司法院释字第405号解释 中华文库

释字第 405 号

民国 85年6月7日

教育人员任用条例就“并得在各学校间调任”之规定违宪？

司法院公报 第 38 卷 7 期 1-4 页总统府公报 第 6104 号 3-6 页

　　宪法第八十五条规定，公务人员之选拔，应实行公开竞争之考试制度，非经考试及格者不得任用，明示考试用人之原则。学校职员之任用资格，自应经学校行政人员考试或经高等、普通考试相当类科考试及格。中华民国七十九年十二月十九日修正公布之教育人员任用条例第二十一条所称“适用各该原有关法令”，并不能使未经考试及格者取得与考试及格者相同之公务人员任用资格，故仅能继续在原学校任职，亦经本院释字第二七八号解释在案。八十三年七月一日修正公布之教育人员任用条例第二十一条第二项中，关于“并得在各学校间调任”之规定，使未经考试及格者与取得公务人员任用资格者之法律地位几近相同，与宪法第八十五条、第七条及前开解释意旨不符，应自本解释公布之日起失其效力。

　　司法院解释宪法，并有统一解释法律及命令之权，宪法第七十八条定有明文。法律与宪法抵触者无效，法律与宪法有无抵触发生疑义时，由司法院解释之，宪法第一百七十一条规定甚明。又宪法增修条文第四条规定，司法院设大法官若干人，大法官除掌理宪法第七十八条之规定外，并组成宪法法庭审理政党违宪之解散事项，足见宪法赋予大法官维护规范位阶及宪政秩序之重大职责。是司法院大法官依司法院大法官审理案件法之规定，就宪法所为之解释，不问其系阐明宪法之真义、解决适用宪法之争议、抑或审查法律是否违宪，均有拘束全国各机关及人民之效力，业经本院释字第一八五号解释在案。立法院行使立法权时，虽有相当广泛之自由形成空间，但不得逾越宪法规定及司法院所为之宪法解释，自不待言。
　　宪法第八十五条规定，公务人员之选拔，应实行公开竞争之考试制度，非经考试及格者不得任用，明示考试用人之原则。学校职员之任用资格，应经学校行政人员考试或经高等、普通考试相当类科考试及格，此不仅为中华民国七十四年五月一日公布施行、七十九年十二月十九日修正公布之教育人员任用条例第二十一条所规定，亦经本院释字第二七八号解释认与宪法第八十五条之意旨相符。前开条例公布施行前，以遴用方式进用学校职员，与考试用人之宪法意旨固有不符，惟乃属法制未完备前之例外措施。在该条例施行前已遴用之各类学校现任职员，其任用资格依前开于七十九年修正公布之该条例第二十一条所称：“适用各该原有关法令”，并不能取得与考试及格者相同之任用资格，已经本院上述解释释示在案。此类职员依原有关法令所取得之权益虽应受保障，其范围应以不抵触考试用人之宪法意旨为限。上开解释，并未禁止此类职员于原学校内得以升迁，惟仅能继续在原学校任职，乃系在不抵触考试用人之宪法意旨范围内，对其原有权益予以最大限度之保障。此项例外措施，自不应再以立法扩张其范围，以免违反平等原则。八十三年七月一日修正公布之教育人员任用条例第二十一条第二项中，关于“并得在各学校间调任”之规定，使未经考试及格者与取得公务人员任用资格者之法律地位几近相同，对于前开条例施行后以考试及格任用之人员有失公允，与宪法第八十五条、第七条及前开解释意旨不符，应自本解释公布之日起失其效力。至于此类职员因仅能继续在原学校任职，致其有所不便，宜由考试院依其法定职权举办相关考试定其任用资格，以资解决，并此说明。

                                              大法官會議  主 席     施啟揚
                                                         大法官     翁岳生
                                                                    劉鐵錚
                                                                    吳  庚
                                                                    王和雄
                                                                    王澤鑑
                                                                    林永謀
                                                                    林國賢
                                                                    施文森
                                                                    城仲模
                                                                    孫森焱
                                                                    陳計男
                                                                    曾華松
                                                                    董翔飛
                                                                    楊慧英
                                                                    戴東雄
                                                                    蘇俊雄

