司法院释字第293号解释 中华文库

释字第 293 号

民国 81年3月13日

议会得要求银行提供放款资料？

司法院公报 第 34 卷 5 期 1-6 页

　　银行法第四十八条第二项规定“银行对于顾客之存款、放款或汇款等有关资料，除其他法律或中央主管机关另有规定者外，应保守秘密”，旨在保障银行之一般客户财产上之秘密及防止客户与银行往来资料之任意公开，以维护人民之隐私权。惟公营银行之预算、决算依法应受议会之审议，议会因审议上之必要，就公营银行依规定已属逾期放款中，除收回无望或已报呆帐部分，仍依现行规定处理外，其馀部分，有相当理由足认其放款显有不当者，经议会之决议，在银行不透露个别客户姓名及议会不公开有关资料之条件下，要求银行提供该项资料时，为兼顾议会对公营银行之监督，仍应予以提供。

　　中华民国七十八年七月十七日修正公布之银行法第四十八条第二项规定：“银行对于顾客之存款、放款或汇款等有关资料，除其他法律或中央主管机关另有规定者外，应保守秘密。”旨在保障银行之一般客户财产上之秘密及防止客户与银行往来资料之任意公开，以维护人民之隐私权。此项保密规定，依中央主管机关财政部历来函释，不适用于监察、司法、警察及税务等机关之必要查证。至于各级民意机关要求所属公营银行提供相关资料者，该部七十九年七月十八日台财融字第七九○一八九四八五号函说明二、则谓：“立法院及各省市议会召开秘密会议时，各公营银行仍以提供左列资料为限：灱逾期放款及催收款年度查实及会计科目所列总数。牞个别客户已完成诉讼程序，收回无望之催收款。犴已报审计单位而尚未核准转销呆帐户资料。犵已报审计单位并经核准转销呆帐户之资料。”此虽系基于银行业务上之考虑而设，惟公营银行之预算、决算依法应受议会之审议，议会因审议上之必要，就公营银行依规定已属逾期放款中（包括七十五年一月十日财政部修正发布之“公营银行逾期放款、催收款及呆帐处理办法”所称之逾期放款、催收款及呆帐），除收回无望或已报呆帐部分，仍依现行规定处理外，其馀部分，有相当理由足认其放款显有不当者，经议会之决议，在银行不透露个别客户姓名及议会不公开有关资料之条件下，要求银行提供该项资料时，为兼顾议会对公营银行之监督，仍应予以提供。

                                                大法官會議主  席    林洋港
                                                          大法官    翁岳生
                                                                    翟紹先
                                                                    楊與齡
                                                                    李鐘聲
                                                                    楊建華
                                                                    楊日然
                                                                    馬漢寶
                                                                    劉鐵錚
                                                                    鄭健才
