司法院释字第246号解释 中华文库

释字第 246 号

民国 78年9月29日

军公教人员之给与不计入退休（役）保险俸额、不服勤者不支给之规定违宪？

司法院大法官会议解释续编（四）第 225 页司法院公报 第 31 卷 12 期 1-25 页

　　公务人员之退休及养老，依法固有请领退休金及保险养老给付之权利，惟其给付标准如何，乃属立法政策事项，仍应由法律或由法律授权之命令定之。公务人员退休法第八条第二项就同条第一项所称“其他现金给与”之退休金应发给数额，授权考试院会同行政院定之。公务人员保险法第二十四条授权订定之同法施行细则第十五条第一项规定“本法第八条及第十四条所称被保险人每月俸给或当月俸给，暂以全国公教人员待遇标准支给月俸额为准”，而中华民国七十年六月十二日行政院订颁之全国军公教人员待遇支给办法第七条则对工作津贴及军职干部服勤加给、主官奖助金，不列入退休（役）保险俸额内计算，以及对于不服勤人员不予支给加以规定，乃系斟酌国家财力、人员服勤与否或保险费缴纳情形等而为者，尚未逾越立法或立法授权之裁量范围，与宪法并无抵触。至行政院台五十九人政肆字第一七八九七号函载“因案停职人员在停职期间，既未正式服勤，关于停职半薪及复职补薪，均不包括工作补助费计支”，则系兼顾有服勤工作始应支给补助费之特性所为之说明，与宪法亦无抵触。

　　国家基于宪法第八十三条规定之意旨，制定法律，建立公务人员退休及养老制度。公务人员依法固有请领退休金及保险养老给付之权利，惟其给付标准如何，乃属立法政策事项，仍应由法律或由法律授权之命令定之。公务人员退休法第八条第二项就同条第一项所称“其他现金给与”之退休金应发给数额，授权考试院会同行政院定之。公务人员保险法第二十四条授权订定之同法施行细则第十五条第一项规定：“本法第八条及第十四条所称被保险人每月俸给或当月俸给，暂以全国公教人员待遇标准支给月俸额为准”；公务人员俸给法于中华民国七十五年七月十六日修正前后，关于公务员之各种加给及俸点折算俸额标准，亦均有授权主管机关订定之规定，行政院为实施此项法律，于中华民国七十年六月十二日修正发布全国军公教人员待遇支给办法，其第七条则对工作津贴及军职干部服勤加给、主官奖助金，不列入退休（役）保险俸额内计算，以及对于不服勤人员不予支给”加以规定；铨叙部并曾先后作相关函示（铨叙部怚台楷特二字第○五七九号函、怞台楷特三字第二三四八三号函）；均系斟酌国家财力、人员服勤与否或为计算养老给付基础之保险费缴纳情形等而为者，得视国民经济状况而调整，并非一成不变，尚未逾越立法或立法授权之裁量范围，与宪法并无抵触。至行政院台五十九人政肆字第一七八九七号函载“因案停职人员在停职期间，既未正式服勤，关于停职半薪及复职补薪，均不包括工作补助费计支”，则系兼顾因工作而支给补助费之特性所为之说明，与宪法亦无抵触。

