司法院释字第390号解释 中华文库

释字第 390 号

民国 84年11月10日

工厂登记规则停工或歇业处分等规定违宪？

司法院公报 第 37 卷 12 期 7-11 页总统府公报 第 6070 号 16-22 页

　　对于人民设立工厂而有违反行政法上义务之行为，予以停工或勒令歇业之处分，涉及人民权利之限制，依宪法第二十三条及中央法规标准法第五条第二款规定，应以法律定之；若法律授权以命令为补充规定者，授权之目的、内容及范围，应具体明确，始得据以发布命令。工厂设立登记规则第十九条第一项规定：“工厂不依照本规则之规定申请设立登记，或不依照核定登记事项经营，或违反其他工厂法令者，得由省（市）建设厅（局）予以局部或全部停工或勒令歇业之处分”，涉及人民权利之限制，欠缺法律授权之依据，与前述意旨不符，应自本解释公布之日起，至迟于届满一年时失其效力。

　　对于人民设立工厂而有违反行政法上义务之行为，予以停工或勒令歇业之处分，涉及人民工作权及财产权之限制，依宪法第二十三条及中央法规标准法第五条第二款规定，其处分之构成要件，应以法律定之；若法律就其构成要件，授权以命令为补充规定者，授权之目的、内容及范围，应具体明确，始得据以发布命令。迭经本院释字第三一三号、第三六○号及第三六七号等解释释示有案。经济部为管理国内工厂之设立，于中华民国八十年七月三十一日修正发布之工厂设立登记规则，其规定涉及限制宪法所保障之人民权利事项，依上开说明，仍应有法律或法律授权之依据始得为之。工厂设立登记规则第十九条第一项规定：“工厂不依照本规则之规定申请设立登记，或不依照核定登记事项经营，或违反其他工厂法令者，得由省（市）建设厅（局）予以局部或全部停工或勒令歇业之处分”，其中关于人民违反该规则之行为，得予以局部或全部停工或勒令歇业之处分部分，已涉及人民工作权及财产权之限制，此项规定既无法律上之明文，复欠缺法律授权之依据，与首开意旨不符，应自本解释公布之日起，至迟于届满一年时失其效力。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

