司法院释字第387号解释 中华文库

释字第 387 号

民国 84年10月13日

立委改选后阁员应总辞？

司法院公报 第 37 卷 11 期 16-21 页总统府公报 第 6064 号 4-12 页守护宪法 60 年 第 185-186 页

行政院设院长、副院长各一人，各部会首长若干人，及不管部会之政务委员若干人；行政院院长由总统提名，经立法院同意任命之；行政院副院长、各部会首长及不管部会之政务委员，由行政院院长提请总统任命之。宪法第五十四条、第五十五条第一项、第五十六条定有明文。行政院对立法院负责，宪法第五十七条亦规定甚详。行政院院长既须经立法院同意而任命之，且对立法院负政治责任，基于民意政治与责任政治之原理，立法委员任期届满改选后第一次集会前，行政院院长自应向总统提出辞职。行政院副院长、各部会首长及不管部会之政务委员系由行政院院长提请总统任命，且系出席行政院会议成员，参与行政决策，亦应随同行政院院长一并提出辞职。

　　依宪法第五十七条规定行政院应对立法院负责。民主政治以民意政治及责任政治为重要内涵；现代法治国家组织政府、推行政务，应以民意为基础，始具正当性。从而立法委员因任期届满而改选时，推行政务之最高行政机关为因应最新民意，自应重新改组，方符民主政治之意旨。
　　行政院设院长、副院长各一人、各部会首长及不管部会之政务委员若干人；行政院院长由总统提名经立法院同意任命之；行政院副院长、各部会首长及不管部会之政务委员，由行政院院长提请总统任命之。宪法第五十四条、第五十五条第一项、第五十六条定有明文。行政院有向立法院提出施政方针及施政报告之责；行政院移请立法院之覆议案，如经出席立法委员三分之二维持原决议，行政院院长应即接受该决议或辞职，宪法第五十七条亦规定甚详。行政院院长由总统提名，经立法院同意任命，行政院院长对立法院负政治责任，此乃我国宪法有关总统、行政院、立法院三者间之制度性设计。行政院院长之任命，既须经由立法院同意，基于民意政治之原理，自应于每届立法委员任期届满改选后第一次集会前提出辞职，俾总统得审视立法院改选后之政治情势，重行提名新任人选，咨请立法院同意以反映民意趋向。行政院副院长、各部会首长及不管部会之政务委员，则系由行政院院长依其政治理念，提请总统任命，并依宪法第五十八条之规定，出席行政院会议，参与行政决策，亦应随同行政院院长一并向总统提出辞职以彰显责任政治。至于不具政务委员身分之行政院所属机关首长，其辞职应依一般行政程序办理，其中任期法律有明文规定者，不受上述行政院总辞之影响，乃属当然。

不同意見書：                                                大法官  吳  庚
              本件應否由本院作實體解釋，在法理上甚有商榷餘地，爰提不同意見
          書如下：任何國家機關之權力皆應有所限制，司法機關所行使之權限亦然
          。此種限制除憲法或法律之明文規定外，尚有出於權力之本質者，司法審
          查權在本質上應受限制，不僅為學理所公認，且在各先進法治國家實際運
          作中，已形成相關制度。此即美國法制上之政治問題（political ques-
          tion），德國之不受司法管轄之高權行為（gerichtesfreier Hoheit
          -sakt） ，法國之政府行為（Astes de gouvernement） ，英國之國家行
          為（Act of state），國內學者或採日本習用之名詞統治行為作為上述各
          種制度之上位概念（註一）。本件所涉及者即與統治行為相關之理論，故
          有對前述各國制度先略加敘述之必要。先就國家行為而言，在英國通常係
          指對外關係事務上與主權行使有關之行為，或者指行政部門之特權行為在
          訴訟上不受法院管轄，法院無權判斷其有無違法或是否適當（註二 )。其
          次政府行為則係法國行政法院（Conseil d'Etat）一百餘年來累積個案所
          形成之理論，所謂政府行為雖無絕對明確之範圍，大體言之，國會與政府
          間之行為、有關戰爭或公安之緊急措施、元首之解散國會、提交公民投票
          或赦免行為、政府外交措施或國際條約之解釋及執行等，行政法院皆無權
