全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国中医药法》实施情况的报告 中华文库

中医药法是我国第一部中医药领域的综合性、全局性、基础性法律，是填补我国医药卫生领域法律空白、完善卫生健康制度体系的一部重要法律，也是一部具有鲜明中国特色、中国风格、体现了深厚历史底蕴文化自信的重要法律。中医药法自2016年12月通过，2017年7月1日起施行，该法的制定实施为促进中医药传承创新发展提供了坚实的法律保障。全国人大常委会高度重视中医药法实施工作，先后召开了宣传贯彻中医药法座谈会、中医药法实施一周年座谈会，积极部署、推动中医药法的宣传贯彻实施工作。全国人大常委会开展中医药法执法检查，中医药行业上下表示深受鼓舞，自觉增强了进一步贯彻实施中医药法，依法推进中医药传承创新发展的信心和动力。

从检查的情况看，国务院各有关部门、各地方全面贯彻以习近平同志为核心的党中央的决策部署，贯彻实施《中共中央国务院关于促进中医药传承创新发展的意见》，认真组织实施中医药法，中医药服务体系逐步健全、服务能力稳步提升，中医药各项事业和产业发展取得明显成效，中医药传承创新发展的整体水平稳步提高，中医药在维护和促进人民健康、推动健康中国建设中的独特作用越发明显。

（一）坚持依法履行职责，推动中医药法有效落实。一是加强顶层设计和统筹谋划。国务院建立完善了国家中医药工作部际联席会议制度，加强对法律制度、配套政策落实的指导、督促和检查。召开了全国中医药大会，全面部署中医药传承创新发展工作。各级地方政府将中医药工作摆在更加突出位置，建立本级中医药工作跨部门协调机制，加强组织领导和统筹协调。全国有20个省份召开了中医药大会，进一步落实中医药工作决策部署，依法将中医药事业纳入本级国民经济和社会发展规划，与脱贫攻坚、文化振兴等重大战略实施相结合，纳入相关考核评价体系，统一部署，一体推进。二是及时制定配套制度。国务院有关部门加强协调配合，制定完善配套制度，陆续出台了《中医诊所备案管理暂行办法》《中医医术确有专长人员医师资格考核注册管理暂行办法》《古代经典名方目录（第一批）》《古代经典名方中药复方制剂简化注册审批管理规定》《关于对医疗机构应用传统工艺配置中药制剂实施备案管理的公告》《促进中药传承创新发展的实施意见》等六项配套规定。全国有15个省份制定颁布了地方性中医药法规，为中医药法实施提供了有力支撑。有关方面将中医药法的落实情况纳入国务院医疗卫生行业综合监管大督查工作进行督查，联合开展中医药法实施情况调研，有效地促进了法律的实施。三是落实保障政策。各级政府将中医药事业发展经费纳入本级财政预算，“十三五”期间，中央财政累计安排地方中医药事业传承与发展补助资金86.06亿元，年均增长17.32%。将符合条件的中成药和中医诊疗项目，按规定纳入医保基金支付范围，2020年医保目录西药和中成药2800个，其中中成药有1374个，占比49.1%。许多地方中医药事业投入逐年增长，浙江等沿海发达地区增速高于当地经济发展和财政收入增速。

（二）中医药服务体系不断健全，服务能力稳步提升。一是中医药服务网络不断健全。推动建设以国家中医医学中心、区域中医医疗中心为龙头，各级各类中医医疗机构和其他医疗机构中医科室为骨干，基层医疗卫生机构为基础，融预防保健、疾病治疗和康复于一体的中医药服务体系，覆盖城乡的中医药服务网络基本形成。据统计，截至2019年，全国有中医类医疗机构6.6万个，比2012年增长67.4%，中医类年总诊疗量达11.6亿人次、出院人数达3950多万。二是管理机制不断改革完善。发挥中医药在医改中的独特作用，持续落实分级诊疗制度，27个省份建成了470个区域和省级中医专科联盟，中医医院现代医院管理制度建设逐步深化。推动建立符合中医药特点的医保支付政策，14个省份出台了医保支持中医药发展政策，16个省份发布中医优势病种目录。三是服务能力逐步提升。持续实施基层能力服务工程，98.3%的社区卫生服务中心、97.1%的乡镇卫生院、85.9%的社区卫生服务站和71.3%的村卫生室能够提供中医药服务，基本解决了人民群众在家门口“看中医、吃中药”的需求，中医药服务的可及性显著增强。

