司法院释字第290号解释 中华文库

释字第 290 号

民国 81年1月24日

公职选罢法候选人学经历限制规定违宪？

司法院公报 第 34 卷 3 期 1-7 页

　　中华民国七十八年二月三日修正公布之动员戡乱时期公职人员选举罢免法（八十年八月二日法律名称修正为公职人员选举罢免法）第三十二条第一项有关各级民意代表候选人学、经历之限制，与宪法尚无抵触。惟此项学、经历之限制，应随国民之教育普及加以检讨，如认为仍有维持之必要，亦宜重视其实质意义，并斟酌就学有实际困难者，而为适当之规定，此当由立法机关为合理之裁量。
　　人民对于行政处分有所不服，应循诉愿及行政诉讼程序请求救济。惟现行国家赔偿法对于涉及前提要件之行政处分是否违法，其判断应否先经行政诉讼程序，未设明文，致民事判决有就行政处分之违法性并为判断者，本件既经民事确定终局判决，故仍予受理解释，并此说明。

　　宪法第一百三十条规定：“中华民国国民年满二十岁者，有依法选举之权；除本宪法及法律别有规定者外，年满二十三岁者，有依法被选举之权”，是法律对于被选举权之具体行使，于合理范围内，并非完全不得定其条件。中华民国七十八年二月三日修正公布之动员戡乱时期公职人员选举罢免法（八十年八月二日法律名称修正为公职人员选与罢免法）第三十二条第一项有关各级民意代表候选人学、经历之限制，虽与其他国家不尽相同，但为提升各级民意代表机关之议事功能及问政品质，衡诸国情，尚难谓其与宪法有所抵触。惟国民之教育日益普及，选举人对于候选人选择之能力相对提高，此项对各级民意代表候选人学、经历之限制是否仍继续维持，宜参酌其他民主国家之通例，随时检讨，如认有继续维持之必要，亦应重视其实质意义，并斟酌就学有实际困难之人士（例如因身体或其他原因其接受学校教育显较一般国民有难于克服之障碍者），由立法机关为合理之裁量，而作适当之规定。
　　人民对于行政处分有所不服，应循诉愿及行政诉讼程序请求救济。惟现行国家赔偿法对于涉及前提要件之行政处分是否违法，其判断应否先经行政诉讼程序，未设明文，致民事判决有就行政处分之违法性并为判断者，本件既经民事确定终局判决，故仍予受理解释，并此说明。该会议由司法院林院长洋港担任主席，大法官翟绍先、杨日然、翁岳生、李钟声、张承韬、杨建华、刘铁铮、陈瑞堂、郑健才、张特生、吴庚、李志鹏、史锡恩、杨与龄出席，秘书长王甲乙列席，会中通过之解释文、解释理由书及郑大法官健才、杨大法官日然共同提出之理由一部不同意见书，均经该院以院令公布。

理由一部不同意见书：　　　　　　大法官 郑健才 杨日然
本件解释理由书引用宪法第一百三十条“除本宪法及法律别有规定者外，年满二十三岁者，有依法被选举之权”内之“法律”二字，作为认现行法律对于民意代表候选人之学经历限制为合宪之理由部分，本席认为欠妥，应予删除。理由如下：
一 民意代表之选举，系基于“选民互选”之平等原则，兼顾“互选”在技术上困难之克服，而由法律定出“候选人”制度。故有选举权者当然同时有被选举权，选举时可以选别人亦可选自己。祇不过自己非“候选人”时，成为不得选自己之例外而已。此谓之“法律限制”除此之外，不得选自己之原因，亦仅存在于选举人之年龄限制低于被选举人之年龄限制之场合。是宪法第一百三十条所称之“法律别有规定”，显系指上述情形及选举人与被选举人之消极资格而言（如刑法第三十六条褫夺公权发生使选举权与被选举权同时丧失之效果）。殊难谓法律另可依此宪法规定而创设候选人之积极资格（如学经历限制），致与宪法上之平等原则相违。
二 我国行宪之初，即遭重大变故。选民品质亦非自始即臻成熟。宪政建设悉赖政府与人民之通力合作，于艰难处境中，始得逐渐成长。欲效民主先进国家，对于人民之被选举权，不作任何积极资格限制，自非一蹴可几。从而，现行法律对于民意代表候选人之学经历限制（即积极资格之限制），如认为合宪，亦祇能以“在宪政成长过程中，无法避免此种限制”作为肯认其为合宪之理由。

