司法院释字第269号解释 中华文库

释字第 269 号

民国 79年12月7日

认公营事业机构无行政诉讼被告当事人能力之判例违宪？

司法院公报 第 33 卷 1 期 11-15 页行政诉讼法实务见解汇编（96年12月版）第 9、171 页

　　依法设立之团体，如经政府机关就特定事项依法授与公权力者，以行使该公权力为行政处分之特定事件为限，有行政诉讼之被告当事人能力。行政法院六十年裁字第二三二号判例，与此意旨不符部分，嗣后不再援用。至关于劳动基准法第八十四条之争执，究应提起行政诉讼，或提起民事诉讼，与上开判例无涉，不在本件解释范围内；其当事人如已提起民事诉讼经判决确定者，自无诉讼权受侵害之可言，并此说明。

　　人民对于中央或地方机关之行政处分，认为违法或不当，致损害其权利或利益者，得依法提起诉愿、再诉愿、行政诉讼，此观诉愿法第一条、行政诉讼法第一条第一项之规定自明。故行政争讼之被告，原则上应为作成处分或决定之政府机关、行政诉讼法第九条亦有明文。政府机关以外之团体，原不得作为行政诉讼之被告。惟依法设立之团体，如经政府机关就特定事项依法授与公权力者，在其授权范围内，既有政府机关之功能，以行使该公权力为行政处分之特定事件为限，当有行政诉讼之被告当事人能力。行政法院六十年度裁字第二三二号判例谓：“依公司法规定设立之公营事业机构，既非官署，自无被告当事人能力，若对之提起行政诉讼，即为法所不许。”概认非官署之团体无被告当事人能力，与上述意旨不符部分，嗣后不再援用。至关于劳动基准法第八十四条之争执，究应依行政诉讼程序或依民事诉讼程序解决，与上开判例无涉，不在本件解释范围内；其当事人如已另行提起民事诉讼经判决确定者，自无诉讼权受侵害之可言，并此说明。

不同意见书： 大法官 郑健才
一 本件受违宪审查之规范，为行政法院六十年裁字第二三二号判例，该判例全文为：“依公司法规定设立之公营事业机构，既非官署，自无被告当事人能力。若对之提起行政诉讼，即为法所不许。”并未涉及“依公司法规定设立”以外之其他团体，得否为行政诉讼之被告问题。本院违宪审查之范围，依“司法被动”原则，自应专以“依公司法规定设立之公营事业机构”得否为行政诉讼之被吉为限。此为一部问题，若将其他团体包括在内一并审查，则为全部问题。而通过之解释，忽略“一部不等于全部”之论理法则，竟将审查范围，由一部（依公司法规定设立之公营事业机构）改为全部（依法设立之团体）。并从全部观察，泛认团体以行使公权力为行政处分之特定事件为限，得为行政诉讼之被告；而非从一部观察，就依公司法规定设立之公营事业机构，是否亦有此种特定事件而得为行政诉讼之被告，作出结论。
既未作出结论，遽为上述判例“一部违宪”之效果判断，即不免有“以不确定推翻确定”之嫌。
二 本席以为本件应专以依公司法规定设立之公营事业机构得否为行政诉讼之被告为违宪审查范围。就此范围言，上述判例实未与宪法保障人民诉讼权之规定抵触，应为“全部合宪”之解释。此因：
（一）依公司法规定设立之公营事业机构（以下简称公营公司），系私法人，且系营利法人，与私人经营之公司（以下简称私营公司），在法律地位上毫无差别。本企业自由、公平竞争之原则，公营公司既不能享有私营公司所无之特权，即不能以行使公权力作为其营利之手段。公营公司如因国家赔偿法第四条规定，成为行使公权力之受委托人，亦与该条规定定个人受委托行使公权力之情形同。受委托人倘有故意或过失不法侵害人民自由或权利者，视同委托人所自为，应由国家负损害赔偿责任而巳；非谓受委托人（包括个人）即当然因此而成为行政处分机关，而得为行政诉讼之被告。此与民法第二百二十四条关于使用人代理人责任归属之法理，正相类似。
（二）公营公司虽不得为行政诉讼之被告，但仍得为民事诉讼之被告，此在行政法院四十八年裁字第一六号判例阐释甚明。人民与公营公司任何争执，无不可经由民事诉讼途径获得解决。亦无对于私营公司之争执，应循民事诉讼途径解决，对于公营公司之争执，则应循行政诉讼途径解决始为合宪之理。是行政法院关于公营公司不得为行政诉讼之被告之判例，于人民诉讼权之行使，显无妨碍，自与宪法无抵触。

