司法院释字第184号解释 中华文库

释字第 184 号

民国 72年12月23日

地方议会审查总决算，审计机关须提供原始凭证？

司法院大法官会议解释续编（二）第 104 页

　　地方政府依审计法第三十四条第四项规定编制之年度总决算，经审计机关审核后所提出之审核报告，地方各级议会准用决算法第二十七条对之审议时，固得通知审计机关提供资料，但不包括审计机关依审计法第三十六条及第七十一条审定之原始凭证在内。

　　审计法第三十四条第一项规定：“政府于会计年度结束后，应编制总决算，送审计机关审核。”决算法第二十六条规定：“审计长于中央政府总决算送达后三个月内，完成其审核，编造最终审定数额表，并提出其审核报告于立法院。”同法第二十七条第二项规定：“立法院审议时，审计长应答复质询，并提供资料。对原编造决算之机关，于必要时，亦得通知其列席备询，或提供资料”。至地方政府年度总决算之编造、审核、审议，依审计法第三十四条第四项、决算法第三十一条第二项，则准用上开各规定。
　　决算法第二十七条所称“提供资料”，系指为审议总决算审核报告之需要而提供有关审核报告之资料而言，自不包括审计机关依法已审定之原始凭证在内。盖审计权属于监察院（宪法第九十条），于监察院设审计长（宪法第一百零四条），并于全国各地方设审计机关，由审计人员依法独立行使之（审计部组织法第十四条、审计法第三条至第五条及第十条）。各机关应照会计法及会计制度之规定，编制会计报告，连同原始凭证，依限送该管审计机关审核（审计法第三十六条），其所谓“原始凭证”，乃指“证明事项经过，而为造具记帐凭证所根据之凭证”（会计法第五十一条第一款及第五十二条），各机关人员对于财务上行为应负之责任，经审定后，亦即解除（审计法第七十一条）。地方议会准用决算法第二十七条审议地方政府年度总决算之审核报告时，通知审计机关提供之资料，系以审核报告中有关预算之执行、政策之实施及特别事件之审核、救济等事项为限，与审计机关于审核会计报告时所根据之原始凭证，并无直接关系。
　　基上所述，地方政府依审计法第三十四条第四项规定编制之年度总决算，经审计机关审核后所提出之审核报告，地方各级议会准用决算法第二十七条对之审议时，固得通知审计机关提供资料，但不包括审计机关依审计法第三十六条及第七十一条审定之原始凭证在内。

