司法院释字第305号解释 中华文库

释字第 305 号

民国 81年10月2日

认公营事业机构无行政诉讼被告当事人能力之判例违宪？（与释269关连）

司法院公报 第 34 卷 11 期 3-7 页行政诉讼法实务见解汇编（96年12月版）第 9 页

　　人民就同一事件向行政法院及民事法院提起诉讼，均被以无审判之权限为由而予驳回，致其宪法上所保障之诉讼权受侵害，而对其中一法院之确定终局裁判所适用之判例，发生有抵触宪法之疑义，请求本院解释，本院依法受理后，并得对与该判例有牵连关系之歧异见解，为统一解释。本件行政法院判决所适用之判例与民事法院确定终局裁判，对于审判权限之见解歧异，应依上开说明解释之。
　　公营事业依公司法规定设立者，为私法人，与其人员间，为私法上之契约关系，双方如就契约关系已否消灭有争执，应循民事诉讼途径解决。行政法院六十年度裁字第二三二号判例，认为此种公司无被告当事人能力，其实质意义为此种事件不属行政法院之权限，与宪法尚无抵触。至于依公司法第二十七条经国家或其他公法人指派在公司代表其执行职务或依其他法律迳由主管机关任用、定有官等、在公司服务之人员，与其指派或任用机关之关系，仍为公法关系，合并指明。

　　人民就同一事件向行政法院及民事法院提起诉讼，均被法院以无审判之权限为由而予驳回，致其宪法上所保障之诉讼权受侵害，而对其中一法院之确定终局裁判所适用之判例，发生有抵触宪法之疑义，请求本院解释，本院依法受理后，并得对与该判例有牵连关系之歧异见解，为统一解释。本件行政法院判决所适用之判例与民事法院确定终局裁判，对于审判权限之见解有所歧异，应依上开说明解释之。
　　公营事业之组织形态不一。如决策上认某种公营事业应采公司组织之形态，则系基于该种公营事业，适于以企业理念经营之判断，自应本于企业自主之精神及企业所有与企业经营分离之原则为之。而在法律上，公营事业依公司法规定设立公司者，虽可简称为公营公司，但其性质仍为私法人，具有独立之人格，自为权利义务之主体，享受权利，负担义务。因之，公营公司与其人员间，系以私法人地位依其人事规章，经由委任（选任、聘任或雇用）之途径，双方成立私法上之契约关系，其对于人员之解任行为，并非行使公权力之结果，而系私法上终止契约之意思表示，契约关系因而消灭。纵令公营公司人员之任免考核事项，法令定为应由政府机关参与决定，此种内部行为亦系政府机关与公营公司间之另一监督关系，并不影响公营公司与其人员间契约关系之存在。倘双方就此契约关系已否消灭有争执，自应循民事诉讼途径解决，而不属行政法院之权限范围。行政法院六十年度裁字第二三二号判例，认此种公营公司，无行政诉讼之被告当事人能力，系本于以往仅中央或地方机关，始有行政诉讼被告当事人能力之见解，此种见解，与本院释字第二六九号解释意旨不符部分，已不再援用，其实质意义，为此种事件不属行政法院之权限范围，既未限制人民民事诉讼之救济途径，与宪法尚无抵触。至于依公司法第二十七条经国家或其他公法人指派在公司代表其执行职务或依其他法律迳由主管机关任用、定有官等、在公司服务之人员，与其指派或任用机关之关系，仍为公法关系，合并指明。
　　该会议由司法院林院长洋港担任主席，大法官翁岳生﹑翟绍先、杨与龄﹑李钟声、杨建华﹑杨日然﹑马汉宝﹑ 刘铁铮﹑郑健才、吴庚 ﹑史锡恩、陈瑞堂、张承韬﹑张特生﹑李志鹏出席，秘书长王甲乙列席；会中通过之解释文﹑解释理由书﹑及杨大法官建华提出之一部不同意见书﹑陈大法官瑞堂提出之一部不同意见书均经该院以院令公布。