          予以審理（註三）。以上兩類事件分別說明英法兩國法院對高度政治性問
          題，其審判權限所受之制約，惟尚未涉及美、德等國司法機關所享有之違
          憲審查權的界限問題。
              德國法上之不受司法管轄之高權行為（有時亦直接了當稱之為政府行
          為 )，其典型之舉例為：議會對內閣總理之選任、議員之資格審查、政府
          向議會所作之報告或對議員質詢之答復等。上述高權行為之範圍及種類學
          理上雖尚無定論，但有一公認之特徵，即此等行為之政治內容，使憲法法
          院或行政法院若加以監督，匪特不能有所釐清，反將造成混淆（註四）。
          關於美國之「政治問題」，則早已成為其違憲審查制度上，一項重要原則
          ，舉凡美國與其他國家關係中產生之爭訟、各州共和政體之爭議、選舉區
          劃分之合法性、議員資格之判定及憲法修正案是否已經各州批准之疑義等
          ，聯邦最高法院皆認為應由聯邦之政治部門（總統或國會）自行判斷，不
          宜由法院加以裁決。至如何判別政治問題之存在，而將之排除於司法審查
          範疇之外，大法官布倫南（Justice Brennan） 一九六二年在一項案件之
          判詞中綜合歷來之先例，曾作如下之闡釋：「任何案件從外觀上認定其涉
          入政治問題，主要在於由憲法之明文規定已顯見其欲將此一問題委諸相對
          應之政治部門；或者欠缺解決此一問題所須之司法上創獲及處理之標準；
          或者一旦予以裁判即係對明顯非屬司法裁量之事項，逕行作成政策決定；
          或者若作獨立判斷即屬對政府相關部門之欠缺尊重；或者有特別需要毫不
          猶豫地遵循已作成之政治上決定；或者可能造成對同一問題各部門意見分
          歧之困窘。」（註五）凡合於上述各種標準者，最高法院即視之為非可供
          司法審理（non – justiciable）之政治問題。
              本件解釋之對象為立法院立法委員任滿改選，行政院院長及政務委員
          （即所謂閣員）應否總辭。本席主張屬於政治問題，應援本院釋字第三二
          八號關於固有疆域疑義之先例，不作實體解釋，其理由如左：
          （一）此一問題乃涉及總統、立法院及行政院三方面關係之問題，其具有
                高度之政治性，在一切憲法問題中，可謂無出其右者，若本問題可
                視為一般憲法疑義而予以解釋，則從此將不再有不可供司法審查之
                事項矣。衡諸比較憲法，元首對閣揆之任免、國會對閣揆之選任或
                罷黜、內閣應於何時向元首或國會辭職，不問是否採行前述統治行
                為之各種理論，未有由司法機關予以決定者。
          （二）我國憲法第五章及第六章對行政與立法二院之關係規定綦詳，獨未
                規定行政院院長之任期，亦未就立法委員改選時，行政院院長應否
                單獨辭職或全體總辭有所規定，乃係制憲當時仿效多數設有閣揆及
                內閣國家之例，有意加以省略，並非憲法顯有闕漏，而係欲將此一
                問題委諸政治上實際運作加以解決，不必硬性規定。此所以立法院
                於制定五院組織法時，對憲法本文未定有任期之司法院大法官、考
                試委員，各該組織法皆明定其任期，但對行政院院長及政務委員之
                任期或應否隨立法委員改選而去職，則尊重憲法之原意，不作任何
                規範。是故此項問題既非憲法闕漏，自亦不應由本院以解釋方式彌
                補闕漏（Lueckenergaenzung）。
          （三）內閣是否隨國會改選而總辭，在內閣制國家其答案固屬肯定，但除
