司法院释字第276号解释 中华文库

释字第 276 号

民国 80年3月8日

合作社法等未明定解散合作社之要件及程序违宪？

司法院公报 第 33 卷 4 期 19-23 页

　　合作社法第五十五条第一项第六款规定之解散命令，乃解散合作社之处分，对于此种处分之要件及程序如何，该法未为明确之规定，宜由主管机关妥为检讨修正。内政部于中华民国六十九年二月二十六日修正发布之合作事业奖励规则，关于合作事业成绩考列戊等者，由县市合作社主管机关令饬解散之规定，应配合上开法律一并检讨修正。

　　合作社法第五十五条第一项规定：“合作社因左列各款情事之一而解散：一、章程所定解散之事由发生。二、社员大会之解散决议。三、社员不满七人。四、与他合作社合并。五、破产。六、解散之命令。”其中第六款“解散之命令”，乃解散合作社，消灭其法人人格之处分。惟此种处分之要件及程序，该法未为明确之规定，宜由主管机关妥为检讨修正。内政部于中华民国六十九年二月二十六日修正发布之合作事业奖励规则，关于合作事业成绩考列戊等者，由县市合作社主管机关令饬解散之规定，目的虽属正当，惟合作社法既待检讨修正，仍应配合一并检讨修正。

不同意见书： 　　　　　　大法官 杨建华 杨日然 吴庚
一 法治主义为中华民国宪法之基本原则，宪法对于构成法治主义之要素：法律保留及去律优越，分别于宪法第二十三条及第一百七十二条规定甚明，准此有关人民权利义务之重大事项，不仅须由法律加以规定，法律之内容且须符合宪法第二十三条所树立之准则；法律固可对行政机关予以必要之授权，但于行政机关依据该项授权而为特定行政处分之要件及程序应有明确之规定，其未经法律授权之事项，如涉及人民权利之限制者，行政机关不得迳以命令予以规定。本件合作社法制定于行宪之前，其第五十五条第一项第六款虽列有解散命令为合作社解散原因之一，但对于有权发布解散命令之主体、解散之事由及程序，概付阙如，与合作社法性质相近之法律，如公司法（第十条）、农会法（第四十三条）、渔会法（第四十六条）、工业团体法（第六十三条）、动员戡乱时期人民团体法（第五十八条）等，凡有关授权主管机关解散各类团体者，法律本身必有明确之规定，合作社法此种立法方式，为现行法律中所仅见，已难谓其与首揭法治原则相符。
二 按合作社为营利社团法人，解散合作社及消灭其法人人格之处分，为对法人团体最严厉之制裁，自属限制人民权利之重大事项。合作社法对主管机关有明文授权之最大限度为解除理、监事之职务（第四十三条）。乃内政部竟依其职权发布合作事业奖励规则，对合作社施予考核，凡列戊等者由县市合作社主管机关令饬解散，与宪法第二十三条及中央法规标准法第五条之‘法律保留’条款，自有未合，本件解释对该规则仅要求主管机关与合作社法配合修正，其理由不外上开规则赋予主管机关监督考核合作社之职权，符合实际需要‘目的正当’，然而目的上之正当，并不能因而忽视程序上之合法，否则法治主义即无从贯彻。
三 本件对发生违宪争议之法规，仅加以非难而未明确宣告其违宪，或依本院先例定期使其失效。或系基于解释宪法首应尊重立法机关制定之法律，尽量维持其合宪性之考虑。第按上述理论即美国司法审查制度中之所谓‘推定合宪之原则’（the principles of presumption ofpresumption of constitutionality），在德国宪法法院之实际运作中亦有所谓符合宪法之法律解解方法（Die Methode der verfassun- gskonformen Gesetzesauslegungen ），其目的同属避免释宪机关轻率宣告法律违宪，此等原则当为任何国家之释宪机关行使职权时所不可忽略，并素为本席等所尊重。就本件而言，合作社法对解散命令，究在何种情形下方得行使，别无明文规定，则为避免宣告法规违宪，本席等亦曾主张衣据特别法无规定者适用普通法之法理，在合作社法未修正前，主管机关于合作社有合作事业奖励规则所定事由时，依民法第三十六条程序声请法院裁定命其解散（前司法行政部五十九年十二月九日（五十九）函参九六一一号函复财政部，即采取相同见解)，既可贯彻依法行政，又可使合作社法及合作事业奖励规则继续执行，以俟主管机关尽速作合理之修正。
四 本件解释既已明示主管机关宜对有关法规检讨修正，依本席等之体认，仍对其解释原则予以支持，惟解释理由书未能阐明前述意旨，爰共同提出理由不同意见书如上。