抄楼０声请书
主旨
声请人于其宪法所保障之权利遭受不法侵害，经依法定程序提起行政诉讼，对确定终局裁定所适用之判例，发生有抵触宪法第十六条及第七条之疑义，爰依大法官会议法第四条二项规定，声请解释。
说明
壹、声请解释宪法之理由及条文
声请人与经济部暨所属中国石油股份有公司（简称中油公司）间，因强制提前退休是否符合劳基法第八四条规定事件，于其宪法所保障之退休权、工作权、服公职权、平等权，遭受不法侵害，经依法提起诉愿、再诉愿及行政诉讼，因对行政法院七十七年裁字第四三四号终局裁定（附件一）所适用之该院六十年裁字第二三二号判例“依公司法规定设立之公营事业机构，既非官署，自无被告当事人之能力，若对之提起行政诉讼‘即为法所不许’（此句原文应为“其被告当事人即非适格”）”，故而从程序上驳回声请人（即原告）之诉。此项裁定，是否抵触宪法第十六条所保障之诉愿及诉讼权？从而抵触宪法第七条所保障之平等权，以及大法官会议第八、第一八五、第一八七及第二○一号等解释之意旨，因有疑义，故而依声请解释。
贰、简述争议经过及主要文件
一、声请人为劳基法八十四条所称之公务员兼具劳工身分者，在经济部所属中油公司服公职，依该法该条规定，其退休“应适用公务员法令”。不料中油公司竟以非属“公务员法令”之公司内规即“人员退休分等限龄表”及“经济部所属事业人员退休抚恤及资遣办法”之行政命令，强制声请人提前于六十三岁届满时退休。声请人以其宪法所保障之工作权、服公职权、平等权、以及退休权益，遭受不法侵害，经向经济部提起诉愿，该部于七十六年十月十八日以经（７６）诉五○七○三号决定书（附件二）适用行政法院三十年判字第四十三号判例，而认“公营事业机构并非依法组织之行政机关，要无行政处分权能，不得对之提起诉愿”，而从程序上驳回。
二、经据司法院院字第二六一九号解释：“人民团体或其职员，因主管官署之违法或不当处分，致损害其权利或利益者，依诉愿法第一条之规定，自得提起诉愿。”并指出我国训政时期之判例，是否仍可适用于民主宪政时期等理由，向行政院提出再诉愿（附件三）。该院于七十七年三月三日以台七十七诉字第五五二八号决定书（附件四）仍适用前行政法院三十年判字第四十三号判例外，更适用四十八年裁字第十六号判例，亦从程序上驳回再诉愿。
三、声请人不服，乃向行政法院提出行政诉讼起诉状（附件五），该院于七十七年五月二十三日以七十七年裁字第四三四号裁定，适用该院六十年裁字第二三二号判例，亦裁定从程序上驳回。
参、对本案所持之立场与见解
一、除声请人在所附之再诉愿及行政诉讼起诉状中，巳有之陈述，不再一一复陈外。今就公营事业之法律地位言，据大法官会议释字第八号解释：“股份有限公司，政府股份既在百分之五十以上，纵依公司法组织，亦系公营事业机关，其依法令从事于该公司职务之人员，自应认为刑法上所称之公务员。”由此解释文之前段可知，公营事业机关不问其是公司组织，如中油公司，抑非公司组织，如台湾制盐总厂，其法律地位完全相同。从而对同属派用人员（即公务员兼具劳工身分者）同因退休权益受不法侵害而提出再诉愿时，其是否受理，依法应完全相同才是。惟事实却大谬不然。行政院对在非公司组织之台盐总厂（甚至邮政研究所）服务者之再诉愿，则适用大法官会议第一八七号及二○一号解释，准予受理（附件六），而对在公司组织之中油服务者，则以其系公司组织竟拒不适用一八七号及二○一号解释，而予以程序驳回。此种仅就服务机关外表组织形态之不同，而否定其法律地位相同而作之处分，岂非无视于大法官会议第八号前段之解释？岂非有违宪法第七条法律地位一律平等之规定？
二、就公务员法律地位平等言，公营事业人员依前引第八号解释，虽服务之机关不同，其同属公务员则一，公务员是否可因其服务机关名称或组织形态之不同，而剥夺其宪法第十六条所赋予之诉愿及诉讼之权？如此是否也违反宪法第七条所保障之平等权？
三、诉愿法与行政诉讼法第一条条文中之“中央或地方机关”之定义为何？在本案所涉之行政法院三十年判字第四十三号、四十八年裁字第十六号、六十年裁字第二三二号等三个判例中，均称之为官署。而所谓官署，则或释为“国家机关”或释为“行政机关”，殊不一致。惟从此两法之第一条，不直称之为中央或地方“政府”来自限，当可知仅以官署或行政机关为其定义，并不符第一条之立法原意。其称官署为国家机关，而又把公营事业机关排除在外，亦未免矛盾。盖行政机关与公营事业机关，其任务虽有别，但同为国家依法设立之“法定机关”则一也。
四、再查诉愿法对于受理诉愿机关虽于第三条采列举方式，然亦只就普通机关着眼，对国家所设之众多法定机关，则分别于第四条、第六条予以概括之规定，以免人民权益受到国家法定机关违法或不当处分时，失去行政救济之机会，庶免宪法第十六条所赋予之诉愿权被架空。
