司法院释字第262号解释 中华文库

释字第 262 号

民国 79年7月6日

对军人之弹劾应移送公惩会审议？

司法院公报 第 32 卷 8 期 1-6 页

　　监察院对军人提出弹劾案时，应移送公务员惩戒委员会审议。至军人之过犯，除上述弹劾案外，其惩罚仍依陆海空军惩罚法行之。

　　司法院为国家最高司法机关，掌理民事、刑事、行政诉讼之审判及公务员之惩戒，宪法第七十七条定明文。司法院设公务员惩戒委员会，为公务员惩戒之主管机关，此观司法院组织法第七条规定甚明。

　　弹劾权在采取三权分立之民主国家，系议会代表人民对政府高级官员之违法或失职，实施民主监督之制度。我国宪法第九十条、第九十七条第二项、第九十九条及第一百条规定之监察院弹劾权，其范围较广。而宪法除就总统、副总统之弹劾程序定有明文外，对于一般弹劾案之审议，并未就文职或武职公务员作不同之规定。因此，监察院如就军人之违法或失职行为成立弹劾案时，自应将该弹劾案连同证据，移送公务员惩戒委员会审议，方符宪法第七十七条之意旨。监察法第八条及公务员惩戒法第十八条，即系依此意旨所为之规定。

　　至陆海空军现役军人之过犯，不涉及刑事范围者，除弹劾案成立者外，为维护军事指挥权与赏罚权之合一，确保统帅权及军令之贯彻执行，其惩罚仍应依陆海空军惩罚法行之。

不同意见书　　　　　　　　　　　　　大法官 李志鹏
宪法第三十六条规定：“总统统率全国陆海空军”。总统欲有效行使其统帅权，有赖于宪法及法律赋予之两项特权；人事任免权及奖励惩罚权。舍此之外，总统实无法有效行使其统帅权，故宪法第四十一条规定：“总统依法任免文武官员”，第四十二条规定：“总统依法授与荣典”，第九条规定：“人民除现役军人外，不受军事审判”。宪法特别将军人之审判权，独立于司法院刑事诉讼审判权范围之外，军人过犯较刑事犯为轻，自不在司法院惩戒权范围之内。因此乃有陆海空军刑法、战时军律、军事审判法、陆海空军惩罚法及宪兵勤务令等法令之制定，以使总统能够有效行使其统帅权，而达保卫国家之目的。关于总统对军人之惩罚权，陆海空军惩罚法第二十三条明定：“上将之惩罚由总核定之”。中将以下惩罚权责之所属及程序，由国防部制定施行细则定之（同法第二十四条及第二十五条），故军人之“惩罚权”，属于统帅权之范围，与公务员之“惩罚权”属于司法院不同。此种军人“惩罚”与公务员“惩戒”殊其途径之制度，非仅我国如此，世界各国制度，莫不如此。今多数大法官同仁决定：“监察院对军人提出弹劾案时，应移送公务员惩戒委员会审议”，不移送总统核定或军事惩罚机关审议，将军人惩罚制度一分为二，其结果将严重侵害总统之统帅权，破坏军令之统一性及完整性，有违宪法第三十六条之本旨。兹举例言之；如有九位监察委员依监察法第八条之规定，对某二级上将司令提出弹劾案，再依大法官会议所著本号解释，移送公务员惩戒委员会审议。该会审议之结果，认应依公务员惩戒法第九条及第一项第一款为撤职之处分，并作成议决书，送国防部执行。在另一方面，总统为该总司令思虑周密，学识渊博，尽忠职守，全军信服，依为股肱，特命晋升为一级上将，并调升为参谋总长。遇此情形，国防部将如何执行？如执行公务员惩戒委员会之议决书，则总统之统帅权，将受到严重之损害，嗣后总统能否有效统帅率全国陆海空军保卫国家，令人怀疑。如执行总统之命令，则置公务员惩戒委员之议决书于何地？因此之故，本席不能同意多数意见所著解释，而认为“监察院对军人提出弹劾案时，应移送军事机关，依陆海空军惩罚法审议”，为此特依大法官会议法之规定，提出不同意见书，敬请本件解释一并公布。
不同意见书： 　　　　　　　　　　　　　　　　大法官 李钟声
本件声请解释事件，多数意见通过之解释文，攸关我国宪政体制至为巨大，爰依大法官会议法第十七条规定，提出不同意见书，分述理由于后：
