司法院释字第295号解释 中华文库

释字第 295 号

民国 81年3月27日

不服会计师惩戒复审决议可提行政诉讼？

司法院公报 第 34 卷 5 期 7-12 页行政诉讼法实务见解汇编（96年12月版）第 9 页

　　财政部会计师惩戒复审委员会对会计师所为惩戒处分之复审决议，实质上相当于最终之诉愿决定，不得再对之提起诉愿、再诉愿。被惩戒人如因该项决议违法，认为损害其权利者，应许其迳行提起行政诉讼，以符宪法保障人民诉讼权之意旨。

　　宪法保障人民之诉愿权，其目的在使为行政处分之机关或其上级机关自行矫正其违法或不当处分，以维护人民之权益，若法律规定之其他行政救济途径，已足达此目的者，则在实质上即与诉愿程序相当，自无须再践行诉愿程序。诉愿法第一条：“人民对于中央或地方机关之行政处分，认为违法或不当，致损害其权利或利益者，得依本法提起诉愿、再诉愿。但法律另有规定者，从其规定。”其但书规定即系包括上述情形在内，惟并非谓未经提起诉愿或再诉愿，纵已用尽其他相当于诉愿、再诉愿之行政救济程序，亦不得续行行政诉讼。财政部依会计师法规定，设置会计师惩戒委员会及惩戒复审委员会。会计师惩戒委员会因财政部交付惩戒而对会计师所为惩戒决议，系行政处分，被惩戒之会计师有所不服，对之声请复审，实质上与诉愿相当。会计师惩戒复审委员会所为复审决议，相当于最终之诉愿决定，无须再对之提起诉愿、再诉愿。依上开说明，被惩戒人如因该项决议违法，认为损害其权利者，应许其迳行提起行政诉讼，以符宪法第十六条保障人民诉讼权之意旨。