抄刘０声请书
受 文 者：司法院
声 请 人：刘 ０
代 理 人：理律法律事务所
陈 长 文 律师
李 念 祖 律师
范 鲛 律师
声请事项：为声请人受台湾高等法院七十九年度上国易字第四号及台湾台北地方法院七十九年度上国易字第八号民事确定判决，其适用违宪法规之结果，违反宪法第七条、第十七条、第二十三条及第一百三十条规定，侵害声请人受宪法保障之平等权、被选举权及服公职权，兹依司法院大法官会议法第四条第一项第二款规定声请 大院大法官会议解释动戡乱时期公职人员选举罢免法（下称选罢法）第三十二条第一项第一款之规定及考选部依该法上开规定驳回声请人检核声请之行政处分抵触宪法。
说 明：
一、声请释宪之理由及所引用之宪法条文
缘台湾高等法院七十九年度上国易字第四号民事确定判决（附件一）维持台湾台北地方法院七十九年度国字第八号（附件二）判决，认考选部依检核规则第四条及动员戡乱时期公职人员选举罢免法（以下称选罢法）第三十二条第一项第一款规定：“立法委员候选人须高级中学以上学校毕业或普通考试以上考试及格。曾任省（市）议员以上公职一任以上。”等规定，而拒绝声请人检核立法委员候选人之声请乙事，为依法有据，遽而驳回声请人诉请考选部应准声请人检核取得立法委员候选人之资格之诉讼在案。
按服公职之权利，为宪法第十八条所保障：“人民有应考试、服公职之权。”，宪法复于第一百三十条后段规定：“除本宪法及法律别有规定者外，年满二十三岁者有依法被选举之权”。此外，宪法复于第七条规定：“中华民国人民，不分男女、宗教、种族、阶级、党派，在法律上一律平等。”，而宪法第二十三条复规定人民之自由权利，除为防止碍他人自由、避免紧急危难，维持社会秩序或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之。尤可见服公职之权利为宪法保障之人权项目，任何限制服公职权利之立法，应受宪法第二十三条之拘束。前揭选罢法之规定侵害声请人之服公职权利，声请人别无法律上救济途径，故依法声请大院大法官会议解释前揭选罢法之规定与宪法保障服公职权利之规定抵触。
二、疑义之性质与经过及声请人立埸与见解
声请人前于七十八年为参加立法委员选举乃检具相关证明文件，向考选部申请立法委员候选人检核，经考选部于 78 年 10 月 19 日（78）选核字第四一七五号函（请详附件三）以声请人资格不符动员戡乱时期公职候选人检核规则（以下简称检核规则）第四条规定为由，拒绝声请人检核之声请，并将原声请文件退还，不法侵害声请人服公职之宪法上权利。声请人因而依国家赔偿法第二条第二项对之提起损害赔偿之诉，讵第一审遽以公职人员候选人检核核程序，系考选部本于行政权之公法行为，非私法争执，不应提起民事诉讼云，驳回声请人之诉（附件一）。嗣声请人依法上诉，高等法院未予详究即率尔维特原判驳回声请人之上诉（附件二），声请人再依法上诉最高法院。最高法院对声请人之主张及法律上之理由，恝置不采，以裁定驳回声请人之上诉确定在案（附件三）。
司法院大法官会议法第四条规定人民声请解释宪法，以主张确定判决所适用之法令有抵触宪法之疑义者为要件，本案中，历审法院咸以考选部依前揭选罢法规定拒绝声请人检核之声请，乃依据法令之行为，从而驳回声请人之诉。爰依司法院大法官会议法第四条第一项第二款之规定，解释选罢法前揭限制规定，侵害声请人宪法上之权利。