抄保证责任台中市第七建筑劳动合作社代表人杨０明声请书
主旨：为行政法院七十七年度判字第壹肆玖贰号判决适用之命令‘合作事业奖励规则’，有抵触宪法及法律之疑义，谨依大法官会议法第六条之规定，叙明事由声请解释宪法，恭请
鉴核示遵。
事由：
一、台中市政府民国七十六年十一月十四日七六府社合字第八四六七五号公告略以：
主旨：查本市第七建筑劳动合作社．．．．等七社，均因业务停顿，无法复苏，七十五年度考绩戊等，依法应予解散，特此公告。
依据：
一、‘合作社法’第五十五条第六款‘解散之命令’。
二、‘合作事业奖励规则’第八条第六款‘戊等由县市合作主管机关令饬解散’。
详情请阅附件一、原公告复印本。声请人乃于民国七十六年十一月十七日具文申复，略以：‘现在本市建筑业已见复苏，工作机会增多，本社正力图振作，兹将半年来办理之事项开列如说明，祈请准予撤回解散之命令，以利加强推行业务，实感德便’，详情如附件二；惟奉复以，所请撤销解散案，祇因事关通案碍难同意，详情如附作三。由于当时声请人一年多来与台中市中兴段重划区地主，洽购兴建社员住宅所需用地已臻于成功阶段，一旦解散即前功尽弃，乃循诉愿与再诉愿程序谋求挽救危机，均遭驳回，嗣诉诸行政法院，复遭败诉，而一审确定。经详读判决之理由，认为裁判所适用之法律及命令，有抵触宪法之疑义。
二、我国为民主法治国家，行政机关与人民之关系为法律上之权利、义务关系，并非命令服从关系。行政机关发布命令，行使职权，除法律准许其自由裁量者外，悉应依据法律办理，宪法第一百七十二条经明定：‘命令与宪法或法律抵触者无效。’，中央法规标准法第五条乃规定：‘左列事项应以法律定之：一、宪法或法律有明文规定，应以法律定之者。二、关于人民之权利、义务者。’，并于第六条更明定：‘应以法律规定之事项，不得以命令定之。’，以资与宪法第一百七十二条之规定相呼应。凡此均为防止行政机关滥用职权，保障人民权利与义务之界限规定。为此行政机关发布之命令，如有与宪法或法律抵触者，行政机关不得引用为行政处分之法源，司法机关更不得援用为裁判之依据。
三、本件行政法院判决之理由，首叙：‘按‘合作社因左列各款情事之一而解散：一、．．．．六、解散之命令。’‘合作社或各级合作社联合社成绩等级，经省合作主管机关复核评定后，列戊等者，由县市合作社主管机关令饬解散。’合作社法第五十五条第一项第六款，合作事业奖励规则第八条第一项第六款分别定有明文。’并以‘第查合作社法规定事项，就合作社之管理监督范围而言，为其他法律之特别法，应优先于民法而适用之。至于合作事业奖励规则，乃行政机关基于行政权之作用所订定之执行命令，核与合作社法之意旨相符，自属有效，并无违反中央法规标准法可言。综上以观，原处分并无违误．．．’为结语（附件四）；显系对于合作法令之结构与位阶有所误会。兹为便于明了真相，谨将合作社法、合作社法施行细则、合作事业奖励规则等，一法二令合订为一册，谨请参合核议（附件五）。
四、按合作社法第二条规定：合作社为法人。第七十五条规定：各种合作社业务之执行，除依本法规定外，于必要时另以法律定之。第七十六条规定：本法施行细则，由内政部定之。该法第五十五条第一项第六款虽定有‘解散之命令’为合作社解散原因之一，惟解散之命令应具备如何之要件始得发布？由何机关发布？发布之程序如何？均漏未规定。合作社法施行细则系依合作社法第七十六条之委任而制定（见该施行细则第一条）之委任命令，其所规定之事项自有与合作社法同等之效力；然该施行细则全文四十四条，对于上述合作社法漏未规定之事项，复只字不提，致合作社法所定‘解散之命令’一款，备而不能用。盖解散之命令为褫夺合作社法人人格之严厉处分，涉及人民之权利、义务，依中央法规标准法第五条第二款之规定，非以法律定之不可也。原裁判以：‘第查合作社法规定事项，就合作社之管理监督范围而言，为其他法律之特别法，应优先于民法而适用之。’等词因为正确，惟特别法之规定既未臻周到，自有援用普通法之一途。民法第一编第二章第二节‘法人’对于法人之权利能力、行为能力之发生、变更、消灭，均有详密之规定。其由国家权力命令法人解散，则有左列两条之规定，可资援用；