抄高０哲声请书
受文者：司法院
为声请解释宪法事，兹谨陈述如次：
一、解决疑义争执，必须解释宪法之理由，及所引之宪法条文：
1 本案声请人为执业会计师，受财政部会计师惩戒委员会以违反会计师法第二十二条第一款“使他人假用本人名义执行业务”及同法及三十九条第三款“对公司公开发行股票或公司债之财务报表为不实之签证者”之规定，依会计师法第四十条第四款规定决议：“高０哲会计师应予除名处分”，声请人以所犯过失与被处以会计师法规定之最高惩戒处分，显不相当，极为不当。因向会计师惩戒复审委员会声请复审，该会决议将原指违反事实会计师法第二十二条第一款：“使他人假用本人名义执行业务”一项删除，而以核有会计师法第三十九条第三款情事，所经会计师惩戒委员会依会计师法第四十条第四款规定予以除名处分，并无不当，声请复审为无理由，而予驳回。声请人因受此除名处分，连带依会计师法第四条第一项及第七款规定，撤销会计师证书，不得充会计师，此乃人民工作权横遭侵害，无异自然人之被处死刑，极不公平。
2 本案声请人不服，经依法先后向财政部及行政院提起诉愿及再诉愿，均以“从事应受行政主管机关管理监督之特种职业者，因其职业之上原因，受主管机关依法所为惩戒处分，乃基于特别权义关系之处分，与诉愿法第一条所称之处分有别，自不得提起诉愿、再诉愿（参照行政法院五十一年判字第三九八号及五十一年判字第五二七号判例）”。均决定驳回。（诉愿决定书影本如附件一，再诉愿决定书影本如附件二）。
3 本案声请人不服，遂向行政法院提起行政诉讼，亦被裁定：“原告之诉驳回”。（裁定影本如附件三）。其裁定理由谓：“按诉愿之提起，以人民受中央或地方机关之违法或不当处分，致损害其权利益利益者，始得为之。观诸诉愿法第一条规定甚明。会计师惩戒委员会暨会计师惩戒复审委员会乃会计师公会会员暨各该主管监督机关之人员，依会计师法第四十五条之规定会集组织而成，并非中央或地方行政机关，其因会计师违反会计师法，基于同法第四十二条第一项遭受会计师惩戒委员会决议之惩戒处分，与一般人民遭受中央或方机关之行政处分有别，自不得对之提起诉愿及行政诉讼”。
4 会计师受除名惩戒处分，会计师证书撤销，不得充会计师，造成宪法规定应予保障之人民工作权，横遭不法侵害。对此不得提起诉愿及行政诉讼，以求救济，则宪法所定人民有诉愿诉讼之权，亦遭不法侵害，是以行政法院所为之裁定所适用之会计师法第四十五条及同法第四十二条第一项法律，发生抵触宪法第十五条及第十六条规定之疑义。以是而起争执，发生司法院大法官会议法第四条第一项第二款所定之情事。声请人为本国人民，依宪法第十五条：“人民之生存权、工作权、及财产权应予保障”之规定，人民工作权亦即人民从事会计师工作权，既直接受有影响，依有权利即有救济之法理，受处分之本案声请人为救济，自得行使宪法第十六条所定诉愿及诉讼之权。乃遭行政法院确定裁定驳回。在法律适用上，发生抵触宪法之疑义，为解决争执，爰依宪法第十五条及同法第十六条及司法院大法官会议法第四条第一项第二款之规定，并参照钧院释字第二四三号解释：“中央或地方机关公务人员考绩法或相关法规之规定，对公务员所为之免职处分，直接影响其宪法所保障之服公职权利，受处分之公务员自得行使宪法第十六条诉愿及诉讼之权，‥‥‥方符有权利即有救济之法理‥‥‥。”。以及 钧院释字第二六六号解释：“依公务人员考绩法之免职处分，因改变公务员与分关系，直接影响人民服公职之权利，依本院释字第二四三号解释，得许受处分之公务员提起行政诉讼。‥‥‥”又该解释理由书内开：“公务员其身分而受行政处分，致依法应享之权利受损害者，得否提起行政诉讼，应视处分之内容而定，方符宪法保障人民权利之本旨‥‥‥”。声请人仰体斯旨认必须声请 钧院赐予解释。
二、争议之性质与经过及声请人对本案所持之立埸与见解：
1 声请人为执业会计师，经财政部会计师惩戒委员会议决议：“高０哲会计师应予除名处分”，嗣向会计师惩戒复审委员会声请复审，该会决议：“声请驳回”，因此声请人之会计师遂遭除名，依会计师第四条第一项第七款规定，撤销会计师证书，不得充会计师，于是会计师工作权亦即人民工作权遭受剥夺，等于自然人遭受死刑，何其悲惨。
2 本案声请人不服，经依诉愿法第一条之规定，向财政部提起诉愿，该部以：“依诉愿法第一条规定，提起诉愿、再诉愿，唯人民对于中央或地方机关所为违法或不当之处分，致损害其权利或利益者，始得为之。
至从事应受行政主管机关管理监督之特种职业者，因其职业上之原因，受主管机关依法所为惩戒处分，乃系基于特别权义关系之处分，与诉愿法第一条所称之处分有别，自不得提起诉愿、再诉愿”之理由，以声请人提起之诉愿，程序显有未合，决定“诉愿驳回”。
3 本案声请人复向行政院提起再诉愿后，该院以财政部程序上驳回之诉愿决定，并无不合，再诉愿人复就不得提起诉愿事件提起再诉愿，自难认为有理由，决定：“再诉愿驳回”。