                                                                    吳  庚
                                                                    史錫恩
                                                                    陳瑞堂
                                                                    張承韜
                                                                    張特生
                                                                    李志鵬

不同意见书 　　　　　　　　大法官 李志鹏
台北市议会致本院略称：“本会召开秘密会议时，要求台北市银行提供逾期放款、催收款、呆帐之详细资料，是否抵触银行法第四十八条第二项之规定，本会与台北市银行所持见解不同，爰提请大院转请大法官会议统一解释，俾便遵循，以杜争议”。大法官会议依据多数意见受理本件声请，并作成解释文如下：
解 释 文
银行法第四十八条第二项之规定“银行对于顾客之存款、放款或汇款等有关资料，除其他法律或中央主管机关另有规定者外，应保守秘密”，旨在保障银行之一般客户财产上之秘密及防止客户与银行往来资料之任意公开，以维护人民之隐私权。惟公营银行之预算、决算依法应受议会之审议，议会因审议上之必要，就公营银行依规定已属逾期之放款中除收回无望或已报呆帐部分，仍依现行规定处理外，其馀部分，有相当理由足认其放款显有不当者，经议会决议，在银行不透露个别客户姓名及议会不公开有关资料之条件下，要求银行提供该项资料时，为兼顾议会对公营银行之监督，仍应予以提供。
本对于上开解释文不同意，爰依法提出不同意见书，兹分述理由如左：
一、程序方面之不同理由
依司法院大法官会议法第七条“中央或地方机关，就其职权上适用法律或命令所持见解，与本机关其他机关适用同一法律或命令时，所表示之见解有异者，得声请统一解释，必须机关之间对适用法令有不同之见解时，始得为之。查台北市银行股份有限公司章程第一条规定：“本银行由台北市政府所属原台北市银行依照银行法及公司法规定组织设立，定名为台北市银行股份有限公司，简称台北市银行”。公司法第一条规定：“本法所称公司，谓以营利为目的，依照本法组织、登记、成立之社团法人”。故台北市银行本质上是依法组织、登记、成立之“营利法人”，并非“地方机关”，自可断言。声请人台北市议会纵与之有不同之法令见解，亦不得以声请统一解释，故本件声请核与前开法律之规定不合，应不受理。多数意见谅系误解台北市银行法律上之本质所致，此其一。
二、实体方面之不同理由
⑴财政部依银行法有限制银行对外提供放款资料之权。
银行法第四十八条第二项规定：“银行对于顾客之存款、放款或汇款等资料，除其他法律或中央主管机关另有规定者外，应保守秘密”。同法第十九条规定：中央主管机关为财政部。财政部盱衡社会利益之增进，金融秩序之维持，存款、放款人利益及隐私权之维护，本诸法律之授权，迳行规定“银行对于顾客之存款、放款或汇款等有关资料，应负保守秘密之责，是以立法院及各省市议会召开秘密会议时，各公营银行仍以提供左列资料为限：
①逾期放款及催收款年度查实及会计科目所列总数。
②个别客户已完成诉讼程序，收回无望之催收款。
③已报审计单位而尚未核准转销呆帐户资料。
④已报审计单位并经核准转销呆帐户之资料。”
财政部法所作上开规定，未逾越法律授权之范围，与宪法及法律均无抵触，自属合法，此其一。