一部不同意见书： 　　　　　　　　　　　　　　　大法官 杨建华
本件解释之对象，为行政法院六十年裁字第二三二号判例，其全文如左：“依公司法规定设立之公营事业机关，既非官署，自无被告之当事人能力，若对之提起行政诉讼，即为法所不许。”
前开判例，系认“官署”始有当事人能力，“依公司法规定设立之公营事业机构”，则无当事人能力。按行政诉讼之当事人能力，乃系得否在行政诉讼程序为原告或被告之资格，此项资格，在诉讼程序中系一般抽象的存在，不能就此一诉讼认有当事人能力，彼一诉讼认无当事人能力，亦不能就原告或被告，分别认定其有无当事人能力，此乃诉讼法上之基本观念。行政诉讼法就当事人能力并无规定，依该法第三十三条应准用民事诉讼法第四十条，依公司法设立之公司为私法人，当然有当事人能力，不因其是否有国家或其他公法人之股份而有影响。而与公司组织之公营事业机构生有法律上之争执者，是否属于行政诉讼之范围？或为民事诉讼范围，乃为行政法院与普通民事法院之权限问题（行政诉讼法第五条、第十四条第一项、民事诉讼法第二百四十九条第一项第一款、第四百六十九条第三款前段参考），此应就原告起诉为诉讼标的之具体法律关系定之，与当事人能力系一般抽象的存在者，尚有不同。至行政诉讼法第九条规定：“行政诉讼之被告，谓左列机关：一、驳回诉愿时之原处分机关。二、撤销或变更原处分或决定时，为最后撤销或变更之机关。”其规定意旨，乃在人民提起撤销之诉时，应以何机关为被告，始有实施诉讼之权能所作规定，乃被告之当事人适格问题，亦应就具体诉讼视其在经诉愿程序时，究系驳回诉愿，或撤销或变更原处分或决定，而据以决定当事人之适格，并非以此作为限制抽象的当事人能力。前开判例将“行政法院之权限”问题误为“当事人能力”事项，在观念上显有混淆。纵如本件解释所称“其实质意义为此种事件不属行政法院之权限”，惟上开判例系明确的表示以“当事人能力”欠缺为理由，认为“对之提起行政诉讼，即为法所不许”，属于解释宪法与统一解释法律及命令之大法官，自应于解释文及理由书中澄清此项诉讼法上不同之基本观念，迺释字第二六九号未能澄清于前，本件解释又含混其词于后，显与大法官解释一贯之严谨态度不符（例如本解释引用之公司法第二十七条系谓“政府或法人为股东时，”解释文则用“国家或其他公法人”，以求用语之严谨）。故本席以为本件解释中至少应作左列表明：
一 公营业事依公司法规定设立者为私法人，其与其人员间，为私法上之契约关系，双方如就契约关系已否消灭有争执，应循民事诉讼途径解决，非为行政诉讼范围。行政法院六十年度裁字第二三二号判例，认为此种公司无当事人能力，不得提起行政诉讼，其不就行政法院之权限立论，固有不当。但就该事件在程序上认为不得提起行政诉讼之结果而言，与宪法尚无抵触。
二 本院释字第二六九号解释谓‘依法设设立之团体，如经政府机关就特定事项依法授与公权者，以行使该公权力为行政处分之特定事件为限有行政诉讼之被告当事人能力。’其解释真意，虽系认依法设立之团体，如经政府机关就特定事项依法授与公权力者，其所为之处分，亦属行政处分，得对之提起行政诉讼，但其解释意旨，未就当事人能力与法院之权限，澄清其为不同之法律观念，且有肯定其为‘当事人能力’事项之意，自欠严谨，应并予阐明。”
一部不同意见书： 　　　　　　　　　　　大法官 陈瑞堂
一 宪法第一百四十四条规定：“公用事业及其他有独占性之企业，以公营为原则，其经法律许可者，得由国民经营之。”国营事业管理法第二条复规定“国营事业以发展国家资本，促进经济建设，便利人民生活为目的。”由此可知，公用事业以公营为原则，系基于公共利益及民生便利之政策而设，与一般民营企业久专以营利为目的者，迥不相同。
政府为谋求公营事业经营之合理化与效率化，其组织之形态有采公司组织者。惟依国营事业管理法第三条规定，政府独资经营者，依事业组织特别法之规定，由政府与人民合资经营者，依公司法之规定，由政府与人民合资经营，政府资本超过百分之五十者，均属国营事业。第十条又规定：“国营事业之组织，应由主管机关呈请行政院核转立法院审定之。”是其除应适用公司法规定外尚应受国营事业相关法规之拘束。因之，司法院释字第八号解释谓：“股份有限公司，政府股份既在百分之五十以上，纵依公司法组织，亦系公营事业机关，其依法令从事于该公司职务之人员，自应认为刑法上所称之公务员。”释字第二十四号解释谓：“公营事业机关之董事、监察人及总经理，与受有俸给之文武职公务员，均适用公务员服务法之规定，应属于宪法第一百零三条，第七十五条所称公职及官吏范围之内。监察委员、立法委员均不得兼任。”释字第九十二号及第一百零二号解释亦谓，公营事业机关代表民股之董事、监察人，受有俸给者，应有公务员服务法之适用。
