司法院释字第398号解释 中华文库

释字第 398 号

民国 85年3月22日

农会法以会员迁离组织区域为出会原因之规定违宪？

司法院公报 第 38 卷 5 期 2-7 页总统府公报 第 6094 号 14-22 页

　　农会系以保障农民权益、提高农民知识技能、促进农业现代化、增加生产收益、改善农民生活、发展农村经济为宗旨，得由居住农会组织区域内，实际从事农业之人依法参加为会员。农会既以其组织区域内之农民为服务对象，其会员资格之认定自以“居住农会组织区域内”及“实际从事农业”为要件。农会法第十八条第四款规定农会会员住址迁离原农会组织区域者为出会之原因，系属法律效果之当然规定，与宪法第七条及第十条亦无抵触。惟农会会员住址迁离原农会组织区域者，如仍从事农业工作，参酌农民健康保险条例第六条规定，其为农民健康保险被保险人之地位不应因而受影响，仍得依规定交付保险费，继续享有同条例所提供之保障。主管机关发布有关命令应符合此意旨，以维护农民健康保险条例保障农民健康之目的。

　　农会系以保障农民权益、提高农民知识技能、促进农业现代化、增加生产收益、改善农民生活、发展农村经济为宗旨，得由居住农会组织区域内，实际从事农业之人依法参加为会员，农会法第一条、第十二条、第十四条分别定有明文。农会既以其组织区域内之农民为其服务对象，其会员资格之认定，自以“居住农会组织区域”内及“实际从事农业”为要件。农会法第十八条第四款规定农会会员住址迁离原农会组织区域者为出会之原因，系属法律效果之当然规定。况办理户籍迁徙登记，系出于当事人之自愿，应无违反宪法第十条人民有居住迁徙之自由；而实际从事农业工作者，又非不得依农会法之有关规定申请加入其新居住区域之基层农会为会员，亦无违反宪法第七条平等权之可言。惟农民健康保险系社会保险之一种，参酌农民健康保险条例第六条之规定，乃农民基于身分当然享有之权益。农民健康保险条例第五条第一项及第二项虽规定：“农会法第十二条所定之农会会员应参加本保险为被保险人，并以其所属基层农会为投保单位。”“非前项农会会员，年满十五岁以上从事农业工作之农民，参加本保险为被保险人者，应以其户籍所在地之基层农会为投保单位。”仅系对基层农会受托办理农民健康保险时应负责任范围之特别规定，不得因而认为农民健康保险权益之享有，以维持农会会员或在原投保单位所在地设有户籍为要件。是以农会会员住址迁离原农会组织区域，如仍从事农业工作，其为农民健康保险被保险人之地位不应因而受影响，仍得依规定交付保险费，继续享有同条例所提供之保障。主管机发布有关命令应符合此意旨，以维护农民健康保险条例保障农民健康之目的。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 大法官会议主席 施启扬
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 大法官 翁岳生
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　刘铁铮
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　吴 庚
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　王和雄
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　王泽鉴
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　林永谋
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　林国贤
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　施文森
