自主选育。“十三五”期间，国家和省级累计审定主要农作物品种1.69万个，登记非主要农作物品种超过2万个，全国农业植物新品种权申请量26164件，授权10614件；累计审认定林木良种近9000个，审定草品种622个，受理品种权申请5566件，授权2643件。企业育种创新主体地位逐步提升，2020年由企业选育的主要农作物品种3643个、占65.8%，品种权授权1532件、占52.6%。湖南省积极推动国家现代种业产业园建设，建立岳麓山种业创新中心，推动种子企业开展育种技术攻关。北京市农林科学院创新种业科研成果转化模式，实施院所、育种专家和种子企业股份制权益分配改革，助推育种成果快速转化。

（三）种源供应保障能力持续增强

我国主要农作物商品种子生产能力提高到80亿公斤，商品种子供应率71%，玉米、杂交稻、棉花、杂交油菜种子商品化率达到100%，自主选育农作物品种种植面积占95%,农作物良种覆盖率超过96%，良种在粮食增产中的贡献率达到45%，构建起以海南、甘肃、四川三大国家级育制种基地为核心、52个制种大县和100个区域性良繁基地为骨干的种子供应体系，制种大县可以保障全国70%以上的农作物用种需求，其中玉米、杂交稻供种量分别占全国的85%、75%，为中国粮主要用中国种提供了重要支撑。2015年以来，国家累计投入16亿元支持海南南繁科研育种基地建设，划定科研育种保护区26.8万亩，全国29个省的700多家科研机构和种子企业在南繁基地开展科研育种和制繁种工作，成为我国种业科技资源最为集中的区域之一。目前，海南三亚崖州湾种子实验室建设进展顺利，三亚南繁科技城（南繁硅谷）建设已初见端倪。林草种苗供应能力不断增强，为推动生态文明建设和林草产业发展提供了重要保障。目前，全国共建有重点林木良种基地294处、林木种苗生产基地1200多个，林木良种年生产能力300万公斤，主要造林树木良种使用率超过65%；在草业主产区建立草种繁育基地230多个，2020年全国饲草种子种植面积143.9万亩，饲草种子年生产能力10万吨，其中苜蓿、燕麦种子产量分别达到1.8万吨、4.3万吨。

（四）扶持政策体系逐步建立健全

“十三五”期间，累计投资69.9亿元，其中中央预算内投资42亿元，支持种质资源保护、育种创新、测试评价、制种基地等基础设施建设项目454个；中央财政对通过认定的国家现代种业产业园，给予每个园区奖补资金1亿元，推动改善基础设施条件；通过国家重点研发计划“七大农作物育种”重点专项，安排中央财政经费22.69亿元，支持51个育种创新项目，推进国家南繁科研育种基地、南繁生物育种专区、国家生物育种产业创新中心、作物分子育种国家工程实验室等创新平台建设，实行“揭榜挂帅”、“先实施、后拨款”等机制，推动科研机构和种子企业开展关键核心技术攻关。实施制种大县奖励政策，2015年以来中央财政累计投入34亿元，改善制种大县种子生产条件，建成高标准种子田280万亩、种子仓储面积158万平方米、晒场1000万平方米、配备机械化作业设备6.5万台套，今年制种大县奖励资金增加至20亿元。实施种业保险保费补贴政策，将水稻、小麦、玉米制种纳入中央财政农业保险保费补贴范围，2020年为8万户次农户提供风险保障30亿元。2013年，国家设立现代种业发展基金，目前已累计向30家企业投资20.35亿元；中国农业发展银行今年出台投贷联动支持打赢种业翻身仗的指导意见，截止今年7月底投贷余额达240.6亿元；山东省对112家种子企业授信9.13亿元，增强现代种业发展能力。