抄陈０天声请书
兹依司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款及第八条第一项之规定声请解释宪法，并将有关事项叙明如左：
一、声请解释宪法之目的：
声请人遭受违法之行政处分勒令歇业，全家生活将陷绝境。经济部颁布之工厂设立登记规则，其第十九条第一项：“工厂不依照本规则之规定申请设立登记，或不依照核定登记事项经营，或违反其他工厂法令者，得由省（市）建设厅（局）予以局部或全部停工或勒令歇业之处分。”此项行政命令，与司法院大法官会议释字第三一三号、释字第二七六号，中央法规标准法第五条、第六条、第七条、第十一条及宪法第一百七十二条、第十五条、第二十三条之规定抵触，应属无效。俾免声请人全家生活赖以维持之生存权、工作权，顿失保障。
二、疑义或争议之性质与经过及涉及之宪法条文：
（一）宪法上所保障之权利遭受不法侵害之事实，及涉及宪法条文：声请人系家庭手工业，由家人制造干丝、百叶豆类食品在市场叫卖，被台北县政府认系工厂，未依工厂设立登记规则办理登记，依该规则第十九条第一项规定，应自即日起歇业。此项“勒令歇业之处分”，系关于人民之权利、义务事项，依中央法规标准法第五条应以法律定之。应以法律规定之事项，不得以命令定之，亦为同法第六条所明定。工厂法并无工厂未办登记，应勒令歇业之规定，应以法律规定之事项，竟以行政命令定之，且未依中央法规标准法第七条送立法院，参照同法第十一条，显与法律之规定抵触，依宪法第一百七十二条自属无效。宪法第十五条人民之生存权、工作权应予保障，同法第二十三条并明定不得以法律限制之，兹竟以行政命令限制声请人赖以维持生活之生存权、工作权，与宪法之规定亦有抵触，显难认为有效。
（二）所经过之诉讼程序：声请人受违法之行政处分，经依法提起诉愿及再诉愿，均遭驳回，复提起行政诉讼及再审之诉，亦被行政法院判决驳回确定。
（三）确定终局判决所适用之法律或命令之名称及内容：确定终局判决所适用之行政命令为经济部发布之“工厂设立登记规则”。其内容为：工厂设立登记规则第一条：“凡中华民国境内之工厂，除国防部所属军需工厂外，悉依本规则申请设立许可及办理登记”。同规则第十九条第一项：“工厂不依本规则之规定申请设立登记，或不依照核定登记事项经营，或违反其他工厂法令者，得由省（市）建设厅（局）予以局部或全部停工或勒令歇业之处分”。
（四）有关机关处理本案之主要文件及说明：
（1）台湾省政府诉愿决定书认原处分机关处予勒令歇业之处分，依前开工厂设立登记规则之规定，难谓不合。
（2）经济部再诉愿决定书认诉愿人原处分缺乏法律依据，以及命令抵触法律无效云云，显有误解。
（3）行政法院判决驳回原告之诉及再审之诉，均认前开工厂设立登记规则有法规之效力，并无违背宪法第一百七十二条、第十五条、第二十三条及中央法规标准法第五条、第六条、第七条、第十一条规定。
三、声请人声请解释宪法之理由及声请人对本案所持之立场与见解：
（一）对于确定终局判决所适用之法律或命令，发生有抵触宪法疑义之内容：行政法院确定终局判决所适用之命令工厂设立登记规则第十九条第一项，违反中央法规标准法第五条、第六条、第七条、第十一条，发生抵触宪法第一百七十二条、第十五条及第二十三条之疑义。
（二）声请人对于前项疑义所持之见解：兹详陈如左：
（1）按“人民违反行政法上义务之行为科处罚锾，涉及人民权利之限制，其处罚之构成要件及数额，应由法律定之。若法律就其构成要件，授权以命令为补充规定者，授权之内容及范围应具体明确，然后据以发布命令，始符宪法第二十三条以法律限制人民权利之意旨。”业经大法官会议释字第三一三号释有明文。
（2）工厂设立登记规则第十九条第一项“勒令歇业之处分”，参照上开解释，自系关于人民之权利义务事项，依中央法规标准法第五条应以法律定之。应以法律规定之事项，不得以命令定之，亦为同法第六条所明定。工厂设立登记规则为行政命令，应以法律规定之事项，竟以行政命令定之，显属违法。