⑵行政机关之委任立法权之不容侵害。
依中央法规标准法第七条规定，各机关基于法律授权，得制定命令，是为委任命令。换言之，委任命令乃机关根据法律之明文规定，所制颁之命令，其性质是一种委任立法。此种委任立法权，除有违法违宪之疑义者，得经声请由司法机关解释外，司法机关应予晩重，不得藉解释权之行使加以侵害。美国联邦最高法院自一九三七年以后，从极端的司法至上主义，转变为中庸的司法、立法、行政对等主义。因此，对立法机关所通过之法律或行政机关之委任立法，不再任意宣布为无效，美国联邦最高法院此种态度之转变，学者称为司法自制（Judicial self－restraint）。本件声请统一解释案件，多数大法官并未指明财政部所颁限制银行提供资料之行政命令，有违法违宪之处，但迳行解释：在一定条件下，市议会要求银行提供有关资料时，为兼顾议会对公营银行之监督，仍应予以提供。以解释代替委任立法，显己侵害行政机关之委任立法权，本席不同意，此其二。
⑶依银法法规定台北市银行有遵守中央主管机关规定之义务，如有违反应受处罚。
银行法第一百三十二条规定：“违反本法或中央主管机关或中央银行依本法所为之规定者，除本法另有规定外，处二千元以上五万元以一罚锾。”中央主管机关财政部于民国七十九年七月十八日以台财融字第七九○一八九四八五号函，限制省市银行向议会提供银行贷款资料之范围，已如上述，台北市银行即有服从之义务，违反时应处二千元以上五万元以下之罚锾。大法官多数意见未顾及此项法律规定，在中央主管机关命令之外，解释在一定条件下，对逾期放款之有关资料，仍应提供予议会，将导致台北市银行违反主管机关依法所颁命令之困境，此其三。
⑷台北市议会组织规程系行政命令并非法律。
行政院于中华民国七十九年六月二日修正发布“台北市议会组织规程”，其第三条规市议会有议决市预算及审议市决算审核报告之权。依据中央法规标准法第三条及第四条规定，上开组织规程为行政命令，并非法律。多数意见称：“公营银行之预算、决算依法应受议会之审议”。谅系误解台北市议会组织规程为法律，虽系小疵，亦欠审慎，一并指出，此其四。
综上所陈，本声请解释案件，依大法官会议法本不应受理。退一步言，纵予受理，亦应为财政部依银行法第四十八条第二项立法授权所颁行政命令为合宪合法之解释。今多数意见反其道而行，在财政部依法所颁行政命令之外，增加银行对议会提供逾期贷款资料之范围，殊有欠妥。本席本于职责，难甘缄默，为此特依法提出不同意见书，敬请随解释文一并公布。
不同意见书 　　　　　　　大法官 陈瑞堂、张承韬、刘铁铮
一、银行客户保守其秘密之权利为隐私权之一种。有关客户之存款、放款、汇款等资料关系其个人信用及经济上权益甚巨。与之交易之银行若率将职务上所知悉此等秘密予以泄露，将使其客户遭受损害。是故外国立法例，如德国、新加坡、香港等之法律均就银行从业人员之保密义务加以规范。其保密对象除帐户之金钱往来资料，如帐目、帐册等外，其他为客户利益应保密之事项，如商业上机密亦包括在内。其中且有规定系为银行及客户双方利益而订定者，藉以强调保密义务之重要性。
日本银行法就银行秘密虽未设明文规定，但该国法界、银行界及学者咸以诚实信用原则、信赖原则、商事习掼、保密之默示契约等为根据，构筑银行保密义务之法律基础。除司法、税务机关外，银行对于其他人或机关均不得泄露客户之秘密。足见保守银行客户之秘密为各国法制上普遍之趋势。
我国银行法第四十八条第二项明定：“银行对于顾客之存款、放款或汇款等有关资料，除其他法律或中央主管机关另有规定者外，应保守秘密”。此项法律所规定保守银行秘密之隐私权亦为人格权之一种，依民法第十八条第一项规定：“人格权受侵害时，得请求法院除去其侵害。”宪法对此虽无直接保障之规定，但依宪法第二十二条规定：“凡人民之其他自由及权利，不妨害社会秩序公共利益者，均受宪法之保障。”第二十三条复明定“以上各条列举之自由权利，除为防止妨碍他人自由，避免紧急危难，维持社会秩序或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之”。保护人格权不受侵害，为现代法治国家人民应享之权利，无妨害社会秩序、公共利益之可言，故此项权利自亦为宪法所保障，非有必要情形不得以法律限制之。
