司法院释字第364号解释 中华文库

释字第 364 号

民国 83年9月23日

宪法第11条表现自由之意涵？

司法院公报 第 36 卷 11 期 15-18 页总统府公报 第 5939 号 5-8 页守护宪法 60 年 第 53-54 页

　　以广播及电视方式表达意见，属于宪法第十一条所保障言论自由之范围。为保障此项自由，国家应对电波频率之使用为公平合理之分配，对于人民平等“接近使用传播媒体”之权利，亦应在兼顾传播媒体编辑自由原则下，予以尊重，并均应以法律定之。

　　言论自由为民主宪政之基础。广播电视系人民表达思想与言论之重要媒体，可藉以反映公意强化民主，启迪新知，促进文化、道德、经济等各方面之发展，其以广播及电视方式表达言论之自由，为宪法第十一条所保障之范围。惟广播电视无远弗届，对于社会具有广大而深远之影响。故享有传播之自由者，应基于自律观念善尽其社会责任，不得有滥用自由情事。其有藉传播媒体妨害善良风俗、破坏社会安宁、危害国家利益或侵害他人权利等情形者，国家自得依法予以限制。
　　 广播电视之电波频率为有限性之公共资源，为免被垄断与独占，国家应制定法律，使主管机关对于开放电波频率之规划与分配，能依公平合理之原则审慎决定，借此谋求广播电视之均衡发展，民众亦得有更多利用媒体之机会。
　　至学理上所谓“接近使用传播媒体”之权利（the right of access to the media)，乃指一般民众得依一定条件，要求传播媒体提供版面或时间，许其行使表达意见之权利而言，以促进媒体报导或评论之确实、公正。例如媒体之报导或评论有错误而侵害他人之权利者，受害人即可要求媒体允许其更正或答辩，以资补救。又如广播电视举办公职候选人之政见辩论，于民主政治品质之提升，有所裨益。
　　惟允许民众“接近使用传播媒体”，就媒体本身言，系对其取材及编辑之限制。如无条件强制传播媒体接受民众表达其反对意见之要求，无异剥夺媒体之编辑自由，而造成传播媒体在报导上瞻前顾后，畏缩妥协之结果，反足影响其确实、公正报导与评论之功能。是故民众“接近使用传播媒体”应在兼顾媒体编辑自由之原则下，予以尊重。如何设定上述“接近使用传播媒体”之条件，自亦应于法律内为明确之规定，期臻平等。
　　综上所述，以广播及电视方式表达意见，属于宪法第十一条所保障言论自由之范围。为保障此项自由，国家应对电波频率之使用为公平合理之分配，对于人民平等“接近使用传播媒体”之权利，亦应在兼顾传播媒体编辑自由原则下，予以尊重，并均应以法律定之。

