司法院释字第402号解释 中华文库

释字第 402 号

民国 85年5月10日

财政部所定保险业务员管理等规则之裁罚性处分规定违宪？

司法院公报 第 38 卷 6 期 10-14 页总统府公报 第 6096 号 4-10 页

　　对人民违反行政法上义务之行为予以裁罚性之行政处分，涉及人民权利之限制，其处分之构成要件与法律效果，应由法律定之，法律虽得授权以命令为补充规定，惟授权之目的、范围及内容必须具体明确，然后据以发布命令，方符宪法第二十三条之意旨。保险法第一百七十七条规定：“代理人、经纪人、公证人及保险业务员管理规则，由财政部另订之”，主管机关固得依此订定法规命令，对该等从业人员之行为为必要之规范，惟保险法并未就上述人员违反义务应予处罚之构成要件与法律效果为具体明确之授权，则其依据上开法条订定发布之保险代理人经纪人公证人管理规则第四十八条第一项第十一款，对于保险代理人、经纪人及公证人等从业人员违反义务之行为，订定得予裁罚性之行政处分，显与首开宪法保障人民权利之意旨不符，应自本解释公布日起，至迟于届满一年时，失其效力。

　　对于人民违反行政法上义务之行为予以裁罚性之行政处分，涉及人民权利之限制，其处罚之构成要件及法律效果，应由法律定之，方符宪法第二十三条之意旨。故法律授权订定命令，如涉及限制人民之自由权利时，其授权之目的、范围及内容须符合具体明确之要件；若法律仅为概括之授权者，固应就该项法律整体所表现之关连意义为判断，而非拘泥于特定法条之文字，惟依此种概括授权所订定之命令，祇能就母法有关之细节性及技术性事项加以规定，尚不得超越法律授权之外，迳行订定裁罚性之行政处分条款，迭经本院解释有案。
　　保险法第一百七十七条规定：“代理人、经纪人、公证人及保险业务员管理规则，由财政部另订之”，主管机关固得依此订定法规命令，对保险业代理人、经纪人及公证人等相关从业人员之行为为必要之规范，惟对上述人员违反义务之行为，除已于同法第一百六十七条之一明定罚则外，上开授权法条并未就其应予处罚之构成要件与法律效果为具体明确之规定。财政部于中华民国八十二年十一月四日依据上开授权法条修正发布之保险代理人经纪人公证人管理规则第四十八条第一项第十一款规定：代理人、经纪人或公证人违反财政部命令或核定之保险业务规章者，除法令另有规定外，财政部得按其情节轻重，予以警告、一个月以上三年以下之停止执行业务或撤销其执业证书之处分，虽系财政部基于公共利益之考量所为之规定，惟各该警告、停止执行业务或撤销其执业证书之处分，均属裁罚性行政处分之一种，已涉及人民权利之限制，本应以法律或法律具体明确授权之法规命令为依据，方符宪法保障人民权利之意旨。上开管理规则第四十八条第一项第十一款于超越法律授权之外，迳行订定对上述从业人员裁罚性行政处分之构成要件及法律效果，显与宪法保障人民权利之意旨不符。又审酌各该规定之必要性及修改法律所需时间，上开管理规则第四十八条第一项第十一款应自本解释公布日起，至迟于届满一年时，失其效力。又该管理规则涉及限制人民权利之其他裁罚性行政处分，亦应从速一并检讨修正。

                                                    大法官會議主 席 施啟揚
                                                             大法官 翁岳生
                                                                    劉鐵錚
                                                                    吳  庚
                                                                    王和雄
                                                                    王澤鑑
                                                                    林永謀
                                                                    林國賢
                                                                    施文森
                                                                    城仲模
                                                                    孫森焱
                                                                    陳計男
                                                                    曾華松
                                                                    董翔飛
                                                                    楊慧英
                                                                    戴東雄
                                                                    蘇俊雄