不同意见书：　　　　　　　　　　　　大法官 苏俊雄
宪法第八十五条规定，公务人员之选拔，应实行公开竞争之考试制度，非经考试及格者不得任用，明示考试用人之原则。惟宪法之“公开竞争之考试原则”系一项基本原则，尚有赖法律制度去形成。宪法第八十六条明定，公务人员任用资格，应“依法”考选铨定之；则立法院在制定考试与铨叙之相关法律时，在考试制度于宪政秩序中之形成过程，基于国家用人制度如何正常化、制度化之考量，对考试方法及相关资格认定之法制，容许有一定之“立法政策之选择、判断之自由”。故法律对公务人员相关资格取得所设定之条件，如有例外性之规定，而有法律抵触宪法原则疑义时，应就立法目的、方法等有无明显抵触宪法直接保障之价值体系核心部分进行解释认定，尚不得以抽象之论理方法判断之。
对于宪法考试用人原则之立法，容许有例外规定；本院释字第二七八号解释，即在肯定七十九年十二月十九日公布之教育人员任用条例第二十一条修正法案之合宪性。该号解释认定立法者有权制定法律，规定于教育人员任用条例公布施行前，以遴用方式进用之学校职员适用原有关法令，继续在原学校任职，以做为法制未完备前之例外措施。司法院大法官之解释，固有补充宪法规范体系之效力，维护规范位阶之重大职责；但其就个案所为之解释，尚无直接替代“宪法原则”本身，而限制“立法自由形成权”之论理上的当然效力。八十三年七月一日修正公布之教育人员任用条例第二十一条第二项之规定，乃一项新的法律决议，虽与释字第二七八号解释内容不尽一致，但是否为宪法原则及宪政秩序所不容，乃应具体就新修正法案之目的、内容及其适用上有无明显抵触宪法原则之核心领域而论。此项解释原则与多数意见通过之解释文及解释理由，法理见解不尽相同，爰提不同意见书，说明理由如后：
一 宪法制度之具体化，有赖于法律规范之补充，而法治国家发展宪政秩序之规范体系，则有立法与宪法解释两项基本途径。立法机关依据民意制定法律，有其立法之目的与固有社会事实之需要性；故除其制定之法规，有抵触宪法者外，享有“形成法规之自由”（Gestaltungs- freinetit des Geserzes）。另一方面，宪法解释之体系，对于实质的违宪审查之结果，亦发展出相当的宪法秩序与法律位阶的概念，对于全国各机关及人民有其约束效力，业经本院释字第一八五号解释在案。问题之关键在于，就特定法规个案之违宪审查意见，能否直接替代“立宪者之原意”，而可以论理类推之方式，限制新的立法决议？这可能不是单纯由宪法解释者单方面选择决定的课题。在合宪解释之场合，固无问题，但如两者见解有对立与矛盾的情形，则不无慎重评价之必要。依法理而言，判例或“合宪性解释”之既成先例，诚如多数通过之解释理由书所述，在法律位阶上固有其相当之约束力，但仅以同一事实之类型法规为其范围。其是否可进而成为“一般宪法解释”–普遍地做为宪法制度本身原理之一部分，则尚必须视该个案解释所涉及之内容，是否具有与宪法相关之“事物概念之类型化”、“规范之组织化”、“解释之体系化”等因素而评价之（注一）。多数通过之解释理由书，认为立法院行使立法权时，虽有相当广泛之自由形成空间，但不得逾越“司法院所为宪法解释”。此将使法规个案合宪解释之既成见解，奉与立宪者所制定之宪法原则同位阶，而可限制新的立法决议。其法理之论据何在？不无疑问，而勿宁有不当限制立法者“形成法规之自由衡量权”之虞。
二 本院释字第二七八号解释之意旨，肯定七十九年教育人员任用条例之修正，系在兼顾考试用人原则及该条例施行前所遴用之学校现任职员而未经正式考试及格者之权益，就其已在职位服务者之资格予以正当化，而为之例外便宜措施。此号解释认为该法规所定之内容，与宪法第八十五条之考试制度之原则，有其基于法律安定性而为例外考量之合宪性。惟该号解释系以七十九年修正法案之时的社会背景所为之规范审查，尚无对考试公平原则、调任规范之组织，有类型化、体系化之解释内容，故其审查所据之标准，尚不足以据为宪法考试用人原则之制度界限，用以限制八十三年之新的法制的决议。八十三年之该条例修正法案，纵然有逾越宪法之规定意旨，亦应就该法律修正之目的与社会现实之事实需要性、法律安定性及宪法秩序之容忍性等等因素，为“综合之评价”，方符多元化民主宪政秩序制度之发展理念（注二）。
三 多数通过之解释文，对上开宪法解释之重要课题，未加厘清；且就违宪之判断亦无实证之论据，难谓妥当。
综合审查，八十三年七月一日修正公布之教育人员任用条例第二十一条第二项中，关于“得在各学校间调任”之规定，有其调配全国教职人员之人力资源与经验之立法目的，兼顾法律之安定性，仍属一项合理之便宜措施，故不能以其限制之尺度，放宽释字第二七八号解释所予肯定之便宜措施之范围，即谓与宪法原则有所抵触。此项新规范之制定，应属宪法所保障之“形成法规自由”之范围，与宪法第八十五条、第七条之意旨尚无抵触。爰提不同意见书，说明如上。
注一：参照长谷川正安著，宪法解释之研究，一九七八年，葝草书房，页一○○至一一五。
注二：Rudolf Smende,Integrationslefre（统合理论）,1956,in:Staat-srechtliche Abhandlungen, S. 475.