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　城仲模
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　孙森炎
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　陈计男
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　董翔飞
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　杨慧英
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　戴东雄
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　苏俊雄

部分不同意见书：　　　　　　　　　大法官 苏俊雄
国家应改善农民之生活，增进其生产技能，制定保护农民之法律，为宪法第一百五十三条所明定之基本国策。依农会法设立之农会，乃具有推广农业、辅导农民等法定公共任务。惟农会组织及其与会员之关系，尚与一般公法上之法人不同；农民个人参加产业团体，应受宪法第十四条结社自由之保障。故法律对于会员资格之限制，须符合宪法对于结社自由的保障意旨以及宪法第二十三条所揭示之必要性原则。
农会法第十八条第四款规定：“农会会员住址迁离原农会组织区域者为出会。”多数通过之解释文认为，农会既以其组织区域内之农民为服务对象，其会员资格之认定应以“居住农会组织区域内”及“实际从事农业”为要件，是以上开出会原因之规定，系属法律效果之当然规定，且与宪法第七条及第十条尚无抵触。此项合宪判断原则上固可赞同，但该款有关“住址迁离农会组织区域”的要件，应有作限定解释（或合宪性解释"verf- assungskonforme Auslegung"）之必要。盖若单以“户籍之迁离”，即一律强制出会，而未考量农民是否主观上仍有保留永久居住之意愿，以及客观上仍继续在原组织区域内从事实际农作之事实，应即与上揭宪法意旨相违。为厘清强制出会规定的必要限制范围，排除对农民参加农会的不必要限制，爰提出部分不同意见书，叙述理由如下：
一 农会基于其地域性组织之特性，而以“于区域内居住”及“实际从事农业”为认定其会员资格之要件，固属事物本质之理。然农民之参加农会组织，属于宪法保障之自由与权利；故其入会与出会要件之规定与解释，应尊重农民之主观意思，并以其客观上是否于区域内实际营运农业生活，做为核心内容。就入会资格之限制而言，系由农民自愿申请参加，自无问题；但就上开出会之规定而言，如会员并非以废弃久居脱离实际农业活动之意思而迁离户籍，则单以户籍之迁出即令强制出会，即可能与上述自由意思之尊重原则有违，抵触宪法保障结社自由之意旨。
此项违宪疑义之关键，乃在于该款所谓“住址迁离”，概念解释上容有“住所变更”或“户籍变更”等不同的界定；而后者在判断上，并不要求具体考量实际情事与当事人真意，以致可能造成对农会会员资格保持上不必要的限制。至若采取如民法上有关“住所变更”的法理来解释本款“住址迁离”之要件，则户籍之登记固可为判断上的参考，但仍应依一定事实（例如居住情形、家属概况及是否仍在当地工作等）及当事人之意思，具体认定之。此项解释方法，毋宁方得使本款规定合乎宪法保障结社自由之意旨。申言之，人民办理户籍迁出之意思，在民法上既不等于变更住所之意思，在此际自亦不足以做为判断当事人有无脱离其原农事区域意思之标准。从宪法保障农民参加农会之结社自由的意旨而观，所谓“住址迁离”此项构成要件之解释，乃不能仅以户籍变更之事实，而仍必须有实际之表征，足认其有脱离农会服务区域之意思方可，才不致与上开自由意志之尊重原则相违。