（一）民法第三十六条：法人之目的或其行为，有违反法律、公共秩序或善良风俗者，法院得因主管机关、检察官或利害关系人之请求，宣告解散。
（二）民法第五十八条：社团之事务，无从依章程所定进行时，法院得因主管机关、检察官或利害关系人之声请解散之。
换言之，主管机关解散声请人之命令，如与上记两条规定之一不合时，则于法不符；参诸合作社法第七十五条：‘各种合作社业务执行，除依本法规定外，于必要时另以法律定之。’之规定，合作社法之一切，系采法律制定主义言之，应可佐证声请人上述见解之无误。所谓法律者乃谓经立法院通过，经总统公布之法律，自不待言。原判决云：‘至于合作事业奖励规则，乃行政机关基于行政权之作用所订定之执行命令，核与合作社法之意旨相符，自属有效，并无违反中央法规标准法可言。’等言，只因其第八条第一项第六款定以，考绩列戊等者即可由县市合作主管机关令饬解散之规定，与法律有所抵触如前述，当依宪法第一百七十二条‘命令与宪法或法律抵触者无效。’之规定，不能发生效力。
五、兹由于声请人于民国七十五年初起，洽购台中市中兴段新划定住宅区土地为兴建社员住宅之用，因土地共有人中部分反对出售致未未能顺利成交，后经苦心努力继续洽谈经年，始获同意以分割出售方式进行办理，已达成交阶段，却接获前述解散之命令；经向主管机关申复业务停顿之原委及努力复苏业务之情形，未蒙采纳，不得已依诉愿法之规定，谋求救济程序进行中，奉主管机关台中市政府七六府合社字第八九三四五号函以：‘主旨：贵社经已公告解散，业务应该结束，依法进行清算，惟尚在以合作社名义函知赖绒、赖木桂二人洽谈购入北区中兴段一六六号等土地兴建社员住宅于法不合，应予停止，特复查照。’并将副本抄送台中市警察局（附件六），致未能进行订约，业务无法复苏。查人死不能复活，法人具有与自然人略同之权利能力与行为能力，一旦解散则不能复苏。在行政诉愿未决定之前，主管机关进行上函行政干与，未免操之过急，有违宪法第一百四十五条第二项之意旨。兹行政法院七十七年度判字第壹肆玖贰号判决，据为不利于声请人之裁判所适用之法律与命令，显有抵触宪法之处，为此具文声请解释。
六、谨请
鉴核示遵，至感德便
声请人：保证责任台中市第七建筑劳动合作社
右法定代理人理事主席 杨 ０ 明
附件 四：行政法院判决 七十七年度判字第一四九二号
原 告 保证责任台中市第七建筑劳动合作社
代 表 人 杨０明
被告机关 台中市政府
右原告因公告解散合作社事件，不服内部政中华民国七十七年五月十九日台（77）内诉字第五八七七三三号再诉愿决定，提起行政诉讼，本院判决如左：
主 文
原告之诉驳回。
事 实
缘原告因七十五年度全年业务停顿，十二个月营业月报表未报，全年法定会议停开，全年度财务决算七种表报未报，全年未办改选及申请变更登记，经被告机关依合作事业奖励规则第六条第六款考绩戊等，报奉台湾省合作事业管理处 76.05.26 合一字第五三六四号函核定后，以 76.06.04 府社合字第三七九九○号函知该合作社，再以 76.11.04 府社合字第八四六七五号公告解散，原告不服，提起诉愿及再诉愿，均遭驳回，遂提起行政诉讼，兹摘叙两造诉辩意旨如次：
