司法院释字第170号解释 中华文库

释字第 170 号

民国 70年9月25日

裁定驳回不应行政诉讼或违法定程序之案件违宪？

司法院大法官会议解释续编（二）第 6 页行政诉讼法实务见解汇编（96年12月版）第 234 页

　　行政诉讼法第十四条第一项：“行政法院审查诉状，认为不应提起行政诉讼或违背法定程序者，应附理由以裁定驳回之”之规定，与宪法第十六条并无抵触。

　　人民有诉讼之权，宪法第十六条固定有明文，惟诉讼如何进行，应另由法律定之。查行政诉讼法第十四条第一项：“行政法院审查诉状，认为不应提起行政诉讼或违背法定程序者，应附理由以裁定驳回之”之规定，系明示行政法院对于当事人提出之诉状所载事项，依有关法律之规定，予以审查（如行政诉讼法第一条、违警罚法第四十七条第二项），认为不应提起行政诉讼或其提起违背法定程序者，所定之处理方式，并为使当事人明了缘由，应附述理由，故本条非属限制诉讼权之规定，与宪法第十六条保障人民诉讼权之本旨，无抵触之可言。

不同意见书： 　　　　　　　　　　　　　　　　　大法官 姚瑞光
一 本件于决议受理时，原为未经确定终局裁判之事件，嗣经行政法院裁定更正原裁定后，始得谓为已经确定终局裁判。
本件声请人“因请求撤销流氓矫正命令事件，不服行政院于中华民国六十九年十一月一日台六十九诉字第一二六一七号再诉愿决定，提起行政诉讼”（行政院七十年度裁字第一二九号裁定案由记载），而上开事件行政院之再诉愿决定书，系以“据上论结，本件再诉愿为无理由”驳回声请人之再诉愿，非以再诉愿为不合法而驳回之者，是声请人依行政诉讼法第一条第一项“人民因中央或地方机关之违法行政处分，认为损害其权利，经依诉愿法提起再诉愿而不服其决定，…得向行政法院提起行政诉讼”之规定提起行政诉讼，其起诉程序即属完全合法，故行政法院必须就行政院之决定书（一）驳回声请人再诉愿之理由是否正当加以裁判，或（二）认原决定驳回声请人之再诉愿，依其理由虽属不当，而依其他理由尚属正当（即结果相同），加以裁判，始得谓对于声请人经再诉愿程序后提起之行政诉讼已经裁判。卷查行政法院七十年度裁字第一二九号裁定之理由明载：“原告再向行政院提起再诉愿，行政院以台湾警备总司令部65谒道字第七五一一号令，受文者为台北市政府警察局，并非对原告之直接处分，而直接处分者为台北市政府警察局，既经原告对之提起诉愿，经台北市政府以69府诉字第○九七五一号决定书驳回不得再诉愿确定，认为其再诉愿无理由而予驳回，姑不论其驳回理由是否允恰”等语，其既未就行政院驳回声请人再诉愿之理由是否正当加以裁判，复未论及行政院驳回声请人之再诉愿，依其理由虽属不当（例如说明应以再诉愿为不合法驳回之），但依其他理由，认其结果仍属相同。从而，行政法院对于声请人依法定程序提起之行政诉讼，未经裁判，至为明显。声请人对于此项未经确定终局裁判所适用之法令声请解释，即与司法院大法官会议法第四条第一项第二款规定之要件不合，依同条第二项规定，原应不予受理，惜多数意见中（一）有认为行政法院就声请人提起之行政诉讼既经裁定驳回，自系已经裁判；（二）有将未经裁判与未为实体上之裁判混为一谈，而认为行政法院就声请人提起之行政诉讼，虽未为实体上之裁判，但已以裁定驳回再诉愿，自系已经裁判；（三）更有将提起行政诉讼与提起民事上诉相比拟，认为“不应提起行政诉讼而提起，相当于民事诉讼法中不应上诉而上诉”，本件“系程序上不应提起再诉愿，当然更不能提起行政诉讼”者，遂致已经陈明行政法院七十年度裁字第一二九号裁定，或系“诉外裁判”，或系“对于已请求之事项未为裁判”者，亦认本件声请解释事件，已经确定终局裁判，而于七十年八月七日表决通过受理，兹将上列意见，一一论述如次：
（一）在行政诉讼法未规定之事项，准用民事诉讼法（行政诉讼法第三十三条）之前提下，有关于诉讼标的裁判有脱漏规定之准用（民事诉讼法第二百三十三条），故除起诉不备诉讼要件者外，就为法院审判对象之事项（诉讼标的）未加裁判（论断）者，纵令已有裁判之形式，仍非已经裁判。本件声请人不服行政院驳回其再诉愿之决定，提起行政诉讼，已备行政诉讼法第一条第一项规定之要件，因之，为行政法院审判对象之事项（诉讼标的），即行政院驳回其再诉愿之理由是否正当，应否撤销原决定（行政诉讼法第二十六条），必须有所论断始得谓为已经裁判，今行政法院之裁定明载“姑不论其驳回理由是否允恰”，显系就为诉讼标的之事项，有意的避而不论，何得谓为已经裁判？