不同意见书　　　　　　　　　　　　　　　大法官 刘铁铮
宪法第十五条规定：“人民之财产权应予保障。”其承认私有财产制度，不容任何人非法侵犯，至为明显。盖财产权乃人民劳力所累积，为法律所设定及保护之经济利益，如获适当保障，不仅为个人安宁康乐之资，且为社会繁荣发展之所系。故人民一旦依法律规定取得财产权时，不论其种类性质如何，即得自由使用、收益、处分，国家非有宪法第二十三条之情形，固不得以法律限制之，其属于低位阶而又抵触法律之行政命令，自更不能有效地限制人民之财产权。
民国七十年六月十二日行政院订颁之全国军公教人员待遇支给办法第七条前段规定：“依本办法支给之文职工作津贴及军职干部服勤加给、主官奖助金，不列入退休 (役）抚恤及保险俸额内计算‧‧‧”。是否抵触法律，而侵害到宪法上所保障之人民财产权？兹从下列几点检讨之：
一 国家基于宪法第八十三条规定之意旨，分别建立公务人员保险、退休、抚恤等制度。公务人员保险法第十四条规定：“被保险人在保险有效期间，发生残废、养老、死亡、眷属丧葬四项保险事故时，予以现金给付；其给付金额，以被保险人当月俸给数额为计算给付标准。”公务人员退休法第六条第二项规定：“一次退休金，以退休人员最后在职之月俸额，及本人实物代金为基数，‧‧‧”；公务人员抚恤法第四条规定：“公务人员抚恤金基数之计算，以公务人员最后在职之月俸额及本人实物代金为准。”上述各法律分别就公务人员或其遗族所可请领之保险金、退休金、抚恤金基数计算之标准，加以规定。申言之，在保险金基数计算，系以被保险人当月“俸给数额”为准；在退休金及抚恤金基数之计算，系以公务人员最后在职之月“俸额及本人实物代金”为准。关于实物代金，固无疑义，所谓“俸给数额”或“俸额”，也即“俸给”之意，辞异而义同。关于俸给之意义及范围，自应依公务人员俸给法为准。该法第一条开宗明义规定：“公务人员之俸给，分本俸、年功俸及加给，均以月计之”；第五条复规定：“加给分左列三种：一、职务加给‧‧‧二、技术或专业加给‧‧‧三、地域加给‧‧‧”。于此关于俸额或俸给数额之意义及范围，法律规定巳极明确，应无任何争议可言。况公务人员退休法第八条第一项也肯定：“本法所称月俸额。包括实领本俸及其他现金给与”，即不以本俸为限，而涵盖各种工作津贴。是则全国军公教人员待遇支给办法第七条，将各种工作津贴 (现巳改称为加给）不列入保险、退休、抚恤俸给额内计算，岂不抵触法律明文规定之俸给范围？严重影响公教人员依法应享有之权益。
二 公务人员退休法第八条第二项规定：“前项其他现金给与之退休金应发给数额，由考试院会同行政院定之。”此一条项可否解释法律授权行政机关，得为排除各种加给 (工作津贴、现金给与）于计算保险、退休、抚恤俸给基数范围外之依据？首先，应说明者，若立法机关真有意排除其他现金给与于计算退休金基数范围之外，何不于第八条对月俸额为如下的立法解释：“本法所称月俸额仅指实领本俸不包括其他现金给与”为直截了当，并杜争议。立法机关既肯定月俸额，包括其他现金给与于先，焉能解释又授权行政机关可排除其他现金给与于后，而自陷矛盾？职是之故该第八条第二项仅能解释为，授权行政机关，得视国家财力、人员服勤 (主管、地区、专业）久暂等因素，而规定其他现金给与之退休金应发数额之多寡而巳，绝不可解释为，系授权行政机关得任意变更法律所明定之计算退休金基数之标准。
其次，前述全国军公教人员待遇支给办法第七条，将文职工作津贴等不列入保险、退休、抚恤俸给额内计算，乃限制人民权利之规定，无论是依宪法第二十三条抑中央法规标准法第五条第四款，有关限制人民权利或规定人民权义事项之规定，都应以“法律”为之。可知，惟有法律始能限制或规定人民权利。关于法律授权，我国宪法并未有如西德基本法第八十条第一项之明文 (注）；反之，于中央法规标准法第六条更明确规定：“应以法律规定之事项，不得以命令定之。”足见以命令方式规定或限制人民权利，是否违法违宪，本来巳大有疑问，本人即使同意涉及人民权利事项，也可为立法授权，但为弥补因此可能造成宪法第二十三条及中央法规标准法第五条保障人权之漏洞，在解释上，法律授权之范围，不仅必须非常明确，且授与之权，不能与该法律核心基础相违背，即涉及该法律之重要原则性者，不可授权，否则法律本身岂非成为虚无空洞，而上述宪法及中央法规标准法保障人权之努力，也势必落空。持此以观，若认为公务人员退休法第八条第二项，系授权行政机关可以变更公务人员退休法所明文据以为计算退休金基数之标准者，此时，不仅该行政命令难以有效，即该授权法律也难合法存在。
三 再退一步言，即令如本号解释多数之意见，认为全国军公教人员待遇支给办法第七条，系在公务人员退休法第八条第二项立法授权之裁量范围内，但对于无类似授权条文之公务人员保险法及公务人员抚恤法，又将作如何之解释？上述办法第七条就保险、抚恤等俸给额之计算所为之规定，能不抵触法律，而侵害宪法上所保障之人民财产权乎！综上所述，本人以为全国军公教人员待遇支给办法第七条前段，抵触法律，侵害宪法第十五条所保障之人民财产权，依宪法第一百七十二条，应为无效之解释，爰为此不同意见书。
(注)
德意志联邦共和国基本法
第八○条 一 联邦政府、联邦阁员或邦政府，根据法律发布命令 (Rec-htsverordnungen ）。此项授权之内容、目的及范围，应以法律规定之。所发命令，应引证法律根据。如法律规定授权得再移转，授权之移转需要以命令为之。