（五）种子监督管理力度不断加大

加强品种审定和登记管理，不断完善品种审定标准和测试体系，农作物种子方面，在全国主要生态区建立1个新品种测试中心、27个分中心和6个专业测试站，开展农作物品种分子数据库建设，将水稻、玉米品种DNA指纹检测差异位点数由2个分别提高至3个、4个，推动解决品种“同物异名”问题；林木种子方面，颁布实施64项林木品种特异性、一致性和稳定性测试指南，建立起69个树种、406个林木良种的DNA标准样品库，编制完成油茶、杨树等树种的分子鉴定技术标准，林木品种鉴定能力不断提升。加大种子监管执法力度，开展常态化种子市场监督检查，依托345家农作物种子质量检验机构推动建立大数据平台，建立来源可查、去向可追、责任可究的种子质量追溯体系，2016年以来全国主要农作物种子质量抽检合格率稳定在97%以上，2020年全国农业农村部门共查处种子案件5023件，查没假冒伪劣种子106.1万公斤，涉案金额1900万元，有效保障了种子质量安全和农业用种安全。强化育种领域知识产权保护，优化种子市场环境，今年国务院有关部门、最高人民法院先后启动实施种业知识产权保护专项整治行动和种业监管执法年行动，以加强种业知识产权保护为重点，建立种子侵权信息共享和线索移送机制，聚焦品种管理、市场监管、案件查处等环节，严厉打击套牌侵权行为，维护品种权人合法权益。

总体来看，我国用种安全是有保障的，风险是可控的，但也要清醒地看到，对标新阶段高质量发展要求，现代种业发展在保护设施、品种测试、育种创新、企业培育、知识产权保护、扶持政策等方面仍存在一些短板、弱项和隐患，加强种质资源保护和育种创新稳中有忧，还需安中思危。

一是实现种质资源应保尽保压力较大，精准鉴定不足制约育种创新。随着城镇化进程的快速推进，受多种因素影响，种质资源种类和数量减少趋势明显，地方品种和主要作物野生近缘种消失风险加剧，目前主要粮食作物地方品种数目丧失比例高达71.8%。例如，作为我国耐寒性水稻品种选育的基础材料，江西省东乡野生稻保护面临着资金投入不足、设施老化陈旧、专业技术力量缺乏等问题，野生稻种群已由9个减少到3个，处于濒临灭绝的边缘。精细特性鉴定和优异基因挖掘严重不足，难以为育种创新提供种质基础，“以保带用、以用促保”的保护利用机制尚未形成，种质资源优势尚未转化为品种和产业优势。目前，我国农作物种质资源80%以上来自国内，遗传多样性不足，在长期保存的52万份种质资源中，开展基因型和表型精准鉴定的数量不到10%，在现存的2.5万份玉米、4万份小麦和8万份水稻种质资源中，开展深度鉴定的只有5%。相比农作物种质资源，林草种质资源保护更为滞后，自2019年开展第一次全国林草种质资源普查以来，仅在秦岭部分地区开展了收集工作，国家林草种质资源设施保存库主库建设至今无法落实建设用地。一些优异种质资源通过贸易、科研、合作等途径流失情况时有发生。

二是品种多而不优且适用性不强，确保种源自主可控仍存一定隐患。农作物品种审定主要以高产为衡量指标，对品质、高效、抗性的考量不足，仍是普通品种多，优质、专用、绿色品种少，导致“新品种数不胜数、好品种屈指可数”。2019年，全国达到中强筋品质指标的小麦品种只有18个，仅占小麦审定品种总量的1.8%；2017年至2019年审定的适合玉米机收的籽粒品种有24个，占同期玉米审定品种总量的比例不足1%；目前通过审定的玉米品种有8421个，全国平均每个县就有多达3个品种，一些地方农民用种无所适从，一些主推品种的种植集中度呈逐年下降趋势。不同作物品种的自给水平不平衡，粮食作物强、经济作物弱，有的品种种源供应安全仍存隐患，其中玉米自主选育品种面积占91%，其余9%为国内繁育的国外品种；蔬菜自主选育品种面积占87%，进口品种占13%，耐储番茄、甜椒、水果黄瓜等设施蔬菜专用品种进口超过50%；甜菜种子95%需要进口，双孢蘑菇、白色金针菇等工厂化专用菌种基本来自进口；商品草种三分之一的用种需要通过进口解决，特别是苜蓿、黑麦草等优质高产饲草种子长期依赖进口，80%的优质高产苜蓿用种为国外品种。

三是品种选育水平仍有差距，育种科研管理体制不适应育种创新需要。育种基础理论研究仍显薄弱，品种选育方式仍以杂交育种等传统方式为主，生物育种技术处于跟跑阶段，关键技术创新不足。除水稻、小麦等少数品种外，大部分作物育种水平与国际先进水平还存在差距。目前，我国水稻、小麦品种单产水平处于领先地位，但优势主要体现在应用技术层面，还面临着如何满足市场多元化和专用型品种需求的问题；2020年我国大豆平均亩产132.4公斤，仅相当于美国单产水平的58.8%、巴西的57.6%、阿根廷的69.2%；玉米育种力量分散在全国3000多家科研院校和种子企业，先进技术难以规模化应用到品种选育中，玉米亩产仅有美国的60%。种业科技人员总量不少，但创新型人才缺乏，科研项目实施机制与育种长周期性特点不适应。育种专家普遍反映，现在的科研项目一般以5年为一周期，短时间内很难有创新成果产出；育种科研导向不明确，一些科研人员受论文发表、职称评定牵绊，无法潜心于育种基础性研究，产学研分割、“两张皮”现象普遍存在；育种科研院校与种子企业利益联结不够紧密，育种科研成果转化率较低，有的科研项目验收后就被束之高阁，推动产业发展的作用发挥不够。