二 复就居住迁徙自由之保障而言，多数通过之解释理由，以办理户籍迁徙登记，系出于当事人之自愿为由，认为农会法第十八条第四款以住址之迁出为出会原因之规定，应无违反宪法第十条人民有居住迁徙自由之保障意旨。按人民办理户籍迁徙登记，固系人民自主权利之行使，但本案判断之重点，应系农会法第十八条第四款之规定，有无对上项权利之行使，造成不必要的限制。就此而言，若将“住址迁离”解释为“户籍迁离”为已足，使农民之迁移户籍迳生强制出会之法律效果，则无疑会造成农民心理上的压力，妨碍其基于其他考量（如子女教育、农闲时与区域外之子女同居或扶养目的等等）而办理户籍变更登记之自由。此种因不当法律解释所引生的内心压力与负担，对农民迁徙“户籍”之自由，无疑会产生抑制之作用；法理上若无理由可期待农民须承担此种心理压力，则此际农会法该条规定，应已构成对农民迁徙自由不必要的限制。相对地若将该规定“住址迁离”之要件，做较严格的限定，则应足以避免此项当事人所指摘之违宪争议。
多数通过之解释文及解释理由，未对系争法律进行法律解释之推敲，即认定该款规定之合宪性，其推论实有待商榷。
三 声请人声请解释所据之判决中，用以判断农会法第十八条第四款农会会员迁离住址之要件，所援用之内政部七十一年八月二十六日台内社字第一○六七二五号相关函释，谓“住址”应以户籍为准之部分，与上开意旨不符。声请人虽未具体就该号函释之违宪疑义声请解释，但为求本号解释相关法令在宪法秩序上之整体性与一贯性，其不符合宪解释之原则，应并予指明。
四 又上述不当之解释方法，对国家辅导农业及保护农民福利之任务，更产生适得其反的效应；此除可能过度限制农民参加农会之自由外，且使得户籍迁离但仍实际在原区域内从事农业工作者，因强制出会之结果，而不能享有农会对于会员各种农业技术改良、生产资讯、计划生产等等辅导、保护之服务。且其被扭曲扩充援用之结果，亦严重影响农民健康保险之权益；多数通过之解释文对此亦有所指摘。
农会法规定农会会员应参加农民健康保险为被保险人，并以其所属基层农会为投保单位。若依上开以户籍之迁离即为出会的解释结果，具有实际农民身分的当事人将因未于新户籍区域内重新投保，或因其农事场所实际仍保留在原址（此即实务上越区农作之问题），致在新户籍区域内因无实际农作条件而不再被认定其参加农会会员之资格，以致无法办理重新投保，而毫无机会享有农民健康保险制度之实惠。多数通过之解释文，亦顾及此项缺失，而于文后谕促主管机关发布之有关法令应予改进。惟关键所在，就同样保护农民之法规，不论是农会法或农民健康保险条例之规定，在概念上应力求一致，不要有“双重标准”存在，方为正办。
综合所析，基于“法律解释应使其不逾越宪法范围，方为正鹄”之法理（参照瑞士联邦法院一九八○年判决 BGE 34 I, 528 ）， 农会法第十八条第四款规定，与宪法上开意旨虽尚无抵触，惟若如确定判决所援用之内政部七十一年八月二十六日台内社字第一○六七二五号相关函释，谓住址应以户籍为准，则已超越合宪解释之范围，而应予限定。除此见解未获多数通过之解释文采纳，应于不同意见书辩明之外；对于农民健康保险条例相关规定多数通过之解释文所提示之“农会会员迁出原农会组织区域，‘如仍从事农业工作时’，其于农民健康保险条例下所得享有之权益应不受影响”的释宪见解，本人认为亦有不足之处。盖未对上开合宪解释范围为界定，就上述“仍实际从事农业工作”，但因户籍之迁出被认定强制出会者，在尚无或无法办理续保之情况下所产生之盲点，应如何解决，仍系多数通过之解释理由所遗之漏洞。且对主管机关据以发布命令之法规，概念解释之合宪范围若不加以界定，其被扭曲适用之结果，反而形成“恶法”，有违宪法保护农民、辅导农业之基本国策；且主管机关如固本“恶法亦法”之陋规，则大法官纵有关心农民健康权益保障之美意，亦无实惠可言。爰提不同意见如上。

抄曾０邦声请书
一、声请人：曾０邦
二、受理机关：司法院大法官会议
三、声请解释宪法之目的：农民健康保险条例公布后，农会法第十八条第四款有抵触宪法第七条及第十条之疑义，请求解释。