（二）未经裁判，系指法院就应行裁判（论断）之诉讼标的，未加论断其当否，属于裁判脱漏之一种。未为实体上之裁判，系指法院就应行裁判之事项，已为裁判，并无脱漏，仅未就实体上为裁判而言，二者不可混为一谈。本件行政法院之裁定，非但未行政院驳回声请人再诉愿理由之当否加以论断，且亦未就行政院受理再诉愿在程序上是否合法有所论断，其为就应行裁判之诉讼标的，未经裁判，尤无疑义。
（三）行政诉讼为“告官”（原告为人民，被告为官署，现改称机关）之诉讼，在民智未开、民主法治思想尚未发达之数十年前，一般人民对于诉愿（包括再诉愿）与行政诉讼之本质不同，未能了解，固无论矣，即当时著名之“法律大词书”亦谓“然自事实上言之，对于违法处分所提起之诉愿，实即行政诉讼之初审耳”（参阅商务印书馆增订重印之民国二十四年发行，郑竞毅等撰之“法律大词书”上册五○四页），无怪早年出版之“行政法”书籍，有将行政法院比拟为抗告法院或第二审法院者，殊不知诉愿（包括再诉愿）制度，在使原行政处分机关有再审查其所为处分是否违法或不当之机会，俾能自行撤销或变更其原来之处分（诉愿法第十四条第二项，第十七条第二项），或使上级机关，基于行政监督权之作用，有审查下级机关原行政处分是否违法或不当，而加以纠正之机会。从而诉愿为无原告、被告，且非司法审判（诉讼）之行政审查程序。行政诉讼则为司法机关之行政法院，就原告对于被告（行政诉讼法第九条）提起之行政诉讼，为司法审理，即判断其诉是否合法或有无理由之司法审判程序。一为行政审查程序，一为司法审判程序，二者之本质迥异，因之，行政诉讼与诉愿、再诉愿之关系，无论在法理上或事实上，均无上下审级或抗告法院、第二审法院之可言，自无将提起行政诉讼比拟为提起民事上诉，并进而推论行政法院就本件诉讼标的已经裁判之馀地。
行政法院七十年度裁字第一二九号裁定关于“行政院……认为其再诉愿无理由而予驳回，姑不论其驳回理由是否允恰”部分，虽无“误写”“误算”情事，但有未就行政院认再诉愿为无理由而非不合法，驳回声请人之再诉愿，其理由是否正当加以论断（即未经裁判）之显然错误（民事诉讼法第二三二条第一项，第二三九条），此种情形，原应以判决之方式补充裁判（行政院非以再诉愿不合法为理由而驳回声请人之再诉愿，声请人对之提起行政诉讼，已合于行政诉讼法第一条第一项规定之起诉要件，行政法院应以判决裁判之），惟（一）有显然错误者为该七十年度裁字第一二九号裁定，无从以判决补充之，（二）补充判决或补充裁定，须于裁判送达后二十日之不变期间内依当事人之声请为之（民事诉讼法第二三三条第一、二项），本件既早逾二十日之不变期间，又无当事人声请补充裁判，故行政法院就此种应加裁判而未裁判之情形，仅得准用民事诉讼法第二百三十二条第一项规定，随时以裁定更正之。因之，于原裁定经过五个月以后之七十年八月廿二日始以七十年度裁正字第一号裁定更正，于原裁定“姑不论其驳回”之下，增入“未以不合法为”六字，使原句变为二句，即：“姑不论其驳回未以不合法为理由，是否允恰”，因该六字之增入并改为二句，始得谓行政法院就行政院驳回声请人再诉愿理由之当否已加论断，即已经裁判。申言之，行政法院更正后之裁定，始有行政院未以不合法为理由驳回声请人之再诉愿，系属不当之意思，则更正前之原裁定，就此系有意的避而不论，即未经裁判，毫无疑义，依司法院大法官会议法第四条第一项第二款、同条第二项规定，本件原为应不受理之案件，情节显然，本会议于行政法院以裁定更正原裁定，即就行政院驳回声请人再诉愿理由之当否加以裁判之前，遽认为已经确定终局裁判，而为应予受理之决议，在七十年八月七日决议当时，于法尚有未合。
二 行政诉讼法第十四条第一项规定之目的，虽不在限制人民之诉讼权，但因该条项之规定，事实上已生限制人民诉讼权之结果，难谓与宪法第十六条保障人民诉讼权之本旨无抵触。依行政诉讼法第一条第一项规定，提起行政诉讼之要件为：
（一）原告须为人民
（二）须对于中央或地方机关之违法行政处分为之
（三）须认为前款行政处分损害其权利
