司法院释字第334号解释 中华文库

释字第 334 号

民国 83年1月14日

公债发行条例“公债”之意涵？

司法院公报 第 36 卷 3 期 12-16 页

　　广义之公债，系指包括政府赊借在内之一切公共债务而言。而中央政府建设公债发行条例所称之公债，则指依法以债票方式发行之建设公债。惟为维护国家财政之健全，国家全部举债之上限，宜综合考量以法律定之，并予指明。

　　本件系立法院因与行政院间，就其职权上适用中央政府建设公债发行条例第二条所持之见解，彼此有异，声请本院统一解释，符合司法院大法官审理案件法第七条第一项第一款之规定，应予受理，并经本院依同法第十三条第一项通知声请机关立法院及关系机关行政院指派代表，于中华民国八十二年十二月二十三日到场，在宪法法庭行言词辩论，并邀请财经学者到庭陈述意见，合先说明。
　　本件声请解释机关主张略称：现行中央政府建设公债发行条例第二条对公债发行总馀额设有限制，性质上乃政府就其债务负担对人民承诺之上限，旨在防止人民税负过重及避免政府之财政危机。如政府一年以上之赊借，不列入上述条例之公价未偿总馀额内，则将使法律设限之规定，形同具文，政府支出亦将因此而漫无限制，且得以逃避立法机关之监督。至于财政收支划分法第三十四条之规定，系强调各级议会之职权，不得作为一年以上赊借之法源依据，政府支应建设及军事采购等支出，而向银行赊借一年以上之借款数额，应受中央政府建设公债发行条例第二条上限规定之限制等语。
　　关系机关主张略称：中央政府建设公债发行条例所称之公债，依立法意旨及文义解释，当然系指依该条例发行之公债而言。其所设上限，自亦仅对此种建设公债有其适用，并不及于赊借。且财政收支划分法第三十四条第一项，将公债与一年以上赊借并列，亦足见两者不可混为一谈，中央政府一年以上赊借即系依该法规定编入预算与公债收入分列科目，一并送请立法院审议，并无不受立法机关监督或借故规避之情形等语。
　　本院斟酌声请机关及关系机关之主张暨学者陈述之意见，作成本解释，其理由如左：
　　按政府在预算收支上发生入不敷出，不能平衡时，基于财政上之需要，并于承诺定期还本付息之条件下，向个人、商业团体、金融机构、外国政府或国际组织借款，均属广义之公债，而狭义之公债，则指以发行债票方式之募款而言，政府举债方法以及应受之法律规范各国有其不同之制度。我国关于公债之发行，订有中央政府建设公债发行条例及其他为特定建设制定之公债发行条例（例如中央政府兴建台湾北部区域第二高速公路建设公债发行条例）；国库券之发行，除国库法外，尚有国库券发行条例；对国外借款则另行制定政府发展经济社会向国外借款及保证条例；一年期以上之赊借，则见诸财政部收支划分法之规定。其中中央政府建设公债发行条例系专就中央政府为筹集建设资金，而依法发行之无记名式或记名式债票或其他凭证（该条例第六条参照）所设规定，该条例第二条所称“未偿总馀额”，自系指根据上述方式发行之建设公债未偿总馀额，并不包括中央政府依其他法律发行之短期债票或声请解释机关所指政府向银行赊借一年以上之借款在内。惟赊借与发行公债均属政府之公共债务，其为政府财政之工具实质上并无差异，而政府发行建设公债、短期债票或向国外借款均有特为制定之法律加以规范，并订有最高额度或依年度总预算订有比例上之限制。中央政府一年以上之赊借，虽系依财政收支划分法第三十四条第一项之规定，编列预算送由立法院审议，完成法定程序后，向银行等机构借贷，但赊借最高数额既不适用中央政府建设公债发行条例上限之规定，又无其他法律之限制，将使中央政府建设公债发行条例上限之规定，形同具文，与前述政府其他举债须受不同法律限制之情形相较，亦有失均衡。此项一年以上之赊借仅以编列年度预算方式，接受立法机关之审议，难免有舍发行公债以规避法律限制之情形。为维护国家财政之健全，国家全部举债之上限，宜综合考量以法律定之，并予指明。
　　该会议由司法院林院长洋港担任主席，大法官翁岳生﹑翟绍先、杨与龄﹑李钟声、杨建华﹑杨日然﹑马汉宝﹑刘铁铮﹑郑健才、吴庚 ﹑史锡恩、陈瑞堂、张承韬﹑张特生﹑李志鹏出席，会中通过之解释文﹑解释理由书经该院以院令公布。