（三）中药保护与发展得到加强，中药质量监管机制日趋完善。一是加强中药资源普查和保护。覆盖全国2564个县（市）的第四次全国中药资源普查基本完成，建成了28个中药材种子种苗繁育基地和2个中药材种质资源库。开展濒危野生药用植物保护，建立濒危野生药用植物保护区6个，药用植物种质资源库8个，原生境保护药用物种达400多种。二是科学发展中药材生产。制定实施《全国道地药材生产基地建设规划（2018—2025年）》，形成7大道地药材优势区域，制定实施《中药材保护和发展规划（2015—2020年）》，中药材资源保护与监测体系比较完善，中药材保护和发展水平显著提高。三是加强中药质量安全监管。制定发布《中药注册分类及申报资料要求》《中成药规格表述技术指导原则》等中药相关技术指导原则，完善中药审评和监管配套技术指南。颁布实施2020年版《中国药典》，收载中药标准2711个，占药典收载品种的45.9%。持续开展中药材、中药饮片质量监测，2018年至2020年，平均每年抽检中药材、中药饮片约5万批次，抽检样品总体合格率分别为88%、91%和98%。四是加强中药监管水平和能力建设。启动中国药品监管科学行动计划，监管部门加强与国内顶尖高校和科研机构合作，开展中药注射剂临床评价方法、中药注册审评证据评价技术等中药监管科学研究。认定了27家中药领域重点实验室，开展中药材及饮片质量研究和评价、中药安全研究和评价、中医药循证评价等原创性研究和科技攻关。

（四）中医药传承创新能力逐步提升，支撑保障作用不断加强。一是人才培养和队伍建设不断加强。持续加大中医药人才培养力度，探索创新中医药人才培养模式，着力提升学生中医思维和实践能力，深化中医药教育医教协同，初步形成了院校教育、毕业后教育、继续教育有机衔接，师承教育贯穿始终的中医药人才培养体系。截至“十三五”末，我国中医药人员总数达到76.7万人，千人口中医执业（助理）医师数达到0.45人；高层次中医药人才队伍发展不断壮大，新增中医药领域两院院士3名，评选表彰国医大师30名、全国名中医100名。二是科技创新能力不断提升。实施“十三五”中医药科技创新专项规划，开展“中医药现代化研究”国家重点科技项目，中医药防控心脑血管疾病、糖尿病等重大慢病以及重大传染性疾病临床研究取得积极进展。推动建成40个国家中医临床研究基地，支持建设54个中药炮制技术传承基地，调查活态性中医药传统知识近3000项。三是实施中医药健康文化素养提升工程。推动中医药进乡村、进社区、进家庭、进校园，据统计，我国公民中医药健康文化素养水平达15.62%，普及率达92.46%。四是推动中医药开放发展。截至目前，中医药已传播到196个国家和地区，与43个国家和地区签署了中医药专门协议，建设了30个海外中医药中心，中医药疗效被世界越来越多的国家认可、认同。

（五）中医药在新冠肺炎防控中发挥了重要作用。2020年新冠肺炎疫情发生以来，中医药全程参与、深度介入疫情防控工作。有关方面统筹中西医资源，边救治边总结，优化形成覆盖预防、治疗和康复全过程的中医药方案，创新形成了“有机制、有团队、有措施、有成效”的中西医结合医疗模式。坚持科研攻关与临床救治一体推进，遴选出以“清肺排毒汤”为代表的“三药三方”等中药方药，并实现成果转化，探索形成了以中医药为特色、中西医结合救治患者的系统方案。先后派出5批773人的国家中医医疗队驰援武汉，全系统近5000人奋战在湖北抗疫一线，全国近100家中医医疗机构作为定点医院参与了救治工作。全国确诊病例中医药使用率超过90%，为我国疫情防控取得重大战略成果贡献了中医药力量，成为中国方案的亮点，也是中医药传承精华、守正创新的生动实践。