宪法第十八条规定：“人民有应考试、服公职之权。”同法第一百三十条后段规定：“除本宪法及法律别有规定者外，年满二十三岁者有依法被选举之权”，依大法官会议释字第四十二号解释，各级民意代表均属宪法第十八条所称之公职。而选罢法第三十二条第一项第一款对立法委员候选人之学经历所设之资格因构成对人民服公职之权利及被选举之权利之限制，须通过宪法第二十三条之检证。再按限制人民权利之法律，依宪法第二十三条规定，以有限制之“必要”者为限，而是否“必要”，依据法令、学者及实务界通说，悉以其是否符合广义之比例原则为断。而广义之比例原则包括以下三原则，即“适合之原则”、“必需之原则”及狭义之“比例之原则”。所谓“适合之原则”系指采取之制手段必需适合及有助于目的之达成。“必需之原则”要求在多种适合达成目的之手段之间，应择其侵害个人自由权利最小者为之，否则，即非“必要”。而狭义之“比例之原则”系指限制手段之强弱与达成目的之需要程度应成比例，亦即限制之强度不应超过达成目的所需要之范围，并且因限制所造成之不利益不得超过其所欲维护之利益。兹详列选罢法第三十二条第一项第一款因不符宪法第二十三条限制人民权利之必要性之要求，应为违宪之理由，亦即：
（一） 学历与普考及格限制与促进立法品质并无逻辑上之必要关连
依据宪法第十八条，人民有服公职之权，此项权利，依据宪法第二十三条，除为达成防止妨碍他人自由，避免紧急危难，维持社会秩序，增进公共利益第四项目的时之必要外，不得限制之。故选罢法第三十二条第一项第一款及检核规则对于立法委员候选人资格之限制，即对于人民服公职之权利之限制，必须为能达成宪法第二十三条所明定之四项目的之必要手段。按选罢法对立法委员候选人之资格加以限制之立法假设，不外以为达到选贤举能之目的，借由候选人须具备一定之学识或经历之要件，可以确保立法委员于立法、审查、质询与监督等问政之品质，有益于增进公共利益。然而即使候选人具备一定之学识或经历，是否能保证候选人于当选后即具备优秀的问政能力，进而达到增进公共利益之目的，实不无疑义。选罢法及检核规则所要求之学历，实质仅为一张文凭，而并不考虑候选人在校之表现、成绩及其是否实际上具有履行立法委员职责之相当能力。况且高中学历及普通考试原有其固有之目的，本非为过滤立委候选人之资格而设，由于此种学历限制，关乎人民服公职权利之行使，为符合宪法保障基本人权之宗旨，纵使立法者鉴于客观标准之难寻，亦仅应以高中学历及普考及格之资格为诸多可行标准之一，而不应以之为过滤候选人资格之唯一标准。（至曾任省市议员以上公职一任以上者亦得检核之规定，适用之范围及机会甚微小，故无庸赘论其妥当与否）。且高中学生毕业所必修习之多种学科（如物理、化学）与是否能作为一名称职之立法委员并无相关性，普考所测验之科目与是否能作为一名称职之立法委员亦未必有其相关性。或谓声请人得依教育部颁“自学进修学力鉴定考试办法”先后通过每年三月举办之“自学进修国民中学毕业程度学力鉴定考试”及每年四月举办之“自学进修级中学毕业程度学力鉴定考试”以取得高中同等学历资格。惟姑且不论类此同等历资格是否合于上开法令“曾经公立或立案之私立高级中等以上学校毕业者”之规定，上开鉴定考试亦非为过滤立法委员候选人之资格而设，按上开鉴定定考试所测验之物理、化学或数学而言，即与善尽立法委员之职责并无逻辑上之关连，亦即自修人文社会科学有成者，即与使未修过物理、化学、数学，或上述学科考试不及格者，亦非不能成为够资格之立法委员。亦即上开鉴定考试科目之选定与是平具有成为立法委员问政能力资格，不生因果条件关系。盖修习过上述学科且通过考试者，未必具有较高之问政水平，未修习者，其问政能力亦未必受到影响。物理、化学、数学非普通考试之测验学科，要求未修习此等学科者（如声请人）学习此等科目以通过鉴定考试，实亦未必能促进担任立法委员之能力。此外，曾任省市议员者亦未必饱富理化等知识，自难谓高中学历为取得立法委员候选人之适当过滤标准，遑论以之为主要的或专有的过滤标准。
至普考本为录取国家行政人员而设，其考试项目、方式、时间亦均非以立法委员之选举为着眼而举行。基于权力分立之法理，具备行政能力之人员，并不保证其具备审议法律命令之能力。以普考及格做为过滤立法委选人之标准，亦未必足以达成过滤之目的。
综上所述，具备高中学历或普考及格者，并非当然较不具高中学历亦无普考及格资格者更具足以担任立法委员之实质条件，选罢法第三十二条第一项第一款及检核规则藉对候选人学、经历资格之限制限制人民服公职之权利，并不能确保问政品质，达到增进公共利益之目的，不符前述“适合之原则”。