（3）工厂设立登记规则第十九条第一项“勒令歇业之处分”，既系关于人民之权利、义务之事项，经济部并无此法定职权，亦未经法律授权，又未依中央法规标准法第七条“并即送立法院”，参诸同法第十一条，自与上开法律之规定抵触，依宪法第一百七十二条自属无效。
（4）大法官会议释字第二七六号解释：“合作社法第五十五条第一项第六款规定之解散命令，乃解散合作社之处分，对于此种处分之要件及程序如何，该法未为明确之规定，宜由主管机关检讨修正。内政部于中华民国六十九年二月二十六日修正发布之合作事业奖励规则，关于合作事业成绩考列戊等者，由县市合作社主管机关令饬解散之规定，应配合上开法律一并检讨修正”。经济部六十四年十月七日经（64）工字第二四二一六号函授权当地县市政府依照工厂设立登记规则第十九条之规定“勒令歇业之处分”，与上开内政部修正发布之合作事业奖励规则，如出一辙，依释字第二七六号解释，自应检讨修正，亦难认有法规之效力。
（5）声请人全家系靠做干丝、百叶在市场叫卖，赖以维生，别无其他职业及技能，依宪法第十五条，人民之生存权、工作权应予保障，宪法第二十三条并明定除为防止妨碍他人自由，避免紧急危难，维持社会秩序或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之，经济部竟以行政命令工厂设立登记规则第十九条第一项“勒令歇业之处分”限制人民之生存权及工作权，实有重大之违宪。
（三）解决疑义必须声请解释宪法之理由：声请人全家系靠做干丝、百叶在市场叫卖维生，别无其他职业及技能，已详前述，今竟遭以行政命令受“勒令歇业之处分”，致生存权及工作权失去保障，任何法治国家，行政机关均无此权力，兹既有前开之违宪疑义，必须声请解释宪法，以维权益，而彰法治。
四、所附关系文件之名称及件数如左：
（一）台湾省政府诉愿决定书影本一份。
（二）经济部再诉愿决定书影本一份。
（三）行政法院判决影本二份（驳回原告之诉及再审之诉各一份)
谨 呈
司 法 院
中 华 民 国 八 十 三 年 元 月 六 日
声请人 陈 ０ 天
附件（三）1.
行 政 法 院 判 决 八十二年度判字第一二○六号
原 告 陈０天
被 告 台北县政府
右当事人间因工商登记事件，原告不服经济部中华民国八十二年三月三日经（八二）诉六○五○二四号再诉愿决定，提起行政诉讼，本院判决如左：
主 文
原告之诉驳回
事 实
缘原告未经申请核准工厂设立登记，擅自于台北县永和市永和路一段四十九巷十五号从事干丝、百叶制造加工业务，经被告所属违章工厂稽查小组于民国八十一年八月七日派员前往现场查勘，认其违章属实，乃以八十一年八月十七日八一北府建一字第一二二六六三号函予以勒令歇业处分，原告不服，循序提起诉愿、再诉愿，递遭决定驳回，遂提起行政诉讼。兹摘叙两造诉辩意旨如次：
原告起诉意旨略谓：一、依工厂设立登记规则应办理设立登记者为工厂。查工厂法施行细则第二条后段：“所谓工厂，指凡雇用工人从事制造、加工、修理、解体等作业场所或事业场所”。原告系家庭手工业，由家人于空闲时制造干丝、百叶在市场叫卖，做一日卖数日，每日收入不足一千元，因时代进步，乃使用部分机器，以节省人力，干丝、百叶非机器所能制造，均系由家人以手工操作，未雇用工人，并非工厂法上之工厂。二、按“勒令歇业处分”，系关于人民之权利、义务事项，依中央法规标准法第五条应以法律定之。应以法律规定之事项，不得以命令定之，亦为同法第六条所明定。查工厂法并无工厂未办登记许可，应勒令歇业之规定，工厂设立登记规则为行政命令，应以法律规定之事项，竟以行攻命令，显属违法。三、经济部再诉愿书决定书所称：“工厂设立登记规则，系本部依法定职权订定，经行政院五十八年二月十六日台五十八经一六○三号核定，参照中央法规标准法第七条暨第十一条之规定，应有法规效力”云云。纵经行政院于五十八年二月十六日核定，系在中央法规标准法于五十九年八月三十一日修正公布以前，且未依同法第十一条之规定送立法院审议，所称有法规之效力，显属误会。四、工厂未办登记许可，应勒令歇业，工厂法并无明文规定，工厂设立登记规则予以扩张，与法律抵触，应检讨修正，此有司法院大法官会议释字第二七六号解释可考，因与法律抵触，依宪法第一百七十二条，应属无效。五、原告全家系靠做干丝、百叶在市场叫卖维生，别无其他职业及技能，依宪法第十五条人民之生存权、工作权应予保障。同法第二十三条并明定除为防止妨碍他人自由，避免紧急危难，维持社会秩序或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之，今竟以行政命令加以限制，亦有重大之违宪。请判决撤销一再愿决定及原处分等语。