一 依宪法言：中华民国宪法，系总统与五院制度，总统为国家元首（宪法第三十五条），总统统率全国陆海空军（同法第三十六条），总统依法任免文武官员（同法第四十一条），乃采用总统制宪政国家之公例。总统统率全国三军，通称为总统统帅权、统率权、军令权。其作用赅括：（一）内部组织权、（二）军事教育权、（三）纪律及惩罚权等，乃宪法学者之通识。纪律及惩罚权之行使程序，陆海空军惩罚法既属专法亦属基本法，该法自民国十九年九月二十七日立法院制定，中历二度修正，至五十六年六月二十三日第三度修正，旨在藉惩罚性作用以维护强化优良军纪，已施行迄今六十年之久。该法第四条至第八条规定现役军官、士官及士兵之分类惩罚，第二十三条明文规定：“上将之惩罚，由总统核定之”。又立法授权国防部制定之陆海空军惩罚法施行细则，其第二章惩罚权责，于第六条规定：“将级重要军职之撤职（即免职），由总统核定；将级一般军职之撤职，由参谋总长核定，并向国防部长报备”。又如第七条规定战时惩罚权责：“一、各级指挥官，在战斗间所属次一级（组织阶层）以下军官均有权核定撤职，并呈报人事掌理单位发布人事命令。二、其他惩罚权责属于战区军种组成各部队，由各总部划分规定；各战区直属部队，由战区司令官划分规定，并均应呈报国防部备案”。与其馀条文之规定，构成军事惩罚之严密明确系统。而本件解释文云：“监察院对军人提出弹劾案时，应移送公务员惩戒委员会审议。至军人之过犯，除上述弹劾案外，其惩罚仍依陆海空军惩罚法行之”。此项解释，不分军官、士官及士兵之是否现役，凡被弹劾者，均不适用陆海空军惩罚法。易言之，凡全国官兵经弹劾者，一直到公务员惩戒委员会决议是否应付惩戒完毕以前，其惩罚任免一律停止。则此解释，既与法律（陆海空军惩罚法）规定之明文相反，该法不抵触宪法；且为宪法规定之总统统帅权暨任免文武权设定限制而相违，解释可以排拒凌驾于法律暨宪法之上，岂不值得警惕与省思！
二 就惩戒法律言：公务员惩戒法自民国二十年六月八日制定，中经三度修正，至七十四年五月三日新修正公布施行。在新修正过程中，公务员惩戒委员会研议，司法院法规研究委员会讨论，经征询行政、考试、监察三院意见，拟定草案，送请立法院审议，完成立法程序。详载于公务员惩戒制度研究修正资料汇编。按其中公务员惩戒法修正草案总说明，略以：本法惩戒对象，原应以公务员服务法所列人员为范围，惟对于武职人员之惩戒，已列入陆海空军惩罚法，本于特别法优于普通法之原则，应非属于本法适用之范围。又公务员惩戒法修正草案第一、二两案之说明略之：本法审议对象，原应以公务员服务法第二十四条所列人员为范围，该条内容为“本法于受有俸给之文武职公务员及其他公营事业机关服务人员均适用之”。惟以武职公务员，另有陆海空军惩罚法可资适用，若军人军属犯普通刑法之罪者，因有军事审判法规而停止刑事诉讼法第一条第二项之适用，依特别法优于普通法之原则，故增此定义规定，以示惩戒范围。新修正之第一条全文：“公务员非依本法不受惩戒；但法律另有规定者，从其规定”。综上可知，公务员惩戒法系总结多方意见达于共识之文字。以文职公务员为惩戒对象，武职公务员非适用范围，本于公务员惩戒法为普通法，陆海空军惩罚法为特别法，特别法优于普通法之原则。而今司法院大法官会议之解释文云：军人之弹劾案应送公务员惩戒委员会，军人之过犯除已经弹劾者外，依陆海空军惩罚法惩罚。实系以公务员惩戒法为原则法，而陆海空军惩罚法为例外法，则本于原则法优于例外法之原则，公务员惩戒法优先于陆海空军惩罚法而适用。此与前揭司法院公务员惩戒法修正草案说明，背道而驰，自相矛盾。按大法官会议解释案件，应参考立法资料，系大法官会议法第十七条所明定，有待择善而从，共伸法信于天下。
三 就弹劾与惩戒言：中外古今皆难免于对公务员有弹劾与惩戒，其法有同有异，就各国现制大体而论，弹劾权操诸国会，而惩戒权则分别属于行政、国会、司法等机关，不一而足。