（二）即使假定限制候选人学、经历能确保问政品质，进而增进公共利益，亦不应将候选人之学历下限设定在高中毕业或必须普考及格
将立法委员候选人学历下限设定在高中毕业或普考及格之规定，忽视社会上若干弱劫势团体，尤其是残障人士，在受教育机会上之实质不平等地位。声请人自北投国小毕业前，即患上“内风湿关节炎”，关节随时出现剧烈疼痛现象，无法独立活动，但仍勉力完成国小学业；附近唯一之北投国中位于半山上，一进门便有上百阶石阶，若选择訧读其他学校，则必须坐车，在昔日缺乏交通工具之情形下，声请人惟有布家自修自学，故仅有小学学历。类此状况于残障人士实属屡见不鲜。而残障团体为社会中之弱势团体，更须保障其参政权利，以争取合理福利。现今妇女地位较前大为提升，而在立法委员选举中，仍设有妇女保障名额；反之参政权利更须保障之残障人士，至连成为适格候选人之权利都被剥夺，对残障人士而言，实为莫大伤害。对以民主、平等、福利为施政目的国家而言，亦为莫大讽刺。此外，声请人自修苦学，卓然有成，曾著有多本著作，当选过十大杰出女青年，并获得国家文艺奖章之殊荣。其学识成就实为许多高中毕业生，甚至大学生、硕士、博士所不及。如果问政品质必须经由对选举候选人学、经历之限制而获得保证，则声请人之经历，依一般社会通念，当比一纸高中文凭或普考及格，更能保证声请人具备优秀之问政品质。综上所述，可知纵使限制候选人学、经历可以确保候选人之政品质，立法者或行政机关有多种标准可供选择，为求慎重，立法者或行政机关更应设专门检定立法委员候选人之标准，不应专以和问政能力无甚大关联之高中文凭或普考及格资格为标准。而必须选择对人民权利侵害最小者，亦即必须符合前述之“必需之原则”。选罢法第三十二条第一项第一款及检核规则显然不符上开原则。
（三）即使选罢法第三十二条第一项第一款及检核规则符合“适合之原则”、“必需之原则”，亦不符狭义之“比例之原则”之要求
纵使上开法令能确保候选人问政品质，并进而增进公共利益的目的，推在手段的设计上，却致使三分之二以上之公民，因不具高中学历之资格，而被剥夺成为候选人之权利。按我国国民义务教育仅及于国民中学教育，而此九年国教于民国五十七年方始实施，故国民未受高中教育者，所在多有。依教育部编印之资料显示，截至民国七十六年止，二十五岁以上国中毕业以下（含国中毕业）教育程度之民众，占二十五岁以上人口比例百分之六八．四，如加入二十五岁以上高中、高职肄业之民众，此比例将会更高。由此可推知，依宪法第一百三十条，年满二十三岁，有被选举权，却因选罢法第三十二条第一项暨检核规则，因不具高中以上教育程度，而被剥夺被选举权之民众，至少占二十三岁以上人口过半数。至于普考及格部分，按普考应考资格为专科以上毕业、高等检定考试及格、高级中等学校毕业、普通检定考试及格或特种丁等考试及格樠三年。二十三以上之公民，如未具备高中文凭，必须具备检定考试及格或特种丁等考试及格满三年之资格才得应考，以上述资格通过普考之人数，虽并无正式之统计数字，但依常理推测，应属十分有限（每年普考及格人数仅为二千多人）。对一民主国家而言，如此多数之人民因久缺一纸高中文凭或普考及格资格而被剥夺参选权，无从参与中央民意代表选举进而获得担任中央民意代表之机会，其与宪政体制保障普遍参政权之本旨，实背道而驰。尤其是四十岁以上之公民，如声请人者，因时间背景不同，受教育之机会极为有限，徒以一纸文凭之欠缺即否定声请人参加立法委员选举之资格，并剥夺全体选举人本诸其智慧，独立选择适宜之立法委员之自由，因该限制手段所造成对人民基本参政权利之侵害已远超过所追求之成果所能保全之利益，则该限制手段，已明显不符“比例原则”之要求，而属违宪。
