司法院释字第214号解释 中华文库

释字第 214 号

民国 76年4月17日

限制信用合作社设立并统一管理之命令违宪？

司法院大法官会议解释续编（三）第 178 页司法院公报 第 29 卷 5 期 3-8 页

　　信用合作社经营部分银行业务，属于金融事业，应依法受国家之管理。行政院五十三年七月廿四日台五十三财字第五一四八号关于“信用合作社在乡镇不得再设立”之命令及财政部五十九年六月五日以台财钱字第一三九五七号令订定之“金融主管机关受托统一管理信用合作社暂行办法”，乃系依其法定职权及授权，斟酌社会经济与金融之实际需要，为管理金融机构所采之措施，参酌银行法第二十六条、第二十九条、合作社法第五条、第十条各规定意旨，与宪法第十四条及第一百四十五条第二项并无抵触。

　　按人民有结社之自由，固为宪法第十四条所明定，合作事业应受国家之奖励与扶助，亦为宪法第一百四十五条第二项所规定，惟金融机构应依法受国家之管理，宪法第一百四十九条定有明文。设立合作社虽属结社之一种，但经营合作社法第三条第四款业务之合作社，其贷放资金与收受存款等事项，本为银行业务，故信用合作社乃属金融事业，自应依法受国家之管理。银行法第二十六条规定：“中央主管机关得视国内经济、金融情形、于一定区域内限制银行或其分支机构之增设”。同法第二十九条第一项，亦有除法律另有规定外，非银行不得经营银行业务之明文。合作社法第五条对于经营存放款业务之合作社，收受非社员之存款，更设有限制，而合作社之设立，依同法第十条，主管机关并得为准否之批示。综合上述各规定意旨，行政院基于国家最高行政机关之职权，于五十三年七月二十四日以台五十三财字第五一四八号令，规定“信用合作社在乡镇不得再设立”，并于五十九年一月二十三日以台五十九财字第○六○八号令及六十年十二月十八日以台六十财字第一二二八九号令，将信用合作社之管理，委托金融主管机关统一办理，财政部乃于五十九年六月五日以台财钱第一三九五七号令颁及六十年台财钱字第二九一八号令修正“金融主管机关受托统一管理信用合作社暂行办法”，均系行政院及财政部依据法定职权及授权关系，斟酌当时社会经济与金融之实际需要，为管理金融机构所采之措施，与宪法第十四条及第一百四十五条第二项并无抵触、至信用合作社之设立条件及管理事项，应视社会经济与金融之实际情形，随时检讨依法调整，乃属当然。

抄张０麟等声请书
受文者：司法院
声请解释事由
依据大法官会议法第四条第一项第二款及同法第三条第一项第二款申请解释：“行政院五十三年七月二十四日台财字第五四八号禁令“信用合作社在乡镇不得再设立”及五十九年一月二十三日五十九财字第○六○八号令及六十年十二月十八日台六十财字第一二二八九号令“金融主管机关受托统一管理信用合作社暂行办法”违背现行内、财两部组织法之职掌及农会法、合作社法之规定，属用是项命令驳斥民等申请于宪法第一百四十五条保护之规定“合作社应受国家奖励与扶励”及同法第十四条保护之结社权利遭受不法侵害依宪法第一百七十二条规定“命令与宪法、法律抵触无效”并依宪法第一百七十一条第二项第二款及司法院大法官会议法第四条第一项第二款呈请解释并惠予宣告无效，以符公理。
声请理由
一、关于行政院台五十三财字第五一四八号令“信用合作社在乡镇不得再设立”之规定，其目的在保护农会信用部，按农会信用部六十三年六月十二日总统修正公布以前，实属非法组织，台湾乡镇原无农会组织，自民国三十四年光复后，台湾省行政长官公署，乃依照中央之合作法、农会法，将日据时代之乡镇农业会改组为乡镇合作社及乡镇农会（按农会实为职业团体不得经营金融经济等业务，其性质与商会同)。自民国三十八年台湾省政府因农村复兴委员会主委之建议，乃不顾中央法令之规定，命令乡镇合作社并为乡镇农会。行政院自六十三年农会法修正后，经营信用业务，始成合法组织，而五十三年行政院所颁行台五十三财字第五一四八号令为保护不合法之农会信用部而禁止宪法第一百四十五条奖助合法之信用合作社之设立，不仅违背宪法奖助合作事业之规定，而违背当时农会法及合作社法之规定，依照宪法一百七十二条之规定“命令与宪法或法律抵触者无效”原判决竟引用无效命令当为判决标准，自属无效，呈请解释。