四是种子企业育种创新能力还待提升，创新链和产业链融合发展不够。我国商业化育种体系建设尚处于起步阶段，具有原始创新能力的领军企业少，企业研发能力弱制约种子产业做大做强，产业发展水平低反过来又影响企业育种研发投入，如何以育种创新驱动产业发展、实现创新链与产业链良性互动仍需持续发力。产业集中度低，种子企业散、弱、小问题突出，目前全国共有持证农作物种子企业7372家，其中具备育繁推一体化能力的109家，仅占1.5%，企业数量快速增长，但种子市场规模变化不大，企业商品种子销售收入仅由2012年的731.9亿元增长到2019年的742.9亿元，种子企业市场准入门槛较低，对其创新能力的条件要求不够，许多企业只是简单从事种子销售；2019年48家种业骨干企业实现利润7.77亿元，仅占全部企业利润总额的12.5%，全国80%的种子企业从事杂交玉米、杂交水稻种子生产经营，低水平重复，市场竞争力不强；2019年全国种子企业科研总投入45.68亿元，与种子销售收入的比为6.15%，距离国际大型种子企业15%以上的投入强度仍有很大差距；财政科研经费对企业支持较少，在51个“七大农作物育种”重点项目中，由企业牵头承担的2个，安排中央财政经费7591万元，仅占经费总额的3.4%，在2019年企业科研总投入中，财政项目资金3.03亿元，仅占6.7%。

五是种业扶持政策措施尚有弱项，育种创新支撑保障体系需要不断完善。对种质资源普查收集工作和资源保存设施建设的支持力度不够，是调研中各地各部门的普遍反映。林木种质资源普查经费每年仅有300万元，难以满足全面普查的需要；一些地方的种质资源库库容饱和，保存设施条件需要优化；一些离城镇较近的资源库容易受到侵占，造成种质资源和育种材料丢失。基础性、公益性育种科研投入不足，育种重大科技专项支撑力度仍待提升，“十三五”期间林木育种研究未获国家立项支持，一些树种的多年研究工作中断，一些重大育种项目的延续性无法得到充分保证。南繁科研育种基地的耕地资源越来越稀缺，科研用地以短期租用方式为主，目前一些地块的土地流转价格已涨到每亩每年4000元，不利于科研单位长期投入、踏实育种，对南繁科研单位育种、生产、生活等基础设施建设用地的保障力度亟待加强。种子企业融资难、融资贵问题还需破题，企业抵押担保物范围较小，贷款额度低且利率偏高，贷款期限与种子行业周期性不匹配，种子收购时短期流动资金无法得到有效满足，通过资本市场直接融资的能力有限，种业保险和再保险发展滞后，风险分散机制仍不健全。

六是育种领域知识产权保护存在制度性缺陷，种子监管能力仍待增强。现行种子法对模仿修饰性育种限制不够，实质性派生品种制度缺失，难以有效保护育种者创新积极性，成为制约育种原始创新的突出短板，这也在一定程度上造成近年来审定品种数量激增。目前，我国主要粮食作物推广品种和核心亲本修饰改造较多，品种遗传背景极其相似，据农业农村部有关部门抽样检测数据显示，我国主粮作物和经济作物约有50%的实质性派生品种，江西省开展水稻品种抽检发现，25%的品种DNA指纹检测有95%以上的遗传相似度，50%的品种达到90%的遗传相似度。种子行业监管和行政执法水平还需提升，现有的种子质量检验机构大多以常规检测为主，不具备分子检测和品种真实性判断能力，品种缺陷造成的种植风险仍然存在；调研组所赴省份大部分农业县市采取综合执法方式，一些基层执法人员对种子专业知识不熟悉，影响市场监管效果；一些无审批文号、无生产厂家、无生产日期的“白皮袋”种子仍然存在，假劣种子坑农害农事件时有发生。对品种权人合法权益的司法保护还需强化，2020年司法系统审理植物新品种权侵权案件数量仅占知识产权案件总量的1.3%，侵权赔偿额大部分在50万元以下，甚至不足10万元。