中医药法实施三年多来，各部门各地方作了大量工作，取得了显著成效，但法律实施中还存在一些问题，需要引起重视并着力解决。

（一）有些部门和地方对依法加强中医药工作的重要性认识不足，中西医并重方针落实不够。中医药法第3、4条规定了国家大力发展中医药事业，实行中西医并重的方针，建立健全中医药管理体系，第47、48、49条对政策支持、条件保障、中医医疗服务收费和医保支持作出了规定。检查发现，一些部门和地方对中医药及中华优秀传统文化还不够自信，对中医药科学性的认识不到位，轻视、歧视甚至排斥中医药的情况还不同程度存在，中西医并重方针落实不够，还缺少对中医药工作的长期规划和有力配套政策支持。管理体系问题反映比较突出，部分地方存在弱化中医药管理机构、削减人员编制现象，有的省份没有单设中医药管理机构。管理上“小马拉大车”的现状直接影响了中医药监督管理的成效。部分地方财政对中医医疗机构的基本建设、设备购置和能力提升等投入与当地经济社会发展不相匹配。中医药人员技术劳务价值未能充分体现，普遍存在中医药服务项目少、收费低和部分中成药、中药饮片价格虚高并存的问题。有些地方在医保政策实施过程中，对确有疗效且深受群众欢迎的院内制剂的支持力度有待进一步加强。

（二）中医药服务体系和服务能力建设有待进一步加强。中医药法第11、12、16、17条对中医药服务体系和服务能力建设作出了具体规定。检查发现，这些规定在落实落地上还存在短板。中医优质医疗资源总量不足、分布不均，与人民群众日益增长的中医药健康需求还有一定差距。中医药在治未病中的主导作用、在重大疾病治疗中的协同作用、在疾病康复中的重要作用发挥还不充分。综合医院、专科医院中医药服务有逐年弱化的趋势。部分中医医院功能定位不清晰、特色不明显。中医医疗机构基本建设、学科布局、人才储备等还不适应传染病防控需要。基层中医药服务能力薄弱问题仍然比较突出。县级中医医院基础设施条件普遍弱于同级综合医院，部分县级中医医院基本设施设备、人员配置未达到国家标准。部分基层医疗卫生机构中医药服务能力薄弱、服务内容单一，特别是村医的中医药服务能力亟待加强。

（三）中药材质量安全问题比较突出，产业发展水平有待进一步提升。中医药法第21、22、24、29条对中药材种植养殖、生产流通监管、质量监测和中药新药研制生产作出规定。检查发现，这些规定还有待进一步细化完善相关配套政策举措，并推动落实落地。目前，中药材质量良莠不齐，中药材种子种苗发展混乱、农药残留超标等问题突出。一些企业和个人单纯追求中药材产量和利润，过度使用农药、化肥，不到年限乱采滥收，以次充好、以假乱真的现象时有发生。药材质量与稳定性控制的标准化规范化程度较低，中药材市场优质不优价、“劣币驱逐良币”现象不同程度存在，适合中药特点的质量控制体系有待建立。中药产业发展虽已形成一定规模，但企业数量多、规模小、拳头产品少。中药材产业产值还相对较低，高附加值精深加工产品开发不够，标准化、产业化、规模化生产水平亟需提升。原有的中药审评审批制度不能适应中药产业发展，需进一步改革完善。据地方反映，壮瑶医药等部分有循证医学基础的民族医药还未列入药典目录。

