司法院释字第325号解释 中华文库

释字第 325 号

民国 82年7月23日

81年宪法增修后，监院仍为国会？仍专有调查权？立院文件调阅权要件？

司法院公报 第 35 卷 9 期 11-17 页

　　本院释字第七十六号解释认监察院与其他中央民意机构共同相当于民主国家之国会，于宪法增修条文第十五条规定施行后，监察院已非中央民意机构，其地位及职权亦有所变更，上开解释自不再适用于监察院。惟宪法之五院体制并未改变，原属于监察院职权中之弹劾、纠举、纠正权及为行使此等职权，依宪法第九十五条、第九十六条具有之调查权，宪法增修条文亦未修改，此项调查权仍应专由监察院行使。立法院为行使宪法所赋予之职权，除依宪法第五十七条第一款及第六十七条第二项办理外，得经院会或委员会之决议，要求有关机关就议案涉及事项提供参考资料，必要时并得经院会决议调阅文件原本，受要求之机关非依法律规定或其他正当理由不得拒绝。但国家机关独立行使职权受宪法之保障者，如司法机关审理案件所表示之法律见解、考试机关对于应考人成绩之评定、监察委员为纠弹或纠正与否之判断，以及诉讼案件在裁判确定前就侦查、审判所为之处置及其卷证等，监察院对之行使调查权，本受有限制，基于同一理由，立法院之调阅文件，亦同受限制。

　　我国宪法并无国会之名称，前以国际联系有须用国会名义者，究应由何机关代表国会发生疑义，本院依声请作成之释字第七十六号解释，亦祇谓“国民大会、立法院、监察院共同相当于民主国家之国会”，并以其均由人民直接间接选举之代表或委员所组成，就宪法上之地位及职权性质而言，应认为相当于民主国家之国会，作为解释之基本理由。兹宪法关于监察委员由人民间接选举产生，对司法院、考试院之人事同意权以及因中央民意代表身分所享有之言论免责权等规定，因宪法增修条文第十五条之规定而停止适用。基于上述宪法增修条文之规定，监察院第二届监察委员系由总统提名经国民大会同意后任命，已非中央民意机构，其地位及职权亦有所变更，上开解释自不再适用于监察院。
　　宪法于国民大会之外，设立五院分掌行政、立法、司法、考试、监察五权，均为国家最高机关，彼此职权，并经宪法予以划分，与外国三权分立制度，本不完全相同，其中何者相当于民主国家之国会，于五院职权之划分并无必然之关连，宪法增修条文既未对五院体制有所改变，亦未增加立法院之职权，则监察院对于中央及地方公务人员认为有失职或违法情事，得提出之纠举、弹劾及限于对行政院及其有关部会得提出之纠正，以及为行使此等职权，依宪法第九十五条、第九十六条具有之调查权，既未修改，自仍应专由监察院行使。
　　为使立法院发挥其功能，宪法于第五十七条第一款规定，“行政院有向立法院提出施攻方针及施政报告之责，立法委员在开会时有向行政院院长及行政院各部会首长质询之权”，于第六十七条第二项规定，“各种委员会得邀请政府人员及社会上有关系人员到会备询”，则立法委员本得于开会时为质询或询问，经由受质询人或应邀列席人员就询问事项于答复时所说明之事实或发表之意见，而明了有关事项。如仍不明了，得经院会或委员会之决议，要求有关机关就议案涉及事项提供参考资料，必要时并得经院会决议调阅文件原本，以符宪法关于立法委员集会行使职权之规定，受要求之机关非依法律规定或其他正当理由不得拒绝。但国家机关独立行使职权受宪法之保障者，例如法官依据法律独立审判，不受任何干涉，考试委员、监察委员独立行使职权，宪法第八十条、第八十八条、宪法增修条文第十五条第六项均有明文保障；而检察官之侦查与法官之刑事审判，同为国家刑罚权正确行使之重要程序，两者具有密切关系，除受检察一体之拘束外，其对外独立行使职权，亦应同受保障。本院释字第十三号解释并认实任检察官之保障，除转调外，与实任推事（法官）同，可供参证。上述人员之职权，既应独立行使，自必须在免于外力干涉下独立判断。故如司法机关审理案件所表示之法律见解、考试机机对于应考人成绩之评定、监察委员为纠弹或纠正与否之判断，以及诉讼案件在裁判确定前就侦查、审判所为之处置及其卷证等，监察院对之行使调查权，本受有限制，基于同一理由，立法院之调阅文件，亦同受限制。按本案系由立法院及七十三位立法委员分别于八十二年一月二十一日、八十二年三月一日声请解释，经大法官全体审查会议二十九次讨论后，始作成决议。
