司法院释字第270号解释 中华文库

释字第 270 号

民国 79年12月7日

经济部就所属事业人员订定分等限龄退休标准违宪？

司法院公报 第 33 卷 1 期 15-19 页

　　公营事业人员之任用，依公务人员任用法第三十三条，应另以法律定之。在此项法律制定前，依公务人员退休法第二条及该法施行细则第二条规定，公营事业人员无从依公务人员退休法办理退休。行政院于中华民国七十年一月二十三日核定修正发布之“经济部所属事业人员退休、抚恤及资遣办法”第十七条第二项有关订定分等限龄退休标准之规定，在公营事业人员任用及退休法律制定前，乃为促进经济部所属国营事业人事新陈代谢及企业化经营而设，不生抵触宪法问题，惟公营事业人员之任用及退休，关系此等人员之权利义务，仍应从速以法律定之。

　　公用事业及其他有独占性之企业，以公营为原则，其经法律许可者，得由国民经营之，宪法第一百四十四条定有明文，但公营事业人员之任用及退休，是否适用以文官为规范对象之公务人员有关法律，宪法并未明文规定，立法机关自得在不抵触宪法精神范围内，以法律定之。

　　公务人员退休法第二条规定：“本法所称退休之公务人员，系指依公务人员任用法律任用之现职人员”。公务人员退休法施行细则第二条又规定：“本法第二条所称公务人员任用法律，指铨叙部所据以审定资格或登记者皆属之”。而公务人员任用法第三十三条则规定，公营事业人员之任用，另以法律定之，由此可知，在上述任用法律制定施行前，公营事业人员无从依公务人员退休法办理退休。劳动基准法第八十四条规定：“公务员兼具劳工身分者，其有关任（派）免、薪资、奖惩、退休、抚恤及保险（含职业灾害）等事项，应适用公务员法令之规定。但其他所定劳动条件优于本法规定者，从其规定”。其所谓“应适用公务员法令之规定”，亦非使公营事业人员之任用或退休，在上述相关法律未制定前，迳行适用公务人员任用法或公务人员退休法，而排除现行有关法令之适用。行政院于中华民国七十年一月二十三日核定修正发布之“经济部所属事业人员退休、抚恤及资遣办法”第十七条第二项规定，各事业得按职位工作性质及职责情形，订定分等限龄退休标准报请本部核准酌予提前，但职员不得少于五十五岁，工人不得少于五十岁。此项规定，在公营事业人员任用及退休法律制定施行前，乃为促进经济部所属国营事业人事新陈代谢及企业化经营而设，不生抵触宪法问题。惟公营事业人员之任用及退休，关系此等人员之权利义务，仍应从速以法律定之。