首就我国现制论，弹劾权在监察院（宪法九○、九七、九八、九九、一○○等条），而惩戒权则分有所属：（一）国民大会：总统、副总统之罢免权（宪法二七（二）、一○○条）。（二）公务员惩戒委员会掌理违法失职公务员之惩戒（公务员惩戒法二条）。（三）中央与地方机关主管长官：对所属九职等或相当于九职以下之公务员，得迳行记过与申诫（公务员惩戒法九条三项、旧公务员惩戒法第十二条：荐任职以下公务员之记过与申诫，得迳由主管长官行之）。（四）军令机关：对于现役军人（陆海空军军官、士官及士兵），由总统、参谋总长、各级指挥官，分依惩罚权责核定惩罚（陆海空军惩罚法二三条、同法施行细则六、七条）。（五）中央与地方机关长官：对所属公务人员考绩考核，除奖励外惩处分申诫、记过、记大过等（公务人员考绩法八条）。关于现役军人应由军事惩戒机关受理，如其一方面有军事上之违失，一方面又有公务员之违失，经军事机关惩戒后，公务员惩戒委员会仍得行惩戒权，曾经司法院之院解字第三八○五号、院字第一四○五号解释，加以阐明之。
次就一般宪政国家通论，各国多在宪法中明文规定国会行使弹劾权之弹劾对象，为总统、副总统等高级官员，乃至法官、国会议员等，采列举方式。其弹劾权均不及于军人，仅智利宪法第三十九条规定：陆海空军将官，得加弹劾，是为例外。美国宪法规定之弹劾案，由众议院提出（第一条第二项）参议院审理（第三项），于总统、副总统及联邦政府文官，受叛国罪、贿赂罪或其他重罪之弹劾与定谳时，应受免职处分（第二条第四项），由此足见，美国宪法规定弹劾权之严格范围，故美国行宪二百年来，其弹劾案衹十数件而已。至于一般宪政国家惩戒权之行使，诸如：英、美、日等国，公务员概由所属行政机关惩戒，举日本为例，国家公务员法第八十四条规定：“惩戒处分由任命者行之”。军人则概由军事机关行使惩戒。亦举日本为例，日本武装部队称自卫队，自卫队法中规定任用、升迁、惩戒等，其惩戒权操于自卫队人员之直属长官，自成系统。最后略述西德惩戒制度，由于西德基本法第九十六条之一第四项之规定，制定西德联邦公务员惩戒法（一九五二年十一月二十八日公布施行，一九六七年七月二日修正），于柏林设立联邦惩戒法院，于全国各地分设审判庭十四所，以审理公务员惩戒事件，另外，制定军事惩戒法（一九五七年三月十五日公布施行），设立部队惩戒法院（第一审），隶属于国防部，由部长决定其设立与管辖。并设军事惩戒覆判庭（第二审），配属于联邦惩戒法院。部队惩戒法院由院长、法官二人、军职陪审官二人组成，军事惩戒覆判庭，由庭长、法官二人、军职陪审官二人组成，以审理军事惩戒事件，配置之检察官，受国防部长指挥，于此可知，西德军事惩戒体系，系由军事长官、部队惩戒法院及军事惩戒覆判庭所构成。
综合而论，在一般宪政国家弹劾与惩戒制度中，可以显现我国现制地位，颇有足多，值得肯定，举世宪政国家中的弹劾权除智利限于将官外，并无可以弹劾一切军人的立法例。对于军人的惩戒权，举世皆由军事机关行之，仅西德由国防部设立有法官参与之军事惩戒机关而已。今本件解释云：军人经弹劾应移公务员惩戒委员会惩戒，其解释理由系以宪法第七十七条规定司法院掌理公务员之惩戒为主要论据，并引监察法第八条及公务员惩戒法十八条之规定，第究其实，宪法规定“公务员之惩戒”，系以公务员惩戒法为其见诸实施之基本法律，该法第一条之立法说明，以文职公务员为惩戒范围，武职公务员另用陆海空军惩戒法，并经司法院迭著解释在案，已述如前，且不特自公务员惩戒委员会建制数十年来，不审议军职公务员惩戒事件，即在法学界，如前大法官林纪东、管欧、涂怀莹诸氏，著书立说，亦予肯定，俨成通说。按公务员惩戒法第十八条规定全文：“监察院认为公务员有第二条所定情事，应付惩戒者，应将弹劾案连同证据，移送公务员惩戒委员会审议”，揆诸前述同法第一条立法说明，自指文职公务员而言。次按监察法第八条规定：“弹劾案：：监察院应即向惩戒机关提出之”，此惩戒机关包括公务员惩戒委员会、宪法第一百条规定之国民大会、及现制由监察院移送之国防部等，故特以为军人应受司法惩戒之解释理由，难予同意。
总之，衡诸一般宪政国家制度，英、美、日国皆由军事机关惩戒军人，仅西德由国防部设专业军事惩戒机关，如果认为可采，各方共谋解决，俾臻至当，本有诸多途径可循，甚至依宪法第四十四条规定，由总统召集有关各院院长会商解决之，乃本件解释司法机关可惩戒军人，未遑于宪法、法律、解释尽加措意，以致多违，于国家宪政体制有巨大影响，后果堪虞，故提此不同意见书，一并公布，以请正于国人。