（四）中医药人才培养和队伍建设存在薄弱环节。中医药法第33、34、35、36条对中医药教育、人才队伍建设作出规定。检查发现，中医药院校专业课程体系设置还不够合理，一些院校的中医药教育中医经典的教学偏少，且与中医基础类课程和临床实践课程衔接、融合不够。中医药专业学生中医思维不稳固，临床动手能力有待加强。中医药理论功底扎实、临床经验丰富的优秀骨干教师明显缺乏。师承教育过于依靠项目推动，传承形式与效果有待改进和加强，老中医药专家师带徒、中青年专家跟师学习的激励保障机制不健全，师承教育的长效机制和制度体系亟待完善。一些老中医学术思想和老药工传统技艺面临失传。适合不同类别中医药特色人才培养的体系、模式还有待完善，突出表现在高水平中西医结合人才、疫病防治人才、科研创新人才和领军人才匮乏，不能满足中医药传承创新发展的迫切需要。

（五）中医药法一些制度规定还未完全落实到位。中医药法第15、30、31、32条对中医医术确有专长人员资格考核、古代经典名方简化审批、传统工艺配制院内制剂备案管理等改革创新作出了规定。检查发现，这些重要制度规定的落实工作推进缓慢。各地均已启动中医医术确有专长人员医师资格考核工作，目前仅21个省份完成过1次以上考核工作，10个省份仍在报名审核阶段。古代经典名方已发布了第一批目录，但仅公布了7首方剂的关键信息考证结果。一些地方反映，传统工艺配制中药院内制剂备案制管理的程序复杂，耗时长、费用高。中医药法第18条规定了发挥中医药在突发公共卫生事件应急工作中的作用，检查了解到，中医药应急工作协调机制还不够完善，信息渠道和中医医疗机构参与应急医疗救治的渠道还不够畅通，中医药第一时间参与突发公共卫生事件应急工作还需要更刚性、更具体的制度安排。法律第40条规定国家建立和完善符合中医药特点的科学技术创新体系、评价体系和管理体制，但还存在简单套用西医药标准体系评价中医药、不能充分尊重中医药特点的问题。此外，一些不法人员利用群众对中医药的信任，冒充“中医人员”或假借“中医方法”做养生保健虚假宣传或非法开展医疗活动的现象时有发生，严重损害了中医药形象。

综合检查中了解到的各方面情况，执法检查组对进一步加强中医药法贯彻落实，更好地推进中医药传承创新发展，保障人民健康提出如下建议：

（一）切实加大法律贯彻实施力度，全面推进中医药法正确有效实施。一是深入贯彻党中央决策部署。各有关方面要深入学习领会习近平总书记关于中医药的一系列重要指示要求，紧密联系实际，明确发展思路举措。充分认识传承创新发展中医药是新时代中国特色社会主义事业的重要内容，是中华民族伟大复兴的大事。要立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，从国家战略高度，深刻认识和把握新形势下中医药发展面临的使命任务，加强中医药发展战略研究，明确中医药事业的发展方向。要坚定中医药自信，把发展中医药摆在更加突出的位置，充分挖掘中医药的健康、文化、经济、人文等多元功能和价值，依法推动中医药高质量发展。二是落实法定职责。国务院各有关部门和各级地方政府要把以人民为中心的发展思想落实到中医药工作各方面，强化法治思维和法治理念，提高依法办事的意识和能力，压紧压实中医药法赋予的职责，进一步完善中医药法配套法规政策，持续推进地方性法规落地落实，坚持中西医并重，发挥中医药特色优势，以实际行动切实抓好中医药法的贯彻实施。三是进一步加强普法宣传。各有关方面要加大中医药法宣传和普及力度，紧扣中医药法与人民生活息息相关的内容，普及中医药科学知识，弘扬中医药文化。创新宣传普及方式，与严厉打击各类“伪中医”违法行为结合起来，采取以案说法等方式加大中医药法及其实施成果的宣传，在全社会营造关注中医药、认同中医药、信任中医药、依法保护和促进中医药发展的良好法治环境和社会氛围。