二、银行法第四十八条第二项之规定原系财政部七十一、七、二台财融第一八三二六号函之内容，该函谓，除司法、税务、监察或治安等机关，因办案需要正式备文查询者，应予照办外，其他机关若有查询时，银行应洽经财政部核转后办理。因该系行政命令，不具法律之地位，为加强银行对顾客之保密义务，且涉及人民之权利，银行法修正时，乃将其纳入，增列为上开法文，此项立法过程在立法院银行法修正意旨说明栏记载甚明。
三、多数意见所通过之解释意旨在形式上系就财政部七十九、七、十八台财融第七九○一八九四八五号函（以下简称财政部函）为统一解释，实质上则将该函不提供逾期放款及催收款客户名单之意旨变更为应予提供，基于下述理由，认有不当之处：
娅司法院大法官会议法第七条：中央或地方机关就其职权上适用同一法律或命令所发生之歧见声请统一解释之规定，使司法院负责阐释法律及命令之正确意义，俾为各机关适用该项法令之准据而设，业经本院释字第一八八号解释释明在案。准此而言，统一解释所应统一者为机关对于规范之歧见，而非使规范与机关之意见相一致。因其非关规范之违宪审查，而仅属确认规范正确意义之性质，自不应有使规范失效等形成效果发生，即使在违宪审查，对于违宪之规范亦仅得宣告其为无效，不得再援用而已，不能替代立法者修改或另立规范，更不得据此命机关或人民作为或不作为。
本件声请人台北市议会系以台北市银行所引述之财政部见解与其见解有异，声请为统一解释，然查台北市银行系公营之营利法人而非“地方机关”，该财政部为行政命令，声请人不过系对于该行政命令之内容不予赞同，而提出意见，自非二机关间适用用一法令所表示之见解存有歧见。兹本案解释意旨于肯定银行法第四十八条第二项在维护人民隐私权之馀，却采纳声请人之见解，实质上否定依该法授权制定之行政命令之效力，进而代中央主管机关另订意义相反之行政命令，令银行应提供声请人所要求之银行秘密资料，显已逸出统一解释之常轨。
垭本院释字第三十八号解释称：与宪法或法律不相抵触之有效规章，法官不得排斥不用，又县议会行使县立法之职权时，若无宪法或其他法律之依据，不得限制人民之自由权利，此二项原则为民主法治国家之通义。
法务部曾于民国七十九年五月十二日以法（七九）律字第六五六三号函表示，银行法第四十八第二项所称“中央主管机关”，参照同法第十九条规定，系指财政部而言；所称“另有规定者”，除指法律之另有特别规定外，兼指中央主管机关基于委任立法或本于其职权对于银行保密义务之范围所作之裁量。因而建议财政部本于中央主管机关立埸，依银行法第四十八条第二项，予以明文规定，以期明确而臻周延。财攻部乃于同年七月十八日依此项建议颁布该令函，虽亦兼复台北市银行，但其同时明示系依据银行法第四十八条第二项而订定，并以所有公营银行为规范对象，应提供资料之客体亦将立法院及各省市议会并举，则该财政部函显属该部基于银行法授权所订颁之行政规章，而非仅为具体处理特定事件所为之行政释示，更非适用法律命令所持之见解。故其已具与法律同等之效力，各机关及人民均应受其拘束。且就其实质内容言，该函系禁止银行将限制客户保密权利之范围再行扩大，与上述宪法保障人民自由权利之精神及银行法加强保密之立法意旨适相符合，自无否定其效力之理。再者台北市议会组织规程在直辖市自治法未制定前固仍继续有效，但其究属行政命令性质。本件解释并未举出该部函有何抵触宪法或母法而无效之情事，遽以台北市议会依该行政命令审议市预算决算有其必要为由，否定中央立法授权所订颁该部函之效力，并令银行仍应予提供，无异不依法律而扩大限制人民保密之权利，揆诸上开本院解释意旨，殊有违背。