抄监察院声请书
主旨：关于本院对军人之弹劾案，究应移送贵院公务员惩戒委员会惩戒，抑仍移送国防部自行议处，本院在适用法律上发生疑义，爰依司法院大法官会议法第四条第一项第一款及第七条之规定，函请解释惠复。
说明：
一、查依照宪法第七十七条规定：“司法院为国家最高司法机关，掌理民事、刑事、行政诉讼之审判及公务员之惩戒”。监察法第八条规定：“弹劾案经提案委员外之监察委员九人以上之审查及决定成立后，监察院应即向惩戒机关提出之。‥‥‥”公务员惩戒法第十八条亦规定：“监察院认为公务员有第二条所定情事（按即违法、废弛职务或其他失职行为），应付惩戒者，应将弹劾案连同证据，移送公务员惩戒委员会审议”。（按：民国三十七年四月十五日国民政府为统一事权修正公布之公务员惩戒法第十条即亦有此规定）。又公务员服务法第二十四条规定：“本法于受有俸给之文武职公务员‥‥‥均适用之。”军官既为公务员，揆诸宪法及以上各项条文规定，对军官之弹劾案自亦应移送公务员惩戒委员会审议。
二、惟本院于民国三十九年八月，曾提案弹劾西安绥靖主任、西南军事副长官胡宗南丧师失地，贻误军机案，移送公务员惩戒委员会惩戒，并送交军法机关审理。但公惩会于民国四十年二月廿四日以台会议函字第六四号公函函复：略以：该会对于现役军官有无实体上议决惩戒处分之权，法律不无疑义，经呈贵院呈奉总统四十年二月二日（四○）台统（一）字第六九三号代电核定，略以：“查现役军官被弹劾案件，在法无明文规定惩戒机关以前，暂仍由军事机关办理。”（附件一）其后，本院弹劾军官之案件，即未再移送贵院公务员惩戒委员会议处。
三、本院认为：由军事机惩戒违法失职之军官，不无违背宪法之规定。为维护司法权之完整，并免本院行使职权程序之割裂，自应将对军官之弹劾案，移送公务员惩戒委员审议，始符合宪法、监察法及公务员惩戒法等有关规定之精神。（附件二、三）至于民国七十四年修正公布之公务员惩戒法，虽附加但书：“法律另有规定者，从其规定”等字样，因而认为将军官之惩戒，送国防部依陆海空军惩罚法等特别法惩戒，尚无不合云云；殊不知惩戒权为司法权，依该法规定，对军官之惩罚，系与公务员考绩法所规定之行政处分相似，其性质与依公务员惩戒法所为惩戒，系司法处分，迥然有别。如谓国防部依该法第一条但书规定，对军官得为惩戒处分，似与宪法规定不无抵触。
四、基上所述，本院与贵院等有关机关之见解，颇有出入，当经本院院会交由法规研究委员会研究后，提出研究意见（附件四），并经本年七月十一日本院第一千九百四十二次会议决议；照研究意见通过，函请贵院依法解释。
五、附抄：
（一）公务员惩戒委员会四十年二月二十四日台会议函字第六四号致本院公函一件。
（二）本院林委员纯子提案一件。
（三）本院袁委员晴晖提案两件及补充说明两件。
（四）本院法规研究员会研究意见一件。
（五）陶顾问百川意见一件。
院长 黄 尊 秋
附抄（一）
公务员惩戒委员会四十年二月廿四日台会议函字第六四号公函
案奉