抄楼 ０声请书
主旨
声请人因宪法所保障之权利，遭受不法侵害，依法提起民事诉讼，经最高法院民事七八年度台上字第四八九号终局判决，其所适用之行政命令及铨叙部解释，发生有抵触宪法之疑义，爰依法声请解释。
说明
一、声请人与经济部所属中国石油公司间，因强制命令提前退休是否符合劳动基准法（简称劳基法）第八十四条规定事件，于其宪法所保障之平等权、工作权、生存权、服公职权及其他权利，遭受不法侵害，乃依法提出确认偏佣关系存在之诉，因对最高法院民事七八年度台上字第四八九号终局判决（附件一）所适用之行政命令––经济部所属事业人员退休抚恤及资遣办法（简称经部退抚办法，附件二）及中油公司人员退休分等限龄表（附件三）铨叙部 77 台华甄一字第一四七二六六号函（见一审卷一一八页）是否抵触宪法第一七二条“命令与宪法或法律抵触者无效”之规定，是否有背大法官会议第八号、第一八五号、第一八七号、第二○一号等解释之意旨，而有疑义，故依法声请解释。
二、本案为迁就民事诉讼法上确认之诉的程式，表面上是请求雇佣关系存在之确认，实则上乃在请求法院判明公务员兼具劳工身分者（为劳基法第八十四条及其施行细则第五十条所定名称，通称公营事业人员，经济部则称之为派用人员，名号不一，实则一也，下均同）之退休，其法律性质是宪法所保障之权利，抑非权利，此一大前提既明，则本案之是非立判。
三、声请人主张之一，是退休乃权利事项。盖衡之宪法第七条所保障之平等权而言，公务员退休法办理；劳工则依劳基法办理，此两法皆是居于法律层次之法律。公务员兼具劳工身分者之退休何独不然？况劳基法第八十四条巳明文规定其退休“应适用公务员法令”，而该法第一条更有“本法未规定者，适用其他法律之规定”明文，故以经济部行政命令强制其提前退休，实有违宪法第七条法律地位一律平等之规定。因其所适用之“法”与“令”并不平等也。
其次，退休为权利事项，因其涉及宪法第十五条所保障之工作权、生存权，若不依据法律而强迫当事人提前退休，无异非法剥夺其工作权，从而影响其生活权之保障，而公务员兼具劳工身分者，因具有公务员与劳工之双重身分，故除从事劳工之工作外，亦兼负依法令从公务之公职，此有大法官会议第八号：国营事业人员为公务员的解释可证。今以不具法律位阶之行政命令，迫使其提前退休，岂非剥夺其宪法第十八条所保障之服公职权乎？
尤可注意者，乃宪法对人民权利之规定，无法一一列举，故把未能列举者，以概括方式归入第二十二条其他权利项下，退休即为其一。此有大法官会议第一八七号及二○一号解释为据。退休既属宪法所保障之权利事项之一，则据中央法规标准法第五条及第六条规定，自应依法律来办理。否则即属违法。
今劳基法第八十四条既巳明文规定公务员兼具劳工身分者退休、抚恤“应适用公务员法令”，经济部及其所属之中油公司，岂可拿不具法律效力（附件四）之行政命令––经部退抚办法、中油人员退休分等限龄表，命令声请人提前退休？虽公务人员退休法第五条劳基法第五十四条，皆有命令提前退休之规定，然必以“担任危险及劳（坚强体力）等特殊性职务等”为限。并未有职位低者须提前退休之规定，且视其性质，仍是法律之规定而非命令之规定。惜最高法院就声请人所提，足以影响本案正确判决之“退休属权利事项”诸论据，无一词反驳，却又罔顾宪法第七、十五、十八、二十二诸条所规定权利保障之明文，以及大法官会议第一八七号、二○一号之解释，不先辨明退休事项之法律性质，又不遵大法官会议第一八五号解释及民法第一条所规定之应依法律（在本案中应为宪法及中央法规标准法与劳基法）断案之明文，自失其独立审判之立场，一味迁就行政命令枉法屈判，其破坏公信力之祸害孰有过于此者！
核其所谓以行政命令强迫声请提前退休“于法亦无不合”之判决理由，乃误认经济部退抚办法系基于法律授权，依“国营事业管理法”第十四条规定所订之行政命令。然法律授权自有其二大构成要件，即须经一定之法定程序及不逾越授权范围与对象，要二者皆备始能成立。