五、从诉愿法第二条以发生公法上效果之单方行政行为作为“行政处分”一词之定义来推究，亦足以显示第一条之“中央或地方机关”一词，乃泛指政府依法设立的机关，即法定机关，在以公法人性质与身分，依公法关系进行其单方行政行为时，始足当之。故同为土地移转事件，行政院如依法征收而移转，自是以公法人性质与身分依公法关系而进行之单方行政处分，如有争执，自可诉愿以求行政救济。若其依法关系，经买卖而移转土地，则纯属私法人之私经济行为，如有争执，则须采司法救济。故法定机关，不问其为行政机关、司法机关、人事机关、公营事业机关‧‧‧，往往具有公法人与私法人之双重性质与身分，公司组织之公营事业机关，则以私法人为显性而现之于外，另以公法人为隐性而藏之于内而巳。因此公营事业机关之是否为诉愿法及行政诉讼法第一条所称“中央或地方机关”之一，端视其所处理之特定具体事件之法律性质而定。由此亦可知公营事业机关并未被排除在诉愿法及行政诉讼法第一条之适用以外，自非不得适用该条而对之提起诉愿或行政诉讼。
六、公营事业人员退休系基于公法关系所生权利，为强制规定，故不问其为公司组织抑非公司组织均一律办理，显系公法上关系。今行政法院并未从实质上审明公营事业之为公司组织者，是否政府依法设置之“法定机关”？是否亦具有实质上的公法人性质？其强制命令声请人提前退休之通知，是否系足以发生公法上效果之单方行政行为？遽而据该院六十年裁字第二三二号判例从程序上予以驳回，无疑以判例否定宪法第十六条所保障之人民诉愿及诉讼之权，若不予宣告废弃，岂非有违宪法第一七二条之规定。
七、就本案而言，法定机关既具有公法人与私法人双重性质与身分，实可效法国父解决中央集权与地方分权问题之思考方法。即以具体事件之性质来区分其为公法人抑私法人。故不问法定机关之为何种组织，是公司也好，非公司也好，凡处理的事件是基于公法关系，且发生公法上效果之单方行政行为，此时即为公法人身分，自可依司法院院字第三七二号解释：“所谓官署违法或不当之处分，不问积极或消极，祇须足以致损害于人民之权利或利益者，即得提起诉愿”。反之亦然，如司法院院解字第二九九○号解释中，有“乡镇系以一般人民同一之地位而受处分，不能以其为公法人，遂剥夺其提起诉愿之权”之言。故能否提起诉愿之关键，在人民之权益是否受到具有公法人性质与身分之法定机关违法或不当之处分。其他如司法院院字第二六一九号解释文，大法官会议第一一五、一二八号等解释，亦有类似之法意阐明。而第一八七号解释，就何者为特别权力关系事项，应服从而不得诉愿；何者为法律基于宪法所赋予权利，非不得诉愿，其区分尤为明确。
八、民事诉讼制度为保护私法上权利而设，公营事业人员（即公务员兼具劳工身分者）之退休，系基于公法关系所生之权利，既非私法上权利，自不得为民事诉讼之标的（最高法院民事判决七十六年台上字一○三二号参照）从而公营事业之退休权利遭受不当或违法处分，舍行政救济之外，别无他途。今行政法院竟予程序驳回，何异对闭其救济管道，将置公营事业人员于死地乎？故公营事业机关，不问是公司组织抑非公司组织，其人员权益受违法或不当处分时，应可依据大法官会议第一八七号解释意旨，援用诉愿法及行政诉讼法第一条规定提起行政诉讼，方符宪法保障人民平等权之意旨。
九、综上所述（连同附件五、：行政诉讼起诉状理由栏见解）公营事业机关，应为国家法定机关之一（公营事业人员即以其为公务人员保险法第二条所称之“法定机关”，而必须参加公保）故不问其为公司组织，抑非公司组织，其与一般行政机关之同具公法人性质及身分，同为法定机关，并无二致。既无二致，则公营事业机关自亦有被告当事人之能力，对之提起行政诉讼，自亦为法之所许。否则对公营事业人员而言，必将使宪法第七条及第十六条所保障之平等权，诉愿及诉讼之权，皆被前述之行政法院诸判例所完全剥夺矣！
肆、声请解释宪法目的
就本案争议经过及主要文件，及对本案所持之立场与见解，对行政法院七十七年裁字第四三四号终局裁定，所适用之该院六十年裁字第二三二号判例，及经其认可之该院三十年判字第四十三号、四十八年裁字第十六号等判例，均发生有抵触宪法第十六及第七条之疑义，自应依宪法第一七二条规定及大法官会议第一八五号解释：“‧‧‧各机关处理有关事项，应依解释意旨为之，违背解释之判例，当然失其效力‧‧‧”，自本案起不再适用，使宪法赋予亦具公务员身分之公营事业人员之相同权益，不再被剥夺，藉以贯澈宪法保障人民权益之本旨也。谨呈
司法院大法官会议
声请人 楼０

中华民国宪法 第 16 条 ( 36.12.25 )
诉愿法 第 1 条 ( 68.12.07 )
行政诉讼法 第 1、9 条 ( 64.12.12 )
劳动基准法 第 84 条 ( 73.07.30 )