抄考试院声请书
（八三） 考台秘议字第一○五一○号
中华民国八十三年十月二十九日
受文者：司法院
主 旨：本（八十三）年七月一日新修正公布之教育人员任用条例第二十一条第二项“并得在各学校间调任”一节，与 贵院大法官会议，议决释字第二七八号解释文“‥‥仅能继续在原学校任职”，似有抵触，爰请 贵院转请大法官会议补充解释惠复。
说 明：
一、请补充解宪目的：
新修正教育人员任用条例第二十一条第二项规定：“本条例施行前已遴用之学校编制内现任职员，其任用资格适用原有关法令规定，并得在各学校间调任。”与 贵院大法官会议议决释字第二七八号解释文“‥‥仅能继续在原学校任职”，于文义似有抵触，爰请 贵院针对此项疑义予以补充解释。
二、教育人员任用条例第二十一条修正经过暨本院前声请 贵院释宪情形：
（一）原教育人员任用条例第二十一条（七十九年十二月十九日修正公布）规定：“学校职员之任用资格，除技术人员、主计人员、人事人员及本条例施行前已遴用之各类学校现任职员，分别适用各该原有关法令之规定外，应经学校行政人员考试及格，或经高普考试相当类科考试及格。”本院前于七十九年十二月二十九日以（七九）考台秘议字第四○九九号函，以该条文是否与宪法第八十五条规定有无违背发生疑义，声请 贵院大法官会议解释，并经 贵院大法官会议议决作成释字第二七八号解释，对该等人员明定“仅能继续在原学校任职”。
（二）本（八十三）年七月一日修正公布之教育人员任用条例第二十一条第二项规定：“本条例施行前已遴用之学校编制内现任职员，其任用资格适用原有关法令规定，并得在各学校间调任。”该等人员业经修正为“并得在各学校间调任。”
三、声请补充解释理由：
（一）查本年七月一日修正公布之教育人员任用条例第二十一条第一、二项规定：“（第一项）学校职员之任用，依其职务类别，分别适用公务人员任用法或技术人员任用条例之规定，并办理铨叙审查。（第二项）本条例施行前已遴用之学校编制内现任职员，其任用资格适用原有关法令规定，并得在各学校间调任。”其第二项前段所谓“本条例施行前已遴用之学校编制内现任职员，其任用资格适用原有关法令规定”，系第一项之例外规定：所称之“已遴用之学校编制内现任职员”即系指未经考试及格者，所称之“适用原有关法令规定”，即系适用以前教育部订颁之行政命令规定。依行政命令任职之人员，实无如条文所称“其任用资格”之存在。至于考试及格之身分，自必须经法定之考试程序始能取得，决非可经此一法律条文赋予其考试及格身分，至为显然。因之，此一条文仍不能使未经考试及格者取得与考试及格者相同之公务人员任用资格，故仍“仅能继续在原学校任职”。
（二）按新修正之教育人员任用条例第二十一条第二项与原条文相较，该等人员适用原有关法令规定之本质未爰，原有第二七八号解释对象并未更动， 贵院大法官会议所作解释效力似不宜因教育人员任用条例第二十一条第二项之增订而有影响。
（三）本案适用新修正教育人员任用条例第二十一条第二项，因与 贵院大法官会议议决释字第二七八号解释，不无违背，衡诸过去立法院及国民大会因适用释字第二八二号解释对所称“无给职”意义产生疑义，而声请补充解释，遂有第二九九号解释补充之成例，本案爰依例函请贵院转请大法官会议再予补充解释。
四、检附附件二种于次：
（一）大法官会议议决释字第二七八号解释全文影本一份。
（二）新修正教育人员任用条例第二十一条条文影本一份。
院长 邱创焕
（本件声请书附件略）

中华民国宪法 第 7、78、85、171 条 (36.12.25)
中华民国宪法增修条文 第 4 条 (83.08.01)
教育人员任用条例 第 21 条 (83.07.01)