原告起诉意旨略谓：一、原告之组织分子，以从事建筑制图、现场监工、与泥水板模工作者为主。多年来由于台中市分期实施市地重划，新生建地甚多，售价低廉，原告对外承揽工作，机会甚多不虞匮乏。惟在民国七十五年间，来自台北之强力财团，挟带雄厚资金，来中炒作搜购地皮，加之三年来被告机关集中市地重划划馀土地，提高底价标售，领导地价上涨，为之建筑用地地价激涨，少者数倍多者达四十四倍，导致民间地主惜售，建筑用地取得困难，营建成本剧增，房屋价位提高与成屋滞销之恶性循环之详情如中国时报七十七年三月七日综合报导：标题‘竭泽而渔：财团挟带雄厚资金四处搜购，土地资源分配受到严重扭曲’及‘房地产价格，午夜特快车，银行界抢搭，投机风更热’两则消息（证物二），台中市为之中小建筑业倒闭连连，建筑劳动之工作机会尽失。原告为避免被拖陷入火坑，经社务会议决议‘暂行观望，不必出血承作工程’，因之业务略为停顿，虽为事实，然合作社为经济事业团体，以图谋社员经济之利益与生活之改善为目的，合作社法第一条著有明文。原告业务之停顿完全由于避免经济上的紧急危难，应属于情有可原，盖经济事业团体以赚钱为目的，无需出血冒险，自找厄运之必要也。二、次者被告命令原告解散之理由为：‘业务停顿，无法复苏’。惟依我宪法第一百四十五条第二项之规定，合作事业应受国家之奖励与扶助；被告机关既知原告业务停顿，不但未见其任何之扶助，且平时亦未曾派员辅导原告之业务，对于原告社务与业务运作毫不关心又毫无所悉。有何根据断定原告‘无法复苏’？再者七十五年度之考续，台中市议会员工消费合作社与原告同列为戊等，为何对原告为命令解散之处分，对渠则不予处分？可见被告机关系凭其好恶爱憎而为不同之处分，滥用职权草率行事，其违法偏颇昭然若揭。三、查我国为民主法治之国家，行政机关行使职权应于法有据，依法办理。原告为依法成立之合作社，依合作社法第二条经明定：‘合作社为法人。’虽同法第五十五条第六款定有‘解散之命令’，为合作社解散原因之一，然主管机关行使解散命令之职权，必须：‘法人之目的或其行为有违反法律，公共秩序或善良风俗者’，始得由主管机关、检察官或利害关系人请求法院为解散之宣告，民法第三十六条著有明文。今原告之目的或行为并无违反法律、公共秩序或善良风俗之处，被告机关竟以‘因业务停顿，无法复苏’为理由，擅为解散之处分；又未经请求法院为解散之宣告，擅自为解散之公告，显然违背法律。虽内政部颁发之‘合作事业奖励规则’第八条第六款定有：‘戊等由县市合作主管机关令饬解散’之文字，然我宪法第一百七十二条明定‘命令与宪法或去律抵触者无效。’中央法规标准法第五条规定：‘关于人民权利、义务者应以法律定之。’同法第六条复规定：‘应以法律规定之事项，不得以命令定之。’各著有明文。上述‘合作事业奖励规则’既为内政部颁布之行政命令，该规则第八条第六款与法律抵触，自属无效，不得援用。被告机关根据无效之行政命令所为之处分自不能发生效力。谨请将再诉愿决定、诉愿决定及原处分撤销等语。
被告机关答辩意旨略谓：一、原告特为掩饰该社七十五年度因全年业务停顿而受公告解散之事实，而竟提出检附迟后已逾两年之七十七年三月七日中国时报之地价上涨报导资料，然后又自说自话：‘原告为避免陷入火坑，经社务会决议‘暂行观望，不必出血承作工程’业务停顿，虽为事实．．．应属情有可原。’此处必须慎重指出，所谓‘经社务会决议’，经查七十五年度内该社从未召开过一次法定会议，详情请见前述‘事实二’。至其举证显不足采信。二、原告举出台中市议会员工消费合作社与该社同于七十五年考绩为戊等而前者尚存，后者公告解散，其‘违法偏颇事实，昭然若揭’一节，本府列举‘法令’与‘事实’分别答复如下：（一）依据：台湾省合作事业管理处 67.08.23 合一字第一○六五七号函，略以‘接到考绩戊等通知，提出召开社员大会请求改组者，得构成申复要件，准否？仍由主管机关视情核定’。