就法定程序言，见之于中央法规标准法第七条“各机关‧‧‧基于法律授权订定之命令，应视其性质，分别下达或发布，并即送立法院”。该经部退抚办法并未送立法院备查，其法定程多未备一也。其二，就授权范围与对象言，经济部及最高法院皆自以为系依“国营事业管理法”第十四条之规定，然该条全文为：“国营事业应撙节开支，其人员待遇及福利，应由行政院规定标准，不得为标准以外之开支”，其所规定之授权范围仅“待遇及福利”二项，退休并未列入。其授权对象指明是行政院，而非经济部或中油公司（尤应注意者，为本条列在财务章，故条文道揭“应撙节开支”五字以为限制，惜诸官未通文法，强为比附，乃有此指鹿为马之失）。由此可见，经部退抚办法这一件行政命令之法律授权要件无一具备。此一论据，声请人虽于上诉理由状（附件五）及追加状（附件六）中一再申述，然各级推事均视若未睹，还强词夺“法”，竟称“该办法是否巳送经立法院备查，要无碍其行政命令之效力”。岂非违背中央法规标准法第五、第六两条所规定：“应以法律规定事项，不得以命令定之”之明文，其无视于宪法所赋人民之权利应多保障，又法官应“依法审判”之常规，岂是法律见解不同一语所能掩饰哉！
四、声请人主张之二，是中央法规标准法第十六、十七、十八条所规定之新法优于旧法，特别法优于普通法之法律适用原则，应予具体落实。盖就劳基法与公务人员退休法两者而言，前者为特别法且系民国七十三年公布之新法；后者为普通法，乃属民国三十二年公布，六十八年条正之旧法。因而劳基法第八十四条既规定“公务员兼具劳工身分者（亦即派用人员）”之退休“应适用公务员法令”，则照首揭之法律适用原则，自应适用公务人员退休法办理其退休，方属合法。讵料经济部以 76 国营字○二○一号函（附件七），铨叙部以七十七台华甄一字一四七二六六号函，皆本固陋心态，不知有新法优于旧法，特别法优于普通法之法律规定，仅就公务人员退休法及其施行细则各该第二条所界定之公务员始得适用该法之“旧”规定，片面排除劳基法第八十四条及该法施行细则第五十条所“特别”“从新”界定之公务员兼具劳工身分者之适用。纵使该两部劳基法八十四条之执行有疑义，亦应请大法官会议解释，斯符政府保障宪法赋予人民权益之旨，最高法院也弃中央法规标准法所明文规定之法律适用原则于不顾，竟据此片面解释，对公务员兼具劳工身分之声请人，据劳基法第八十四条之特别从新规定所提出之适用公务人员退休法退休以确认雇佣关系存在之诉，作成“即有未合”之判决。此确定终局判决所吊用之铨叙部解释，是否抵触宪法，应属无效，不无疑义，亦请一并解释。
查吾等公营事业人员向来在受罚时则被界定为公务员，要分享权益时，则又不被认为是公务员，将之排拒于外，此与剥夺其宪法第七条所保障之平等权何异。致被社会上视为黑官，政府视为次等公务员，此而可忍，人格扫地。幸自劳基法公在实施之后，才有法律上之平等地位可言。然此一宪法上所规定之法律地位平等之保障，必有待司法机关遵照中央法规标准法所规定的从新从优之法律适用原则之运用，才能具体落实，否则必成具文。法律一成具文，有法即等于无法，此为专制落后国家之病态，岂是自称民主法治国家之中华民国所应有？故就退休事项而言，公务员得以适用“公务人员退休法”，乃系根据该法施行细则第二条所界定之公务员资格。劳基法实施后，公营事业人员之应适用公务人员退休法退休，乃系依据劳基法第八十四条及其细则第五十条所特别从新界定”之公务员兼具劳工身分者资格，两者适用之法定管道既有别，岂可罔顾法律适用原则，而以旧法排除新法，普通法排除特别法之适用？此不无疑义者一也。
劳基法中所以未将公务员兼具劳工身分者之退休另订条文，或另行立法，原在其兼具公务员身分执行公务之特性，且本同一事项、同一法律之立法原则，以精简法规。公务人员退休法为办理退休事项之惟一普通法令，故劳基法本其特别法优于普通法之原则，迳行在第八十四条规定“应适用公务员法令”。今最高法院不本其法律专业知识，作独立之审判解释，竟采用铨叙部逾法之行政解释，予以判决，亏法而自便，何异以普通法排除特别法之适用，将置中央法规标准法之规定于何地？难道行政单位与司法单位要联手迫使劳基法第八十四条成为具文？难道各级法官刻意要助长行政单位“不依法行政”之弊端而为祸国家？此不无疑义者二也。
