司法院释字第401号解释 中华文库

释字第 401 号

民国 85年4月26日

选民得因国大代表暨立委之言论及表决不当而予罢免？

司法院公报 第 38 卷 5 期 18-20 页总统府公报 第 6095 号 16-19 页

　　宪法第三十二条及第七十三条规定国民大会代表及立法委员言论及表决之免责权，系指国民大会代表在会议时所为之言论及表决，立法委员在立法院内所为之言论及表决，不受刑事诉追，亦不负民事赔偿责任，除因违反其内部所订自律之规则而受惩戒外，并不负行政责任之意。又罢免权乃人民参政权之一种，宪法第一百三十三条规定被选举人得由原选举区依法罢免之。则国民大会代表及立法委员因行使职权所为言论及表决，自应对其原选举区之选举人负政治上责任。从而国民大会代表及立法委员经国内选举区选出者，其原选举区选举人得以国民大会代表及立法委员所为言论及表决不当为理由，依法罢免之，不受宪法第三十二条及第七十三条规定之限制。

　　宪法第二十五条规定国民大会依本宪法之规定，代表全国国民行使政权。又宪法第六十二条规定立法院为国家最高立法机关，由人民选举之立法委员组织之，代表人民行使立法权。二者均属由人民直接选举之代表或委员所组成之民意机关。宪法依民主宪政国家之通例，乃赋予国民大会代表及立法委员言论及表决之免责权，俾其能畅所欲言，充分表达民意，善尽监督政府之职责，并代表人民形成各该民意机关之决策，而无所瞻顾。宪法第三十二条规定国民大会代表在会议时所为之言论及表决，对会外不负责任；第七十三条规定立法委员在院内所为之言论及表决，对院外不负责任。其目的系为保障国民大会代表及立法委员不因其行使职权所为言论及决议而负民事上之损害赔偿责任或受刑事上之诉追，除其言行违反内部所订自律之规则而受惩戒外，并不负行政责任，此乃宪法保障国民大会代表及立法委员之言论及表决对外不负法律上责任。而宪法第一百三十三条规定被选举人得由原选举区依法罢免之，则系宪法基于直接民权之理念所设之制度。依上述条文，国民大会代表及立法委员于就任一定期间后，选举人得就其言行操守、议事态度、表决立场予以监督检验，用示对选举人应负政治上责任。至提议罢免之理由，自无限制之必要。其由全国不分区及侨居国外国民产生之当选人，因无原选举区可资归属，自无适用罢免规定之馀地。民国八十年八月二日修正公布之公职人员选举罢免法第六十九条规定：“公职人员之罢免，得由原选举区选举人向选举委员会提出罢免案。但就职未满一年者，不得罢免。”“全国不分区、侨居国外国民选举之当选人，不适用罢免之规定。”即系本上开意旨而制定。综上所述，国民大会代表及立法委员经国内选举区选出者，其原选举区选举人认为国民大会代表及立法委员所为言论及表决不当者，得依法罢免之，不受宪法第三十二条、第七十三条规定之限制。

                                                    大法官會議主 席 施啟揚
                                                             大法官 翁岳生
                                                                    劉鐵錚
                                                                    吳  庚
                                                                    王和雄
                                                                    王澤鑑
                                                                    林永謀
                                                                    林國賢
                                                                    城仲模
                                                                    孫森焱
                                                                    陳計男
                                                                    曾華松
                                                                    董翔飛
                                                                    楊慧英
                                                                    戴東雄
                                                                    蘇俊雄