                極少數者外（如日本現行憲法第七十條及德國基本法第六十九條)
                ，鮮有以憲法明文加以規定之例；在總統制之下，雖亦有內閣之設
                ，然內閣成員不隨國會改選而離職，亦屬周知之事實；至於混合總
                統及內閣兩制之政體（如法國第五共和），國會改選及新總統就任
                ，內閣均常隨之更迭，凡此皆為自然形成之憲政例規，以因應不同
                之情勢。蓋政治情勢猶如白雲蒼狗，變化多端每出意料之外，以國
                會改選而言，即有定期改選及特殊議題改選（通常指國會任滿前政
                黨因特定政治議題發生僵持，而解散國會訴諸選民）之不同，特殊
                議題改選如內閣獲勝，當然繼續執政，毋庸辭職；定期改選如議會
                僅有兩大政黨，而原執政黨又獲過半數席位時，內閣亦無須辭職，
                英國即有此慣例。而所謂辭職又有真正辭職與禮貌性辭職（prot-
                okollarischer Zurecktritt）之分，前者必須重新任命，後者僅
                須以書面或口頭表達留一紀錄即可，何種辭職屬真正辭職，何種辭
                職為禮貌性質，端視憲政慣例而定，本無成文規範可循（註六）。
                我國政制原非完全之內閣制，憲法增修之後，尤其難依內閣制方式
                運作，加以總統與立法委員之任期互有參差，行政院介乎其間，究
                應於何時以何種方式辭職，宜聽任政治部門自行解決，本件解釋徒
                增政治上處理之困難而已。
          （四）本件係立法委員於民國八十二年三月間聲請解釋，當時面臨立法院
                初次全面改選，行政院應否總辭，並無前例可援，執政黨內復有若
                干爭議，但隨後迅速解決，院長及閣員皆提辭呈。目前第二屆立法
                委員任期將屆，現任行政院院長已數度表明第三屆立法委員選出後
                亦將辭職。是行政院應否隨立法委員改選而總辭之問題已不存在，
                且此種解決方式現時各方並無異議，無須釋憲機關作任何實體上之
                解釋，其理至明。
              綜上所述，本件解釋對象乃典型之政治問題或統治行為，恰似布倫南
          所稱：屬於憲法顯欲委由相關之政治部門解決，司法機關對類似問題難有
          相同之判斷標準；不屬司法裁量事項，不應由司法機關作成決策；可資遵
          循之政治上決定早已作成，司法機關所作決定顯示其對立法及行政部門之
          有欠尊重。本件情形以布氏提出之數項判定政治問題準則衡量，誠若合符
          節。或謂我國大法官釋憲係抽象之解釋與美國最高法院須就具體之案件及
          爭議為裁判的情形不同，實則兩種制度之區別主要在於發動司法審查之誘
          因與審理方式，基本上既皆係司法權之行使，即應同受權力分立原理及司
          法權本質受限之制約（註七），矧大法官釋憲制度應司法化乃當前之共識
          ，司法院大法官會議法之修改為司法院大法官審理案件法，足資佐證。本
          席擔任現職已逾十載，素不贊成司法消極主義（judical passivism） ，
          過去並非拘泥於條文之原始主義（originalism） 或解釋論（interpret-
          ationism）者，未來亦然，主張本件不作實體解釋，旨在強調司法權之分
          際，並且為日後受理類似事件建立可資遵循之先例。至於可決多數所通過
          之解釋理由書，僅引三、四憲法相關條文，語焉不詳，即獲得結論，未能
          以宏觀之取向採用比較解釋 （Komparative Auslegung）之方法，以各國
          總統制、內閣制、雙首長制或半總統制之特徵，與我國制度類比分析，恐