二、关于行政院于五十九年一月二十三日台五十九财字第○六○八号令及六十年十二月十八日台六十财字第一二二八九号令饬将信用合作社法施行细则由内政部定之之规定，依宪法第一百七十二条之规定“命令与法律抵触无效”，因此财政部于不合法定主管机关，根据上述无效命令订定之“金融主管机关受托统一管理信用合作社暂行办法”自难拘束一般国民，自属无效，呈请解释。
三、关于合作社法之设立主义，计分为许可主义、准则主义、自由主义、强制主义四种，按许可主义系属分业立法组织，而合作社登记机关由地方法院办理，所以合作社持有许可证，送请地方法院，根据许可办理登记，日本合作立法即采行此制，而我国合作社法，立法制度是采综合立法国家“故未采许可主义”而系采准则主义，行政机关审合标准是根据总统公布之合作社法第八条、第九条规定事项之规定章程成立登记准则，主管机关接到上两条之规定章程完成创立申请成立登记时应于十五日内依合作社法第八条、第九条规定之规则、章程为准否之批准，此为合作社法第十条规定之旨义至明，呈请解释。
解释目的
综上所述，行政院所颁布台五十三财字第五一四八号“禁令”及台五十九财字第○六○八号令及台六十财字第一二二八九号令“受托统一管理暂行办法”第三项均以现行内、财两部组织法、农会法、合作社法、宪法抵触，依照宪法第一百七十二条规定“命令与宪法及法律抵触无效”，敬请依照宪法第一百七十一条第二项及司法院大法官会议法第四条第一项第二款惠予解释是否与宪法第一百七十二条相符合。
附件：有关创立声请成立登记诉愿、再诉愿、行政诉讼、行政诉讼再审及有关文证件订成一册。
具声请书人 姓名：张 ０ 麟等三十三人
中 华 民 国 七十四 年 五 月 二十二 日
附 件：行政法院判决 七十四年度判字第四七○号
再审原告 张 ０ 麟
吴 ０ 禄
黄 ０ 田
陈 ０ 茂
吴 ０ 志
黄 ０ 南
黄 ０ 盛
林 ０ 全
吴 ０ 云
林 ０ 三
陈 ０ 珠
周 ０ 蒲
李 ０ 枝
李 吴 ０ 梅
吴 杨 ０ 毛
林 ０ 长
许 ０ 成
戴 ０ 传
林 ０ 祺
赖 ０ 芳
赖 ０ 成
高 ０ 兴
林 ０ 渶
黄 ０ 维
庄 ０ 姓
吴 ０ 龙
萧 ０ 明
蔡 ０ 一
黄 ０ 成
萧 ０ 永
吴 ０ 猷
萧 ０ 萍
陈 ０ 灿
共同诉讼
代 理 人 张 ０ 麟
再 审
被告机关 财 政 部
右再审原告因申请设立信用合作社事件，对本院中华民国七十三年十一月八日七十三年度判字第一三九六号判决，提起再审之诉，本院判决如左：
主 文
再审之诉驳回。
事 实
再审原告系宜兰县头城镇镇民，拟设立宜兰县头城镇信用合作社，乃于召开创立会后之七十二年五月二十一日（内政部收文日期），依合法社法第九条之规定，向内政部申请设立登记，经该部社会司函转财政部金融司，陈经财政部以目前暂不增加新设信用合作社为宜，于七十二年六月十六日以（７２）台财融字第一八八三○号函复再审原告，所请应该缓议，再审原告不服，提起诉愿及再诉愿，递遭驳回，提起行政诉讼，亦经本院七十三年度判字第一三九六号判决驳回各在案。兹再审原告以原判决有行政诉讼法第二十八条第一款之再审原因，提起再审之诉到院，其起诉意旨略谓：（一）行政院台五十三财字第五一四八号令“信用合作社在乡镇不得再设立”之规定，其目的在保护农会信用部。按农会信用部六十三年六月十二日总统令修正公布以前，实属非法组织，台湾乡镇原无农会组织，自民国三十四年光复后，台湾省行政长官公署，乃依照中央之合作社法、农会法，将日据时代之乡镇农业会，改组为乡镇合作社及乡镇农会（按农会实为职业团体不得经营金融经济等业务，其性质与商会同）。自民国三十八年台湾省政府因农村复兴委员会主委之建议，乃不顾中央法令之规定，命令乡镇合作社并为乡镇农会。