进一步加强种质资源保护，推动育种创新，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党中央关于打好种业翻身仗的决策部署，站在确保国家安全的战略高度，立足推动我国由种业大国向种业强国转变的目标任务，加快构建种质资源保护利用体系，完善有利于原始创新的法律制度设计，以国内粮食和重要农产品稳产保供的确定性应对外部环境的不确定性，在推进乡村全面振兴和农业农村现代化的进程中，夯实筑牢我国的种业基础。

（一）进一步加强资源保护利用体系建设

一是牢固树立全面保护的理念，加快推进全国第三次农作物种质资源普查，尽快完成剩余388个县的系统调查与抢救性收集工作，加快建立健全国家和省两级农作物种质资源登记制度。加大对第一次全国林草种质资源普查收集工作和国家林草种质资源设施库建设的支持力度，确保在“十四五”期间基本摸清我国林草种质资源本底。二是明确种质资源保护领域中央和地方事权以及支出责任划分，立足种业国家安全的战略定位，把种质资源保护列为中央为主、地方为辅的共同事权。发挥好中央和地方两个积极性，统筹国家和省级种质资源库建设，通过加大中央财政转移支付力度，引导和支持地方加大投入，做好地方品种和野生近缘种的保护利用工作。三是推动构建多层次保护、多方式鉴定、多元化利用的种质资源保护利用格局。加快实施“农业生物种质资源挖掘与创新利用”重点专项，深入开展表型组和基因组相结合的种质资源精准鉴定，发掘携带优异基因资源的种质材料，定向创制优质、抗逆、高效利用的新种质并推动产业化利用。加强种质资源信息服务平台建设，推动数据互联互通、资源共享共用。促进对外合作交流健康发展，在防止优异种质资源流失的同时，积极引进国外种质资源。

（二）进一步增强种业科技自主创新能力

一是严格种子审定标准，健全完善产量指标和质量性状指标并重的品种审定标准体系，加大品质和绿色高效的权重要求，发挥审定标准对良种选育方向的引导作用，规范审定程序，加强品种试验监管，推动品种向“优特专”转变。以科研项目、经费管理体制创新推动育种创新，根据基础性研究和商业化育种的不同要求，建立符合育种长周期特点的科研项目申报、实施、考评、验收机制，赋予科学家更大的技术路线决定权、经费支配权和资源调度权。二是提升种业基础科研水平，加强作物重要性状形成、环境适应性、生物遗传科学等育种基础研究。在保持我国常规育种优势的基础上，积极推进生物育种重大项目，重点突破基因编辑等前沿技术，构建生物育种核心技术体系，尽快研究生物育种监管政策，保障生物育种产业化应用有序推进。统筹种业国家技术创新中心、国家重点实验室等创新平台建设，整合科研资金投入渠道，突出多学科交叉融合，推动种业科技自立自强。三是加强种业科研人才队伍建设，对从事种质资源普查、保存、鉴定和品种选育等不同类型的科研人员实施差异化的分类评价和绩效管理机制，支持农林科研院校专业学科发展和种子企业实践基地建设，加快培养一批具有国际先进水平、满足国家战略需求的育种领军人才和创新团队。

（三）进一步加大种源供应安全保障力度

一是加快推进以核心种源为重点的良种重大科技攻关，发挥举国体制优势，针对国内需求规模大、产业链条长、对外依存度高的农作物和林草品种，明确主攻方向和技术路线，以推动关键技术原始创新为目标，组织各方力量分品种、有步骤地开展“卡脖子”技术研发，着力破除育种瓶颈和卡点，自主培育一批拥有自主知识产权的突破性新品种，提升种源自主可控能力。二是不断提升良种供应水平，保持水稻、小麦等品种竞争优势，加快培育符合消费者需求的优质食味稻米品种、强筋低筋专用型小麦品种；以提高单产为方向缩小玉米、大豆等品种与国际先进水平的差距，加大玉米机收籽粒品种、高油高蛋白大豆选育力度；加快优质专用、绿色生态的特色作物新品种选育,推动提高农产品附加值和产品竞争力。三是加强国家级育制种基地建设，落实好对优势种子繁育基地的制种大县奖励、高标准农田建设、农机购置补贴、制种保险保费补贴等扶持政策措施；支持有条件的地方建设区域性良种繁育基地，以现代种业产业园为载体，推动优势基地与龙头企业合作发展，不断提升良种供应能力；加快实施国家南繁硅谷建设规划，完善管理服务体系，避免重复建设，兼顾地方政府、育种单位和农民利益，通过产业培育实现共赢发展。