抄中０保险经纪人股份有限公司代表人叶０飞声请书
为行政法院八十三年度判字第二一七七号判决所适用财政部订定发布“保险代理人、经纪人、公证人管理规则”及“保险业务员管理规则”，抵触宪法第二十三条以法律限制人民权利之意旨，依据司法院大法官会议法第一项第二款规定声请解释：
一、声请解释之目的：
行政法院八十三年度判字第二一七七号判决所适用财政部颁布之“保险代理人经纪人公证人管理规则”第四十八条第一项第十、十一款及“保险业务员管理规则”第三条之规定，发生有抵触宪法第十五条及第二十三条之疑义，声请解释宪法，并赐准解释如左：
1 财政部订定发布之保险代理人经纪人公证人管理规则第四十八条之规定，抵触宪法第二十三条及第十五条之规定，应属无效。
2 财政部订定发布之保险业务员管理规则第三条及第五条之规定，抵触宪法第十五条之规定，应属无效。
3 本件解释应有拘束行政法院八十三年度判字第二一七七号判决之效力，声请人得依行政诉讼法关于再审之规定声请再审，以资救济。
二、事实经过：
1 财政部于八十一年十月十五日台财保第八一一七六四六三九号令发布保险业务员管理规则，其第廿四条规定本规则自发布后六个月施行。声请人因所聘之业务员未具登录资格，于八十二年六月二十五日经财政部依违反保险业务员管理规则第三条之规定，遭财政部以保险代理人经纪人公证人管理规则第四十八条第一项第十一款警告处分，声请人不服，乃依序向财政部、行政院、行政法院提起诉愿、再诉愿及行政诉讼，惟均被以上揭管理规则规定与中央法规标准法及宪法之规定无违驳回。
2 有关本案争议诉讼详情，请调阅本案全部诉愿、诉讼资料卷宗便明白。
三、对本案所持之见解：
1 查宪法第十五条规定：人民之生存权、工作权及财产权，应予保障，依宪法第二十三条之规定，国家对于人民之自由及权利有所限制，应以法律定之。而保险法第八条之一仅规定保险业务员，指为保险业、保险经纪人公司、保险代理人公司，从事保险招揽之人，并未就其业务员之资格条件限制有所规定，亦未就其上揭事项及内容范围，具体明确授权由业务员管理规则规范（司法院释字第三一三、三六○号解释文参照）。财政部竟于该管理规则第五条规定：年满二十岁，具有国中以上学校毕业或同等学历者，应经由所属公司向财政部指定之各有关公会报名，参加其举办之业务员资格测验。第三条规定：业务员非依本规则办理登录，领得登录证，不得为其所属保险业、保险代理人公司、保险经纪人公司招揽保险。限制人民之工作权，显己违反宪法第二十三条之规定，参诸土地法第三十七条之一第二项规定土地登记专业代理人资格之取得，律师法第一条规定律师资格之取得，会计师法第一条规定会计师资格之取得，医师法第一条规定医师资格之取得、药师法第一条规定药师资格之取得，兽医师法第一条规定兽医师资格之取得，助产士法第一条规定助产士资格之取得，营养师法第一条规定营养师资格之取得，建筑师法第一条规定建筑师资格之取得，技师法第一条规定技师资格之取得，保险法第一百六十三条规定保险代理人、经纪人、公证人执业之许可与限制，无一不是由法律规定限制人民之工作权。行政法院引用业务员管理规则判决本案，已违背宪法第二十三条之规定。又“保险代理人、经纪人、公证人管理规则第四十八条至第五十一条之处罚规定，亦未经保险法授权而订定，保险法本身亦未有明确之规定。然对于人民违反行政法上义务之行为之处罚，涉及人民权利之限制，其处罚之构成要件及数额，自应由法律定之，若法律就其构成要件授权以命令为补充规定者，授权之内容及范围应具体而明确，然后据以发布命令，始符宪法第二十三条以法律限制人民权利之意旨，参诸司法院大法官会议释字第三一三号解释文自明。是行政法院判决本案所引用财政部订颁之“保险代理人、经纪人、公证人管理规则”第四十八条之规定，已违背宪法第二十三条之规定。
此 致
司 法 院
所附关系文件之名称及件数
一、财政部台财诉第八二○三○九八二○号诉愿决定书影本乙份。
二、行政院台八十三诉字第二四二○六号再诉愿决定书影本乙份。
三、行政法院八十三年度判字第二一七七号判决书影本乙份。
四、诉愿书影本乙份。
五、再诉愿书影本乙份。