四、事实：曾０邦世代务农，为彰化县埤头农会会员，一生不离农、离地，于 77.10.25 参加农保，曾两次户籍短暂迁移。一、 78.07.15 迁出， 77.10.04 迁回。二、 79.02.19 迁出， 79.03.22 迁回。户籍迁移时，埤头农会误解法令认为，农会法第十八条第四款规定：“住址迁离原农会组织区域者为出会”所指之“住址”是民法第二十条意定住所：“依一定事实，足认以久住之意思，住于一定之地域者，即为设定其住所于该地”。既然曾君只是将户籍迁出，农地、农舍、工作、居住及纳税完全在埤头农会组织区域内。因此该保有会员及农保资格。曾君不幸于 79.06.15 检查确定肝癌，用农保开刀前后住院十馀次。直至 81.08.06 同案情会员李蔡伴死亡，劳保局因其户籍曾迁出，迁回时未依农会法第十二条重新入会，拒给死亡补助。此时农会才知道户籍迁出为出会，迁回如无办入会手续，农保永远无效，因此全面清查，并于 81.09.29 为曾０邦重新入会， 81.10.01 申报加保。事后被劳保局发现，该局以（八二）劳农字第四○六○七号文取消曾君农保资格由 78.07.16 起至 81.10.01 止共中断三年多。又以（八二）劳医字第一○三七七一号文追回中断农保时所有医疗费。虽81.10.01 重新加保生效， 但肝癌发生于农保中断期，变成带病投保。只准缴费、不准医疗。曾君不服，一、向内政部农保监理会申请审议，二、向内政部部诉愿，三、行政院再诉愿，四、行政法院诉讼（详见附件证据），均被驳回。而行政法院认为曾君迁往西螺，如仍具备自耕农身份，仍可参加西螺农会办理投保农民健康保险，认为农会法第十八条第四款并无抵触宪法第七条及第十条。可见该院不清楚农会法第十二条入会规定及社会变迁下之农业工作。理由如下述：
五、理由：农业工作随工业时代变迁，已非早期农业社会。最常见是老农夫住农村务农，子女住都市。为解决人力问题，长期作物如水稻、甘蔗、果树、竹笋‥‥等最受欢迎，因每年至少有长达三–五个月农闲时期，趁著农闲迁往都市和子女居住，最多每月到农田看一次。此时完全不影响农作物正常生长及生产。采收期将至又迁回开始农忙。如迁往都市时期想依农会法第十二条规定，加入都市农会参加农保，一来在都市农会组织区域内无农地，二来实际农业工作在故乡农村，根本不可能。不幸的是老农夫住都市水土不服易病，发病时立刻去向原农会申请门诊或住院单，农会必因老农户籍迁出失去资格不给。此时老农又立刻将户籍迁回原农会重新入会并加保。而农民健康保险条例第十六条规定：“被保险人或其受益人，于保险效力开始后、停止前，发生保险事故者，得依本条例规定请领保险给付。”老农于复保前发生疾病，虽复保生效也不给付，此时终身只准缴费，不准医疗。此事件已成为社会重大问题，因而有一、南投埔里镇农会保险部主任洪吉男不满农保业务自杀。二、各级法院忙于农保讼案。三、由云县农会串连全国各农会预定于 82.06.01 起拒办农保业务（以上见附件剪报）。不得不 82.05.12 内政部、农会、劳保局代表会议，作出抵触农会法第十二条之行政命令即：“被保险人户籍迁出再迁回，只要仍实际从事农业工作，不需重办加保”（见剪报）。但对于 82.05.20前发生之案件于事无补。同时也修改农保条例，以取消迁户籍及带病投保之限制。目前草案还在立院排队。
综上而论：宪法第十条规定：“人民有居住及迁徙之自由”。然而农会法第十八条第四款等于严禁老农在不影响农业工作及生产下，趁著农闲迁往都市与子女共享天伦之乐。宪法第七条规定：“中华民国人民，无分男女、宗教、种族、阶级、党派，在法律上一律平等”。各行各业之各种保险，绝不会因迁户籍而丧失保险资格。而依附于农会法之农保条例，却明文规定农民户籍只要迁出农会组织区域就丧失农保资格，明显是歧视弱势的农民。因此农会法第十八条第四款显然抵触宪法，应不适用于78.6.23起公布之农民健康保险条例。
六、内附证件及证据：
附件一：八二劳农字第四○六○七号文
附件二：八二劳医字第一○三七七一号文