不同意见书： 　　　　　　　　大法官 郑健才 刘铁铮
一 本件解释文当为：中央政府为筹集建设资金，支应大建设，而依财政收支划分法第三十四条程序所为一年以上之国内外赊借，应受中央政府建设公债发行条例第二条关于公债发行总馀额之限制。
二 本件解释理由书当为：
中央政府建设公债发行条例（以下简称公债条例 )，依其第一条“中央政府为筹集建设资金，支应重大建设，依本条例之规定，发行中央政府建设公债”之规定，乃专为“中央政府为筹集建设资金，支应重大建设”因事制宜而设之特别法，属于狭义法。而财政收支划分法（以下简称划分法），依其第二条“中华民国各级政府财政收支划分、调剂及分类，依本法之规定”之规定，虽亦涉及中央政府财源之筹集，但相对于公债条例而言，则祇为总的财源筹集之普通法，属于广义法。依特别法优于普通法及狭义法优于广义法之法律适用原则，中央政府为筹集建设资金支应重大建设，本应依公债条例，以发行公债之“方式”为之，俾符该条例之“要式”要求，能否援引划分法第三十四条“各级政府非依法律之规定，或议会之议决，不得发行公债或为一年以上之国内外赊借”之规定，而改以“一年以上之国内外赊借”之“方式”为之，因不在本件声请机关声请解释之范围，本院未便并予解释。即使认为可行，亦不过在举债“方式”上，以“赊借”代替“发行公债”而已，而非谓此种“赊借”与“发行公债”系互不相属之二种举债。因之，公债条例第二条既设有：“公债之发行总馀额，不得超过当年度中央政府总预算及特别预算岁出总额的百分之九十五”之规定，作为中央政府为筹集建设资金，支应重大建设之“上限”（最高限制），以谋资源分配之平衡，自应连同代替“发行公债”之“赊借”一并计算在内，受该“上限”规定之限制。至于中央政府非为筹集建设资金，支应重大建设之目的，而为之“一年以上之国内外赊借”，纯属划分法第三十四条规定之适用问题，而与上述公债条例第二条之“上限”规定无关。又“赊借”是否以“为筹集建设资金，支应重大建设”为目的，则属事实认定问题，均无待言。
三 对于多数通过之解释文及解释理由书，未敢同意之理由如下：
（一）本案争执之焦点不在“公债”与“赊借”有无区别，而在赊借应否受公债条例第二条关于公债之发行总馀额，不得超过当年度中央政府总预算及特别预算岁出总额的百分之九十五之限制。
（二）公债条例，就公债之发行，设有三种限制。第一种为“目的限制”，第二种为“方式限制”，第三种为“数量限制”。其中第一、二种限制，为该条例第一条所明定，其文为：“中央政府为筹设建设资金，支应重大建设，依本条例之规定，发行中央政府建设公债”，亦即非为“筹集建设资金，支应重大建设”之目的，不得依该条例发行公债（能否依其他法令发行其他公债，如爱国公债之类，则与本案毫无关连），而为筹集建设资金，支应重大建设，则必须以发行公债之方式（以债票或登记形式发行，见同条例第六条）为之，是为“要式”。第三种限制，即上述第二条之规定是。
（三）至于各级政府之赊借，则以上述划分法第三十四条之规定为依据，此种赊借，该法未如公债条例设有“目的限制”。致亦有因“为筹集建设资金，支应重大建设”之目的，而依赊借方式为之者。于是侵入公债条例之目的领域，而成为“为达支应重大建设之同一目的，既可以发行公债之方式为之，亦可以赊借方式为之”，其意似谓：公债条例所设之“方式限制”，已为划分法所突破。
（四）问题在公债条例所设之“方式限制”，纵可为划分法所突破，亦非当然连同公债条例所设之“数量限制”，亦为划分法所突破。“方式限制”之突破，仅系得以“赊借”代替“发行公债”之意，已见前述；划分法就“数量限制”部分，既未另设规定，则公债条例所设之“数量限制”，自不至“无疾而终”。而划分法第三十四条旨在增强民意监督，仅属程序上之规范，亦无从将之解为系在实体上赋予“无限制举债”之权力。
（五）依多数通过之解释文，不但使公债条例“数量限制”之“真义”，尚须重新立法作文字之修正，始能“重现”，形成立法之浪费，误时误事。且行使解释权，欠缺目的论之省思，犹之掘井而不及泉，亦不能谓非司法之浪费。
（六）统一解释，专以确定法律或命令之正确含义为务，与宪法解释截然不同。故在统一解释之场合，本院并无就立法之价值加以判断或就立法之懈怠加以纠正或警告之权限。本件多数通过之解释文于确定公债条例第二条之含义之外，又旁及应如何立法之提示，究依何种规范力量使之足以拘束立法机关，将难于说明。
（七） “依法行政”然后据以“编预算”，不能将此过程颠倒，借口“预算”系经民意机关通过，而谓“依预算行政，即是依法行政”。