          難符各方之期望，猶其餘事。
          註一：參照林紀東，統治行為之初步檢討，法令月刊，第十七卷第三期，
                第一頁以下。林錫堯，統治行為，民國七十年，第一章。蘆部信喜
                （李鴻禧譯），憲法，民國八十四年，第三○一頁以下。
          註二：參照  E.S.C.Wade and A.W.Bradley,Constitutional and Admin-
                istrative Law, London,New York,1991,PP.316-320。
          註三：參照  C.Debbasch,J.-C.Ricci,Contentieux administratif,6 '
                ed.Dalloz,1994, p.58
          註四：參照 Schmidt-Assmann,in:Maunz/Duerig,Grundgesetz,Loseblatt
                -Kommentar,7. Aufl,1991,Rdnr.77-81.;auch Wolff/Bachof/ St-
                ober,Verwaltuugsrecht I, 10.Aulf,1994,S.622。
          註五：Baker v.Carr,369 U.S. 186,217(1962),原文如下：「Prominent
                 on the surface of any case held to involve a political q-
                 uestion is found a textually demonstrable condtitutional
                 commitment of judically discoverable and manageable stan-
                 derds for resolving it;or the impossibility of deciding
                 without an initial policy deterination of a kind clearly
                 for non-judical discretion ;or the impossibillity pf a c-
                 ourt's undertaking independent resolution without express
                 -ing lack of the respect due coordintate branches of gov-
                 ernment;or an unusual need for unquestioning adherence to
                 a political decision already made;or the potentiality of
                 embarrassment from multifarious pronounse ments by vario-
                 us departments on one question.」此段文字之詮釋並參照 J.
                 P.Mulhern,In Defense of the Political Question Doctrine,
                 137 U.PENN.L.REV. 106(1988).
          註六：參照 Klaus von Beyme,Die parlamentarischen Regierungessys-
                teme in Europa,1973 ,S.762ff
          註七：參照湯德宗，司法院大法官有關權力分立原則解釋之研析，打字影