公营事业采公司组织者，其性质究系私法人抑系公法人？管欧教授认为“就其依据公司法所为之公司组织，原为私法人，惟其董监事有由政府指派而非由股东会就股东中选任之；其人员须适用公务员股务法之规定（参照公务员服务法第二十四条），其营业预算须呈请主管机关核转立法机关审定；各项收支，由审计机关办理事后审计（参照国营事业管理法第十二条、第十七条）以及有关事业计划及方针等事项，须经主管机关核定，均系以公法之规定，为其依据，因之，公营事业之为法人组织者，无论是否依据公司法或其事业组织之特别法，要以认为公法人为宜。（中国行政法论第三四六页）洪逊欣教授就诉讼事件之应由普通法院审判或行政法院审判等问题，认为须个别的，就关于各该法人之特别法，尤其国家对各该法人干涉之内容，加以实质的观察，始能具体的决定，不能仅以各该法人系公法人或私法人，一概论断之。又近时国家将重要产业组织，逐渐编入国家的组织之内，故有时以特别法，对于具有重要社会的作用之团体之设立及组织，加以干涉。此等团体固系法人，但依其组织法之规定，均兼具公法人与私法人混合之性质（中国民法总则第一二九页）。日本公共事业采股份有限公司形态者，一般称之为特殊公司，就其设立形式，受国家严密之监督与保护设有特别规定。未设特别规定始适用商法之规定。其特殊公司中有政府资本超过百分之五十者（如电源开发股份有限公司），其总裁以下之董监事，征询股东总会之意见后由内阁任命之，性质上与营造物法人相近。有百分之百由民间出资者（如国际电信电话股份有限公司），亦有介乎其间者。关于此等特殊公司之性质，有认为系公法人者（田中二郎著行政法中卷第一八九页），有认为系行政主体者（盐野宏著特殊法人第三九○页）。以上学者之见解均注重公司组织公营事业之公共性，颇有参考价值。
综之，公营事业机关虽系依公司法组织之营利法人，但其同时亦兼具公共利益之双重目的，且受种种公法上之拘束，对外法律关系原则上固可视为私法关系，而其法人本身之性质可否认系纯粹之私法人，颇有商榷之馀地。
二 有关审判权之消极争议，系人民就同一事件向行政法院与民事法院提起诉讼，均被以无审判权为由而予驳回，致其宪法上所保障之诉讼权受侵害而发生，就此而言，人民系声请为宪法解释，惟实质上系就二法院对该具体事件有关审判权归属之歧见，声请为统一解释，自不能不针对该具体事件作法律上之判断。
三 本件台湾汽车客运股份有限公司政府资本超过百分之五十，虽采公司组织，依上开国营事业管理法第三条规定仍属公营事业。依该公司任免依据及程序等事由一览表记载，该公司人员中有依交通事业人员任用条例任免者，有依公务人员任用法或主计机构人员设置管理条例任免者，有依雇员管理规则任免者。声请人为该公司驾驶，依该表载为纯劳工，系依劳动基准法、行政院暨所属机关约雇人员雇用办法任免。就其工作性质与任免依据言，该公司与声请人间为私法上之契约关系，双方如就契约关系已否消灭有争执，应循民事诉讼途径解决。上项认定与公司之为私法人或公法人非有必然之关系，自无就该公司之为私法人加以论断之必要。
四 该公司既系政府独资经营之公营事业，其多项业务，财务及人事行政亦均受主管机关之监督，其中有由董事会审核后经主管机关核定者，有由董事会核定者，亦有由经理人核定者。关于人员任免亦复如此。例如总经理、副总经理、主任秘书、专门委员、各一级单位主管之任免由董事会审核，报由主管机关核定，而员级、佐级、士级人员之任免则由总经理核定由公司发布。如该公司为私法人，则上列公务员与该私法人之关系为何，该私法人如何能任免公务员并行使其他公权力，将难以自圆其说。况且无论就宪法或国营事业管理法等规定之本旨言，或就司法院解释或中外学者之学说言，公司法组织之公营事业实不宜认为私法人，已如上述，本案似可仅就声请人诉讼事件审判权归属予以置论，以免影响公营事业之正常运作，爰提出一部不同意见如上。