（四）进一步建立健全商业化育种体系

一是不断完善种子企业和农林科研院校利益紧密联结、产学研深度融合、创新链和产业链高效联动的商业化育种体系，发挥种子企业的市场优势，推动企业成为技术创新决策、育种研发投入、实施品种选育的主体，发挥科研院校人才和技术优势，建立与种子企业利益共享、风险共担的共同体，促进育种创新力量有效配置。二是多措并举加大种子企业育种研发投入，制定实施重大品种研发与推广后补助政策，借鉴对制造业研发投入税收的“加计扣除”政策，激励企业加大研发投入，提升种子企业良种选育和育种技术创新能力，促进育繁推一体化发展；加大国家科技成果转化引导基金对育种创新的支持力度，促进育种科研成果加快向种子企业转移转化并实现产业化；支持具备研发能力、符合条件的种子企业优先承担国家种业科研和重大品种选育项目。三是增强种子企业育种创新力和市场竞争力，做大做强做优民族种业。提高种子企业资质门槛，控制种子企业数量扩张，支持创新能力强的种业龙头企业对产业链上下游实施兼并重组，推动资源、技术、人才、资本等创新要素向优势企业集聚，引导缺乏自主选育能力的企业向营销服务商转型，改变行业低效无序竞争状态。立足于我国大国小农和物种多、地域广的国情农情，支持种子企业开发特色资源、特色品种，形成优势品牌，打造种业“隐形冠军”。

（五）进一步完善育种创新支持保障政策

一是根据基础性育种研究长期性、系统性的特点，推动建立以财政资金投入为主的保障机制，对重大育种项目给予长期稳定支持。探索种质资源保护和良种培育扩繁用地利用模式，保障种质资源库建设、种子生产加工用地需求。实施林草品种培育中长期项目，完善林草良种繁育补助政策，提高林木和饲草良种补贴规模，对生态修复急需树种、草种给予重点支持。二是加快实施现代种业提升工程，加大中央预算内投资对“保、育、测、繁”等种业公益性基础设施建设的支持力度。研究将林草种业纳入现代种业提升工程规划，推动建立现代林草产业技术体系。正确处理好政府与市场的关系，充分发挥中央投资的引领作用，积极吸引工商资本、社会资本投入现代种业，探索合作共建模式。三是增强金融服务现代种业发展的有效性，发挥政策性金融补短板作用，支持金融机构创新信贷产品，探索品种权质押模式；扩大制种保险保障品种范围，围绕种业全链条，完善制种保险、种子知识产权保险、种企责任险等多层次保险产品体系；为种子企业在资本市场融资开设绿色通道，扩大现代种业发展基金规模，推动政策性产业基金支持种业的长效机制。同时，要加强对金融资本进入企业后的用途监管，真正用于现代种业发展。

（六）进一步提升依法治种依法兴种水平

一是加快修改种子法。今年8月，全国人大常委会初次审议了种子法修正草案，为推动育种创新，草案扩大了植物新品种权保护范围和保护环节，建立实质性派生品种制度，加重侵权赔偿责任，建议在广泛征求意见的基础上，加快种子法修法进程，依法强化育种领域知识产权保护，为打好种业翻身仗提供强有力的法治保障。二是依法加强种子监管和行政执法。加快建立作物分子指纹数据库，增强品种测试能力，综合运用信息化和生物技术手段实施全程监管；建立健全多部门联合执法机制，完善种子质量追溯体系，严厉打击种子套牌侵权、假冒授权、生产经营假劣种子等违法行为，优化市场环境，确保用种安全；明确基层种子管理机构和农业综合执法机构的职责分工，配齐配强工作力量和执法装备，加强基层执法队伍专业化建设。三是推动行政执法和司法保护有效衔接。完善执法部门和司法部门在植物新品种权侵权行为线索举报、案件受理、证据移交、情况通报等方面的协作配合机制，促进植物新品种行政执法标准和司法裁判标准统一，明确司法裁判的规则和尺度，综合考虑品种权市场价值、侵权人主观过错、侵权行为严重程度等因素，推动建立惩罚性赔偿制度，加大司法保护力度。