不同意见书： 　　　　　　　　　　　　　　　大法官 姚瑞光
本件声请解释主旨明载：“有关审计法第三十四条及决算法第二十七条规定‘提供资料’是否包括原始凭证，本会与审计部台北市审计处所持见解不同，请钧院大法官会议统一解释”等语。故应就各该条文内容而为解释，不应限于地方议会之情形而为解释。又“立法院（或各级议会）在审议审核报告时如认为确有需要提供原始凭证资料，似可依决算法第二十七条末段‘对原编造决算之机关，于必要时亦得通知其列席备询或提供资料’之规定办理”，为审计部台北市审计处 72.01.29 北审康（一）字第七二一○二四二号覆声请人函所明示，从而决算法第二十七条第二项后段规定，原编造决算机关之“提供资料”，包括原始凭证在内，为声请人与审计机关不争之见解，依法无庸解释（司法院大法官会议法第七条，释字第八十九号解释理由书），仅应就同条项前段及审计法第三十四条第三项，立法院要求审计长提供资料，是否包括原始凭证在内予以解释，合先叙明。
一 审计机关对于总决算之审定权，与立法院对于总决算审核报告之审议权，互不相妨，且有制衡之效。
审定决算，为审计职权之一，虽为审计法第二条第三款所明定，立法院无此职权。惟政府人员处理财务上之公务，经审计机关审查决定者，仅解除其财务上责任而已，观于审计法七十一条之规定甚明。至于行政上之责任，并未因此而解除。行政机关执行预算，实施政策，是否切实、贯彻；处理特别事件，有无缺失，应由代表人民之立法委员予以监督，故宪法第一百零五条设“审计长应于行政院提出决算后三个月内，依法完成其审核，并提出审核报告于立法院”之规定。前者为财务责任之审定，后者为行政责任之审议，已经审定之数额，即非审议之对象。两者互不相妨，且有制衡之效。
二 决算法就立法院对总决算审核报告设审议权规定之沿革。
决算法公布之初，未设有总决算审核报告应提出于立法院之规定，民国三十七年五月二十七日修正公布之决算法，始设总决算审核报告应提出于立法院之规定，民国四十九年十二月十五日修正公布之决算法，增设“立法院对审核报告中有关预算之执行、政策之实施及特别事件之审核、救济等事项，予以审议。立法院审议时，审计长应答复质询，并提供资料。对原编造决算之机关，于必要时，亦得通知其列席备询或提供资料”之规定。兹将有关该项条文之规定及修正，列表如左：
从上列决算法就立法院对总决算审核报告设审议权规定之沿革可知：
（一）在行宪前训政时期之立法院，因非民意代表机关，行政院非对立法院负责，立法院对于行院之施政，无监督之权，无制衡之作用，故决算法公布之初，未设总决算审核报告应提出于立法院之规定。
（二）行宪后，宪法第一百零五条明定：审计长应于行政院提出决算后三个月内，依法完成其审核，并提出审核报告于立法院。故民国三十七年五月二十七日修正公布之决算法特增设第二十六条规定，审计长应于完成审核决算后，提出审核报告于立法院，是为配合宪法第一百零五条之规定而修正，甚为明显。
（三）仅设审计长应于完成审核决算后，提出审核报告于立法院之规定，立法院对该审核报告之内容，如无实质上之审议权，不足以发挥立法委员代表人民监督政府施政，制衡行政之功能，故于民国四十九年十二月十五日修正公布之决算法第二十四条特增设“立法院对审核报告中有关预算之执行、政策之实施及特别事件之审核、救济等事项，予以审议。立法院审议时，审计长应答复质询，并提供资料。对原编造决算之机关，于必要时，亦得通知其列席备询或提供资料”之规定，实为顺应时代之要求及民主政治进步之结果而修正。
（四）立法院对于审计长提出决算审核报告有审议权之规定，确有必要，故于民国六十一年十二月二十一日修正决算法时，就该审议权之规定，仅条次有变更，而内容则一字不易，足证立法院之立法委员，基于该项审议权，代表人民事后监督政府施政及制衡行政之功能，已为决算法所肯定。
三 最终审定数额表为总决算审核报告最重要之内容。若已承认原始凭证为编造最终审定数额表所依据之资料，即不得否认原始凭证为作成总决算审核报告所依据之资料。
中央政府总决算审核报告系由左列各部分构成：
（一）总述
（二）最终审定数额表
（三）决算之审定说明
（四）国库年度出纳终结报告之查核
（五）资产负债之查核
（六）调查事项
（七）附录
其中最终审定数额表，篇幅浩繁，多达数百页，为总决算审核报告最重要之内容，并非于该审核报告以外之独立公文书。若已承认原始凭证为编造最终审定数额表所依据之资料，即不得否认原始凭证为作成总决算审核报告所依据之资料。从而所谓“立法院……审议总决算之审核报告，依决算法第二十七条第一项规定，其要求提供有关审核报告之资料，系以有关预算之执行、政策之实施及特别事件之审核、救济等事项者为限，与据以编造最终审定数额表所依据之原始凭证，并无直接关系”云云（本件不同意见书提出后，大会已将有关编造最终审定数额表之原始凭证部分删去），显系不明最终审定数额表实为总决算审核报告最重要内容而为之臆断。
四 审计法第三十四条第三项、决算法第二十七条第二项前段所定之提供资料，当然包括原始凭证在内。
立法院对于审计长提出之总决算审核报告中，有关预算之执行、政策之实施及特别事件之审核、救济等事项有审议之权，为决算法第二十七条第一项所明定。立法院审议时，审计长有提供资料之职责，同条第二项前段亦有明文，此处所谓之资料，指据以作成总决算审核报告之材料而言，为当然之解释。总决算审核报告中，有关预算之执行部分，必系依据预算书表、会计报告书表作成，该预算书表、会计报告书表，即为审计长应提供之资料。而预算书表、会计报告书表，均为原始凭证，为会计法第五十二条第一项第一款、第十四款所明定。此外，立法院于审议总决算审核报告时，有要求审计长提供原始凭证资料之事例，如：
（一）审议国有非公用财产之管理、运用，如出租、出售等是否得当，有要求提供出租、出售契约之必要。该项契约为原始凭证（会计法第五十二条第一项第六款）。
（二）审议国军福利事业（兼办公教人员之福利品供应）之营运是否得当，有要求提供福利品采购议价纪录之必要。该项议价纪录为原始凭证（会计法第五十二条第一项第六款)
（三）审议某机关财产售价，未列预算数，而决算报告有售价数列入，有要求提供预算书表、出售契约或单据之必要。该项预算书表、出售契约或单据为原始凭证（会计法第五十二条第一项第一款、第六款）。
从此可知，立法院审议总决算审核报告时，如有查阅据以作成该审核报告之原始凭证（资料之一种）之必要，依法本有要求提供之权，亦即审计长依法本有提供之职责。若谓得“通知审计机关提供资料，并不包括原始凭证在内”，试问总决算审核报告，何能凭空作成？立法院何能凭空审议？故无论就法条规定之文字而为解释，或就总决算审核报告据以作成之资料而为解释，均应认为“提供资料”当然包括提供原始凭证在内。况同为决算法第二十七条第二项规定之“提供资料”，由原编造决算机关“提供资料”，审计机关函覆声请人，认为包括原始凭证在内，已如前述；由审计长“提供资料”，则解释为不包括原始凭证在内，不但有违法理，且已近于离奇。
五 政府机关之财务收支，不在立法院审议之列，亦非声请解释之事项，不应违法并予解释。
政府机关之财务收支，由审计机关审核，非由立法院审议，观于审计法第二条第三款、第三条之规定甚明。决算法第二十七条第一项所定立法院审议权行使之对象，为审计长提出于立法院之总决算审核报告，且以其中预算之执行、政策之实施及特别事件之审核、救济等事项为限，显不及于政府机关之财务收支。此项财务收支，难谓亦系立法院对总决算审核报告行使审议权之对象，亦非声请解释之事项。地方议会依决算法第三十一条第二项准用同法第二十七条规定，审议地方政府决算时，当然亦无过问地方政府财务收支之权。从而所谓“地方议会对于地方政府机关财务收支，如有疑义，自得依法通知有关机关作必要之说明”云云之解释（本件不同意见书提出后，大会已将此部分解释删去），与审计法第二条第三款、决算法第二十七条第一项，已相抵触，殊无“依法通知”之可言。
六 解释文
依审计法第三十四条第三项、决算法第二十七条第二项规定，立法院就审计长提出之总决算审核报告中，有关预算之执行，政策之实施及特别事件之审核、救济等事项，为审议时，审计长应提供资料，包括上列事项之原始凭证在内，地方议会审议决算审核报告时，依决算法第三十一条第二项规定，准用之。