综上（1)（2)(3）点所述，选罢法第三十二条第一项第一款及检核规则不符前述之“适合之原则”、“必需之原则”、以及狭义之“比例之原则”，即不符宪法第二十三条规定，限制人民权利必须以“必要”为限之要求，故选罢法第三十二条第一项第一款暨检核规则，应违各宪法第十七条及第二十三条之法令，依据宪法第一百七十一条及第一百七十二条之规定，上开法令因与宪法抵触而应归于无效。相对人自不得依据违宪而应属无效之法律，否定声请人具有成为立法委员之学识及能力，而剥夺声请人成为立法委员候选人之宪法上基本权利。惟本件原司法判决却认相对人不准声请人检核取得立法委员候选人资格于法有据，其第二审判决复以“上述选罢法之规定，虽形式上设有资格限制，实则‥‥‥等于毫无限制”云云，遽为声请人败诉之判决，其判决忽视选罢法上述规定加诸于声请人之限制，甚为明显，再则选罢法第三十二条第一项第一款及检核规则第四条既因抵触宪法而无效，在无其他合宪而有效法令限制声请人立法委员被选举权及服公职权利之情形下，则在宪法明文赋予声请人服公职之权利及被选举权之前提下，声请人当然有为被选举人之资格。
矧宪法第七条就人民之平等权著有明文，人民既无分男女、宗教、种族、阶级、党派，在法律上皆一律平等。衡诸我国残障者提供特殊教育实质之环境及机会迹近于零，事实上众多残障囿于自身之残障体能赢弱之条件限制，往往不具与一般正常人受平等正式教育之机会，而选罢法上揭限制，无异视不得受正规教育之国民为“次等被选举人”，而受正规教育之国民为“优等被选举人”，致使不得受正规教育之国民如声请人者形成实质上次等阶级，违反宪法第七条规定人民在法律上实质平等之规定。实则立法者，若为提升问政人员之素质，非必不得对候选人加设合宪限制，唯此等限制若不符合宪法规定之限制，即不应任其存在。否则若依前揭选罢法之学历限制，徒于形式上为齐头式限制，而实质上形成知识阶级之不平等，自属抵触宪法第七条平等权之规定。而违宪之立法限制既不应加以执行，声请人准于宪法肯认被选举权之意旨，自应与他人无殊而同应获得候选人之资格。声请人虽自幼罹患严重“内风湿关节炎”，致行动困难，唯声请人常年勉力自学，并有多本著作，当选过十大杰出女青年，并曾荣获国家文艺奖章，可谓足为一般人士及残障人士之典范。声请人因自幼即饱受残缺之苦，深切体验我国对弱势之残障人口之福利制度之欠缺及不足，除积极参与残障福利服务外，对先进各国残障之预防、医疗、复健、特殊教育、职业训练与重建、就业等制度之建立尤有钻研，期能透过参与民意代表选举，依残胞实际需要争取福利，推动立法，制定完善社会福利法，以落实残障福利，消弭社会问题，讵声请人向考选部提出检核申请时却遭拒绝，声请人徒有满腔抱负及热忱，却无从施展。实则如前所述，问政品质之良寙，是否具有民意代表资格，应取决于选民，而不应由违反宪法平等权、参政权之上揭选罢法之规定予以剥夺。
三、有关机关处理本案之主要文件及其说明：
声请人检呈法院裁判共计三件、考选部函一件（其说明自详）：
（一）台湾高等法院七十九年上国易字第四号判决
（二）台湾台北地方法院七十九年度国字第八号判决
（三）最高法院八十年度上字第三三○号裁定
（四）考选部第四一七五号函
四、声请解释宪法之目的
残障者之残缺系与生俱来，社会则不应再限制其实质上享受法律平等保障之被举选举权。中央民意代表选举即将于八十年底举办，选罢法第三十二条第一项既属违宪规定，恳请大院大法官会议尽速审查本案，并立即作成具体解释，俾赐声请人得及时向考选部取得检核候选人资格，以及时得有参政服公职为残胞谋福利之机会。
此 致
司 法 院
附件一：台湾高等法院七十九年上国易字第四号判决
附件二：台湾台北地方法院七十九年度国字第八号判决
附件三：最高法院八十年度上字第三三○号裁定
附件四：考选部第四一七五号函
声请人：刘 ０
代理人：理律法律事务所
陈 长 文 律师
李 念 祖 律师
范 鲛 律师
附件如主文
另附委任状乙件

中华民国宪法 第 130 条 ( 36.12.25 )