（四）须经依诉愿法提起再诉愿不服其决定，或提起再诉愿后受理机关已逾第一条第一项所定期限不为决定。
凡为合于右列要件者，其提起之行政诉讼即属合法，纵令依诉愿法或其他法律规定，系不得提起再诉愿之事件，而受理再诉愿机关不以其再诉愿为不合法者，亦系已经过合法之再诉愿程序，其提起之行政诉讼仍属合法。易言之，行政法院仅得就诉状之记载（行政诉讼法第十三条）审查行政诉讼得否提起或是否违背法定程序，不得于诉状外，依诉愿法或其他法律（例如违警罚法第四十七条第二项）审查起诉是否合法，行政诉讼法第十四条第一项规定“行政法院审查诉状”，即明示此意。从而，行政法院其后审判结果，认为再诉愿应为不合法者，例如提起再诉愿已逾诉愿法第九条第一项规定之期间（诉愿法第二十七条准用）或依违警罚法第四十七条第二项规定不得提起再诉愿者，应以受理再诉愿机关不以再诉愿为不合法予以驳回，其理由虽非正当，但提起再诉愿已经逾期，或依违警罚法第四十七条第二项规定，原为不得提起再诉愿者，故受理再诉愿机关，驳回再诉愿之结果，尚无不合，本件原告之诉，应认为无理由，而以判决驮回之（行政诉讼法第二十六条）。盖诉愿（包括再诉愿）为行政审查程序，行政诉讼为司法审判程序，前者之提起是否合法，依诉愿法第一条及有关条文（如诉愿法第九条第一项）定之；后者之提起是否合法，依行政诉讼法第一条第一项及该法有关条文（如行政诉讼法第十条第一项）定之，不得以提起再诉愿之不合法与提起行政诉讼之不合法混为一谈，而谓已经合法再诉愿程序之行政诉讼为不合法。
基上析述，提起行政诉讼应备之要件，行政诉讼法第一条第一项及该法有关条文，已经明定，不备各该要件而提起之行政诉讼，其起诉为不合法，不得受实体上之判决，事关人民之诉讼权是否受不当之限制，应比照民事诉讼法第二百四十九条第二项，以法律明确规定，不应由行政法院依职权自由认定。兹试以行政诉讼法第一条第一项、第十条第一项、第十三条为基础，拟具起诉不合法及应如何裁判之条文文字如左：
原告之诉，有左列各款情形之一者，行政法院应以裁定驳回之（驳回之裁定，依行政诉讼法第三十三条准用民事诉讼法第二百三十七条之规定，应附理由，故无庸于此再作“应附理由以裁定驳回之”之规定）：
一 非人民而提起行政诉讼者。
二 非对于中央或地方机关之违法处分而提起行政诉讼者。
三 非认为前款处分损害其权利而提起行政诉讼者。
四 未经依诉愿法提起再诉愿不服其决定而提起行政诉讼，或提起再诉愿非因受理机关已逾第一条第一项所定期限不为决定而提起行政诉讼者。
五 提起行政诉讼已逾第十条第一项规定之期间者。
六 提起行政诉讼之书状不合程式，经审判长定期命其补正，而不补正者。
如果上列各款系经立法院通过并经依法公布之法律，则人民提起行政诉讼有无不合法之情形，法律已有明确之规定，行政法院即无依职权将合法者认为不合法之馀地。倘依法原得提起行政诉讼，行政法院违法认为不得提起而裁定驳回其诉者，可能发生枉法裁判问题（刑法第一百二十四条），人民之诉讼权不致因此而受不当之限制。现行法第十四条第一项将不得提起行政诉讼（关于私权被侵害之诉讼，法律无规定“应”提起或“不应”提起者，仅有“得”提起与“不得”提起之别）之限制，规定为由行政法院依职权认定（行政诉讼法第五条），则依行政诉讼法第一条第一项及该法有关条文规定，原得提起行政诉讼者，例如已经提起合法之再诉愿，不服其决定而提起行政诉讼者，行政法院得依职权认为不得提起行政诉讼。此种认定，就现行法言之，系于法有据之适法认定，不能谓为系用法不当所致。 本件情形， 再诉愿是否合法，以台湾警备总司令部65 谒道字第七五一一号令之受文者为台北市政府警察局而非声请人，可否认为系对于声请人之行政处分为判断之基础，而非以台北市政府驳回声请人之诉愿，不得对之提起再诉愿为判断之基础，盖声请人对于台北市政府驳回其诉愿，并未提起再诉愿也。声请人不服国防部之诉愿决定，向行政院提起再诉愿是否合法，虽为可以研究之问题，但经过再诉愿被认为无理由（非被认为不合法）而驳回后提起之行政诉讼，应为行政诉讼法第一条第一项之所许，行政法院援引行政诉讼法第十四条第一项规定，认为声请人之诉不合法，裁定驳回，事实上已生限制人民诉讼权之结果，该条项有关行政法院依职权“认为”之规定，难谓与宪法第十六条保障人民诉讼权之本旨无抵触。