4 本案声请人再向行政法院提起行政诉讼，该院以“会计师惩戒委员会暨会计师惩戒复审委员会乃会计师公会会员暨各该主管监督机关之人员，依会计师法第四十五条之规定会集组织而成，并非中央或地方行政机关，其因会计师违反会计师法第四十二条第一项遭受会计师惩戒委会决议之惩戒处分，与一般人民遭受中央或地方机关之行政处分有别，自不得对之提起诉愿及行政诉讼”。裁定理由并称：原诉愿再诉愿机关就程序上驳回之决定，“经核均无不合”，裁定：“原告之诉驳回”。
5 本案声请人认为行政法院裁定理由，所称会计师惩戒委员会暨会计师惩戒复审委员会乃会计师公会会员暨各该主管监督机关之人员，依会计师法第四十五条之规定会集组织而成，并非中央或地方行政机关一节，全属误解，谨查会计师法第四十五条规定：“会计师惩戒复审委员会之组织及程序，由财政部拟订，报请行政院核定之”。据此，财政部修正报请行政院核定公布之“会计师惩戒委员会（以下简称惩戒委员会）设委员九人，由财政部部长指派五人，函请行政院主计处指派主计官一人，审计部指派审计一人，法务部指派参事一人，及经济部指派商业司司长为委员，并于部派委员中指定一人为主任委员”。同规程第十九条：“复审委会置委员七人，由财政部部长指派三人，函请最高法院指派庭长或推事一人，最高法院检察署指派检察官一人，行政院主计处指派副主计长及审计部指派副审计长为委员，并由财政部次长为主任委员”。窃以各该规定由财政部函请行政院主计处等机关指派人员参加为委员，其中并无行政法院于裁定理由中所称之会计师公会会员之参与，显属错误。又会计师法第四十五条仅规定“会计师惩戒委员会及会计师惩戒复审委员会之组织及程序，由财政部拟订报请行政院核定之”对各该委员会委员人选未有规定。而由财政部在属于行政命令之组织规程中，迳自规定，函请行政院主计处等机关指派人员参加为部分委员，其性质不能谓为“各该主管监督机关之人员依会计师法第四十五条之规定会集组织而成”。换言之，各该委员并非以其机关之代表身分参加，而系各以其个人本身职务上具有之学验条件参与，必如此始免司法权、监察权之介入而有违宪之嫌。此观之与会计师法同等位阶之医师法第二十九条第二项：“前项医师惩戒办法，由中央卫生主管机关拟订，报请行政院核定之”。行政院卫生署报经行政院核定之“医师惩戒办法”，其第四条“医师之惩戒，由行政院卫生署设医师惩戒委员会处理之”，第五条：“惩戒委会置主任委员一人，由署长指派副署长兼任，委员八人至十四人，由署长就业务主管及医学或法学专家派兼或聘兼之”。第十七条：“前条之复审，由本署设医师惩戒复审委员会处理之”。第十八条：“复审委会置主任委员一人，由署长兼任，委员六至八人由署长派兼或聘兼之”。医师惩戒委会及复审委员会委员，并未由卫生署长函请其他政府机关指派人员充任，医师业务关系人民之生命，会计师业务关系人民之财产，两者相较，生命重于财产，医师惩戒办法规定惩戒委员会及复审委员会部分委员由医学或法学专家聘兼，而未规定函请其他机关指派，以彼例此，会计师惩戒委员会及复审委会之由财政部函请其他机关指派人员为委员，性质无非在借重会计或法学专家本人之学验而已。行政法院不察，竟误解为“会计师惩戒委员会暨会计师惩戒复审委会乃会计师公会会员暨各该主管监督机关之人员，依会计师法第四十五条之规定会集组织而成”。实属误解。于此声请人愿指出者，第一：会计师惩戒委员会及会计师惩戒复审委员会均无会计师公会会员之参与。第二：会计师法第三条明定“会计师之主管机关，在中央为财政部，在省（市）为财政厅（局）”，此外并无其他主管监督机关，可见行政法院对本案之裁定，认事用法显属错误。以致其裁定理由所称：“依会计师法第四十五条及同法第四十二条第一项规定，遭会计师惩戒委员会决议之惩戒处分，与一般人民遭受中央或地方机关之行政处分有别，自不得对之提起诉愿及行政诉讼。原告以不得提起诉愿再诉愿事件，复行提起行政诉讼自非法之所许，应予驳回”云云，自难成为理由。试问果如行政法院裁定之论断，会计师惩戒委员会暨惩戒复审委员会岂不超越政府之外，成为独立的具有无上权威之组织，其所为之惩戒处分不论处分内容如何，又不容国家之行政或司法上之救济，则宪法所定人民权利之保障从何谈起，岂现代宪政国家久常轨，令人浩叹。声请人复以会计师惩戒委员会及会计师惩戒复审委员会纵如行政法院所指“并非中央或地方行政机关”，但无论如何，行政法院不能说它也不是政府机关，倘认为会计师惩戒委员会及会计师惩戒复审委会为“政府机关”则行政法院六十八年判字第八○六号裁判要旨：“政府机关就特定具体事件所为之意思表示，能发公法上效果并损害人民权利或利益者，即非不得依法提起诉愿”，足资引用，但行政法院置之不顾，相反的仍裁定本案不许诉愿及行政诉讼，岂非予盾，自揭其短。