抄廖大林等五十四人声请书
受文者：司法院
壹、声请解释宪法之目的
我国宪法第三十二条、第七十三条规定，民意代表有言论及表决之免责权，依学者通说，前开之免责权系针对司法权之设计，所谓“对外不负责任”，是指不负司法上之责任，并非可扩张、引申为不负“政治责任”。
再衡诸宪法第十七条明列罢免权系人民参政权之一，宪法第一百三十三条更以明文规定：“被选举人得由原选举区依法罢免之。”盖“选举”与“罢免”为相对之制度设计，宪法既已明列人民具罢免权，自为民意代表“言论及表决之免责权”非可不负“政治责任”，甚至，更难谓得以“言论及表决之免责权”为由，限制人民罢免权！
故为保障人民基本权利、维持民主宪政秩序，特提本案，冀大法官会议明确解释左列两端问题：
一、宪法第三十二条、第七十三条所规定之民意代表言论及表决免责权是否包含“政治责任”之免责？
二、得否以民意代表言论及表决免责权为由，限制人民罢免权？以俾本院审查公职人员选举罢免法部分条文修正草案，得以适从遵行，且能建立民主政治、宪政秩序之千秋棋石。
贰、疑义性质及经过
立法院为行使职权，适用宪法发生疑义之事项，说明如后：一、本院委员于审查公职人员选举罢免法部分条文修正草案之际，对宪法第三十二条、第七十三条所规定之民意代表言论及表决免责权是否包含“政治责任”之免责，以及能否以此免责权限制人民罢免权之行使，发生疑义。（见附件一)
二、爰而依司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款规定：“依立法委员现有总额三分之一以上之声请，就其行使职权，适用宪法发生疑义”声请大法官会议解释。
参、声请解释之理由及对本案所持之见解
一、我国宪法第三十二条、第七十三条规定民意代表（国会议员）具表决及言论之免责权，按学者通说，此免责权系针对司法权之设计，指民意代表在院内所为之表决及言论，对外不负司法上之责任。（附件二）衡诸书牍，并无学者或学说以为前开免责权得包含民意代表言论及表决得不负“政治责任”。
二、宪法第十七条明列人民参政权胪置“罢免权”，宪法第一百三十三条更加以明文规定：“被选举人得由原选举区依法罢免之。”
盖选举与罢免系宪法上相对之制度设计，系为使民意代表善尽选民所托，负其政治责任。依宪法解释之论理解释而言，宪法第十七条、第一百三十二条明文列示选举权及罢免权之行使，自谓宪法第三十二条、第七十三条之民意代表言论及表决免责权不能免除其政治责任，更难谓得以言论及表决免责权为由，限制人民之罢免权。
三、再者，宪法第二十三条规定，人民基本权利“除为防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之”，人民罢免权为宪法明文明示保障之基本权利，其限制自须符合宪法第二十三条之要件，遽以民意代表言论及表决免责权轻易限制人民罢免权，与上述要件并不合致，自为违宪，不当侵害人民基本权利。
四、是以，兹等爰以提案声请大法官会议解释，以期保障人民基本权利之参政权，以及落实宪政制度及民主政治。
肆、关系文件之名称及件数
一、立法院本会期报到委员名单及人数乙件。
二、本声请案立法委员声请连署书乙份。
三、附件。明列如后：
附件一：△附件一之一．立法院议案关系文书院总第一○（四四号委员提案第一○（五六号（请见其提案修正条文第六十九条第三项）。
△附件一之二．立法院第二届第四会期第八次纪录（请见第三十五页至四十一页部分）。
附件二：△附件二之一．《罢免的制度意义与社会意涵》颜厥安（中国时报八十三年十月二日第十一版）。
△附件二之二．《中华民国宪法论》陈水逢（民国七十一年十月）第六二八页至第六二九页部分文字节录。
△附件二之三．《中华民国宪法草案说明书》立法院（民国二十九年）第七十二条说明及注解。【引用自七十年五月文海出版社重印之发行本】由该说明及注解可知，立委言论及表决免责权系免于司法上之责任而言。
△附件二之四．《中华民国宪法论》（上册）耿云卿（民国七十一年五月）第一七五页部分文字节录。
△附件二之五．《中国宪法及政府》张治安（民国八十一年九月）第三三三页部分文字节录。
△附件二之六．联合晚报八十三年十月六日第二版《学者看法：反罢免，逃避政治责任》剪报。
△附件二之七．台湾时报八十三年十月七日第二版，社论。《立委言论免责权与选民罢免权》
声请人：廖０林、施明德、蔡同荣、张旭成
陈哲男、林浊水、翁金珠、苏焕智
邱垂真、蔡式渊、赖英芳、柯建铭
李进勇、张俊宏、周伯伦、林正杰
谢聪敏、余玲雅、尤 宏、苏嘉全
赵 娃、谢长廷、陈光复、刘文庆
陈水扁、黄煌雄、邱连辉、许国泰
侯海熊、吕秀莲、陈昭南、戴振耀
洪奇昌、魏耀干、姚嘉文、许添财
彭百显、黄尔璇、林瑞卿、黄昭辉
方来进、廖永来、颜锦福、沈富雄
叶耀鹏、林光华、陈婉真、叶菊兰
卢修一、叶宪修、蔡贵聪、陈定南
朱星羽、黄信介
中 华 民 国 八十三 年 十 月 八 日
（本声请书附件略）

中华民国宪法 第 25、32、62、73、133 条 (36.12.25)
公职人员选举罢免法 第 69 条 (80.08.02)