司法院释字第379号解释 中华文库

　　私有农地所有权之移转，其承受人以能自耕者为限，乃土地法第三十条第一项前段所明定。申请农地所有权移转登记者，依土地登记规则第八十二条第一项第一款前段规定，应提出承受人自耕能力证明书，登记机关既应就所提自耕能力证明书为形式上的审查，则其于登记完毕后，经该管乡（镇、市、区）公所查明承受人不具备自耕能力而撤销该自耕能力证明书时，其原先所有权移转登记所据“具有自耕能力”之事由，已失所附丽，原登记机关自得撤销前此准予登记之处分，迳行涂销其所有权移转登记。

　　国家对于土地之分配与整理，应以扶植自耕农及自行使用土地人为原则，系宪法第一百四十三条第四项所揭橥之国家土地政策；土地法第三十条第一项前段规定，私有农地所有权之移转，其承受人以能自耕者为限，第二项复规定，违反前项规定者，其所有权之移转无效，即属首开宪法原则之体现。
　　地政机关受理农地所有权移转登记之申请，依土地登记规则第八十二条第一项第一款前段之规定，系凭申请人户籍所在地之乡（镇、市、区）公所核发自耕能力证明书为认定承受人具有自耕能力之依据。该管乡（镇、市、区）公所于核发自耕能力证明书后，如经查明承受人与内政部订颁“自耕能力证明书之申请及核发注意事项”所载具备自耕能力之要件不符，因而撤销该证明者，地政机关原先准予办理所有权移转登记所据“具有自耕能力”之事由，即失所附丽，前此准予登记之处分，既有瑕疵，地政机关自得撤销之，迳将所有权移转登记予以涂销。行政院六十二年八月九日台六十二内字第六七九五号函所为之解释，符合上开土地法规定之意旨，并非以命令就人民之权利为得丧变更之规定。
　　承受人本于买卖契约办理所有权移转登记，固系依法律行为而取得所有权；然就地政机关准予办理私有农地所有权移转登记言，系以承受人已提出自耕能力证明书为前提，此一前提既因自耕能力证明书之撤销而不存在，其在行政上原准予办理移转登记之要件，显有欠缺，从而前此所为之登记，即不能谓无瑕疵，地政机关自得撤销准予登记之处分，涂销该移转登记。地政机关系因自耕能力证明书被撤销，而涂销所有权移转登记，并非迳行认定该买卖为无效，尚不涉及私权之认定。关于土地之买卖，是否因以不能之给付为契约标的而无效，买卖双方当事人如有争执，当然可诉由民事法院依法裁判。
　　按土地法第三十条第一项前段规定私有农地所有权移转登记之承受人以能自耕者为限，本系基于国家土地政策，即公共利益之维护而为之限制，私有农地承受人有无自耕能力，系由核发自耕能力证明书之机关认定，承受人明知无自耕能力，犹提供不正确资料以为自耕能力证明之申请，即属不法，当不生信赖保护之问题，自应负此法律上可能发生之效果；若承受人未有不法之行为，而系行政机关之错误致核发不实之自耕能力证明书，经地政机关凭以办理所有权移转登记，基于公益之维护，且依土地法第三十第二项规定，其所有权之移转，亦属无效，仍应认迳行涂销登记为无不合。至如何补偿其信赖利益，系另一问题。又善意第三人若信赖该登记而取得土地权利时，依本院院字第一九一九号解释之旨意，要不因登记处分之撤销而被追夺，并此指明。

不同意见书：　　　　　　　　　　　大法官 陈计男
关于农地办竣所有权移转登记后，地政机关可否以原声请人持以登记之自耕能力证明书被撤销为由，迳予涂销其所有权移转登记﹖本席与多数大法官通过之意见不同，认地政机关无权依职权迳为涂销登记，兹说明其理由如下：
一 土地法第三十条第一项系规定：私有农地所有权之移转，其承受人以能自耕者为限，并不得移转为共有。其目的在于发展农业并扶植自耕农。故仅规定“其承受人以能自耕者为限”而非“以现耕农为限”。然依内政部所订自耕能力证明书申请及核发注意事项（下简称注意事项）第五点，得以申请核发自耕能力证明书者，仅限于一定资格之现耕农，而非具有自耕能力之人，则合于该注意事项条件之现耕农固得谓有自耕能力，但有自耕能力者，绝非限于合于该注意事项所定条件之人。故关于私有农地之承受人，应不限于持有自耕能力证明书之人，若能提出能自耕之证据，殊不能以命令限制人民财产权之取得（注一）。从而，原声请人持以申请农地移转登记之自耕能力证明书，嗣被发现与注意事项规定不合而被撤销自耕能力证明书时，亦非得单以此一事实即认承受人无自耕能力，而迳行涂销其所有权移转登记。
