司法院释字第279号解释 中华文库

释字第 279 号

民国 80年5月17日

劳保条例“省（市）政府”何意？

司法院公报 第 33 卷 6 期 9-11 页

　　劳工保险条例第十五条，有关各类劳工保险费由省（市）政府补助之规定，所称“省（市）政府”，系指该省（市）有劳工为同条第二款至第四款规定之被保险人者而言，与该省（市）政府是否直接设立劳工保险局无关。

　　本件声请解释机关台北市议会审查台北市政府预算，认该府依行政院劳工委员会对劳工保险条例之规定所持见解，编列劳工保险补助预算，与该条例第五条规定不合，声请统一解释，依司法院大法官会议法第七条定，应予受理，合先说明。
　　劳工保险条例第十五条规定，同条例第六条第一项第七款、第八款、第八条第一项第四款及九条之一所定各类劳工保险费由省（市）政府分别予以百分之二十或百分之四十之补助，旨在减轻辖区内，无一定雇主或自营作业而参加职业工会、渔会，参加海员总工会或船长公会为会员之外雇船员，或被裁减资遣人员而自愿继续参加劳工保险等劳工之保险费负担，藉以保障劳工生活、促进社会安全，系省（市）政府在劳工福利上应负之义务。所称“省（市）政府”，系指该省（市）有上述劳工参加劳工保险为被保险人者而言。至同条例第五条规定：“在中央劳工保险局未成立前，得划分地区，委由各该区内劳工人数较多之省（市）政府直接设劳工保险局，办理劳工保险业务……”系为兼顾现实情况而设，与该省（市）政府是否直接设立劳工保险局无关。

不同意见书：　　　　　　　　　　　　 大法官 郑健才
本件台北市议会认未设劳工保险局之省市政府，不应负担劳工保险之补助费，而台北市政府之见解则反是；台北市议会因而声请本院为统一解释（非宪法解释）。依左列理由，应不受理。
一 主权在民之政治制度，民意在基本上有不可限制性，极其所至可以修宪。故立法权属于议会（中央或地方之民意机构）时，议会代表民意作成之决议为议会独力完成之自主决议，非政府机关（包括司法机关）所能于事前加以干预。虽在法治国主义下，此决议如受违法（包括违背宪法、法律或命令）之质疑者，仍须受司法机关之“司法审查”（包括违宪审查），以决定其效力是否发生；然此审查系事后审查，并非事前之干预。
属于议会自主决议之事项，司法机关既仅有某种程度之事后审查权，若于事前干预议会之决议，此决议究系代表民意抑系代表司法，即有疑问。若谓系代表民意，岂非司法创造民意；若谓代表司法，则议会变成司法之传达机关，而司法机关就此决议进行事后的“司法审查”，亦变成“自己审查自己”矣。
议会若甘受司法机关事前之干预，是为“弃权”（放弃自己之自主权）；司法机关若果为事前之干预，是为“越权”（膨胀自己之审查权）。其后果较之司法机关沦为议会之“法律顾问”者，尤为严重。（释字第一八五号解释云，司法院所为之解释，有拘束全国各机关及人民之效力。故本院如应议会之声请而为解释，即有拘束议之效力，形成干预，而非止为议会之“法律顾问”而已。)
二 本院释字第二号解释明示宪法解释与统一解释不同。中央或地方机关适用法律或命令发生疑义，皆应自行研究，以确定其意义而为适用，殊无许其声请司法院统一解释之理由。本件台北市议会行使预算审议权，与台北市政府行使预算提案权，就适用劳工保险条例第十五条，有不同之见解，彼此既处于监督者与被监督者之关系，为监督者之议会，自应依其自己确信之见解而为决议，犹之审判者与起诉者之见解不同时，审判者应依其自己确信之见解而为裁判然。为被监督者之市政府，若认此决议为有效，则应予执行或送请覆议，覆议后如维持原决议，市政府应即接受。若认此决议因与中央法令抵触而无效，则视制定该法令之中央机关或其上级机是否声请本院为统一解释（市政府本身因须受议会决议之拘束，不能为此声请）。若不为此声请，等于原决议仍为有效。若为此声请，则由本院予以统一解释，就原决议是否因与中央法令抵触而无效，作终局的判断。此为现行地方自治制度惟一应遵循之解决途径（参阅司法院大法官会议法第七条、台北市各级组织及实施地方自治纲要第十三条、台北市议会组织规程第三十七条、释字第二五九号解释等）。台北市议会既未依其所谓未设劳工保险局之省（市）政府不应负担劳工保险补助费之见解，作成该项补助费不予编列预算之决议，自更无决议是否因与中央法令抵触而无效之歧视问题。即使有之，依前所述，亦应由中央制定该法令之机关或其上级机关声请解释，而不能由议会自己声请解释。
若议会一面放弃其不应编列该项预算之见解而仍通过该项预算，一面又附以“该项预算之能否动支须经大法官解释”之条件者，则系附条件之预算，而将条件之是否成就，系于大法官之决定。大法官可之，等于代议会确定的通过预算；大法官否之，等于代议会确定的删除预算。将欲司法代替立法，以行使其预算审议权乎？
三 多数赞成“受理”之大法官，亦已有“监督者与被监督者之见解不同，不得声请统一解释”之顾虑；因又改以“台北市议会系与行政院劳工委员会见解不同”，作为“受理”之理由。微论台北市议会从未作此主张（见原声请函全文）；即使作此主张，由于地方议会之决议受不得与中央法令抵触，否则无效之拘束（见前述），台北市议会除认中央法令有抵触宪法之疑义，得依司法院大法官会议法第四条第一项第一款声请本院为宪法解释外，依同法第七条，仍不得声请本院为统一解释。
四 维护宪法秩序，宪法解释固为必要途径。惟统一解释，祇在消除各机关见解之歧异；并非谓统一后之见解，即属合宪；与宪法秩序自无直接关联。而统一解释，经由诉讼途径（民刑或行政诉讼），即可达到，故我国早期之统一解释，系依附于审判机关。现行宪法赋大法官以统一解释权，而法律并未定位大法官为受理诉讼之审判机关；以致大法官之统一解释，不但可以统一司法以外各机关间见解之不同，甚至可以统一司法以外各机关与最终审判机关（司法）间见解之不同，形成司法权重复行使，而不免于“司法之外又有司法”之讥。此种使司法二元化之统一解释，为外国所未见，其存在价值令人怀疑。外界早有“大法官应多作宪法解释，少作统一解释”之期盼。吾人就统一解释案受理之尺度，严守分际（司法自制），犹恐不及，而又刻意放宽之，诚不能无滋蔓难图之忧也。