附件三：（八二）农监审字第一一二四号审定书
附件四：台（八二）内诉字第八二○四二九九号诉愿决定书
附件五：台八十三诉字第○六二五九号再诉愿决定书
附件六：行政法院八十三年度判字第九九九号判决书
附件七：有关本案剪报
附件八：委任书
谨致
司法院大法官会议
声请人：曾０邦
声请代理人：江０恤
中 华 民 国 八十三 年 六 月 十一 日
附件 六：行 政 法 院 判 决 八十三年度判字第九九九号
原 告 曾０邦
诉讼代理人 江０恤
被 告 台闽地区劳工保险局
右当事人间因农保事件，原告不服行政院中华民国八十三年二月二十一日台八十三诉字第○六二五九号再诉愿决定，提起行政诉讼，本院判决如左：
主 文
原告之诉驳回。
事 实
缘彰化县埤头乡农会于民国七十七年十月二十五日申报原告为会员参加农保，嗣原告于七十八年七月十五日户籍迁至云林县西螺镇，七十八年十月四日迁回，再于七十九年二月十九日户籍迁至云林县西螺镇，七十九年三月二十二日迁回彰化县埤头乡，彰化县埤头乡乃于八十一年十月一日重新申报加保，案经被告查明上开事实后，认原告于七十八年七月十五日迁出农会组织区域，自应丧失被保险人资格，乃以八十二．三．一劳农字第四○六○七号函知该农会并副知原告，自七十八年七月十六日起取消其被保险人资格，另其于八十一年十月一日加保部分已受理在案。至原告住院诊疗费用，俟查定后另行核定。原告不服，申请争议审议，要求恢复七十八年七月十六日起至八十一年十月一日止之被保险人资格。案经审议驳回，乃提起诉愿、再诉愿，均遭决定驳回，遂提起行政诉讼。兹摘叙两造诉辩意旨如次：
原告起诉意旨略谓：（一）就法令处分违法方面：农会法第十八条第四款：“住址迁离原农会组织区域为出会”所指之“住址”就民法第二十条意定住所：“依一定事实，足认以久住之意思，住于一定之地域者，即为设定其住所于该地。”故农会法所称之“住址”应为实际住所，而非“户籍”。劳保局既曾派员访查，便应就事实认定，原告未离农离地，实居于该农会组织区域内，“住址”未迁离，然而内政部 71.08.26 台内社字第一○六七二五号函释，认为“住址”应以户籍登记为准，显然抵触民法第二十条规定，且依宪法第十条规定：“人民有居住及迁徙之自由”。宪法第七条亦规定：“中华民国人民，无分男女、宗教、种族、阶段、党派，在法律上一律平等”，为何各行各业之会员及被保险人身份，不因迁户籍而丧失其会员或被保险人资格。只有农民会因迁户籍丧失其被保险人资格。就中央法规标准法第十一条：“法律不得抵触宪法，命令不得抵触宪法或法律‥‥。”农会法第十八条第四款所称之“住址”，如依内政部 71.08.26 台内社字第一○六七二五号函释，认为“住址”就以户籍登记为准。那么该条法律己经抵触宪法第七条及第十条，应属无效。为何劳保局及其上级机关不曾依司法院大法官会议法第四条声请解释宪法。（二）就责任归属违法处分方面：农保作业精深难懂，农会农保承办员未受训练且案发前亦无任何法令宣导。从事农业工作农民认定标准及资格审查办法第九条：“农会至少每半年应派员前往所在地户政事务所查对被保险人有无死亡或户籍迁出‥‥”，农会没查，劳保局也不督导，原告不曾中断缴费，且迁回时，完全服从代表劳保局的农会办理恢复会籍手续，至于复保手续错误，错不在原告，劳保局该为他的下层机关负责。被告为弥补农保亏损，故意曲解法令，安排陷阱使原告权益受损，今举上诸理由，望明鉴事因，撤废原处分，以维原告人民权益等语。