（二）完善中医药管理体制机制，加大中医药发展保障力度。一是完善管理体系。各地方要全面落实中医药法关于建立健全中医药管理体系的规定，明确省、市、县各级政府承担中医药管理职能的机构，适应发展需要，合理配置人员力量，打通法律实施的最后一公里障碍。健全中医药发展统筹协调机制和工作机制，增强工作实效。二是加强统筹规划。各级政府及相关部门要在“十四五”规划中统筹谋划中医药工作，落实对公立中医医院基本建设、设备购置、重点学科发展、人才培养等方面的投入责任。充分发挥国家中医药产业发展综合试验区等改革举措的示范引领作用，灵活运用地方支持政策，鼓励、引导社会投入，提高中医临床竞争力，打造中医药健康服务高地和学科、产业集聚区。三是完善医保政策机制。进一步完善鼓励中医药服务提供和使用的医保政策。在医保药品采购中，注重优质优价。完善院内制剂的医保报销政策，提升企业和医疗机构传承创新的积极性。推进医保支付方式改革时，要加大对中医药的倾斜支持力度，健全符合中医治疗特点的医保管理和支付方式，扩大基层慢性病中医药防治纳入慢特病报销的范围，适当提高中医药服务的报销比例，降低起付标准。四是改革中医药人员薪酬制度。加快探索建立体现中医药人员技术劳务价值的中医医疗服务价格形成机制，建立符合中医药特点的薪酬制度和科学合理的薪酬分配机制，调动医务人员提供中医药服务的积极性，增强中医药对优秀人才职业发展的吸引力。

（三）健全中医药服务体系，提升中医药服务能力。一是完善体系。统筹考虑中医、西医医疗机构的功能定位和规划布局，补齐中医药服务的短板，着力打造国家中医医学中心、区域中医医疗中心，依托高水平的中医医院和科研机构建设一批国家中医药传承创新中心。支持中医医院牵头组建医联体，带动中医诊所、门诊部和特色专科医院发展。总结抗疫经验，布局建设一批国家中医疫病防治基地。二是强化基层。采取有效举措，促进省域优质中医医疗资源扩容下沉。进一步推动社区卫生服务中心和乡镇卫生院全部设置中医馆、配备中医医师，提高基层中医药服务内涵质量和规范化水平，支持更加灵活、高效、便民的基层中医药服务提供模式。推进“放管服”改革，加大开办中医诊所、中医坐堂门诊的支持力度，方便群众在身边看中医。三是切实发挥中医药特色。落实预防为主的卫生工作方针，充分发挥中医治未病优势，强化专病专科以及具有一定优势的慢性病科室建设，充分发挥中医药在疾病治疗、预防和特色康复等方面作用，强化以中医药服务为主的办院模式和服务功能，形成与综合性医院的差异化定位，建立健全体现中医药特点的现代医院管理制度。四是推进中西医协作。注重用现代科学解读中医药学原理，走中西医结合的道路。完善中西医结合机制，开展中西医结合有效模式的探索和推广，依托中西医结合工作基础好的医院，建设一批中西医协同的旗舰医院，建立中西医结合团队和中西医结合的临床诊疗中心。同时，加强综合性医院中医临床科室建设和中医药人员配备，开展中西医联合诊疗，建立中西医协作联动的医疗卫生服务格局。