抄杨０顺声请书乙件
主旨：就原审确定终局裁定所适用法律，是否抵触宪法第十六条侵害声请人，行政诉讼权乙件，声请 钧院大法官解释事。
事由陈述如后：
壹：依据司法院大法官会议法第四条第二项之规定，声请
钧院大法官解释宪法第十六条：“人民有请愿、诉顠、诉讼之权”之适用范围，以及行政法院七十年度裁字第壹贰玖号裁定书所引用法条：“行政诉讼法第十四条第一项”是否抵触宪法第十六条之明文。（详见附呈原裁定书乙份)
贰：按行政法院引用行政诉讼法第十四条第一项之理由（裁定主文之理由）谓：‘人民因违警事件，而受警察官署之裁定，依违警罚法第四十六条第一项规定，固得向上级官署提起诉愿，但依同法四十七条第二项规定，对于此项诉愿决定则不得提起再诉愿……’固非无见。惟查声请人，原非违警事件被逮捕，而是因妨害自由罪之通缉案件被逮捕，又逮捕后复因公共危险罪被台北巿城中分局移送警备总部侦办。本案业经台湾高等法院六十八年度上更（二）字第七五一号，判决有期徒刑二年确定在案。由上事实以观，足证本件并非“违警事件”自无适用违警罚法第四十六条第一项及同法第四十七条第二项规定之馀地。合先呈明之。
参：原裁定书理由谓：‘……依行政诉讼法第一条规定不服再诉愿决定者，始可提起行政诉讼，违警裁决既不能提起再诉愿，自无可提起行政诉讼之馀地。’云云。无非以台北巿政府六十九年五月五日 69 府诉字第○九七五一号诉愿决定书。采为不得提起行政诉讼之依据。惟查本件原非违警案件，故声请人，从未向台北巿政府提起诉愿，且迄今亦未收到台北巿政府裁定书？足见本件并非违警罚法第四十六条第一项规定范围内之违警事件。自不受同法第四十七条第二项规定之限制。既无违警事件，行政法院，徒凭台北巿政府之覆文采信为违警事件而引用行政诉讼法第十四条第一项裁定驳回原告之诉，显有违误。
肆：声请人：原对台湾警备总司令部之行政处分命令（矫正处分）不服，向国防部提起诉愿及向行政院提起再诉愿等情在卷可稽。从而对国防部、行政院，再诉愿官署之裁决不服，援依行政诉讼法第一条规定，提行政诉讼依法并无不合，否则声请人自无提起行政诉讼之理由。
伍：依宪法第十六条明文规定：“人民有诉愿、请愿、诉讼之权”揆诸首开理由，行政法院未察详情，误认系“违警事件”，从而引用行政诉讼法第十四条第一项之法律，显与宪法第十六条之规定抵触，又参照宪法第一百七十一条明文：“法律与宪法抵触者无效。”及后段之规定，声请准予受理，并恭请
钧院大法官解释，并保障声请人之法益，至感德便。
谨 呈
司 法 院 公 鉴
声请人：杨０顺呈

中华民国宪法 第 16 条 ( 36.12.25 )
行政诉讼法 第 14 条 ( 64.12.12 )