司法院释字第206号解释 中华文库

释字第 206 号

民国 75年6月20日

医师法就非医师为医疗广告处罚锾之规定违宪？

司法院大法官会议解释续编（三）第 115 页司法院公报 第 28 卷 7 期 2-6 页

　　医师法第二十八条之一规定：“未取得合法医师资格为医疗广告者，由卫生主管机关处以五千元以上五万元以下罚锾”，旨在禁止未取得合法医师资格者为属于医师业务之医疗广告，既未限制镶牙生悬挂镶补牙业务之市招，自不致影响其工作机会，与宪法第十五条、第二十二条、第二十三条及第一百五十二条之规定，尚无抵触。

　　依镶牙生管理规则第六条、第七条之规定，镶牙生应以镶补牙为其业务，不得施行口腔外科及治疗牙病。至牙周病之防治，属于牙医师之业务，镶牙生自不得为之。如镶牙生悬挂齿科或牙科市招，标明牙周病或龋齿之防治，即系逾越镶补牙之业务范围，而属于牙医师业务之医疗广告。
　　按国家为维护国民健康，避免贻误病人就医机会，于医师法第十八条禁止医师为不正当之广告，并于同法第二十八条之一规定：“未取得合法医师资格为医疗广告者，由卫生主管机关处以本五千元以上五万元以下罚锾”，后一规定旨在禁止未取得合法医师资格者为属于医师业务之医疗广告，既未限制镶牙生悬挂镶补牙业务之市招，自不致影响其工作机会，与宪法第十五条、第二十二条、第二十三条及第一百五十二条之规定，尚无抵触。
院长 黄少谷