二 基于农地买卖契约所为农地所有权移转登记，关于农地所有权（民法物权）之移转及物权之公示作用，固有赖于地政机关在土地登记簿上为登记之公法行为，但其登记仍以私法上之效果为基础。地政机关受理所有权移转登记之申请，虽应就其申请提出之证明文件为形式上之审查，如有未合规定者，亦得为驳回声请之处分。然其有关私权之争议（契约之效力），则应由司法机关作终局之判断，以为登记之依据。此项私权之争议之判断非行政机关所得干预。其经地政机关受理并予登记者，因在完成登记之同时即已发生物权变动及公示之私法上效果，地政机关除法律有特别规定外，自不得再就私权关系之效力，另为认定，并以其为登记时有瑕疵为理由，依一般瑕疵行政处分效力之理论，认为得迳予撤销或认为无效，否则将因此项公法行为影响私法秩序，徒增当事人间之纷扰。为显示土地登记与一般行政处分效力不同，土地法第六十九条规定：“登记人员或利害关系人，于登记完毕后，发见登记错误或遗漏时，非以书面声请该管上级机关查明核准，不得更正”。对于错误登记之更正，作严格之限制，且错误之更正，并以不妨碍原登记之同一性者为限。则地政机关不得任为撤销（或涂销）登记或认登记为无效，更不待言。土地法第三十条第二项系规定：“违反前项规定者，其所有权之移转无效”。而非规定“地政机关得（或应）迳涂销（或撤销）其登记”，足见该项规定在于规范私法效果，亦难据此认地政机关有依职权迳为涂销（或撤销）所有权移转登记之法源。所有权移转登记效力若何，所有权移转登记，有无无效而可请求涂销之原因，事涉私权，自应由法院审理判断，行政机关无权作此认定，并进而据以涂销其所为之登记行为。解释理由虽谓涂销所有权移转登记后，就土地之买卖是否因违反土地法第三十条之规定而无效，买卖双方当事人如有争执当然可诉由民事法院依法裁判云云，但如法院认契约为有效，而地政机关仍认无自耕能力，而拒绝登记时，则民事裁判殊无利益；若地政机关仍须受法院判决之拘束，则显见地政机关无关于私权效果之认定权。
三 或谓若地政机关不能迳为涂销所有权移转登记，将有碍国家农地政策之推展等语。对此本席亦不敢苟同。因通常情形农地所有权之移转如有不利于原所有人（例如因地目将变更，地价高涨）或承受人（例如因投机土地，结果地目不变更）之情形，衡诸实际，原所有人或承受人皆会向法院起诉主张买卖契约无效，请求涂销所有权移转登记或返还价金，自可回复土地原来之利用，不待地政机关职权之涂销。今所以发生买卖当事人双方皆不出面主张所有权移转无效，多因行政机关对都市计划或土地政策之推行上发生有使人炒作投机之空间所延伸，盖在农地无预测可释放变更地目之情形，无可炒作之目的，殊少有无自耕能力者前去购买农地炒作地皮者。在农地有预测可释放变更地目之情形，原所有人获得超值之高价自不会主张买卖无效，且因获得超值高价，可能已放弃耕作，如行政机关不变更地目，地价回跌，则涂销原已移转之所有权登记，将令其退还价金，继续耕作，恐非其所愿，能否因而维持原生产力之农业政策，自不能不令人怀疑，况承买人如何取得自耕能力证明书，又非原所有人（即出卖人、另一造声请人）所能审查，能否因自耕能力证明书之被撤销，而影响出卖人之利益，亦值研究。又承受人因有变更地目之期待，亦不会主张买卖契约无效。于此情形，防止之道，实不难从其土地所有权移转后，承受人有无真实从事耕作，以判断其是否为农地之投机炒作。如发现农地移转后并未从事耕作，则应检讨依宪法第一百四十三条规定，以法律规定照价收买或征收废耕或空地税或其他措施以为遏阻。如此，对于有变更地目可能之土地，行政机关可据以照价收买，以利都市计划之推行；如系无变更地目可能之土地，承受人若有耕作，本即不生无效问题，倘不耕作，经由废耕或空地加税之方法促其耕作或以照价收买方式，收买后再行放领与需要农地之自耕农，或以其他措施，促进土地之利用，防止耕地之炒作，而非一味涂销。则宪法扶植自耕农之政策及农业政策之推展不但可得兼顾，亦可防止因地政机关迳为涂销后，所生当事人间之纷扰。否则，炒作农地之人，仍可利用有自耕能力证明书之人，实际上获得农地，而农地依然废耕，达不到扶植自耕农及农业发展之目的。至多可谓或造就一批现耕农因地目变更而成为新富而已。