被告答辩意旨略谓：一、本府于八十一年八月七日派员稽查，原告未经申请工厂设立登记，擅自于上址设厂且本府有拍照存查，该厂以石磨机壹台等从事干丝、百叶之制造，显已违反工厂设立登记规则第二、四条之规定，依据工厂设立登记规则第十九条之规定，应予勒令歇业，于法有据，并无违法，二、原告诉称本府依工厂设立登记规则第十九条之处分与法有所抵触，惟查经济部八十年三月八日经（80）二○四四七五号函说明二之解释，本府处分该违章工厂，于法并无不合。请判决驳回原告之诉等语。
理 由
按“凡中华民国境内之工厂，除国防部所属军需工厂外，悉依本规则申请设立许可及办理登记。”又“工厂不依本规则之规定申请设立登记，或不依照核定登记办理登记事项经营，或违反其他工厂法令者，得由省（市)建设厅（局）予以局部或全部勒令歇业之处分。”为工厂设立登记规则第一条及第十九条第一项所明定。查原告未依法办理工厂登记，擅自于台北县永和市永和路一段四十九巷十五号，从事干丝、百叶制造加工业务，案经台北县政府违章稽查小组于八十一年八月七日赴现场查勘时，现场设有石磨机一台、油压机一台、洗濯机一台，此为原告所不否认之事实，并有台北县违章工厂查处纪录表及照片附原处分卷可稽，原告违章事证明确。原告主张：原告系家庭手工业，未雇用工人，非工厂法所指之工厂。勒令歇业处分，系关于人民权利、义务事项，应以法律规定，不得以命令定之，工厂法并无工厂未办登记许可，应勒令歇业之规定，工厂设立登记规则为行政命令，与法律抵触，应检讨改进。原告全家靠做干丝、百叶维生，依宪法第十五条人民之生存权、工作权应予保障，同法第二十三条明定除为防碍他人自由，避免紧急危难，维持社会秩序或增进公共利益所必要者外不得以法律限制之，今竟以行政命令予以限制，有重大违宪云云。惟按命令与宪法或法律抵触者，依宪法第一百七十二条之规定，固属无效，但中央各院部会就主管事务依法发布之命令，与宪法或法律并无违反、变更或抵触者，参照中央法规标准法第七条暨第十一条之规定，即有法规之效力。查工厂设立登记规则，系经济部依法定职权订定经行政院五十八年二月二十六日台五十八经一六○三号核定，六十一年六月二十七日经济部以经（六一）工字第一七四四号公告修正发布，其中本件据以处分之同规则第十九条，并先后于六十六年八月一日及七十年九月二十三日经经济部分别以（六六）工字第二三六四八号及第四○二二六号修正发布，均系于中央法规标准法公布施行后修订之法规，自属有效。依该规则第四条规定，凡符合同规则第二条第一项者即“凡有事业名称、固定场所、资本额在一万元以上（台湾地区折合新台币三万元），利用人工或（及）机器以制造、加工、修理为业者”，不论是否使用工厂名称，均应依该规则申请设立许可及办理登记，又未申办工厂设立登记之工厂业经经济部 64.10.7. 经（六四）工第二四二一六号函授权当地县市政府依照该规则第十九条之规定予以勒令歇业之处分在案，上开法规及命令与宪法或法律之规定并无抵触之处。乃原告既开设应办工厂设立登记之工厂，却不依法申请登记即行生产，被告予以勒令歇业之处分，揆诸首揭法条规定，洵无违误，一再诉愿决定递予维持，均无不合。原告起诉论旨，难谓有理由，应予驳回。
据上论结，本件原告之诉为无理由，爰依行政诉讼法第二十六条后段，判决如主文。
中 华 民 国 八十二 年 六 月 十 日
（本声请书其馀附件略）

中华民国宪法 第 23 条 ( 36.12.25 )
中央法规标准法 第 5 条 ( 59.08.31 )
工厂设立登记规则 第 19 条 ( 84.09.27 )