被告答辩意旨略谓：（一）农会法第十八条第四款规定：“农会会员住址迁离原农会组织区域者为出会。”另据内政部七十一年八月二十六日台内社字第一○六七二五号函示：“按农会会员资格，以其居住于农会组织区域内为要件之一，其住址迁离原农会组织区域内者即为出会，农会法第十二条、第十八条第四款定有明文。是农会会员之出会，自应以其户籍上登记之迁离原农会组织区域之日为准。至农会理事会之审定仅为事实之确认而已。农会会员一旦出会，即丧失会员资格，纵令于理事会审定其出会之前已迁回，不能恢复其会员资格。”另被告系依据投保单位所送加、退保表作书面审核，惟事后发生保险事故，经被告依农民健康保险条例第二十一条规定调查其资格有不合上开投保要件者，则依农民健康保险条例第十九条规定取消该被保险人资格，有领取保险给付者，并依法追还。（二)查彰化县埤头乡农会于七十七年十月二十五日申报原告参加农保，惟查其户籍已于七十八年七月十五日迁出该农会组织区域，依上开规定，其农会会员资格于户籍迁出农会组织区域时即已丧失。被告乃于八十二年三月一日以劳农字第四○六○七号函核定自七十八年七月十六日起取消其农保被保险人资格，另该会于八十一年十月一日重新为其申报加保部分被告已受理在案。原告不服被告核定向农民健康保险监理委员会申请争议审议，经审定驳回，复向内政部、行政院提起诉愿及再诉愿，亦均经驳回在案，具见被告核定并无不当。敬请驳回原告之诉等语。
理 由
按“农会会员住址迁离原农会组织区域者为出会”，为行为时农会法第十八条第四款所规定。又“农会会员之出会，应以其户籍上登记之迁离原农会组织区域之日为准，至农会理事会之审定仅为事实之确认而已。农会会员一旦出会，即丧失会员资格，纵令于理事会审定其出会前已迁回，不能恢复其会员资格”，复经内政部七十一年八月二十六日台内社字第一○六七二五号函释有案。本件原告于民国七十七年十月二十五日经彰化县埤头乡农会申报为该农会会员向被告投保农民健康保险，旋于七十八年七月十五日将户籍迁至云林县西螺镇，七十八年十月四日迁回，又于七十九年二月十九日迁至云林县西螺镇，同年三月二十二日再迁回彰化县埤头乡，有彰化县埤头乡户政事务所核发之户籍誊本附卷可稽，并为原告所不争执，依首开规定，其住址于七十八年七月十五日迁离该农会组织区域，原告农会会员之资格即已丧失，被告因而核定原告自七十八年七月十六日取消其投保资格，并无违误。按住址之变更、迁徙登记，系属户籍管理之事项，与民法第二十条所定生活之本据之住所意义未尽相同，农会法第十八条第四款所定农会会员出会之原因，为住址之迁离，并不以有废除住所之意思为要件，原告诉称：农会法第十八条第四款所称之“住址”应为“实际住所”而非“户籍上登记”之住所，否则有违宪法第十条规定无效，又农会法规定迁离原农会组织区域为出会，丧失投保农保资格，亦违反宪法第七条规定，应认为无效，且本件未办复保，系代表被告之农会之错误，不在原告，应由被告为其下层机关之农会负责云云，然按：依户籍法第二十八条、第三十八条、第四十条规定，办理户籍迁徙登记，应由申请人提出经签名盖章之登记申请书向当事人所在地之户政事务所为之。原告既系自愿填写登记申请书办妥户籍迁徙登记，足证其有将“住址”迁离原农会区域之意思，且此迁离住址之行为，完全系基于原告之自由意思所为，自无违反宪法第十条之馀地。又原告迁出云林县西螺镇，如仍具备自耕农身分，仍可参加云林县西螺镇农会办理投保农民健康保险，亦无违反宪法第七条规定之可言。原告依据上述理由主张原处分违法之诉称，均不足采信。复按：依农会法第二条、第十二条规定，农会系由农会组织区域内之会员所组织之法人，乃代表会员即原告等办理投保农民保险等有关会员农民利益之独立法人，并非被告之下层机关，农会代会员办理投保业务，若有过失致会员受有损害，依原告在一再诉愿书所附证八之证物所示，乃原告能否向农会提起民事诉讼请求损害赔偿之问题，被告对之并无责任，原告张冠李戴，将农会之过失责任指定应由被告负责之诉称，亦无足取，从而，原告所诉各节，皆不足采。一再诉愿决定，递予维持原处分，均无不合。原告起诉意旨，难认为有理由，应予驳回。
据上论结，本件原告之诉为无理由，爰依行政诉讼法第二十六条后段，判决如主文。
中 华 民 国 八十三 年 五 月 十 日
（本声请书其馀附件略）

中华民国宪法 第 7、10 条 ( 36.12.25 )
农民健康保险条例 第 6 条 ( 81.06.10 )
农会法 第 1、12、14、18 条 ( 83.12.05 )