四 综上所陈，从理论面言，地政机关对于已完成所有权移转登记之农地，无权再作所有权移转是否有效之审查，更无进而可依职权涂销该所有权移转登记之法律依据。从实际面言，地政机关迳为涂销所有权移转登记，亦难达成宪法扶植自耕农及发展农业政策之目的。果行政权真欲干预此项私权之移转，以达增进公共利益之目的，亦应从立法上研修改进，尤其涂销私权移转之行为，本席以为更应以有法律规定始得为之。故不能同意多数大法官所通过之意见。爰提出不同意见书。
注一：土地登记规则第三十二条第三项对于同条第一项第五款之证明文件种类作统一订定，如其订定有不当限制人民提出其他之证明文件致妨害人民之权利时，则其订定是否有效即属疑问。

抄行政院声请书
中华民国八十三年九月十四日
台八十三内字第三五一三七号
受文者：司法院
主 旨：关于农地办竣所有权移转登记后，始发现承受人于承受时无自耕能力，对该无效之移转登记，可否由主管登记机关迳行涂销之，行政法院判决与本院六十二年八月九日台六十二内字第六七九五号函所持法令见解不一，请转请贵院大法官会议解释惠复。
说 明：
一、本案系根据内政部八十三年八月八日台内地字第八三○九二四四号函办理。
二、检附声请书一份。
院长 连战
一、声请统一解释目的
按土地法第三十条规定“私有农地所有权之移转，其承受人以能自耕者为限，‥‥ 违反前项规定者，其所有权之移转无效。 ”对于农地承受人于承受时无自耕能力，依土地法上揭规定，其物权之移转，应不生法律效力，如其已办竣农地所有权移转登记，应如何处理？目前地政机关皆系依行政院六十二年八月九日台六十二内字第六七九五号函规定，迳为涂销登记，惟行政法院最近几次判决，认行政院上揭函属行政命令，自不得作为规范人民权利之得、丧、变更之依据，被告据以涂销原告土地所有权登记，自属以行政命令侵害人民财产权之违法，乃判决再诉愿、诉愿决定及原处分均撤销。如依此判决，则在买卖双方付清买卖价款并办竣土地所有权移转登记，并无私权争执，自无由提起涂销登记之诉，而由地政机关提起涂销登记之诉，亦于法无据之前提下，已严重影响扶植自耕农之基本国策，故认有声请统一解释之必要。
二、法律或命令见解发生歧异之经过及涉及法律或命令条文
（一）涉及法律或命令条文
1 宪法第一百四十三条第四项：“国家对于土地之分配与整理，应以扶植自耕农及自行使用土地人为原则，并规定其适当经营之面积。”
2 土地法第三十条：“私有农地所有权之移转，其承受人以能自耕者为限，并不得移转为共有。但因继承而移转者，得为共有。”“违反前项规定者，其所有权之移转无效。”
3 为执行上开宪法及土地法扶植自耕农之政策，内政部乃于民国六十五年订颁“自耕能力证明书之申请及核发注意事项”，并先后于民国七十四年、七十五年、七十九年、八十一年七月及十一月多次修正，作为审核农地承受人有无自耕能力之标准。即申请农地所有权移转登记时，承受人应检附乡、镇、市、区公所核发之自耕能力证明书凭以办理，以防止不能自耕者取得农地。
4 内政部八十年五月三十一日台内地字第九二一二四八号函：已核发之自耕能力证明书，经有关机关证明申请人于申请当时确不符合内政部订颁之自耕能力证明书之申请及核发注意事项之规定者，得由原核发机关撤销之。