抄窦０斋声请书
受文者：司法院
主 旨：为现行公务人员保险法施行细则第十五条第一项规定本法所称俸给暂以月俸额为准。全国军公教人员待遇支给办法第七条规定文职人员工作津贴不列入保险俸额内计算及铨叙部 67 台楷特二字第○五七九号函释自六十八年度起各项加给一律不列入保险俸额计算。是否与宪法第廿二、一五五、一七一、及一七二等条抵触？恳请赐予解释实感德便。
一、经过概要：声请人原服务于花莲县政府民国七十二年十月一日奉准退休，溯自民国四十七年参加公保起，共有保险年资廿五年，依法可领卅六个月俸给之养老给付。经查声请人退休当月实领本俸九、九一五元，其他现金给与 (包括专业补助费主管特支费及东台加给）七、九二○元，合计俸给为一七、八三五元。尾数化整后，保险俸给为一七、九○○元，按卅六个月计算，应得之养老给付为六四四、四○○元。除前经承保机关中央信托局发卅六万元外，尚差廿八万四千四百元未蒙发给。案经申请补发后，而中央信托局函复：“公务人员保险之保险俸给，依铨叙部规定自六十七年七月一日起不包括各项加给，台端于七十二年十月一日退休，当时之月俸额为九、九一五元，保险俸给应为一万元。本局公保处发给养老给付卅六个月计新台币卅六万元，并无短少”云云。 (附件一）虽经声请提出诉愿、再诉愿及行政诉讼，但均遭驳回。 (附终审判决影本如附件二)
二、宪法上保障之权利：我宪法第一五五条规定：“国家为谋求社会福利，应实施社会保险制度。人民之老、弱、残废无力生活及受非常灾害者，国家应予以适当之扶助与救济。”因此政府乃订定各种保险法规付诸实施，藉以达到社会保险之目的，而公务人员保险即为实施社会保险制度重要之一环，是故公务人员保险法 (以下简称公保法）规定被保险人因病免费医疗、残废、养老、死亡或眷属丧葬给予现金给付，均系法律基于宪法规定所赋予被保险人在经济上受益之权利。我宪法第二十二条既规定：“人民之其他自由及权利，不妨害社会秩序、公共利益者，均受宪法之保障。”公保制度，在促进社会之安全，故其受益权自更应受宪法之保障。
三、遭受不法之侵害：查公保之现金给付，依照公保法第十四条规定，应以被保险人当月俸给数额为计算给付标准。其中所俸给，应含本俸、年功俸及加给等款，非但公务人员俸给法第二条巳有明文，而且修正前公务人员保险法施行细则 (以下简称公保法施行细则）第十五条第一项亦作列举之规定，在当时待遇中诸如统一薪俸、生活补助费及加给等款均应包括在内。 (附件三）尤其公保创办之时，即依此标准扣缴保费及发公保现金给付，显见公保法上之俸给自始即指公务人员俸给法上之俸给而言。但至民国五十九年七月待遇调整时，除地区加给及职务加给中之主管特支费仍维原名外，行政院乃将统一薪俸及生活补助费改名为本俸 (年功俸）及工作补助费。同时将待遇调整方案改名为“六十年度军公教人员待遇调整办法”付诸实施。其中第十一条特规定文职人员工作补助费不列入退休抚恤及保险俸额内计算。” (附件四)足见当时仅将工作补助费划出保险俸额之外，而铨叙部则以59.07.06 台为特二字第○六四五号函释“‧‧‧如继续享有各种加给者 (如技术加给、地区加给、教师研究费）其加给部分亦应列入保俸计算。” (附件五）却将主管特支费一并在保俸中剔除。迨六十三年度待遇调整时，行政院将待遇调整办法修正为全国军公教人员待遇支给办法后，因其中第七条规定“文职工作津贴不列入退休、抚恤及保险俸额内计算” (附件六）才与铨叙部上列函释相配合。