再者，本案诉愿决定之财政部及再诉愿决定之行政院，其驳回理由，均指会计师与其主管机关财政部间具有特别权义关系，其因职业上之违法行为，受主管机关所为惩戒处分，并非行政处分事件，故不得诉愿再诉愿，自承本案惩戒处分为会计师主管机关财政部所为之处分，意思明确。但行政法院裁定理由则指称会计师惩戒委员暨会计师惩戒复审委员会，并非中央或地方行政机关（意指为超于财政部之外之另一机关），会计师惩戒委会决议之惩戒处分，与一般人民遭受央央或地方机关之行政处分有别，自不得对之提起诉愿及行政诉讼云云，与财政部及行政院论点显然不同，但行政法院裁定理由反而肯定的指称财政部之诉愿决定以及行政院之再诉愿决定理由，“经核均无不合”，立论何其矛盾。因此种种缘由，声请人遂再声请行政法院再审，结果仍遭该院裁定：“再审之声请驳回”，（裁定影本如附件四），其驳回之理由，除仍指会计师惩戒委员会暨会计师法第四十五条之规定，会集组织而成，并非中央或地方行政机关，与一般人民遭受中央或地方机关之行政处分有别，自不得对之起诉愿及行政诉讼之外，对声请人指摘行政法院原裁定认为财政部及行政院诉愿再诉愿驳回理由，“经核均无不合”，其立论显属矛盾，不成理由一节，行政法院于再审裁定理由中，虽明示：“至原裁定驳回之理由虽与一再诉愿决定驳回之理由不尽相同，亦与前开所谓‘判决理由与主文显有矛盾’之情形有别”。仍以不合再审条件，而裁定“再审之声请驳回”，以上所陈为本案争议之性质与经过。
6 关于声请人立埸及见解方面，除以上所陈外，窃以声请人为本国人民，执业属专门职业人员会计师，其工作应受宪法第十五条“人民之生存权、工作权及财产权应予保障”，既受会计师惩戒委员会依会计师法第四十条第四款规定予以除名处分，因而依会计师法第二条第一项及第七款之规定，撤销会计师证书不得充会计师，工作权遽遭剥夺，等于自然人遭受死刑，痛苦殊甚。姑且不论执此项惩戒权之组织何属，其为政府机关应无疑义。会计师受除名之处分，导致丧失人民之工作权，既直接影向其宪法第十五条保障之工作权利，又基于有权利即有救济之法理，受惩戒处分之会计师，自得行使宪法第十六条所定人民有请愿、诉愿及诉讼之权。（参照钧院释字第二四三号解释意旨，）。退一万步言，会计师因其身分而受处分，致依法应受保障之工作权受有损害，得否提起行政诉讼，亦应视处分之内容而定，方符宪法保障人民之本旨。（参照 钧院释字第二六六号解释意旨）。行政法院未鉴及此，适用会计师法第四十五条及同法第四十二条第一项规定，遽为“原告之诉驳回”以及“再审之声请驳回”。因此确定裁判本身发生抵触宪法第十五条人民工作权应予保障，及宪法第十六条人民有诉讼之权之疑义，声请人必须依大法官会议法第四条第一项第二款之规定请求解释。敬请宣告行政法院七十五年度裁字第九二五号裁定，暨七十六年度裁字第九八号裁定，所适用之会计师法第四十五条：“会计师惩戒委会及会计师惩戒复审委员会之组织及程序，由财政部拟订，报请行政院核定之”，以及同法第四十二条第一项：“会计师应付惩戒者，由会计师惩戒委员会处理之”，执此而为之确定裁判，其本身发生抵触宪法第十五条人民工作权应予保障，及第十六条人民有诉愿、诉讼之权之规定，而为违宪应予撤销，并许声请人提起行政诉讼，以符宪法保障人民权利之本旨，幸甚祷甚。
三、有关机关处理本案之主要文件及其说明：
1 财政部诉愿决定书（影本如附件一），主旨为本件声请人所受“高０哲会计师应予除名处分”，系受主管机关依法基于特别权义关系之处分，与诉愿法第一条所称之处分有别，自不得提起诉愿、再诉愿，而决定“诉愿驳回”。
2 行政院决定书（影本如附件二），主旨以原诉愿决定，并无不合，决定“再诉愿驳回”。
3 行政法院七十五年度裁字第玖贰伍号裁定（影本如附件三），主旨（一）会计师惩戒委员会暨会计师惩戒复审委员会乃会计师公会会员暨各该主管监督机关之人员，依会计师法第四十五条之规定，会集组织而成，并非中央或地方行政机关，其因会计师违反会计师法基于同法第四十二条第一项遭受会计师惩戒委员会决议之惩戒处分，与一般人民遭受中央或地方机关之行政处分有别，自不得提起诉愿及行政诉讼。（二）原诉愿及再诉愿决定机关之决定，“经核均无不合”，爰裁定：“原告之诉驳回”。
4 行政法院七十六年度裁字第玖捌号裁定（影本如附件四），以不合再审要件，裁定“再审之声请驳回”。
四、声请解释宪法之目的：
本案声请人执业会计师，遭受会计师惩戒委员会之除名处分，致应受宪法保障之人民工作权受不法侵害。行政院又驳回行政诉讼之提起，致宪法所定人民诉讼之权利，亦受不法侵害。由于行政法院对此所为之确定裁判所适用之法律本身，发生抵触宪法第十五条及第十六条规定之疑义，因而声请 钧院解释，其目的在维护宪法之尊严，发扬保障人民权利之精神。敬请体恤下情，赐予解释为祷。
五、附呈附件影本四件。（详如本声请书第三项所陈）。

中华民国宪法 第 16 条 ( 36.12.25 )
诉愿法 第 1 条 ( 68.12.07 )