抄周０新声请书
受文者：司法院大法官会议
事 由：陈情人前属台湾汽车客运公司台北第一运输处第五职等中兴号汽车驾驶员，究系公务员，抑系一般劳工身分疑义，请予释示。
一、陈情人周０新前任台湾汽车客运公司台北第一运输处第五职等中兴号汽车驾驶员，于七十七年九月二十一日下午九时许，因驾驶中兴号客车，在台中县大甲镇，因过失致杨金藏死亡，因自首，经台北地方法院判刑八月，缓刑三年，依台汽公司颁定之营业客车行车肇事处理要点第七项规定，不属重大肇事案件之一，为普通肇事，而台汽公司违反上项规定，列为重大肇事，竟将陈情人七十七年年终考绩为丙等，并将不是连续三天之旷职的事，亦列为旷职，有违劳工法之规定，且陈情人未经法院判决伪造文书，而台汽公司将陈情人列为有伪造文书，将陈情人免职，显系乱用职权，排挤陈情人，而达欲用私人之目的。
二、陈情人因此被台汽公司呈报公务员惩戒委员会而遭惩戒记过处分，因公司处分不当，曾向台湾省政府提起诉愿、再诉愿后，依法提起行政诉讼，行政法院认台汽公司为公司组织，不属行政机关，认为不应提起行政诉讼，而无当事人能力，并谓属于民事诉讼范围，不是行政机关处分不当或违法情形，属于民事争议，经由普通法院管辖，因而陈情人向台北地方法院提起确认诉讼，认陈情人为公务员兼具劳工身分之人，因曾经考试、任用等程序，经公司予以命令免职，为公法律行为，对公法法令，不得提起确认诉讼，因此地方法院将诉讼驳回，经上诉台湾高等法院、最高法院均遭驳回，使陈情人申诉无门，陈情人自认为劳工身分，且有参加劳工保险，得能看病就医都是用劳保身分，从未加入公保，应为劳工身分，因此令人感到疑惑，如此妾身未明，互踢皮球，对法律之尊严，实令人疑问，终始不能了解，为此，书陈上情，敬请 钧长嘱附主管部门，在职务上斟酌现时实际情况，作合理、客观、切实的解释为祷。
附 件：
1 台汽公司营业客车行车肇事处理要点影本一件。
2 台汽公司第一运输处令影本三件。
3 台湾省政府令影本一件。
4 台湾省政府诉愿决定书影本一件。
5 行政法院裁定、最高法院民事裁定影本各一件。
陈情人：周０新
中 华 民 国 八十年 二月 二十八日
附件 五：行政法院裁定 七十九年度裁字第一一六号
原告 周 ０ 新
被告机关 台湾汽车客运股份有限公司
右原告因请求回复原职事件，不服交通部中华民国七十九年一月十六日交诉（七八）字第二四八一六号再诉愿决定，提起行政诉讼，本院裁定如左：
主 文
原告之诉驳回。
理 由
按“人民因中央或地方机关之违法行政处分，认为损害其权利，经依诉愿法提起诉愿、再诉愿而不服其决定者，得依行政诉讼法提起行政诉讼。”行政诉讼法第一条第一项定有明文。又“依公司法规定设立之公营事业机构，既非官署，自无被告当事人能力，若对之提起行政诉讼，即为法所不许。”本院复著有六十年度裁字第二三二号判例。本件原告原任职台湾汽车客运股份有限公司为驾驶员，七十七年间因伪造文书及重大肇事关系，经该公司以七十八年五月四日人七八－七一五－一五二号令免职，原告不服，提起一再诉愿，均因台湾汽车客运股份有限公司，非属行政机关，其所制作之免职令，并非诉愿法上所称之行政处分，依法不得提起诉愿，并均就程序予以驳回。揆诸首揭法条规定及说明，并无不合，原告复行提起行政诉，亦难谓为合法，应予驳回。