六、行政诉讼起诉状影本乙份。
中 华 民 国 八 十 三 年 十 一 月 十 四 日
声请人 中０保险经纪人股份有限公司
代表人 叶０飞
附件 三：行 政 法 院 判 决 八十三年度判字第二一七七号
原 告 中０保险经纪人股份有限公司
代 表 人 叶０飞
被 告 财政部
右当事人间因保险法事件，原告不服行政院中华民国八十三年六月二十四日台八十三诉字第二四二○六号再诉愿决定，提起行政诉讼，本院判决如左：
主 文
原告之诉驳回。
事 实
缘原告系经营保险经纪人业务，被告以其有：（一）以全民保险转存业务等为夸大不实之广告及宣传，违反行为时保险代理人、经纪人、公证人管理规则第三十四条规定。（二）聘用未具登录资格之业务员招揽业务，违反保险业务员管理规则第三条规定等情事，乃依行为时保险代理人经纪人公证人管理规则第四十八条第一项第十款、第十一款规定，于八十二年六月二十五日以台财保字第八二一七二四九五三号函予以警告处分外，就违反保险业务员管理规则第三条部分，所聘之业务员应取得登录资格后方能招揽业务，并限于文到七日内改善具报。原告就其聘用未具登录资格之业务员招揽业务部分不服，提起诉愿、再诉愿，递遭决定驳回，遂提起行政诉讼，兹摘叙两造诉辩意旨如次：
原告起诉意旨及补充理由略谓：一、按再诉愿决定谓：“‥‥至该部八十一年十月十五日台财保字第八一一七六四六三九号令订定发布之保险业务员管理规则，系依据保险法第一百七十七条规定之授权订定，非无法据。而其规范之对象，依该管理规则第二条规定，则为保险法第八条之一规定之保险业务员，所诉保险业务员管理规则显已抵触保险法，尚有误解‥‥云云”。惟查保险法仅规定保险业务员指为保险业、保险经纪人公司、保险代理人公司，从事保险招揽之人，并未就其业务员之资格限制及其构成要件有所规定，亦未就上揭事实及内容范围，具体明确授权由业务员管理规则规范。又“保险代理人经纪人公证人管理规则”第四十八条之处罚规定，亦未经保险法授权而订定，保险法本身亦未有明确规定。然对于人民违反行政法上义务之行为之处罚涉及人民权利之限制，其处罚之构成要件及数额，自应由法律定之，若法律就其构成要件授权以命令为补充规定者，授权之内容，及范围应具体而明确然后据以发布命令，始符宪法第二十三条以法律限制人民权利之意旨。参诸司法院释字第三一三号及第二七四、二七六、二八九号解释文自明。被告令订限制业务员应通过测验合格。被告令订限制业务员应通过测验合格领得登录证始得招揽业务之工作权，显已违反中央法规标准法第五条左列事项应以法律定之，第二项关于人民之权利义务者之规定，被告明知制订关于人民权利义务之事项，应依上揭之规定，由立法院立法通过之法律行之，乃不经由立法程序制定解决，毫无视中央法规标准法之存在，以行政命令订定违宪及违法之保险业务员管理规则及保险代理人、经纪人、公证人管理规则之处罚规定，限制人民取得工作权而处分原告，难令甘服。苟如再诉愿决定机关谓：“次查保险业务员管理规则第三条规定之立法意旨，在保护大众权益，提升保险形象、健全保险业务发展‥‥‥应与宪法尚无抵触云云”。其中该规则限制人民须具有国中毕业以上学历、及年满二十岁之人，始可参加测验，及格后取得登录资格而非经立法院依立法程序立法完成即可实施，则宪法保障人民之工作权，及中央法规标准法第五条之特别规定将形同具文，至被告援引司法院释字第二二二号、第一九一号解释作为保险业务员管理规则并未违法之论据，核不足采。二、综上所陈，被告以无效之“保险业务员管理规则”及“保险代理人经纪人公证人管理规则”之处罚规定处分原告，而诉愿及再诉愿决定予以维持，其认事用法难谓其无违误，敬祈钧院明鉴、赐予判决将再诉愿决定、诉愿决定及原处分撤销等语。