囵银行法第四十八条第二项授权中央主管机关即财政部就限制客户保密权利之范围加以规定，该部虽为行政机关，但就其受法律委任而为行政上之立法行为，仍具有立法裁量权并得斟酌实际情况适宜决定其范围。该函与宪法及银行法相关规定并无抵触已如前述，则其无逾越或滥用裁量权殊属明颢。依宪法五权分治不相侵犯之原理，此项立法裁量为司法审查权所不及之领域。本案解释意旨将应属立法裁量之事项加以变更，显已逾越司法权之界限。
（四）银行与客户间订立金钱借贷契约系属私经济行为，客户对银行要求保守秘密之权利为法律所赋与，并附随于该契约而存在。双方依契约所发生之权利义务关系，不因银行之为公营或民营而受影响。今如因银行之为公营，应受议会监督之故，竟剥夺其客户保密之权利，不无公权力无法律依据不而预私经济行为之嫌，且对于公民营之客户为差别待遇，适用不同之法律，异其法律之解释，亦与宪法第七条所揭示平等原则相抵触。
剐本件声请人台北市议会所以要求台北市银行驵提供有关逾期放款及催收款客户名单等资料，其理由略谓，该议会为行使市预算决算之审核等职权，有必要了解上项资料，以查考有无特权干预情事等语。惟议会对于预算决算审核之对象为各该科目，则财政部同意银行提供之逾期放款及催收款年度查实及会计科目所列总数，已足供为议会审核监督之资料。至有无特权干预之查考，乃属事后追究违法放款责任之问题，于完成诉讼程序或已成呆帐时加以查考，尚犹未迟，实无于本金逾期三个月之逾期放款或本金或利息逾期六个月之催收款阶段即由议会个别客户予以细究之必要。
况且为整饬金融纪律，银行法及有关规章赋与财政部及中央银行多项监督管理权限。诸如，对于大额、无担保、银行内部等授信之限制，担保物之放款值及最高放款率之决定，对于各项业务及帐目之检查就逾期客户定期提出报表等均设有严密周详之规定，可据以防杜弊端之发生。议会果发现有所谓“有相当理由足认其放款为显有不当者”自可提报依法律规定具有侦查或调查权限之司法、税务、监察或治安等机关调查究办，难谓非依该议会之要求提供秘密资料即灴能达成监督之目的。反之，如依议会之要求揭露逾期放款或催收款各客户之名单，势将引起众债权人之恐慌，招致群起索债，加速客户经营失败之结局，亦将因此造成公营银行经营上之困难，后果堪虑。本解释意旨虽谓银行可在不透露个别客户姓名及不公开之条下提供资料，惟既系“有相当理由足认其放款为显有不当者”自必先有疑其放款不当之特定对象，亦即仍须由议会先告知可疑之特定客户姓名，始得要求提供其银行秘密，则所谓“不透露个别客户之姓名”一节将不具实质意义，而台北市银行前曾于台北市议会开秘密会时，提供逾期客户之名单，结果翌日立即见报，有其先例，足见在议会提供机密资料，保密不易。何况将不应提供之秘密资料泄露于法令所定以外之人本身即属违法，即足以造成流弊而损害他人之权益，不因其系在不公开条件下提供即可阻却违法性，美国西维琴尼亚州最高法院曾判决非法窃听者，纵未将窃听之内容公开仍系对于隐私权之侵害，其理在此。（RoachV.Harper ，105 S.E.2nd 564 ，1958）
综上所述，财政部该函对于人民隐私权之保护与公共利益已予兼筹并顾，声请人台北市议会为监督台北市银行，欲扩大限制客户保密权利之范围，衡诸宪法第二十三条规定之本旨，难认有其必要性。爰提此不同意见书。

附件：台北市议会函
抄台北市议会函 七十九年八月十三日
议（财）字第四四八四号
受文者：司法院
主 旨：本会召开秘密会议时，要求台北市银行提供逾期放款、催收款、呆帐之详细资料，是否抵触银行法第四十八条第二项之规定，本会与台北市银行所持见解不同，爰提请 大院转请大法官会议统一解释，俾使遵循，以杜争议。
说 明：