　　该会议由司法院林院长洋港担任主席，大法官翁岳生﹑翟绍先、杨与龄﹑李钟声、杨建华﹑杨日然﹑马汉宝﹑刘铁铮﹑郑健才、吴庚 ﹑史锡恩、陈瑞堂、张承韬﹑张特生﹑李志鹏出席，会中通过之解释文﹑解释理由书经该院以院令公布。

抄立法院声请书
中华民国八十二年一月二十一日
（82）会台院议字第○二七三号
受文者：司法院
主 旨：函送本院委员洪奇昌等十七人提案，为监察院已否丧失国会性质，其原有之国会调查权及纠弹权应否回归立法院，请查照惠予解释见复。
说 明：
一、上开提案经提本院第九十会期第二十三次会议讨论决议：“函请司法院大法官会议解释。”
二、检附关系文书乙份。
院 长 刘松藩
临时提案：　　立法院议案关系文书
中华民国八十二年一月十四日印发
案 由：本院委员洪奇昌等十七人，为宪法增修条文第十五、十六条改制监察院后，监察院是否已非“国会”；若然，则其改制前原有之国会调查权及纠弹权应否回归立法院等二点，产生适用上之疑义。由于事涉监察院重新定位以及其与立法院职权内容区分之国家基本体制问题，有必要先予厘清，俾便于本院配合宪改结果妥适修正相关法律。爰依本院议事规则第十一条，提案声请大法官会议解释前开宪法适用之疑义。希冀本院尽速决议，并以最速件将本案连同声请解释总说明一份送请司法院大法官会议解释。鉴于第二届立法委员及监察委员就职在即，本案确实有其急迫性，为特要求议决请求司法院大法官准以急件提前审理本案。以上提案，是否有当，敬请公决。
声请解释总说明
壹、目的
宪法增修条文第十五、十六条制定前，司法院大法官会议曾以释字第七六号解释认定：国民大会、立法院与监察院均由人民直接间接选举之代表或委员所组成，其所分别行使之职权亦为民主国家国会重要之职权，就宪法上之地位及职权之性质言，应认其共同相当于民主国家之国会云。而今，上开宪法增修条文已将监察委员改由总统提名，经国民大会同意任命之，同时冻结宪法与此相左条文之适用。既此，参照前述解释意旨，改制后之监察院仍否相当于国会，殊成疑问，爰此声请变更解释，是为本声请案目的之一。
又，监察院若已不相当于国会，则其原有之国会调查权及纠弹权，应否回归立法院，自应连带检讨、全盘解决，故亦并请解释此疑，是乃本声请案目的之二。
综据上述，爰依司法院大法官会议法第三条第一项第一款及第四条第一款之规定声请解释，俾利于本院妥适进行相关法律之审议，又，鉴于第二届立法委员及监察委员就职在即，本案确有急迫性，为特请求以急件提前审理解释之。
贰、对本案所持之见解及理由
甲、见解
一、依宪法增修条文第十五、十六条，监察院自第二届监察委员就职起，丧失国会地位，司法院大法官会议释字第七六号解释应配合变更，重为解释。
二、监察院改制以后，其原有之国会调查权及纠弹权，应归由立法院职掌行使。
乙、理由
一、监察院自第二届监察委员就职起，丧失国会地位之理由－
（一）司法院大法官会议释字第七六号解释之所以认为国民大会、立法院与监察院共同相当于民主国家之国会，关键理由在于此三者“均由人民直接间接选举之代表或委员所组成，其所分别行使之职权亦为民主国家国会重要之职权”。依宪法增修条文第十五条第二项及第十六条第一、二项可知，第二届起之监察委员乃由总统提名，经国民大会同意后任命，亦即，监察院此后已非“由人民直接间接选举之代表所组成”。执此参照前开解释意旨，则改制后之监察院显已不相当于民主国家之国会。
（二）复就第二届以后监察委员之职权态样考察，从宪法增修条文第十五条第一、六、七项及第十六条第二项可知，监察院依法改制后，不得行使同意权，监察委员须超出党派以外，依据法律独立行使职权，且不具有言论免责及不逮捕特权，足见，此后监察院暨监察委员行使职权之性质，已难再与国会（议员）相提并论。本此参照前开解释意旨，亦获监察院改制后已非国会之结论。