退一步言，藉曰公务员兼具劳工身分者，未经该退休法施行细则第二条之审查登记而不得适用该法退休。然未履行审查登记之权责，均在政府主管机关之经济部、中油公司及铨叙部，并非公务员兼具劳工身分者之“原罪”，而要受此排济歧视，并剥夺其法律上基于宪法所赋予之权利。尤其声请人为民国四十年高等考试及格者，合乎宪法第八十五条公务员任用，应经考试及格之规定。今虽经任用，而因政府机关之失职，不为其办理铨叙登记，致未能经退休法第二条之规定，循普通法之管道，而获得退休权益之保障，政府应速谋补救才是，岂可本位主义自限而一味排黜。今声请人再循劳基法第八十四条之特别规定，诉请保障其退休权益，却又被最高法院违法、违理、违情之判决排除在外。此一判决，将成判例，其影响我国司法之深远，亦不言可喻。政府既未为其办理登记于前，又未谋补救于后，且无视于中央法规标准法第十六、十七、十八诸条新法优于旧法，特别法优于普通法之皇皇规定，从而剥夺其宪法所保障之退休权益及法律地位平等，岂能置而不求解释？雇主不为劳工办理劳保，由政府加以处罚，今政府不为公务员兼具劳工身分者办理登记，由谁来判定处罚？法者所以昭国人以大信，如此违法判决，则大信何在？此不能无疑义者三也。查公务人员退休法中，并无像公务人员任用法、俸给法、考绩法等，别有“公营事业人员之任用（俸给、考绩）另以法律定之”（参见各该法第三十三、十九、二十三诸条）的除外特别条文。足证公营事业人员之得以适用该法，应为该法之所许，况且该退休法施行细则中，又有公营事业人员适用该法之处理明文达五条之多。如细则第十条有关亡休年资者，有公营事业人员之年资可以并计之明文（按：细绎此条文意，即公营事业人员唯虽未经该细则第二条之登记，亦可适用该法之含义在焉），第十八条有关实领本俸者，有：公营事业机关依铨叙部核定该机关公务人员保险俸给标准办理之明文；第二十三条有关退休金支出单位者，有：公营事业机关属于营业预算者，由各该机关列入附属单位预算自行支出之明文；第二十四条有公营事业机关公务人员退休金，以各该机关为支给机关之明文；第三十条有：公营事业机关支出退休金，该机关于发讫后检同领据，送由主管机关转送审计机关核销之明文均是。复证之民国六十四年公营事业单位未实施所谓单一薪给制之前，其退休即是照公务人员退休法之规定办理的史实。可知无论从公务人员退休法未列有除外之条文言，从该法施行细则竟列有适用之处理条文言，从公营事业人员适用之史实言，从劳基法第八十四条之特别规定言，公务员兼具劳工身分者之应适用公务人员退休法退休，乃法有所据，信而有证之事实，何以最高法院诸公对声请人在上诉理由状中所举出之这些论据，怠于查证，又不加反驳，却凭铨叙部之一纸公函解释为惟一依据，遽予否定，此不能无疑义者四者。
五、综上述（一）退休之属于解释所保障之权利事项，彰彰明甚，何况尚有大法官会议第一八七号及二○一号之明文解释。（二）公务员兼具劳工身分者应适用公务人员退休法，亦于法有据。故最高法院民事七十八年度台上字第四八九号判决，所适用之普通行政命令性质之经部退抚办法及铨叙部７７台华甄一字第一四七二六六号公函解释所作之终局判决，是否有违宪法第一百七十一条及一百七十二条之规定？是否与大法官会议第一八七号、二 ○一号解释及中央法规标准法所规定之法律适用原则相违背，从而剥夺声请人所应受宪法第七、第十五、第十八、第二十二条诸条所保障之权益，理应请钧院大法官会议予以解释。如该判决确属违宪违法，即请宣告该经济部所属事业人员退休抚恤及资遣办法，应自劳基法公布实施后，不再适用。对公务员兼具劳工身分者之适用公务人员退休亦应作不得拒绝之宣告，一以昭公信而张正义，二以使一向便宜行事之政府机关知“依法行政”之重要，藉戢当前社会上脱法脱序之乱原，则国家幸甚！
谨呈
司法院大法官会议 公鉴
声请人：楼０
中华民国七十八年四月十四日

中华民国宪法 第 144 条 ( 36.12.25 )
劳动基准法 第 84 条 ( 73.07.30 )
公务人员任用法 第 33 条 ( 75.04.21 )
公务人员退休法施行细则 第 2 条 ( 71.02.02 )