5 行政院六十二年八月九日台六十二内字第六七九五号函规定：“对于有瑕疵之行政处分，实行该处分之原机关及有监督权之上级机关均得依职权撤销之。此与民刑裁判必依法定救济程序请求撤销或变更者不同，我国土地登记制度系采托仑斯制法例，故于土地法第四十三条明定，依该法所为之登记有绝对之效力，赋予登记以绝对真实之公信力，俾保护第三人权利，此项规定于第三人取得权利之前，依照司法院院字第一九一九号解释，在私法上之真正权利人，得对于登记名义人主张登记原因无效或撤销，提起涂销登记之诉。如不涉及私权争执无人告争时，原处分机关或其有监督权之上级机关，认为原行政处分显有法律上之瑕疵时，自得依职权予以撤销之。本件私有农地所有权之移转登记，其承受人有无自耕能力，系登记机关应审查之事项，于登记完毕后，既经台湾省政府查明认定其承受人确不具备自耕能力，是项耕地所有权之移转，显违土地法第三十条之强制规定，依民法第七十一条规定，其所有权移转当然无效，惟此项所有权移转登记无效之涂销，因不涉及私权之争执，当事人间自无由会同办理涂销或任由一方诉请涂销之可言，当可由上级机关本其监督权函知其主管登记机关迳行办理之。”是以农地办竣所有权移转登记后，始发现承受人之自耕能力证明书不符合申请证明书当时之规定，而被原核发机关依规定撤销自耕能力证明书者，主管登记机关即依行政院六十二年上揭函规定，迳为涂销所有权移转登记。
（二）法律或命令见解发生歧异之经过
1 本案钱君于民国七十六年至七十八年间向桃园县杨梅镇公所及新竹县关西镇公所申请自耕能力证明书，并向杨梅地政事务所及竹北地政事务所办理农地所有权移转登记，嗣经核发机关查明钱君于申请自耕能力证明书当时担任东元电机常务董事及久益投资股份有限公司董事长，以具有专任农耕以外之职业，不符合自耕能力证明书之申请及核发注意事项规定，而撤销已核发之自耕能力证明书，并由地政事务所依行政院六十二年函规定，迳为涂销所有权移转登记。钱君乃据以提起行政诉讼，经行政法院八十三年度判字第一七七、二五四号判决“再诉愿决定、诉愿决定及原处分均撤销”，理由略以“被告机关乃认上开已办毕所有权移转登记之土地，既因原告之自耕能力证明书被撤销，显已违反私有农地所有权之移转，其承受人以能自耕者为限之规定，被告机关遂据以涂销其所有权移转登记，固非无见。惟按中央法规标准法第五条第二款：‘人民之权利、义务应以法律定之’，第六条规定：‘应以法律规定之事项，不得以命令定之’此为保障人民权利之法律准则，上述行政院、内政部函均属行政命令，自不得作为规范人民权利之得、丧、变更之依据。被告据以涂销原告土地所有权登记，自属以行政命令侵害人民财产权之违法。”
2 上开行政法院八十三年度判字第二五四号判决，嗣经原处分机关竹北地政事务所提起再审之诉，仍经行政法院八十三年度判字第一三二○号判决驳回再审之诉。
三、声请解释之理由及声请人对本案所持之立场与见解
（一）声请解释之理由
1 按土地法第三十条规定：“农地所有权之移转，其承受人以能自耕者为限，并不得移转为共有。但因继承而移转者，得为共有。”“违反前项规定者，其所有权之移转无效。”系针对私有农地所有权移转所为特殊及强制之规定，其目的在于维护农地政策及农业生产，故上开规定第二项所定无效之原因，系以承受人不具备自耕能力即足以构成；与其原因事实之私权关系是否有效无关。纵令原因事实之私权关系有效，如承受人不具自耕能力，依该条规定，其所有权之移转即属无效。本案系争当事人于办竣农地移转登记后，既经发现其自始即不具自耕能力，依该条第二项规定其农地所有权之移转自应属无效。至对于该无效之农地所有权移转登记，可否由主管登记机关迳为涂销之，按行政院六十二年八月九日台六十二内字第六七九五号函就私有农地所有权经非法办理移转登记完竣后处理疑义一案之函示：“对于有瑕疵之行政处分，实行该处分之原机关及有监督权之上级机关均得依职权撤销之。此与民刑裁判必依法定救济程序请求撤销或变更者不同，我国土地登记制度系采托仑斯制法例，故于土地法第四十三条明定，依该法所为之登记有绝对效力，赋予登记以绝对真实之公信力，俾保护第三人权利，此项规定于第三人取得权利之前，依照司法院院字第一九一九号解释，在私法上之真正权利人得对于登记名义人主张登记原因无效或撤销，提起涂销登记之诉。如不涉及私权争执，无人告争时，原处分机关或其有监督权之上级机关认为原行政处分显有法律上之瑕疵，自得依职权予以撤销之。