抄詹０富声请书
一、声请人：詹０富
二、声请送达机关：司法院
三、副本呈送：监察院、立法院、法务部调查局
四、声请解释宪法之（一）理由及（二）所引用之宪法条文：
（一）理由：不服行政法院七十四年度判字第玖拾参号（请看附件一）所据以驳回之理由；依据宪法第一七一条条文及司法院大法官会议法第四条第二项之规定，提出声请解释宪法条文。
（二）之一引用条文：宪法第廿三条：“以上各条列举之自由权利，除为防止妨碍他人自由，避免紧急危难、维持社会秩序或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之。”
（二）之二引用条文：宪法第一五二条：“人民具有工作能力者，国家应予以适当之工作机会。”
（二）之三引用条文：宪法第廿二条：“凡人民之其他自由及权利，不妨害社会秩序公共利益者，均受宪法之保障。”
五、争议之（一）性质与（二）经过，及其对本案所持之（三）立场与（四）见解：
（一）性质：基本人权–寻求工作，是否犯法。
（二）经过：民国七十二年七月间，台中市卫生局第二课课长林若松率课员张凤飞，至声请人所开设之旧址大鹏路十八巷十号詹齿科镶牙所，以俨然于冕娘的面孔，悻悻的指责声请人说：“你在中清路所悬挂的詹０富牙科招牌为未经许可，不得悬挂，要卸下来。你是镶牙生在巷内隐避默默的工作就行，何必到众目所视的大马路上跟人相争创！”声请人一向循规蹈矩（经廿几年的国家考试才成为中部地区唯一通过考试而取得镶牙生的执业资格与通过高检牙医的所有专业科目），蓦然遭遇到官员莅临与训话，心生畏惧地说：本拟定新居落成后，再提出申请更名和易址，同时再补上镶牙所三字，现在实属未完成之市招，况且在大门上已贴有筹备之说明，应不违规。可是二位官员坚持己见，声请人当时只有和颜悦色的说：可用他物遮住市招上之某某字，则二位官员始告离去。嗣后，忖量彼等所表现的态度与语意，显有藐视镶牙生在法律上的人格权。再忖量己之所为，并无不是之处，故；将此事搁置作罢。九月份的某天上午，张课员电话告知声请人所挂招牌已被人照相并检举为违反医师法，要处一万银元之罚锾。声请人深感意外而惶恐，即与内人同往卫生局。张课员即拿出照片并提出卫生法规，指著医师法第廿八条之一条文，并将被检举之事实告知，彼时声请人仅做口头上之解释，且表明并不违规，同时也针对定有徒刑和孳械没收之医师法第廿八条及其施行细则之条文，加以指明镶牙生既然是合法的医疗执业人员，应可从事医疗广告。张课员说：“但第廿八条之一的施行细则并未明列镶牙生可以从事医疗广告。你是镶牙生为未取得合法医师资格，处你一万元罚款算是轻的”。复经声请人提出卫生署６4 ９．１６．医字第七八五○六号（函）说；纵使第廿八条之一并未明列镶牙生可从事医疗广告要受处罚。既然要处罚亦应以镶牙生管理规则处分，而不适用于医师法。张课员遂持该文件请示技正，经指明引用第廿八条之一无误。随即引起一场争辩，在场数位官员一致咬定声请触犯第廿八条之条文，重提七间在寒舍所言，并斥责声请人未行诺言。最后课长愤怒地说：房子是你买的，招牌又是你的名字，想赖！这分明是影射牙科诊所，触犯医师法第廿八条之一条文，你这么会辩，就等著瞧吧！准此，声请当场即表不服，则提出诉愿。声请人再请示张课员：“我新居落成时要散发传单广告，要如何申请？”在旁的技正答道：“镶牙生为非医师，不得从事医疗广告，医师法第廿八条之一定有明文，你要提出申请，也得不到准许。”顷时声请人心中就懹疑和不服地说：“巷内之住所仅十馀坪，不符十口家员居住、与诸多不便，新址是买的而不是承租，你们怎能责怪我是要与正科牙医师争饭碗呢？法律准许我可以为人从事镶补牙齿的医疗业务行为，郤又不准许我许镶牙补齿的传单广告，那我只能躲在家里偷偷摸摸地为妻儿弄牙齿吗？”技正听了，有所愣住，但郤说：“你是非医师，违反医师法，我们一定要办。若不服，欢迎你提出诉愿，这对我们没关系。不过，你要知道，因镶牙生人数太少，法律上才忽略了你们，而轻松了你们，只要你一提出异议，上面就会注意到你们，则，法律会对你们绑得更紧。”嗣后卫生局有感于第廿八条之一不适用，郤意气用事，硬要置声请人于罪，即改以第廿九条之规定，开处分书（请看文件集第十一页）。声请人提出诉愿（请看文件集第七页）。省府似有疏忽之嫌，不察镶牙生是否为合法之医疗执业人员，复被卫生局隐瞒实情和虚伪之亲民答辩说词所左右与套引（请看文件集第十六页），终于以声请人为未取得牙医师资格，自不得为医疗广告或医疗行为，即予撤销原处分，并指示市府针对声请人在诉愿附件照片中的医疗广告项目“牙周病防治与龋齿防治”，引用第廿八条之一条文处分。民国七十三年元月十八日上午十一点许，张课员送来决定书（请看文件集第十五页～十七页），仗着省府的指示，有恃无恐，以形专制时代狱卒对符囚犯的态度，声色俱厉的在声请人镶牙所门口的走廊上，比手顿足大声幺喝说：“招牌上镶牙补齿之服务项目均不得标示，镶牙所三字要与詹０富牙科之字体同样大小，限你三天内取下，否则我就罚你重一点，取下就罚轻二点，听不听随你的便！”