被告答辩意旨略谓：一、保险法第九条规定：“本法所称保险经纪人，指基于被保险人之利益，代向保险人洽订保险契约，而向承保之保险业收取佣金之人”。保险经纪人如为公司组织，依据“保险代理人经纪人公证人管理规则”第十五条第一项规定，应聘具合格之经纪人执行业务，如其另聘有招揽保险业务员者，则依保险法第八条之一规定：“本法所称保险业务员，指为保险业、保险经纪人公司、保险代理人公司从事保险招揽之人”。是故该等为保险经纪人公司从事保险招揽之业务员，当受“保险业务员管理规则”之规范，另保险法第一百七十七条规定：“‥‥‥及保险业务员管理规则，由财政部另订之。”故保险业务员之定义及管理规则之订定，于法有据。二、参照司法院释字第二二二号解释文，“财政部证券管理委员会于中华民国七十二年七月七日发布之‘会计师办理公开发行公司财务报告查核签证核准准则’，系证券交易法第三十七条第一项授权订定之命令‥‥‥旨在使会计师办理公开发行公司财务报告查核签证之制度，臻于健全，符合上开法律授权订定之目的，为保护投资大众，增进公共利益所必要，与宪法尚无抵触。”另参照释字第一九一号解释文“行政院卫生署于六十九年七月十八日所发卫署药字第二八六四○三号函，关于药师开设药局从事调剂外，并经营药品之贩卖业务者，应办理药商登记及营利事业登记之命令，旨在管理药商健全药政，对于药师之工作权尚无影响，与宪法第十五条并无抵触”。因保险之对象为无形之危险，保险商品系属专业商品，业务员对消费者推销保险商品时，负有介绍义务，故保险业务员是否具备专业保险知识，对消费者权益影响甚大，以往保险纠分迭起，多数肇因于保险业务员未具足够保险知识，且未向保户作充分说明等，故对保险业务员作适当管理，有其必要。本部乃依据保险法第一百七十七条规定之授权，订定“保险业务员管理规则”，并于该规则第三条规定“业务员非依本规则办理登录, 领得登录证, 不得为其所属保险业‥‥‥保险经纪人公司招揽保险。”其意旨在保险投保大众权益，提升保险形象，健全保险业务发展，参照前述司法院释字第二二二及第一九一号解释文，应与宪法尚无抵触。三、综合前述之分析，本部主张应维持原处分，敬请判决驳回原告之诉等语。
理 由
按代理人、经纪人、公证人及保险业务员管理规则系财政部依保险法第一百七十七条订定发布，保险业务员管理规则第三条第一项订定：“业务员非依本规则办理登录，领得登录证，不得为其所属保险业、保险代理公司、保险经纪人公司招揽保险”，其用意自在保障大众权益，提升保险形象，健全保险业务，发展保险业务，核其内容，尚与宪法第十五条、第二十三条，中央法规标准法第五条、第十一条之规定不相抵触。本件原告因聘用未具登录资格之业务员招揽业务，被告于八十二年六月二十五日以台财保字第八二一七二四九五三号函通知原告所聘之业务员应取得登录资格后方能招揽业务，并限于七日内改善具报。原告不服，循序提起行政诉讼，主张被告所订之保险业务员管理规则，就保险业务员之登录有资格之限制，违反宪法及中央法规标准法，被告据该规则对原告处罚，显有违误，一再诉愿决定递予维持，均有未合云云。经查保险法第八条之一规定：“本法所称保险业务员，指为保险业、保险经纪人公司、保险代理人公司从事保险招揽之人”，其第九条规定：“本法所称保险经纪人，指基于被保险人之利益，代向保险人洽订保险契约，而向承保之保险业收取佣金之人，是保险业务员乃从事保险招揽之业务，保险经纪人如为公司组织，依保险代理人经纪人公证人管理规则第十五条第一项规定，应聘用具有合格之经纪人执行业务，并另聘用业务员辅助其招揽业务，殊为明确。保险法既授权被告财政部订颁代理人经纪人公证人及保险业务员管理规则，财政部遂依法分别订颁，虽其于保险业务员规则内对保险业务员有资格之限制，尚难谓其违反中央法规标准法及宪法之规定，原处分依上开规则对原告所为之处分，尚非无据，原告诉称其处分违法，核无可采，从而本件原处分关于原告聘用未具登录资格之业务员招揽业务部分，揆诸首开法条规定及说明，并无违误，一再诉愿决定递予维持，均无不合，原告起诉论旨，难认其有理由。
据上论结，本件原告之诉为无理由，爰依行政诉讼法第二十六条后段判决如主文。
中 华 民 国 八十三 年 十 月 十三 日
（本声请书其馀附件略）

中华民国宪法 第 15、23 条 (36.12.25)
保险法 第 8-1、9、163、167-1、177 条 (81.04.20)
保险代理人经理人公证人管理规则 第 15、48～51 条 (84.01.05)
保险业务员管理规则 第 2、3 条 (84.07.17)