                印本，第十六頁（預定登刊於政大法學評論，第五十四期，八十四
                年十二月出版）。

抄立法委员陈水扁等七十二人声请书
受文者：司法院
主 旨：立法委员陈水扁等七十二人，为立法院已全面改选，第二届立法委员宣誓就职，并开始行使职权，依宪法第二条国民主权之精神，宪法第五十五条第一项行政院院长之任命，须经立法院同意，及宪法第五十七条行政院应对立法院负责之规定，行政院院长是否应率全体内阁阁员，于立法委员重新改选后，宣誓就职行使职权前总辞，迭起争议，爰依司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款，声请解释；又依宪法第六十一条：“行政院之组织，以法律定之。”关于内阁总辞，除依宪法第五十六条规定由行政院院长提请总统任命之阁员外，其他依行政院组织法设置之各委员会、处、局、署，及中央银行、国立故宫博物院，属政务官性质之首长，是否应一并提出总辞，尚有疑义，故并案声请解释。
说 明：
壹 声请解释宪法之目的
一、宪法第五十五条第一项规定：“行政院院长，由总统提名，经立法院同意任命之。”然关于行政院院长及其阁员之总辞，则无明确规定，导致国内政局每因新国会之产生，引发内阁应否总辞问题而动荡不安，于今尤烈，俨然形成宪政危机。依民主宪政之体制，国民主权精神，公意政治、责任政治之常轨，及宪法第五十五条、第五十七条之规定，行政院院长应于立法院立法委员重新改选后，宣誓就职行使职权前，率全体阁员总辞，以俾立法院就总统重行提名之行政院院长人选，行使宪法赋与之同意权。
二、宪法第五十六条规定：“行政院副院长，各部会首长及不管部会之政务委员，由行政院院长提请总统任命之。”内阁应行总辞之际，除行政院长依宪法提请总统任命之阁员外，其他依行政院组织法设置之各委员会、处、局、署及中央银行、国立故宫博物院，属政务官性质之首长，亦应一并提出总辞，俾行政院院长更易时，新任院长得以行使其组织行政院之全权，依宪法第五十七条规定，率同并向立法院负责。
贰 疑义性质及经过
立法院为行使职权适用宪法发生疑义之事项，爰说明如下：
一、本声请之提出系依据司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款规定：“依立法委员现有总额三分之一以上之声请，就其行使职权，适用宪法发生疑义，或适用法律发生有抵触宪法之疑义者。”得声请解释宪法。
二、宪法第五十三条规定：“行政院为国家最高行政机关。”宪法第五十五条第一项并规定：“行政院院长，由总统提名，经立法院同意任命之。”又“立法院为国家最高立法机关，由人民选举之立法委员组织之，代表人民行使立法权。”为宪法第六十二条所明定。司法院大法官会议释字第七十六号解释亦有：立法院为全国最高立法机关，其所行使之职权，亦为民主国家国会重要之职权，就宪法之地位及职权性质而言，相当于民主国家之国会之见解。依司法院大法官会议释字第二六一号解释，及宪法增修条文第五条第三项规定，立法院已于八十一年十二月十九日全面改选，由全民直接选举，产生第二届立法委员，基于民主宪政公意政治之精神，及宪法第二条主权在民之规定，立法院自应依宪法第五十五条第一项规定，就行政院院长之任命行使同意权，使全国最高行政机关之行政院，获得最新的民意之支持，方合于国民主权之精神。且行政院院长及其阁员应否于立法院全面改选后，新任立法委员宣誓就职开始行使职权前提出总辞，事涉立法院开议后，依宪法规定，议决法律案、预算案、及国家其他重要事项，与行使质询权之对象适当与否；行政院预算案、及国家其他重要事项，与行使质询权之对象适当与否；行政院向立法院提出施政方针及施政报告之人选合法与否；因而发生立法委员于行使职权时，适用前开宪法规定之疑义，谨声请解释。
三、宪法第五十六条规定：“行政院副院长，各部会首长及不管部会之政务委员，由行政院院长提请总统任命之。”、宪法第六十一条规定：“行政院之组织，以法律定之。”又宪法第五十七条规定：“行政院对立法院负责。”立法院于行使宪法所赋予之听取行政院施政方针及施政报告，质询权、审议法律案、预算案等职权时，皆是向行政院全体为之，宪法第五十七条规定之行政院向立法院负责，乃行政院全体负责。依民主宪政责任政治之精神，行政院院长率全体阁员总辞时，不惟依宪法第五十六条规定，由行政院院长提请总统任命之阁员，应提出总辞，其他依行政院组织法设置之各委员会、处、局、署及中央银行、国立故宫博物院，具政务官性质之首长，亦应一并提出总辞，俾待新任院长行使其组织行政院之全权，依宪法第五十七条规定，率同并向立法院负责，以贯彻责任政治。亦一并声请。