声请人反驳说：“你依据何法要我这么做？视力正常者，在三、五十公尺外即可看清楚欀牙所三字，你何必挑剔？！”声请人对他这种朕意乃圣旨的心态与昏庸无知的表现，直觉地感到官员欺民的骚扰行为，在盛怒情形下斥责其身为公职者，何以办事态度如此仗势欺人，不但有失公法人之风范且显有违法之嫌。次日在卫生局局长室，课长（即代局长）问：“你为什么不听张先生的话？”声请人即将前因后果叙述一遍。未料该局在民国七十三年农历年的前几天和农历年后的大年初五，十天内竟连续下达第二道和第三道处分书，各处一万银元，用竟可恶。声请人只好依法诉愿、再诉愿、行政争讼以及声请解释中华民国宪法等。声请人诚非刁民而所以能鼓起勇气，坚持到底，忍受着行政争讼一系列过程所付出心血的煎熬及精神上的打击，而郤系受不了牙医师公会的借故挑衅和不法行政官员之共同看准医师法第廿八条之一的不完备处，滥权欺压良民声请人的侵权行为。
（三）立场：谨先将行政法院所据以驳回之理由转载，并再次为之做否认对辩如下：
行政法院七十四年度判字第玖拾参号所据以驳回之理由谓：本件原告为镶牙生，并未取得合法之牙医资格，擅自变更市招内容，分别在台中市北屯区大鹏路十八巷十号悬挂“詹齿科”。并标示服务项目为：“……牙周病防治、龋齿防治”及在同市中清路一○一之卅六号悬挂“詹齿科牙科”超越服务范围之医务广告之事实，为原告所不否认，且有市招影本附卷可稽，事证明确。查镶牙生，依照镶牙生管理规则第七条规定，不得施行口腔外科，及治疗牙病。原告既非牙医师，擅自悬挂“詹齿科”及于服务项目内载明“牙周病防治”、“龋齿防治”，显已违反医师法第廿八条之规定，原处分予以罚锾，于法并无违误。……原告起诉意旨以其为经国家专门职业人员普考及格之合法牙科医疗业务开、执业人员镶牙生，自可从事医疗广告云云为主张，其见解实对法律有所误会，不足采取，应予驳回。据上论结，本件原告之诉为无理由云云。
声请人之否认对辩如下：
1 于大鹏路十八巷十号所悬挂之招牌为“詹齿科镶牙所”。于诉愿、再诉愿和行政诉讼中，均有附出该市招影本可查稽，事证明确。该市招非为超越服务范围之医务广告。
2 竖于中清路一○一之卅六号无医疗设备空屋上之未完整市招“詹０富牙科”，于声请人未提出申请更名易址期间，与声请人无涉。
3 声请人意想不到会有加重十倍的第二道处分书下达。发觉处分的理由是“未取得合法医师资格为医疗广告”，将难免被惩罚。因感到将受委屈和连想到这是卫生局意气用事，故意要整声请人的欺压行为而心慌意乱。在这种心情和初涉法律的情况下，又于七天后的大年初五，接到同样理由与罚锾之第三道处分书，迠，使声请人的心神从诉愿直到现在，经常地在崩溃与错乱的边缘挣扎着！每于稍静，即本着以“打断牙齿合血吞”的决心和意志，一心一意地继续寻找如何平反“未取得合法医师资格为医疗广告”是犯法的理由，和为文述说被欺压与冤枉的事实和经过，以致未予思考“詹齿科牙科”这几个字的可能后果。岂知，这意成为行政法院据以判决驳回理由之一。“詹齿科牙科”系省府于其所制作的决定书（请看文件集第廿五页）中捏造出来的，非原处分书中之文字及据以处分之理由，有证据可核对。声请人受此判决，感到冤枉而不服。
4 “牙周病防治”、“龋齿防治”，顾名思义，系“牙周病”和“龋齿”发生前之预防医疗处理，属牙科预防学上之口腔卫生医疗业务，非为“治疗牙病”和“口腔外科”之医疗业务；故声请人无违反镶牙生管理规则。环球书社印行“ Review of Dentistry”第六版之第三二六页和第四五八页载有详文，请查阅。
综上论结，声请人无行政法院所据以驳回之（1） 擅自变更市招内容，(2）超越服务范围之医务广告等之事实。声请人于再诉愿和行政诉讼中，一再指出依据宪法第十五条、第廿二条和第廿三条条文之释意，则，镶牙生可享有医疗广告的自由，广告内容是否超越，与医师法第廿八条之一无涉。准此，卫生署和行政法院仕应可认同而予以判决原处分书撤销始为合理。
（四）见解：
（四）之 1 声请人将医师法第廿八条之一在立法过程中，政府代表的说明和立法委员的讨论意见，与行政院对法条之立法说明（请看文件集第卅一页）相核对，发现：
①行政院所称的非医师系指该法条上的“未取得合法医师资格”和该法条在立法讨论过程中所认定的无照行医者，即密医（请看注）而言。
②该法条所冀以遏止和惩罚的对象是密医从事医疗广告，以弥补医师法第廿八条在取缔密医上的缺漏。
③医师法第廿八条之一的文字意思，与行政院的立法意旨及在院会中讨论的内容，殊有出入和矛盾。
研之医师法第廿八条和第廿八条之一的 1 立法背景与因素之影响、2 条文、3 惩罚对象、4 惩罚理由和5 后果：
1 立法背景与因素之景响：
①医师法第廿八条系因应时代的需要，可能是由政府代表所拟稿和提出立法，立场居中，兼顾情、理、法，符合众望，不失为法治之典范。