本件私有农地所有权之移转登记，其承受人有无自耕能力，系登记机关应审查之事项，于登记完毕后既经台湾省政府查明认定其承受人确不具备自耕能力，是项耕地所有权移转，显违土地法第三十条及实施耕者有其田条例第二十八条之强制规定，依民法第七十一条规定，其所有权移转当然无效。惟此项所有权移转登记无效之涂销，因不涉及私权之争执，当事人间自无由会同办理涂销或任由一方诉请涂销之可言，当可由上级机关本其监督权函知其主管登记机关迳行办理之。”即系本于土地法第三十条规定所作之实务执行上函释，而其有关当事人间权利之得丧，仍系本于土地法第三十条之规定，并非无法律依据。
2 至行政法院驳回再审之诉理由之一，所认再审被告取得系争土地之所有权，其移转登记之原因为买卖，则其取得系争土地所有权乃依法律行为取得，其所有权之移转登记是否违反土地法第三十条之强制规定而当然无效，本已涉及私法之权益关系，矧再审原告机关将之恢复原所有权人之登记，再审被告因之对此争执，难谓本件不涉及私权争执，自应由职司民事审判之普通法院调查认定，非属行政机关之权责范围。实则无论当事人双方于买卖之私权行为上有无争执，如事实上其农地所有权移转之承受人无自耕能力，依土地法第三十条第二项规定，其所有权之移转仍属无效。而本案情形即为其例之一，故其无效并非因行政院台六十二内字第六七九五号函释所致，亦非以该函迳行决定其私权争执之结果，而系另有其法律依据，且因无效之法律效果系自始无效，故本件当事人办竣之农地移转登记亦自始即失其依据，并与私权争议无关，故登记主管机关依上开法律规定所为该农地移转登记之涂销登记，纯属行政机关之职权事项，自不应因当事人间未向法院为民刑争讼而使该与法律规定不合及事实不符之登记继续存在，从而，行政机关对于该无效之农地所有权移转登记，自得依法迳为涂销登记。
3 由于行政院与行政法院之见解不一，依司法院大法官审理案件法第七条第一项第一款规定，实有声请司法院统一解释之必要。
（二）声请人对本案所持之立场与见解
1 按土地法第三十条系就私有农地所有权移转之物权行为所作之强制规定，农地承受人如承受时无自耕能力，其物权之移转，即属无效，故已办竣之所有权移转登记，即应予涂销。又因农地买卖双方既已缴清价款，并会同办竣所有权移转登记，则对于该项所有权移转登记双方当事人自无争议，是于登记完毕后始发现承受人不符合土地法第三十条规定时，因其双方当事人间之权利义务并无争执，故对于该无效之所有权移转登记，渠等自无提起涂销登记之诉或会同办理涂销登记之可能，故行政院上揭函始谓涂销该项无效登记之申请或起诉，不涉及私权争执，而在不涉及私权争执无人告争时，原处分机关或其有监督权之上级机关，认为原行政处分显有法律上之瑕疵时，自得依职权予以撤销之。至行政法院认涂销登记后，所引发之争执，难谓不涉及私权争执一语，洵属倒果为因。
2 不动产买卖契约仅系债权契约，依民法第七百五十八条规定，尚须经登记，始生物权效力，而主管登记机关所迳予涂销的系违反强制规定之不动产物权处分，并不涉及对其买卖契约是否有效之认定。至于该买卖契约是否有效，则应由职司民事审判之普通法院审认之。
3 综上所述，为贯彻宪法及土地法扶植自耕农之基本国策，对于私有农地所有权之移转，违反土地法第三十条规定者，依其第二项规定无效，在买卖双方当事人无由会同办理涂销或任由一方诉请涂销，而主管登记机关于法亦不适格提起涂销之诉之情况下，原处分机关或其有监督权之上级机关，认为原行政处分显有法律上之瑕疵时，自得依职权予以撤销之，行政院六十二年八月九日台六十二内字第六七九五号函在法制上应属妥适，宜仍维持。
四、检附关系文件名称及件数
附件
一、行政院六十二年八月九日台六十二内字第六七九五号函影本一份。
二、内政部八十年五月三十一日台内地字第九二一二四八号函影本一份
三、行政法院八十三年度判字第一七七号判决书影本一份。
四、行政法院八十三年度判字第二五四号判决书影本一份。
五、行政法院八十三年度判字第一三二○号判决书影本一份。
（本声请书附件略）