一、本会日前召开秘密会议要求台北市银行提供有关逾期放款、催收款及呆帐之户名、金额等资料，惟市银行认为银行条正前行政院曾于腾俨滩以台七十七内字第三二六八五号函作成决议：“在市议会召开秘密会议时，仍限以提供逾期放款及催收款年度查实及会计科目所列总数以及个别客户中已完成诉讼程序，收回无望之催收款及已报审计单位而尚未核准转销之呆帐户资料为宜（见附件一），迨至银行法于七十八年七月十七日修正后，财政部复以饥权权台财融第七九○一○九六六一号函示：“钧院前函规定虽于银行法条正前所释示，但于银行法条正后仍可沿用”（见附件二），如依议会要求提供上述逾期放款、催收款、呆帐名单等资料，不但有悖于银行法第四十八条第二项之规定：“银行对于顾客之存款、放款或汇款等有关资料，除其他法律或中央主管机关另有规定者外，应保守秘密”，且恐损及公众、社会利益与个人隐私，故台北市银行再报请财政部表示意见，财政部复于饥峦莺以台财融第七九○一八九四八五号函表示立法院及各省市议会召开秘密会议时，各公营银行仍以提供下列资料为限：“一、逾期放款及催收款年度查实及会计科目所列总数。二、个别客户已完成诉讼程序，收回无望之催收款。三、已报审计单位而尚未核准转销呆帐户资料。四、已报审计单位并经核准转销呆帐户之资料”（见附件三）。台北市银行准此绝提供本会所要求之资料。
二、依本会组织规程第三条规定，本会职权包括：议决市预算、审议市决算之审核报告及议决市财产之处分等。为行使上述职权，实有必要了解市银行有关逾期放款及催收款、呆帐之名单等资料，以便查考有无特权干预，复依本会议事规则第七十一条：“秘密会议之纪录决议案，议员、列席人员及本会员工，不得以任何方式对外宣泄，如须发表新闻时，其稿件应经议长核定之”；及同规则第三十二条：“质询事项除涉及国防、军事、外交之重大秘密外，市政府不得拒绝答复”。准此，如未涉及国防、军事、外交之重大秘密，市银行应不得拒绝答复。且立法院审查国防、外交预算召开秘密会议时，亦可提供机密性资料，所以本会要求台北市银行提供之资料，应不悖银行法第四十八条第二项之规定。
三、综上所述，由于本会与台北市银行对于有关逾期放款及催收款名单等资料可否提供，在适用法令上所持见解不同，爰提请大院统一解释，以杜争议。
议 长 陈健治 出国
副议长 陈炯松 代行
（本函附件略）
附件：台北市议会函 七十九年十二月三日
议法字第七○○八号
受文者：司法院
主 旨：补送本会前函请 大院统一解释有关本会需求台北市银行提供逾期放款、催收款、呆帐等详细资料，该行可否拒绝乙案之有关资料及补充说明，请 查照。
说 明：
一、本会79.8.13.议（财）字第四四八四号函谅达。
二、依据“台北市议会组织规程”第三条规定，本会有议决市预算、审议市决算审核报告之权。为行使该等职权，实有必要了解市银行有关逾期放款、催放款及呆帐等资料，以便查考有无特权干预。而五会组织规程系依据“台北市各级组织及实施地方自治纲要”第十六条之规定订定。依大院释字第二五九号解释意旨：“......现行直辖市各级组织及实施地方自治事项，均系依据中央颁行之法规行之。为贯彻实施地方自治之意旨，自应斟酌当前实际状况，制定直辖市自治之法律。在此项法律未制定前，现行由中央颁行之法规，应继续有效。”（如附件）准此，本会组织规程所定事项，自应有效。
三、本会为行使组织规程所赋与之职权，要求台北市政府投资之台北市银行股份有限公司提供逾期放款、催收款等详细资料；而市银行多次引述财政部饥峦莺台财融第七九○一八九四八五号函之见解表示：“立法院及各省市议会召开秘密会议时，各公营银行仍以提供下列资料为限：“一、逾期放款及催收款年度查实及会计科目所列总数。二、个别客户已完成诉讼程序，收回无望之催收款。三、已报审计单位而尚未核准转销呆帐户资料。四、已报审计单位并经核准转销呆帐户之资料。”至于逾期放款、催收款、呆帐之详细资料，仍不予提供。
四、如上所述，由于本会行使职权适用法令，与市银行所引述财政部之见解有异，爰依大法官会议法第七条之规定，送请 大院统一解释，以杜争议。
议 长 陈健治
（本函附件略）

银行法 第 48 条 ( 78.07.17 )