②医师法第廿八条之一为利益团体的需求，由利益团体所拟稿和提出请求立法，立场偏失，有暗藏玄机之嫌，罔顾情、理、法，有失众望，易沦为人治的利器。
2 条文：该二法条虽皆以“未取得合法医师资格”为条文之开端，然而终极目标和旨趣，却是背道而驰，相去甚远。
3 惩罚对象：
医师法第廿八条：擅自执行医疗业务者。
医师法第廿八条之一：未取得合法医师资格者。
4 惩罚理由：
医师法第廿八条：擅自执行医疗业务。
医师法第廿八条之一：从事医疗广告。
5 后果：
医师法第廿八条：符合中华民国宪法体制，为宪法第十五条和第廿二条条文之具体表现。被惩罚者和社会大众，将心服口服，怨言无由。
医师法第廿八条之一：针对非属医师之合法医疗人员而言，有所违反中华民国宪法体制，间接抵触宪法第十五条和第廿二条条文，直接抵触宪法第廿三条条文暨宪法第一五二条条文，则，受委屈和冤枉者及社会大众，将心口难服，起而争理。
按医检师、助产士、镶牙生、接骨技术员和Ｘ光技术员，皆为合法之具有医疗业务工作权者，悬挂著市招（即从事医疗广告），系非属医师之未取得合法医师资格者。因医师法第廿八条之一的制定，竟无諯地成为被惩罚的对象之一。
（四）之2 依据中华民国宪法第十五条：“人民之生存权、工作权、财产权，应予保障。”工作权保障方法之一：人民具有工作能力者，国家应给予适当的工作机会（宪法第一五二条）。按镶牙生系执行牙科医疗业务人员之一；而既为经国家考试及格而取得镶牙生资格者，当承认其为具有执行牙科医疗工作之能力者。医师法第廿八条之施行细则所以明列镶牙生得以继续执业，理由在此。本案镶牙生从事其医疗广告之目的，系欲将其业务内容（即工作能力）周知社会大众，以广招徕，以取得适当之工作机会。声请人这种行为自由是基本人权之正当延伸，不但无妨害社会秩序公共利益，且有助于社会安全，因此应受宪法之保障；国家不但未主动适当地给予镶牙生之“医疗业务”给原告詹０富工作，岂可甚至背道而行，剥夺和惩罚原告詹０富为取得适当之工作机会所从事之医疗广告。研之医师法第廿八条之一条文，再依据宪法第廿二条、第廿三、第一五二条和第一七一条条文和针对未取得合法医师资格之镶牙生从事医疗广告而言，医师法第廿八条之一条文是抵触宪法第廿二条、第廿三条和第一五二条条文，应属无效，因其实足以剥夺和用以惩罚镶牙生从事医疗广告之目的和自由；因此本案原处分机关台中市政府引用该法条以惩罚原告镶牙生詹０富之医疗广告，系抵触宪法第廿二条、第廿三条暨第一五二条条文，应为无效。
注：声请人认为“密医”两字因时代背景不同，则含意有别。“密医”和“医生”同为国人沿用已久，习以为常之口语。国人对行医者，不拘中、西医，对是等尊称之口语是“大夫”或“医生”。在新医师法施行前，医科毕业者，只要持有毕业证书，即可领取开业执照行医；因此对无照行医者之偏称（※（非）“通称”）口语是“密医”。新医师法施行，医科毕业者，，未通过检核考试，就不得擅自行医，即无执行医疗行为之工作权。据医师法第廿八条条文之释意，对医师（※（非）“医生”）资格认定之含意为文是“取得合法医师资格者”。准此，未具医疗业务工作权之权之医科毕业擅自行医者，就是第一号非法行医者，道地的“密医”；而非医科毕业擅自行医者，就是第二号非法行医者，非“密医”而是“伪医”。
综上，镶牙生既然是独立执行牙科患者部份医疗业务之行医者，虽非属医师之未取得合法医师资格者，但确是医生。因此若是蓄意的要伤害镶牙生，而以“牙匠”“伪医”“密医”之词句来形容或称呼，均为不实的语言文字，损害镶牙生的名誉，而可能使镶牙生遭受误会、与形象的扭曲。这种行为，在法律上负有一定的责任。
六、有关机关处理本案之主要文件及其说明。
（一）行政法院七十四年度第玖拾参号判决书。
（二）台中市政府行政处分书，有二件。
（三）声请人之诉愿书，有二件。
（四）台湾省政府诉愿决定书，有二件。
（五）行政院卫生署再诉愿决定书一件。
（六）行政院对医师法第廿八条之一的立法说明资料。
（七）医师法第廿八条之一，和医师法第廿八条及其施行细则之条文。
（八）卫生署医政处长叶金川先生公开发表，镶牙生可从事医疗广告。
七、声请解释宪法之目的：
依据行政诉讼法第廿八条条文：“有左列各款情形之一者，当事人对于行政法院之判决，得向该法院提起再审之诉”之第一项规定：“适用法规显有错误者”及第廿九条条文：“再审之诉应于二个月内提起之”，声请人于民国七十四年元月廿七日收到判决主文通知之明信片，立即着手撰稿，今天亲自急急提出本声请书，谨请钧院鉴察实情，体恤声请人所遭受之委屈及冤枉和所持立场之怀疑，伏乞则予解释，以使声请人于请求再审之期限内，得以提出，至感德便。
谨 呈
司 法 院 公鉴
声请人：詹 ０ 富
中 华 民 国 七十四 年 三 月 六 日

中华民国宪法 第 15、22、23、152 条 ( 36.12.25 )