据上论结，本件原告之诉为不合法，爰依行政诉讼法第十四条第一项，裁定如主文。
中 华 民 国 七 十 九 年 二 月 二 十 三 日
最高法院民事裁定 八十年度台上字第六十七号
上诉人 周０新
被上诉人 台湾汽车客运股份有限公司
法定代理人 江 清 馦
诉讼代理人 林 文 龙 律师
右当事人间请求确认职务存在事件，上诉人对于中华民国七十九年十月二十二日台湾高等法院第二审判决（七十九年度劳上字第四十七号），提起上诉，本院裁定如左：
主 文
上诉驳回。
第三审诉讼费用由上诉人负担。
理 由
按对于第二审判决上诉，非以其违背法令为理由，不得为之。民事诉讼法第四百六十七条定有明文。依同法第四百六十八条规定，判决不适用法规或适用不当者，为违背法令。而判决有同法第四百六十九条所列各款情形之一者，为当然违背法令。是当事人提起上诉，如依民事诉讼法第四百六十八条规定，以第二审判决有不适用法规或适用法规不当为理由时，其上诉状或理由书应有具体之指摘，并揭示该法规之条项或其内容。若系成文法以外之法则，应揭示该法则之旨趣。倘为司法院解释、或本院之判例，则应揭示该判解之字号或其内容。如依民事诉讼法第四百六十九条所列各款情形为理由时，其上诉状或理由书，应揭示合于该条款之事实。上诉状或理由书如未依此项方法表明，或其所表明者，显与上开法条规定之情形不相合时，即难认为已对第二审判决之违背法令有具体之指摘，其上诉自难认为合法。本件上诉人对第二审判决提起上诉，虽以该判决违背法令为由。惟核其上诉理由状所载内容，系就原审取舍证据、认定上诉人是否兼具公务员身分事实之职权行使，指摘其为不当，并就原审已论断者（原审已叙明被上诉人固非行政机关，然上诉人系依法由铨叙部交通部会同核定任用之公务员等法律上意见），泛言未论断，而未具体表明合于不适用法规、适用法规不当、或民事诉讼法第四百六十九条所列各款之情形，难认对该判决之如何违背法令已有具体之指摘。依首揭说明，应认其上诉为不合法。
据上论结，本件上诉为不合法。依民事诉讼法第四百八十一条、第四百四十四条第一项、第九十五条、第七十八条，裁定如主文。
中 华 民 国 八十 年 一 月 十七 日
（本声请书其馀附件略）

中华民国宪法 第 16 条 ( 36.12.25 )
诉愿法 第 1 条 ( 68.12.07 )
行政诉讼法 第 1、9 条 ( 64.12.12 )
民事诉讼法 第 247、469 条 ( 79.08.20 )
公司法 第 27 条 ( 79.11.10 )