（二）事实：台中市议会员工消费合作社依据前项规定，经于 76.07.16 申请改组，本府 76.08.12 ，府社合字第五三○九九七号函核复同意改组；继而报送 76.11.03 社员大会纪录本府又于 76.12.03 以府社合字第八人一八五号函核复同意备查，均各在案。此处必须重复指出，答复请见前述‘理由’，本府完全依法行政，决无偏袒。该社同为明效申复期间，竟置不理，此与自弃权利何异，询之三岁稚子可能自己都难以自圆其说。三、原告举出本府依照合作社法第四十五条第六款及合作事业奖励规则第八条第一项第六款擅为解散之公告而与民法第卅六条、宪法第一七二条、中央法规标准法第五条、第六条抵触，且又未经请求法院为解散之宣告，显有违法，因而原为之处分自属无效，应予撤销一节。查本府依合作社法第五十五条第六款所为‘解散之命令’，系依据该社年度业务考核戊等认定所成之处分，此与民法第卅六条为‘宣告之解散’性质迥异。且合作社法为特别法，民法为普通法，两者如有竞合，依特别法价先适用之原则，自应排除民法而适用合作社法。依此本府原为之公告解散，于法并无不合。请驳回其诉等语。
理 由
按‘合作社因左列各款情事之一而解散：一、．．．．六、解散之命令。’‘合作社或各级合作社联合社成绩等级，经省合作主管机关复核评定后，列戊等者，由县市合作社主管机关令饬解散。’合作社法第五十条第一项第六款、合作事业奖励规则第八条第一项第六款分别定有明文。本件原告因七十五年度全年业务停顿，营业月报表未报，全年法定会议均停开，全年财务决算表未报，亦未办理改选及申请变更登记，被告机关经以 76.02.18 府社字第一○七九七号函通知其应于七十六年二月底前召开七十五年度社员（代表）大会，并分别办理变更登记及决算申报，原告均未依限办理，被告机关于报奉台湾省合作事业管理处复核评定后，于七十六年十一月间予以公告解散，揆诸首揭规定，并无违误。原告起诉理由一、虽指称：由于台中市当年地皮价格高涨，建筑业取得困难，中小建筑业倒闭连连，建筑劳动之工作机会尽失，为避免陷入火坑，经社务会议决议：暂行观望，．．．完全是避免经济上紧急危难之措施，情有可原，并检附七十七年三月七日中国时报综合报导为证。经查上开七十七年中国时报距原告所称紧急危难之七十五年度已有两年之久，其本部分之主张自与本件无涉。原告起诉理由二，谓七十五年度考绩与伊同列戊等者，尚有台中市议会员工消费合作社未闻受有任何处分，可见被告机关草率行事，违法偏颇云云。查台中市议会员工消费合作社于收到被告机关 76.02.18 七六府社合字第一○七九九号函限期改组后，即依规定改组完毕，并经被告机关 76.12.03 府社会合字第八八一八五号函准予备查在案，原告以不同之案情，任意比附援引，自非可采。原告起诉理由三，指称：合作社为法人，法人] 之目的或其行为，有违反法律、公共秩序或善良风俗者，法院始得因利害关系人之请求宣告解散，本件被告机关未依上开程序即擅为解散之处分，合作事业奖励规则仅属行政命令，依中央法规标准法第六条规定，应以法律规定事项不得以命令定之，该规则显有抵触法律情事，被告机关以无效之行政命令所之处分自属无效云云。第查合作社法规定事项，就合作社之管理监督范围而言，为其他法律之特别法，应优先于民法而适用之。至于合作事业奖励规则，乃行政机关基于行政权之作用所订定之执行命令，核与合作社法之意旨相符，自属有效，并无违反中央法规标准法可言。综上以观，原处分并无违误，一再诉愿决定，递予维持原处分，亦均无不合，原告起诉意旨非有理由，应予驳回。
据上论结，本件原告之诉为无理由，爰依行政诉讼法第二十六条后段，判决如主文。
中华民国七十七年八月二十三日
（本声请书附件一、二、三、五、六、均略）

合作事业奖励规则 第 8 条
合作社法 第 55 条 ( 39.06.03 )