行政院自本六十三年农会法修正后，经营信用业务，始成合法组织，而五十三年行政院所颁行台五十三财字第五一四八号令为保护不合法之农会信用部，而禁止宪法第一百四十五条奖助合法之信用合作社之设立，不仅违背宪法奖助合作事业之规定，而且违背当时农会法及合作社法之规定，依照宪法一百七十二条之规定“命令与宪法或法律抵触者无效”。原判决竟引用无效命令当为判决之标准，自属无效。（二）行政院于五十九年一月二十三日以台五十九财字第○六○八号令及六十年十二月十八日台六十财字第一二二八九号令饬将信用合作社之管理，由各级合作行政主管机关委托金融主管机关统一管理。显然违背内、财两部组织法之职掌及合作社法第七十六条、合作施行细则由内政部定之之规定，依照宪法一百七十二条之规定，命令与法令抵触者无效。因此被告财政部于不合法定主管机关，根据上述无效命令订定之：“金融主管机关受托统一管理信用合作社暂行办法”，自难拘束一般国民，自属无效。（三）“合作社法之设立主义”计分为许可主义、准则主义、自由主义、强制主义四种，按许可主义系属分业立法组织，而合作社登记机关，由地方法院办理，所以合作社持有许可证，送请地方法院，根据许可办理登记，日本合作立法即采行此制，而我国合作社法，立法制度是采综合立法国家“故未采许可主义”，而系采准则主义，行政机关审合标准是根据总统公布之合作社法第九条规定事项之章程准则，主管机关接到章程准则十五日内依合作社法第九条规定章程准则为准否之批准。此为合作社法第十条规定之旨义至明。（四）原判决认为信用合作社为金融机构之一种，其实乃是合作金融组织，而非金融机构，且其业务范围以社员为主要对象。其社员特定对象以劳动者、公教人员、自由职业、及工商业者为限，此在信用合作社管理办法第四条规定。又其组织具有区域性，并不具有公共性，其经营之良窳，直接影响社员之权益。对于社会大众之利益影响为其次。故为合作金融组织应受宪法第一百四十五条之规定“奖励与扶助”而原判决未顾及此不无违误。（五）行政院五十三年财字第五一四八号令：“信用合作社在乡镇不得再设立”之规定为行政命令禁止行为一种，而现行合作社法没有规定禁止信用合作社设立之条文，反而该法第三条第四款条文明白规定：“为谋金融之流通、贷放资金予社员及受资金为主。”则开放存放款业务之信用合作社设立，为此行政院之行政命令抵触合作社法至明，因两者之间禁止与开放极端相反抵触至明，原判决曲解误认为无抵触，实为误用法条之处。（六）行政院台五十三财字第五一四八号令“信用合作社在乡镇不得再设立”之规定抵触宪法第一百四十五条第二项规定：“合作事业应受国家之奖励与扶助。”又抵触合作社第三条第四款之规定：“为谋金融流通、贷款资金及收受资金予社员为主”为基本国策之所在，国家制定政策，订立法律，原判决也认为应本此基本国策而为，也则认为法律存在不争之事实，宪法对信用合作社设立系采开放性，并奖励与扶助，特别是现行合作社法采开放性，无明文规定禁止设立，也则本应朝着奖励与扶助，随经济环境扩展之途，斯为符合宪法及合作社法之规定，不应于行政命令禁止设立，倘原判决自认如何奖励与扶助合作事业，何种平民金融机构应予普设，而认为应视整体国家与人民之利益，度量当前客观情势与经济发展需要而定，并非可以无计划、无目的而为之等等理由而要考虑，此等理由是否合理留后申叙，何况再审原告地区在宜兰县内三大镇之一，唯一金融单位最缺乏之地区，仅有一农会而已，无论任何角度与情势都必须增强金融机构为人民服务之处，再比较全省“镇”级地区均有数家以上银行、中小银行、农会、渔会、合作社为人民服务，独独再审原告地区银行、中小企银一无所有，事实构成地方发展之阻碍。