司法院本年二月三日（四十）院台字第四九号训令内开：“案查前据该会呈请指示现役军官被弹劾案件应由何项机关审议等情前来当经转呈核示在案兹奉总统本年二月二日（四○）台统（一）字第六九三号代电内开：“四十年一月十五日（四○）院台字第一八号呈为据公务员惩戒委员会呈称查现役军官被弹劾案件应由何项机关审议旧公务员惩戒法无明文规定嗣经中央政治会议决议军事长官应由中央最高军事机关审议普通军官佐由军政部审议并先后奉国民政府令遵在案公务员惩戒法虽曾于三十七年四月修正公布然对于军官被弹劾由何项机关审议仍无明文规定，又该法第二十二条开“惩戒机关对于惩戒事件认为有刑事嫌疑者应即分别移送该管法院或军法机关审理”等语固可推定为包含军官之惩戒案件在内查该法各条文有称公务员惩戒委员会者有概称惩戒机关者用语不同本条仅称惩戒机关则从前中央政治会议之决议现在是否继续有效不无疑义请转呈核示等情查行宪以前各项法令在宪令公布施行之后如未经明文废止而与宪法不相抵触者应认为续有效惟事关重大本院未便擅决请核示一案查现役军官被弹劾案件在法无明文规定惩戒机关以前可照该院意见暂仍由军事机关办理”等因奉此合行转令遵照此令”
等因奉此相应函请
查照为荷 此致
监察院
兼委员长 谢 冠 生
附抄（二）
提案 （七八）议字第二六号
案由：为强化监察权，嗣后对军人之弹劾案应依法送公务员惩戒委员会惩戒，以符宪法规定，俾发挥本院职权，当否？提请 公决案。
说明：
一、查宪法第七十七条规定，公务员之惩戒乃司法院掌理事项之一，且公务员服务法第廿四条明定：本法于受有俸给之文武职公务员，及其他公营事业机关服务人员，均适用之。另公务员惩戒法第十八条亦有：“监察院认为公务员有第二条所订之情事，应付惩戒者，应将弹劾案连同证据，移送公务员惩戒委员会审议”之规定。准此，军人之弹劾应移公惩会审议，殆无疑义。惟本院向依惯例送军事机关办理，显有违法不当之处。
二、次查卅九年八月间，本院委员李梦彪等四十五人提案弹劾胡宗南丧帅失地，贻误军机案，依法审查成立，移送公务惩戒委员会审议，有关刑事部分，并移送国防部依法侦办各有案，足见本院委员咸认公惩会对军人有惩戒之权。惟该会未审审议独立之旨，放弃权责，反认对于现役军官有无实体上议决惩戒处分之权，法律不无疑义，竟呈司法院转呈核示，嗣经总统卅九年二月二日第六九三号代电，查现役军官被弹劾案件，在法无明文规定惩戒机关以前，暂仍由军事机关办理等。之后，本院对于军人之弹劾案均送国防办理，实毫无法律依据，是其为各界诟病，并非无因，本院自应检讨改进。
三、再查，惩戒隶属司法系统，独立于行政机关之外，乃求其超然及中立，毋使贻人官官相护之讥，如将军人移送国防部处理，自极启人疑窦，且难昭人信服。既以本院因雷震案前提弹劾军法局长吴松长为例，仅予申诫两次处分，不但无法收到吓阻及整肃政风之效果，反因“有功”而予以晋升为中将，导致本院弹劾功能荡然丧尽，实有不当。
四、末查，综观宪法有关弹劾权之提出规定，除对总统、副总统之弹劾案，有排除规定，应向国民大会提出外，对军人则无之，依法理解释公惩会之惩戒权自应涵盖军人在内。
五、据某资深公惩会委员表示，行宪之初，公惩会之职权是受理全国具有“官等、职等的军公教人员”的惩戒事宜，即采取“惩戒权一元化”制度。此外，专家学者等对公惩会有否军人之惩戒权，均采肯定说，故本院自不应违悖宪法及有关法律规定，再将军人之弹劾案送国防部办理，以重法治。