二、监察院改制以后，其原有之国会调查、纠弹权，应归属立法院职权之理由－
（一）监察院改制以后并非国会，已如上述，既此，自无从拥有国会调查权及纠弹权。第二届起之监察委员，本身亦为应受监察之对象（即公务人员），于是，改制后之监察院势必列属被监察之公务人员系统之一环，一身二兼监督者与被监督者之双重角色。因此，监察院改制后于调查、纠弹权之行使运作，当可能为公务人员系统内部之“自律性监督模式”。宪法增修条文第十五条第六、七项之规定，亦正是此一模式之当有反映。果尔，其与国会行使国会调查、纠弹权之“他律性监督模式”间，即缺同质性，无从相互转换，因而改制后监察院之调查、纠弹权应系创设而来之权限；并非既有国会调查、纠弹权之变形。
（二）承前所论，第二届起监察委员所组成之监察院，乃公务人员系统内部之自律性监督机关，监察委员不由民选，其行使职权时不复具有免责及不逮捕特权之保障。凡此种种，纯就制度保障面言，其于监督功能之强度上及其借此澄吏治、护民权之可期待性上，显远不如在免责特权保障下从事他律性监督之国会调查、纠弹制度。既此，为免误解以致否定此次修宪改制监察院之革新价值，自应认为国会调查、纠弹权仍然存续未灭。
（三）监察院改制后，既有之国会调查、纠弹权应归由立法院职掌，实容予论证如左：按监察院一经改制，祇有立法院与国民大会相当于国会。而国会调查、纠弹权之所以应归立法院，理由可有：
1.国民大会，依宪法第二十五条，系代表全国国民行使政权，其具体职权内容则由宪法第二十七条加以限制列举，而此次修宪亦仅增列同意权，是均不含国会调查、纠弹权。至立法院则代表人民行使立法权（宪法第六十二条），依宪法学理及各国实例，立法权广义上即得包含国会调查、纠弹权。又，立法院之职权乃例示规定于宪法第六十三条，其中包括议决“国家其他重要事项之权”。似此概括规范适足以弹性地容纳国会调查、纠弹权之回归，而国会调查并纠弹违失官员一事，攸关民权申张与人权保障，自有该当于“国家重要事项”之适格。
2.监察院为五院之一，其改制前原有之国会调查、纠弹权乃相对于“政权”之外之国家权力，故而一旦从监察院职权中脱离，自当归属同列五院之立法院，而纳于广义立法权之中。
3.国会调查、纠弹权之行使，旨在监督运作不辍之公务人员系统，而立法院为常设机关，由其职掌自较并非常设之国民大会适宜。
4.或谓：将国会调查、纠弹权归由立法院行使，监察院何能称为“国家最高监察机关”？又，其与监察院于调查、纠弹权之行使岂能免于冲突？
实则，所谓“最高”机关，乃指于行政隶属关系上，并无上级机关之机关而言。依宪法增修条文第十五条第一项，改制后监察院所行使之“监察权”限于弹劾、纠举及审计权。而其纠弹权及为此需要应运而生之调查权，均属公务人员系统内之自律性监督权限，与回归立法院之国会调查、纠弹权性质迥异，已如前述。又，立法院并无审计权。
故综合以观，改制后监察院于行政隶属关系上，仍无上级机关可言，依旧该当于“国家最高监察机关”。
复按宪法增修条文改使监察院职司公务人员系统自律性监督权责，设使监察委员确由公正之专业人才担任，能将监察功能完全发挥，则公务人员系统既已自清自爱，立法院又何至于百忙中另行费神于违失官员之纠弹调查？立法院拥有国会调查、纠弹权，乃防杜官权腐败，以保障人权民权之最后一道防线。与其担心如此将与监察院职权相冲突，实不若多多置意于监察委员是否公正适任以及监察权功能是否确实发挥！
声请人：
洪奇昌 邱连辉 李庆雄 彭百显 谢长廷
许国泰 陈定南 戴振耀 魏耀干 余政宪
田再庭 卢修一 王聪松 叶菊兰 张俊雄
黄天生 陈水扁
抄立法委员陈水扁等七十三人声请书
受文者：司法院
副本收受者：立法院秘书处