由于工作补助费及主管特支费均被划出保俸之外，以致纠纷时起，而铨叙部更于此时报请修正公保法第八条及第十四条之规定，意欲将其中之“以俸给为准”之规定，修正为“以保俸为准”。(附件七）以弭争讼。但为立法院所否决。其理由略谓：“俸给是依据俸给法来的，如果把它改为保俸，则铨叙部可以随意解释，这关系太大了。” (附件八）由此益足证明公保法上之俸给，确指公务人员俸给法上之俸给而言。可叹立法院防范虽严，而铨叙部随意解释如故。更乘民国六十五年七月待遇调整时，特以 65.06.23 台谟特二字第○二四一七号函释：如仍继续享受加给者 (如地区加给）其加给部分亦照例列入保俸计算”。 (附件九）此项解释，原仅举例说明何种加给应列入计算，但承保机关却将技术加给亦划出保俸之外。岂料主管机关犹不知足，复于六十六年五月十二日将公保法施行细则予以修正，其中第十五条第一项修正为：“本法第八条及第十四条所称被保险人每月俸给或当月俸给，暂以全国公教人员待遇标准支给月俸额为准”。以为改按“月支俸额”计算现金给付之借口，次年七月待遇调整时，铨叙部又以 67 台楷特二字第○五七九号函释：“自六十八年度(六十七年七月一日起实施）起，各项加给一律不列入保险俸额计算”。自是以后，地区加给亦划出保俸之外，致使保险俸给仅按本俸 (年功俸）计算。综上所述，显见声请人受宪法保障之受益权屡遭不法之侵害。
四、抵触宪法之疑义：行政法院驳回声请人之诉所引据之法令计有：“公保法施行细则第十五条第一项”，“全国军公教人员待遇支给办法第七条”及“铨叙部 67 台楷特二字第○五七九号函”等三项。惟查公保法第十四条所称之俸给，既出自公务人员俸给法第二条之规定 (见附件八）且颁布至今，其以“俸给为准”之规定，从无修正，因此其内涵，自仍包括本俸年功俸及加给 (含职务加给、技术加给及地域加给，见公务人员俸给法第五条）此项养老给付之受益权，既系基于宪法第一五五条规定而订定，并受同法第廿二条规定之保障，因此公保法施行细则第十五条第一项规定“以月俸额为准”，全国军公教人员待遇支给办法第七条规定“文职人员工作津贴不列入保险俸额计算。” (见附件四、六）及铨叙部 67 台楷特二字第○五七九号函释“自六十八年度起，各项加给一律不列入保险俸给计算。”均与宪法第廿二条及第一五五条抵触。其次，“法律与宪法抵触者无效”。“命令与宪法或法律抵触者无效”。我宪法第一七一条第一项及第一七二条均有明文规定。公保法施行细则虽系依据公保法第三十四条之授权而订定，其本身即有法之效力。但因侵害被保险人行使母法基于宪法规定所保障之权利，该第十五条第一项规定，自与宪法第一七一条第一项相抵触。至于上列支给办法及铨叙部函释，既无法律依据，复与公保法相违背，亦有抵触宪法第一七二条之嫌。此项随意解释，更不因公保法施行细则第七十五条有授权主管机关解释之规定而有例外。
五、声请解释之依据：按人民于其宪法上所保障之权利，遭受不法侵害，经依法定程序提起诉讼，对于确定终局裁判所适用之法律或命令，发生有抵触宪法之疑义者，得声请解释。司法院大法官会议法第四条第一项第一款定有明文，故特检同中央信托局 73 台总公字第一○九七号函等影本九份，声请解释，以维护权益，而弘法治。声请人 王贻铨 谨上抵触宪法之疑义者，得声请解释之”。司法院大法官会议第四条第一项第一款之规定声请解释，以弘法治而维权益，是所感祷！
声请人 窦０斋
中华民国七十六年九月二十二日

中华民国宪法 第 83 条 ( 36.12.25 )
公务人员保险法 第 24 条 ( 63.01.29 )