七十八．四．三　　　　　林 纯 子
附抄（三）
提案 （七八）议字第三○号
案由：为维护宪法及监察院独立行使职权，请由院会议决，推派代表与行政司法两院协调，尔后监察院弹劾军人案仍依法送公务员惩戒委员会。并报请 总统，停止 总统卅九年二月一日代电：暂仍由军事机关办理之惯例，恢复一律仍送公务员惩戒委员会，毋须送大法官解释由。
理由：宪法及公务员惩戒法规定，监察院弹劾公务员不分文武，独立行使，不受干预。总统代电乃行政命令，于法无据，自应停止施行。虽然民国七十四年五月三日公布修正公务员惩戒法附加但书“法律别有规定，不在此限。”此乃指 总统兼三军统帅，可依陆海空军惩罚法直接惩罚军人，但并未涉及监察院弹劾军人案。可见监察院弹劾军人案， 总统惩罚军人，系属两回事互不相涉，其理甚明。今本院凭一纸行政命令，将弹劾军人案，送行政院低一级之国防部审议，实在不伦。干预监察权，降低监察院地位，莫此为甚。前监察委员陶百川在中国时报发表一文。认为 总统惩罚军人，监察院弹劾军人送惩戒委员会，应行双轨制，甚为合法合理，本人认为应照此办法施行。但本人认为本案不可请大法官解释，因恐大法官解释如肯定 总统之行政命令，则无法补救。且监察院军人，不应送国防部审议，乃自明之理，无须解释也。
办法：由院会推派代表与行政司法两院协调，报请 总统，停止本院弹劾案“暂由军法机关办理”之行政命令。　　　　　　　　　　　　提案委员 晴 晖
提 案 袁 晴 晖
案由：陆海空军惩罚法，不能限制监察院弹劾军人案，要送国防部审议。
今后本院弹劾军人案，应依法送公务员惩戒委员会审议由。
理由：日前我提案，监察院弹劾军人案，送国防部审议，于法无据，妨碍监察权。并指出，公务员惩戒法修正，加一但书“法律另有规定者不在此限”。乃系根据事实需要，总统兼三军统帅，可根据陆海空军惩罚法直接惩罚军人，公务员惩戒法不予限制。但与监察院独立行使职权无关，不能因此反而限制监察院弹劾军人案，要送行政机关之行政院属下之国防部审议，其理由甚明。查比附延伸，任意曲解，为法律之大忌。如此扩张运用，则法将不法。倘若祭出陆海空军惩罚法之法宝，便可延伸曲解，侵犯监察权，要监察院受制于国防部。弹劾军人案，要送国防部审议，是乃违法之事。公务员惩戒法不限制陆海空军惩罚法，而非陆海空军惩罚法可限制监察院弹劾军人案。不知何故，监察院做成现在惯例。可谓不伦不类，莫名其妙。有谓陆海空军惩戒法，便可限制监察院弹劾军人案者；乃颠倒是非之词，可谓谬论。曲学阿世，乃监察委员之大忌也。监察权沦落至此，可为浩叹。希望同仁，本于良知，重振监察权，将以前监察院弹劾军人案均送国防部审议之不法惯例删除。将畸型变态之监察权，回归完整之监察权，走回正轨，庶能善尽监察委员之职责。办法：请 院会议决：以后本院弹劾军人案不送国防部审议，仍依法送公务员惩戒委员会审议。
附注：如院会不采用本人提案办法，而议决请大法官会议解释。则请将本人前后之提案及书面说明，一并送大法官会议参考。附书面说明如后。
（本声请书附抄（三）补充说明两件及附抄（四）（五）略）

中华民国宪法 第 77、90、97、99、100 条 ( 36.12.25 )