主 旨：立法委员陈水扁等七三人，为依宪法第六十二条“立法院为国家最高立法机关，由人民选举之立法委员组织之，代表人民行使立法权。”又依宪法第六十三条、第五十五条与第五十七条第一项规定，立法权之主要内容，可大别为：法律修订、预算议决、行政监督及人事同意等；立法院为确保立法权之妥适行使，不负宪法所托，于行使各该固有职权时，是否当然享有必要之调查权力，尚有争议，爰依司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款，声请解释。
说 明：
壹、声请解释宪法之目的
宪法第六十二条规定：“立法院为国家最高立法机关，由人民选举之立法委员组织之，代表人民行使立法权。”关于立法权之主要内容：法律修订、预算议决、行政监督及人事同意等，亦为宪法第六十三条、第五十五条、第五十七条第一项所明定；又就其宪法上之地位及职权之性质而言，立法院相当于民主国家之国会，早经司法院大法官会议释字第七十六号解释认定。有关国会调查权，乃系为确保国会职权之发挥，所必要之辅助性权力，世界主要民主国家莫不将国会调查权，视为国会之潜在权力或国会之天赋权力，原毋待宪法明文。惟我国过去的宪政运作，囿于宪法第九十五条、第九十六条、第九十九条及宪法增修条文第十五条之规定，误将国会调查权解释为仅限于监察院行使之纠弹调查权，就立法院行使立法权时，是否当然享有必要之调查权力，迭起争议，影响所及，立法院所能发挥之立法监督功能极其有限，实有赖大法官会议为“立法院为确保立法权之行使，当然享有必要之立法调查权力”之解释，以为厘清。
贰、疑义性质及经过
立法院为行使职权适用宪法发生疑义之事项，爰说明如下：
一、本声请之提出系依据司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款规定：“依立法委员现有总额三分之一以上之声请，就其行使职权，适用宪法发生疑义，或适用法律发生有抵触宪法之疑义者”得声请解释宪法。
二、宪法第六十二条规定“立法院为国家最高立法机关，代表人民行使立法权”，关于立法权之主要内容，依宪法第六十三条、第五十五条与第五十七条第一项规定，大别有：法律修订、预算议决、行政监督及人事同意等。为确保立法权与预算议决权之品质、行政监督权功能之发挥及人事同意权之妥适行使，调查权毋宁是立法院因行使职权所必要之辅助性权力。且确立“立法院固有其为确保立法权之行使而享有之立法调查权”，攸关立法院尽速透过立、修法程序，具体规范调查权之行使范围与界限、及相关程序与应有之准则；因而发生立法委员于行使职权时，适用宪法规定之疑义，谨声请解释。
参、声请解释之理由及对本案所持之见解：
一、调查权系国会为行使其职权，所当然应有之权力，毋待宪法明文：
基于民主宪政法治政治之要求，国家一切权力之发动，均须受法律之拘束，行政尤见其然。法治政治之前提在于权力分立，因此，如何确保国会得适切行使其立法权能，与借由预算议决、弹劾、质询等方式发挥其行政监督之权能，向为民主国家为贯彻法治政治、保障人权所不遗馀力者。国会调查权因具有：资讯搜集、博采诹咨、辅助立法、监督行政及满足国民“知之权利”等机能，尤被视作国会制度潜在之权力或天赋之权力，为辅助国会职权之行使所不可或缺。职是之故，世界主要民主国家，纵令宪法未设明文规定，在解释上亦莫不认为：国会调查权系国会为行使其职权，所当然应有之权力。
二、调查权系立法院为妥适行使其立法权，所必要之辅助性权力：
立法院依宪法第六十二条规定“为国家最高立法机关，代表人民行使立法权”，立法权之主要内容，依宪法第六十三条、第五十五条与第五十七条第一项规定，大别有：法律修订、预算议决、行政监督及人事同意等。欲期立法权与预算议决权之妥适行使，及行政监督权、人事同意权功能之发挥，舍立法委员对国政有周延翔实之认识，无以为功。立法调查权之行使，在立法上可以补足立法委员对立法专业能力之欠缺；在预算上可以强化立法委员对政府预算编列、釐定之资料需求；在行政监督上可以增加查核行政执行之能力；在人事同意上，可以促进以客观之态度作实事求是之决定；此皆攸关立法院能否克尽厥职，行使其宪法上之权能。在现代国家给付行政之任务需求下，行政权力之优越性地位，已是不可遏抑之趋势，确立调查权为立法院为行使其立法权，所必要之辅助性权力，实乃当务之急。