抄立法院声请书 中华民国八十二年六月三十日
（82）台院议字第二二五四号
受文者：司法院
主 旨：为本院委员审查广播电视法修正草案时，对宪法第十一条所赋予之表现自由是否蕴含广电自由，并是否保障人民平等接近使用广电媒体之机会，适用时滋生疑义，请查照惠予解释见复。
说 明：
一、本院委员陈水扁第二十九人就前开事项所提之提案，经提本院第二届第一会期第三十九次会议讨论决议：“函请司法院解释 ”。
二、检附前述议案关系文书乙份。
院 长 刘松藩
临时提案：立法院议案关系文书 中华民国八十二年六月十一日印发案由：本院委员
陈水扁等二十九人，为本院委员于审查广播电视法修正草案，对宪法第十一条所赋予之表现自由是否蕴含广电自由，并是否保障人民之平等接近使用广电媒体之机会，适用时滋生疑义，特依“司法院大法官审理案件法”第五条第一项第三款欴规定，声请解释，是否有当？请公决案。
说 明：
壹、声请解释宪法之目的
宪法第十一条规定：“人民有言论、讲学、著作及出版之自由。”明文保障人民的表现自由。由于现代传播科技的发达，广播电视已成为人民表达思想与言论的重要媒介，影响力无远弗届，在言论市场上亦占有极重要的地位。因此，为贯彻宪法第十一条保障表现自由之目的，即应保障广电自由及人民之平等接近使用媒体的机会。
然就我国的广电事业现况而言，电波频率始终受到行政机关的严格管制，一般民众无法自由申请使用，甚且主管机关长期放任频道资源由少数既存利益者持续垄断，一般国民则毫无选择或置喙的馀地，在此种情况下，宪法第十一条所明文保障的一般人民皆可享有的表现自由，无疑受到极大的戕害。故本院委员于审查广播电视法修正草案时，对于宪法第十一条之规定，是否蕴涵广电自由，及是否保障人民平等接近使用媒体的机会，期大法官会议能予以明确的解释，以使行政机关于适法用法时，能依循不悖于宪法保障表现自由之精神。
贰、疑义性质及经过
立法院为行使职权适用宪法发生疑义之事项，爰说明如下：
一、本声请之提出系依据司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款规定：“依立法委员现有总额三分之一以上之声请，就其行使职权，适用宪法发生疑义”。
二、宪法第十一条规定：“人民有言论、讲学、著作及出版之自由。”立法院于行使宪法第六十三条所赋予之法案审查权时，对宪法第十一条所规范之表现自由是否蕴涵广电自由，及是否保障人民之平等接近使用广电媒体之机会，适用上滋生疑义，故声请解释。
参、声请解释的理由及对本案所持之见解
一、宪法第十一条明文保障人民之表现自由，使个人得透过言论、讲学、著作、出版之方式抒发意见、表现自我；而随着科技发展，广播、无线电视、有线电视、直播卫星相继出现，电子媒体乃继之成为人民实现表现自由之新兴管道与工具。盖于今日社会中，唯有透过四通八达、深入各阶层之媒体，方得满足人民搜集多元资讯之需要，亦唯有保障人民受知状况之完整，方得使其自由累积自我知识，进而得以实现自我，使人民之表现自由得受完整而充分的保障。鉴于媒体已成为人民吸收资讯而助于表现自我之主要工具，故为确保个人自主的表现，以发展自我、实现自我，并得追求真理、健全民主程序，进一步完整地实现宪法所保障之表现自由，则具现代意义之表现自由内涵实应包含广电自由，方足以因应社会之演进而符合民主之潮流。
二、为确保国家之民主宪政体制，除引申表现自由之外延意义使人民之广电自由不受干涉外，亦应赋予人民平等接近使用媒体之机会。首先，由健全言论自由市场之角度来看，赋予一般人民平等接近使用媒体之机会，必能增加言论自由市场中意见之多样性，而避免电子媒体因本质、结构及经济因素致为少数垄断对民主政治所造成之戕害。
其次，由平等的自由权观点出发，凡经济力、政治力或社会力处于劣势之团体或个人，其意见、观点可能不会被媒体所重视或顾及，故为防杜少数人操纵舆论之不公平现象，实应合理地赋予全民平等接近使用媒体之机会。
再者，因广播、电视乃利用为全民所有而由政府管理分配之电波频率，是以，应视为具有公共论坛之性质而开放与全民公平使用；此方可使每个个人都获得同等尊重，使其意见表达均得享有同等机会以传达于大众，故适度赋予一般人民平等接近使用媒体之机会乃合理且必要。
公正而客观之大众媒体乃民主社会实施宪政所不可或缺，且为尊重每个个人表现意见之自由、健全多元化之言论市场、使公有资源为全民所共享，同时考量对传播媒体新闻自由之尊重，则适度而合理地赋予全民平等接近使用媒体之机会方符合宪法之精神。
三、宪法保障言论自由的方式之一，即是透过维持言论市场的多元性与非限性，以使不同意场之意见得以合理充分的表达，而其具体落实之方法，乃使广电事业得于市场上自由竞争、健全发展。然而我国目前的广电事业，在政府的不当管制下，频道资源为少数人长期垄断，电子媒体亦几无竞争对象，言论市场可谓毫无多元性可言，意见表达自由亦迭遭扼杀。日前国内三家电视台被公平交易委员会宣告为独占事业即为显例，而此种现象除已违反公平交易法之外，亦有悖宪法保障言论自由之精神。故政府应尽速消除此种媒体垄断与独占的现象，使广电事业得自由竞争及健全发展，以维持言论市场之多元性与非限性，俾达宪法保障广电自由与人民之平等接近使用媒体机会之精神。
提案人：陈水扁
连署人：邱连辉 许国泰 蔡式渊 李庆雄
张俊雄 刘文庆 余政宪 林浊水
黄煌雄 许添财 赵 娃 侯海熊
施明德 张俊宏 戴振耀 萧菊兰
洪奇昌 彭百显 叶耀鹏 廖永来
吕秀莲 沈富雄 陈婉真 邱垂贞
林光华 翁金珠 李显荣 蔡同荣

中华民国宪法 第 11 条 ( 36.12.25 )