（四）依法严格中药质量监管，推动中药产业高质量发展。一是形成监管合力。县级以上政府应当针对监管主体多元的实际情况，建立中药全过程联合执法的长效机制，综合运用互联网大数据等技术手段，汇聚整合监管执法数据资源，提高监管的实效。二是抓好源头监管。中药材具有农产品、药品等多重属性，不能等同于一般农副产品管理，县级以上政府应当根据中药材产业发展实际，结合乡村振兴农业农村现代化建设，统筹规划、科学推进。要建立健全中药材种植养殖指导和联合监督机制，推进中药材规范化种植养殖，严格农药、重金属残留标准和检测技术标准。遴选确定一批国家级、省级道地药材种植基地，鼓励中药企业自建或以订单形式联建稳定的中药材生产基地，推行中药材生态种植、野生抚育和仿生栽培，推动中药材种植规模化、设施现代化、生产标准化、管理规范化。三是强化中药饮片和中成药监管。依法加强中药上市产品的市场抽检，完善全过程质量追溯体系。要综合考虑中药材的道地性、生长年份、采收加工等方面因素，建立等级标准和价格机制，确保优质优价，促进中药饮片和中成药质量提升。四是建立符合中医药特点的审评审批制度。着力推动解决确有疗效和传承历史明确且安全可控的传统中药制剂的审批上市问题，以古代经典名方审批改革为突破口，优化中药审评机制，加快推动中药新药研发上市以及上市后研究评价工作。少数民族医药是中医药的重要组成部分，要扶持民族医药事业发展。依法加快推动符合条件的民族药进入国家药典。五是完善院内制剂管理。持续提高医疗机构制剂质量，优化报备程序，发挥医疗机构制剂优势，按照法律规定和监管要求，支持院内制剂在紧密型医联体内、对口支援医疗机构之间使用，更好满足中医临床需求，提高临床疗效，保持发挥中医药特色与优势。

（五）加强中医药人才队伍建设，夯实中医药长远发展基础。一是提高中医药教育整体水平。发挥中医药院校培养人才主阵地作用，创新人才培养模式和机制，强化中医思维和理论的培养，提高中医类专业经典课程比重，开展中医药经典能力考试。要特别注重临床实践，突出中医临床能力培养，加强“望、闻、问、切”四诊合参的基础诊疗能力训练，早临床、早跟师，不断提升诊疗水平。同时，进一步加强西医院校学生的中医药教育。二是发展中医药师承教育。完善师带徒制度，规范师承教育的资质、形式、考核等要件，增加多层次的师承教育，扩大师带徒的范围和数量，将师承教育贯穿临床实践教学全过程。三是完善中医药人才评价激励机制。鼓励各地结合实际，建立中医药优秀人才评价和激励机制。将中医药学才能、医德医风作为中医药人才主要评价标准，将会看病、看好病作为中医医师的主要评价内容。四是做好传统技艺技能传承。加快中医技能经验、中药传统技艺等领域的传承。同时，加强中医医术确有专长人员医师资格考核制度贯彻执行力度，妥善解决此类人员合法行医资格问题，更好地为人民群众提供中医药服务。

（六）加强科研体系和能力建设，加快推进中医药传承创新。一是完善平台支撑。发挥新型举国体制优势，加强中医药领域科技创新平台建设，抓紧布局建设一批中医药领域的国家重点实验室、临床医学研究中心，开展中医药防治癌症、老年痴呆和抑制抗生素耐药等世界医学难题研究，加快中药新药、器械设备的研制。二是加强基础研究。抓紧建立健全中医药标准体系，加强中医药标准化工作。综合运用中医药理念和现代化技术手段，强化中医药基础研究，力争在中医药理论传承与创新、重大技术攻关等方面实现突破。开展中医药循证医学研究，构建我国主导、国际认可的中医药循证医学方法学体系，不断推进中医药现代化。三是加强治未病研究。要科学总结和评估中西药在治疗新冠肺炎方面的效果，用科学的方法说明中药在治疗新冠肺炎中的疗效。发挥中医药的整体优势，统筹加强中医药预防重大传染性疾病研究，筛选发布一批诊疗方案和适宜技术、中药品种，为预防治疗传染病、促进人类卫生健康共同体建设做出新贡献。四是加强古籍抢救整理。加强国家中医药古籍和传统知识数字化工作，收集、整理、发掘藏在古籍、散在民间、融在生活中的中医药技术。五是加强中医药资源和知识产权保护。加强中药材资源的分级保护，完善国家级药用动植物资源种质资源库。尽快研究制定符合中医药特点的专利审查标准、中医药传统知识保护制度，加大对中医药处方、中医技术及稀缺中药资源的保护力度。强化中药品种保护，加大对中医药老字号保护发展的力度，加强对传统制药、鉴定、炮制技术及老药工经验的继承、研究和应用。

以上报告，请审议。