三、宪法第九十五条、第九十六条、第九十九条及增修条文第十五条第四项之规定，并无排除立法院拥有国会调查权之意：
（一）宪法第九十五条规定：“监察院为行使监察权，得向行政院及其各部会调阅其所发布之命令及各种有关文件。”宪法第九十六条规定：“监察院得按行政院及其各部会之工作，分设若干委员会，调查一切设施，注意其是否违法或失职。”，又“监察院对于司法院或考试院人员失职或违法之弹劾适用本宪法第九十五条、第九十七条及第九十八条之规定。”为宪法第九十九条所明文；在监察院改制为准司法机关后，宪法增修条文第十五条第四项，乃定有“监察院对于监察院人员失职或违法之弹劾，适用宪法第九十五条、第九十七条第二项及前项之规定。”前开条文，皆系有关监察院调查权之规定，固无疑义；然不得以宪法就立法院未设相关之规定，即遽为反面解释，遂谓立法院关于其立法监督职权之行使，不得拥有调查权。盖立法院所以当然享有立法调查权，乃系因此调查权属于立法权所附带之工具性权力之故；其存在之理由，正如司法权当然附带有司法调查权一般，毋庸置疑。否则，依宪法第七十七条规定，并未明文司法院具有调查权，各级法院职司审判，行使调查权力，何独未见有违宪之讥！
（二）宪法本文有关监察院调查权之规定，在监察院尚具有国会性质时，应解为立宪者为防止就监察院是否具有调查权，产生争议，所作之宣示性规定；在监察院已然改制作准司法机关后，宜解为监察院为行使宪法增修条文第十五条第一项之弹劾、纠举、审计权计，允宜具有调查权之创设性规定。总之，断不应视其具有除外规定之效力，扼丧立法院行使国会职权之功能。
四、立法院以立法权之行使为目的，所具有之国会调查权，与监察院之纠弹调查权，二者并无重叠、扞格之虑：
（一）调查权属于附带之工具性权力，已如前述，因此，调查权之意涵，乃系随着其所附丽之固有职权为何，而具有不同性质。若欲避免不同机关间行使之调查权，有重叠、扞格之疑，应是就各该机关之职掌，预以厘清分际；而非单执调查权之样貌，致顾此失彼。在我国宪法所独有之五权分立体制下，监察院依宪法增修条文第十五条第一项规定“为国家最高监察机关，行使弹劾、纠举及审计”，立法院依宪法第六十二条规定“为国家最高立法机关，代表人民行使立法权”；倘若肯认：立法院与监察院依宪法规定，各别职掌纠弹审计权与立法权，并无重叠之虞，则基于各该固有职权所附带之调查权，又怎会有扞格之虑？
（二）或谓：监察院改制为准司法机关后，行使调查权，较之立法院应更为妥适；如此之观点，恐系误解调查权之性质所致。前已言及，调查权是一种辅助性的工具权力，为达成机关目的之“工具权”；不论就其功能或属性言，调查权断无专属于司法机关所独有之理；例如：上级行政机关为指挥监督下级机关，享有之行政调查权力；税务机关为缉查逃漏税享有必要之税务调查权力等，皆其是例。
声请人：
立法委员
陈水扁 张俊宏 施明德
彭百显 沈富雄 洪奇昌
叶菊兰 周伯伦 陈哲男
廖福本 侯海熊 苏嘉全
叶宪修 林正杰 林浊水
郁慕明 邱连辉 魏耀干
赵少康 曾振农 颜锦福
卢修一 林志嘉 余政宪
赖英芳 刘文庆 许国泰
许添财 柯建铭 朱星羽
张俊雄 陈唐山 李显荣
廖大林 邱垂贞 黄煌雄
李进勇 洪玉钦 张旭成
吕秀莲 赵琇娃 蔡式渊
郑逢时 高育仁 吴东升
苏焕智 玉世雄 蔡同荣
林光华 谢长廷 谢深山
余玲雅 戴振耀 陈婉真
李庆雄 廖永来 黄尔璇
尤 宏 黄昭辉 翁金珠
陈光复 黄主文 李源泉
陈定南 关 中 谢聪敏
丁守中 沈智慧 刘炳华
洪浚哲 陈宏昌 赵永清
姚嘉文

中华民国宪法 第 57、67、80、88、95、96 条 ( 36.12.25 )