无论现今双方理由如何，诉讼之争首要依据立法，于合法性维护人民权益，不能堂论于掩法律，倘再审被告机关需禁止设立也须经过立法为据，但如今却于行政命令硬抵触宪法及合作社法，此行政命令抵触宪法，行政命令应为无效，此有宪法第一百七十二条明文规定，故原判决应于最高法律意旨判决斯为适法，不应另造堂论抛弃法律依据，无据以判，实非法律所容许，何况本案实情均符合再审被告机关设立考虑三要件，只是未得原判决到实体认，且就此再审原告认为何种合作社需要奖励与扶助，计划与目的均归结于地方经济需要而定，如开设可设而地方经济发展条件不足，则无需设立，也则无人愿意申请设立，也则无计划之必要，也则无目的存在；反之强令禁止，如地方经济发展之需要，有人愿意申请设立，则计划之形成、目的之存在，尤其再审原告地区缺乏金融单位为民服务，千真万确之事实，才有再审被告机关认定，不但完成计划，而认为有目的存在并执行通令省属银行（土地银行等十一单位银行）优先在原告地区设立分行（７１年６月１４日第一七三九九号函）为据，证据三，此举再审被告财政部绝非无计划、无目的，而要伤害国计民生之行动可言，原判决忽略真实性之理由以堂论堵塞，实为不当，且有违背真理，又不于法律依据判决自于堂论及背弃实情而判决驳回，显然有行政诉讼法第二十八条第一款之情事之一。（七）现行合作社法采准则登记主义为铁的事实，此可查证现行合作社法该条文并无明文规定创立之先，应先经核准后始得办理合作社设立许可，反而明白规定在如何情况及条件下设立及办理成立登记，其准则既明，如合作社法第八条：“合作社非有七人以上，不得设立。”又第九条：“合作社设立人应召集创立会通过章程，选举理监事，组织社务会，于一个月内向所在地主管机关为成立登记，应登记之事项如左：（一）名称。（二）业务。（三）责任。（四）社址。（五）理事、监事之姓名、性别、年龄、籍贯、职务、住所。（六）社股金额缴纳方法。（七）各社员认购之社股已缴股金额。（八）关于社员资格为入退社除名之规定。（九）关于社务之执行及职员任免之规定。（十）保证责任合作社之社员，其保证金额。（十一）关于盈馀处分之规定。（十二）关于公积金、公益金之规定。（十三）定有解散事由时，其事由，前项登记事项除第五款年龄、籍贯、职务及第七款外，有变更时，应于一个月内为变更之登记，在未登记前，不得以其变更对抗善意第三人。合作社章程有修改时，应经社员大会之决议。又第十条：主管机关接到前条（指合作社法第九条规定准则章程事项）呈请后，应于十五日内为准否之批示。以上三条明白规定设立合作社条件、程序及如何成立登记，明显采准则登记主义，先创立后成立登记，然后领照执业之事实，应不争之处，而原判决却误用法条曲解条文，明知现行合作社法无许可主义法条规定，故意于第十条规定混淆误用其条文为采许可主义，曲解引用，其实第十条规定仅就于第九条规定已成事实，已创立及成立完成组成之要件予以审核认定可否，绝非创立之先，应须申请许可而创立，故第十条绝非许可之条文至明，为证实现行合作社法为采准则成立登记主义，附呈再审被告机关送立法院拟修正现行合作社法为许可主义之条文（本草案现正在立法院审议中）证据八供参例，再审被告机关在修正条文草案新增第十一条：在条文中第一项明定合作社经营之业务如系应经业务主管机关许可者，应先经核准后始得办理合作社设立许可、解散、合并时亦同，又修正条文草案第十条：设立合作社应报经所在地主管机关许可，组织筹备委员会，并于筹备完成后召开社员（代表）大会，通过章程，选举理事、监事，分别组织理事会、监事会，于三十日内将社员（代表)大会纪录、章程、社员名册及理事、监事简历册，向主管机关申请成立登记。由上两修正条文草案，足资证实现行合作社准非许可主义而为准则登记主义，原判决误用法律至明（八）再审原告指再审被告机关在同一禁令下，不得再设信用合作社，却准许渔会设立信用部，有厚此薄彼，藐视禁令公平性而明白藉禁止而对峙原告，已无禁令之实，如原判决认为渔会会员有其特定对象（渔民），难道信用合作社社员就没有其特定对象吗？此可查信用合作社管理办法第四条规定：“信用合作社社员，以劳动者、公教人员、自由职业及小工商业者为限。………”，已明白而有力的特定对象，又信用合作社与渔会均为合作事业一种，亦同一法人团体，何以曲意解释不宜比照设立，确实天下一大不公不稳不法之举，而其意令人难解，更荒谬之论者，原判决认为准予渔会设立信用部，与否准原告设立信用合作社是否违法认属另一问题，就此如是否违法触及刑法或许另一问题，但就实体本属同一事体，绝非另一问题。而原判决如此采证及认定事实理由不无故意偏向一方，误用法律，为此诉讼判决废弃原判决，撤销原决定及原处分，并令再审被告机关准原告设立之信用合作社为成立登记等语。