抄台北市议会声请函
（七九）八、一议（民）字第四二三五号
受文者：司法院
主 旨：劳工保险条例第十五条规定劳工保险费之负担所称之“省（市)政府”，究系指同条例第五条规定之设劳工保险局之“省（市)政府”，抑为同例例第四条规定劳工保险之主管机关之“省（市）政府？”因台北市政府所持之见解与本会之见解不同，爰提请大院转大法官会议统一解释，俾便遵循，并杜争议。
说 明：
一、本会行使预算审查权，审查八十年度台北市政府劳工局所列劳工保险补助费预算，认为依劳工保险条例第十五条规定劳工保险费之负担所称之省（市）政府，应为同条例第五条所规定之设劳工保险局之省（市）政府，因此，台北市政府不得编列该笔劳工保险补助费预算，而应由设劳工保险局之省（市）政府自行负担。惟台北市政府认为劳工保险条例第十五条规定之劳工保险费之负担所称之省（市）政府，应为同条例第四条所规定劳工保险之主管机关所称之省（市）政府，故台北市政府应编列是项劳工保险补助费预算。
二、由于劳工保险补助关系劳工权益与社会安全，本会甚表重视；惟依法该项补助费究系应由劳工保险主管机关之省（市)政府抑为设劳工保险局之省（市）政府负担，在争议未厘清前，本会决议暂时冻结该笔预算之动支，并决议：“原则同意，但应由市议会提请大法官会议解释时，始得动支”。
三、检陈相关资料如附件（一）（二）。
议长 陈 健 治 出国
议员 陈 世 昌 代行
（本件声请函附件略）

劳工保险条例 第 5、6、8、15 条 ( 77.02.03 )