参 声请解释之理由及对本案所持之见解
一、关于行政院院长及其阁员应于立法院全面改选后，新任立法委员宣誓就职开始行使职权前，提出总辞部分：
（一）依照过去所谓惯例，行政院院长通常于下届总统就职前，率同内阁阁员提出总辞，无论从民主政治之原理原则，与我国宪法之立法意旨与学理而论，此项惯例颇值商榷。行政院院长虽由总统提名，但须经立法院投票同意表示信任；总统之提名只是形式上、名义上之权力，立法院之同意才是实质上之任命要件。否则，从未经同意，即表示不信任，既未曾信任，行政院又如何依宪法第五十七条规定向立法院负责。
（二）宪法第二条规定：“中华民国之主权属于全体国民。”揭橥主权在之精神。本此国民主权的原理，衍生国家权力分属不同机关职掌之权力分立论；权力分立之目的在于保障人权，一切国家权力，最终还是源于国民的托付并须向民意负责。立法院之全面改选及第二届立法委员之产生，即代表了最新民意的形成。行政院依宪法第五十三条，为国家最高行政机关，自亦应获得全新民意之支持，方合于国民主权原理。此项“国家权力源于国民托付”的过程，在其他民主国家端赖国会定期全面改选，与内阁随国会改选而总辞得以建立，依我国宪法，则有赖新组成的国会行使宪法第五十五条之同意权始得达成，因此建立行政院院长应于立法院全面改选后，新任立法委员宣誓就职并开始行使职权前，提出总辞之宪政运作制度，俾立法院得就总统重行提名之人选，行使同意权，实刻不容缓。
（三）如前所述，在依国民主权原理运作之宪政常轨下，内阁的阁揆随国会改选，率全体阁员总辞，乃“主权在民”之必然，阁揆得否续任，全在于国会是否信任及支持；阁揆之任期，本无明定之必要，纵有任期，亦应与国会议员之任期相同。总之，断无以任期之长短或有无，害国民主权精神之理。行政院院长及其阁员随立法院之改选总辞，此项宪政制度，过去未建立，导致今日政局动荡不安，国家权力运作庶几停摆，影响国计民生至巨；有朝一日，行政院院长所属政党非属立法院之多数，或者总统与行政院院长分属不同政党，又无内阁总辞之宪政制度，必将引起更严重之宪政危机。
二、关于依行政院组织法设置之各委员会、处、局、署及中央银行、国立故宫博物院首长，应随内阁一并总辞部分：
（一）依宪法第五十七条规定：行政院向立法院负责，依宪法第五十八条规定：行政院应行提出于立法院之法律案、预算案‥‥等及其他重要事项，或涉及各部会共同关系之事项，均须先行提出于行政院会议议决之；是行政院依宪法第五十七条向立法院所负之责任，乃行政院全体之责任。
（二）行政院之组成，为依宪法第五十六条“行政院副院长，各部会首长及不管部会之政务委员，由行政院院长提请总统任命之。”，及依宪法第六十一条：“行政院之组织以法律定之。”的规定。目前实际运作中，依行政院组织法设置之各委员会、处、局、署及中央银行、国立故宫博物院首长，亦皆由行政院院长提请总统任命之；此类首长，综理各该部会事务，监督所属机关及职员，应认其实质上具有宪法第五十六条政务委员之资格。故行政院院长率内阁阁员总辞一节，不惟依宪法第五十六条由行政院院长提请总统任命之阁员，应提出总辞，其他依行政院组织法设置之各委员会、处、局、署、及中央银行、国立故宫博物院首长，既在实质上同属宪法第五十六条政务委员之性质，亦应一并提出总辞。待经重行同意之行政院院长，行使其组织行政院之全权，依宪法第五十七条规定，率同并向立法院负责。
声请人：
立法委员
陈水扁 张俊宏 施明德 彭百显 沈富雄 洪奇昌 叶菊兰 周伯伦 陈哲男
廖福本 侯海熊 苏嘉全 叶宪修 林正杰 林浊水 郁慕明 邱连辉 魏耀干
赵少康 曾振农 颜锦福 卢修一 林志嘉 余政宪 赖英芳 刘文庆 许国泰
许添财 柯建铭 朱星羽 张俊雄 陈唐山 李显荣 廖大林 邱垂贞 黄煌雄
李进勇 洪玉钦 张旭成 吕秀莲 赵琇娃 蔡式渊 郑逢时 高育仁 吴东升
苏焕智 王世雄 蔡同荣 林光华 洪昭男 谢深山 余玲雅 戴振耀 陈婉真
李庆雄 廖永来 黄尔璇 尤 宏 黄昭辉 翁金珠 陈光复 黄主文 李源泉
陈定南 关 中 谢聪敏 丁守中 沈智慧 刘炳华 洪浚哲 陈宏昌 赵永清

中华民国宪法 第 54、55、56、57、58 条 ( 36.12.25 )
中华民国宪法增修条文 第 2 条 ( 83.08.01 )