抄立法院声请书 中华民国八十二年一月二十一日
台院议字第○二六八号
受文者：司法院
主 旨：函送本院委员彭百显等二十四人提案，为政府向银行赊借一年以上之借款，支应重大建设及军事采购等支出，应否列入“中央政府建设公债发行条例”所规定之公债未偿还总馀额内，请查照惠予解释见复。
说 明：
一、上开提案经提本院第九十会期第二十二次会议讨论决议：“函请司法院大法官会议解释”。
二、检附关系文书乙份。
院长 刘松藩
临时提案：立法院议案关系文书 中华民国八十二年一月十四日印发
案 由：本院彭委员百显等二十四人，为请院会决议，声请司法院大法官会议解释，政府向银行赊借一年以上之借款，支应重大建设及军事采购等支出之金额，应否列入“中央政府建设公债发行条例”所规定之公债未偿还总馀额内。提请 院会公决案。
说 明：
一、中央政府建设公债发行条例规定公债发行未偿馀额之上限，旨在避免引发政府财政危机及形成财政支出之僵化（详立法院议案关系文书院总第九八○号）。
二、预算法第二十五条规定，政府非依法律，不得于其预算外增加债务；其因调节国库收支而发行国库券时，依国库法规定办理。财政收支划分法第三十四条第一项规定，各级政府非依法律之规定，或议会之议决，不得发行公债或为一年以上之国内外赊借。
三、无论是以发行公债或向银行赊借，皆为因应财政上之需要，为政府所负之债务，需依约还本付息。且依中央政府建设公债发行条例第九条之一规定，中央银行不得承受公债之发行。但经行政院送经立法院决议准予承受者，不在此限。其主要目的在避免财政危机，若将一年以上之赊借排除于未偿公债总馀额外，则政府可毫无限制向银行赊借，变成变相发行公债，增加往后人民之负担，并引发财政危机，致民意机关未能有效监督。
四、谨附声请解释总说明乙份。
五、以上提案敬请院会公决。
声请解释总说明
壹、声请解释之目的
政府支应建设及军事采购等重大建设支出，而向银行赊借一年以上之借款数额，是否为中央政府建设公债发行条例第二条之适用范围，本院与行政院在适用上见解有异，爰依司法院大法官会议法第四条及第六条之规定，声请大法官会议统一解释，以资厘清政府债务范围，避免后代子孙负担及引发财政危机，而致政府破产。
贰、疑义之性质与经过
一、中央政府兴建台湾北部区域第二高速公路建设，于第一期工程特别预算编列赊借收入七○．八一五五五亿元，于第二期工程特别预算编列四三三．九四三三四亿元赊借收入；另外，中央政府为采购高性能战机，于八十二年度中央政府追加（减）预算案中编列，预计自八十二年度至八十五年度向国内银行融资一、二八二．○七亿元。显示政府财政之赊借收入愈来愈多。
二、行政院于计算各级政府发行公债未偿还馀额时，皆将一年以上之赊借数额排除，以向银行及劳工退休基金等单位长期借款，规避公债发行上限。
参、声请解释之理由及对本案所持之见解
一、预算法第二十五条规定，政府非法法律，不得于其预算外增加债务；其因调节国库收支而发行国库券时，依国库法规定办理。财政收支划分法第三十四条第一项规定，各级政府非依法律之规定，或议会之议决，不得发行公债或为一年以上之国内外赊借。预算法及财政收支划分法明定政府举债要件，无非避免增加人民负担及避免政府财政危机。
二、中央政府建设公债发行条例第二条规定，本公债之发行总馀额，不得超过当年度中央政府总预算及特别预算岁出总额的百分之九十五‥‥‥。旨在避免引发政府财政危机及形成财政支出之僵化（详立法院议案关系文书，院总第九八○号政府提案四○七二号）。并于同条例第九条之一规定，中央银行不得承受公债之发行。但经行政院送经立法院决议准予承受者，不在此限。是以，政府公债发行对象，限于金融机构及一般大众；而政府长期赊借对象为金融机构及劳工退休基金，仅对象较狭窄而已。
三、无论是以发行公债或向银行赊借作为政府财源，皆系因应财政上之需要，为政府所负之债务，需依约付息还本。若将一年以上之赊借数额排除于未偿公债总馀额外，则各级政府可毫无限制向银行赊借，变成变相发行公债，增加往后人民之负担，并引发财政危机，而致政府破产。
提案人：
彭百显 林志嘉 左光 曾芙美 蔡璧煌
庄国钦 廖福本 蔡中涵 郑余镇 黄天生
张俊雄 洪奇昌 许国泰 陈定南 谢长廷
余政宪 卢修一 陈水扁 叶菊兰 邱连辉
李庆雄 欧忠男 林正杰 魏耀干

财政收支划分法 第 34 条 ( 70.01.21 )