台北市议会函
受文者：司法院
主 旨：敬请 钧院统一解释：“有关审计法第三十四条及决算法第二十七条规定‘提供资料’是否包括原始凭证，本会与审计部台北市审计处所持见解不同，请 钧院大法官会议统一解释，俾资适用，以杜争议。
说 明：
一 本会议员依法行使职权审议台北市第七十年度决算审核报告时因基于明了业务之实际需要，依审计法第三十四条及决算法第二十七条规定，请提供资料，包括原始凭证，唯审计部台北市审计处以审计法第三十四条及决算法第二十七条规定之提供资料，并未明示系指原始凭证，而拒绝提出。
二 本案经本会函请台北市审计处就有关审计法第三十四条及决算法第二十七条规定提供资料是否包括原始凭证，明确表示见解（如附件一）顷接该处 72.01.29北审康（一）字第七二一○二四二号函复本会（如附件二）其在说明四、谓除“复查审计法第三十六条规定，各机关应照会计法及会计制度之规定，编制会计报告附送审计机关审核之原始凭证，馀监察院及法院为行使其法定职权，得分别依监察法第二十六条，民事诉讼法第三百五十条，刑事诉讼法第一百二十六条，第一百三十四条与审计法施行细则第十六条之规定，向审计机关调阅原始凭证外，法律尚无规定其他机关得向审计机关调阅原始凭证之条文”其意系谓法律既规定除监察院及法院为行使法定职权，可依法向审计机关调原始凭证外，法律尚无规定其他机关得向审计机关调阅原始凭证之条文，此其他机关自然包括本会在内，亦为当然之解释。
三 本会议员既认审计法第三十四条及决算法第二十七条规定之提供资料，应包括原始凭证，而台北市审计处却认为于法无据，不应包括原始凭证，并以该处 72.01.29 北审康（一）字第七二一○二四二号函复本会文坚持其见解。
四 依照司法院大法官会议法第七条规定，中央或地方机关就其职权上适用法律或命令所持见解与本机关或他机关适用同一法律或命令时，所已表示之见解有异者，得请统一解释，本案经本会第四届第二次大会第三十五次会议议决：“由本会函请司法院大法官会议解释”。爰请钧院大法官会议统一解释，俾资适用以杜争议。
五 检送本会（71）12.29 北市议（法）字第四三六○号及台北市审计处 72.01.29 北审康（一）字第七二一○二四二号函影印本各乙份。
议长 张建邦

审计法 第 34、36、71 条 ( 61.05.01 )
决算法 第 27 条 ( 61.12.21 )