理 由
按行政诉讼之当事人对于本院判决，提起再审之诉，必须具有行政诉讼法第二十八条所列各款情形之一者，始得为之，该条第一款所谓适用法规显有错误者，系指原判决所适用之法规与该案应适用之现行法规相违背，或与解释判例有所抵触者而言，本院六十二年判字第六一○号著有判例。本件再审原告因申请设立信用合作社事件，不服原处分及诉愿、再诉愿决定提起行政诉讼，经本院七十三年度判字第一三九六号判决驳回，再审原告以原判决适用法规显有错误为由，提起本件再审之诉，其状陈理由，无非谓：（一）行政院台五十三财字第五一四八号令有违宪法第一百四十五条奖助设立信用合作社之规定，该命令与宪法抵触，依同法第一百七十二条规定，应属无效，原判决引用该无效之命令为依据，即属违法。（二）财政部根据该无效之命令订定之“金融主管机关受托统一管理信用合作社暂行办法”，亦违背宪法第一百七十二条之规定，应属无效。（三）合作社之设立，系采准则主义，主管机关于接到章程呈请后，依合作社法第十条规定应为准否之批示，该项规定并非采取许可主义之条文，合作社为合作金融组织，而非金融机构。（四）头城镇为宜兰县三大镇之一，缺少金融单位，必须增加，被告机关在同一禁令下却准渔会信用部之设立，而不准原告设立，有欠公允云云。查合作社法为法人（合作社法第二条），合作社准第二十三条、第二十四条虽有盈馀分配之规定，但因信用合作社办理存放款等业务，属金融机构，有创造信用功能，关系社会大众利益至巨，故兼具公益法人之性质，依民法第四十六条规定，以公益为目的之社团，于登记前，应得主管机关之许可，合作社法第十条复规定，合作社成立登记应经主管机关之核准，足见合作社之成立并非纯采准则主义。主管机关之核准，乃属其成立之必要条件，行政院为国家最高行政机关（宪法第五十三条），其基于固有职权，衡酌社会经济之实际需要，为防止滥行设立金融机构之流弊，乃于五十三年七月二十四日以台财字第五一四八号令示“信用合作社在乡镇不得再设立”，此项命令于宪法第一百四十五条第二项：“合作事业应受国家之奖励与扶助”之规定并无抵触，不能谓为无效，况宜兰县头城镇早于民国三十八年间已设立头城镇农会信用部，再审原告三十三人中有七人曾任该农会选聘任人员，依合作法施行细则第三条，规定“合作社之设立以社员能实行合作之范围为准，在同一能实行合作之范围内非有特殊情形，呈经主管机关核准不得设立二以上同一业务之合作社。”头城镇当地居民多数为农会会员及赞助会员，均可申请融资，该镇农会信用部在该地已能充分发挥基层金融机构之功能以满足地方需用，再审被告机关认无另设信用合作社之需要，否准再审原告等设立信用合作社之申请于法亦无违误，信用合作社既属金融机构，再审原告谓非金融机构，殊非可采，而金融机构之管理，本属财政主管机閞之固有职权，再审被告机关依行政院令示，订颁“金融主管机关受托统一管理信用合作社暂行办法”，亦难认为违法，即非有宪法第一百七十二条之情形，不能指为无效。至再审被告机关核准渔会设立信用部是否违法，要属另一问题，不能执以指摘原处分，本院原判决，基于上述理由，驳回再审原告之诉，其适用法规并无错误，再审原告提起本诉，显难谓有再审理由，仍应予以驳回。
据上论结，本件再审之诉显无再审理由，爰依行政诉讼法第三十三条；民事诉讼法第五百零二条第二项，判决如主文。
中 华 民 国 七十四 年 四 月 九 日

中华民国宪法 第 14、145、149 条 ( 36.12.25 )
合作社法 第 5、10 条 ( 39.06.03 )
银行法 第 26、29 条 ( 74.05.20 )