司法院释字第417号解释 中华文库

释字第 417 号

民国 85年12月6日

道交条例等法规处罚行人穿越车道之规定违宪？

司法院公报 第 39 卷 1 期 17-23 页总统府公报 第 6136 号 5-14 页

　　道路交通管理处罚条例第七十八条第三款规定：行人在道路上不依规定，擅自穿越车道者，处一百二十元罚锾，或施一至二小时之道路交通安全讲习，系为维持社会秩序及公共利益所必需，与宪法尚无抵触。依同条例授权订定之道路交通安全规则第一百三十四条第一款规定：行人穿越道路设有行人穿越道、人行天桥或人行地下道者，必须经由行人穿越道、人行天桥或人行地下道穿越，不得在其三○公尺范围内穿越道路，系就上开处罚之构成要件为必要之补充规定，固符合该条例之立法意旨；惟行人穿越道、人行天桥及人行地下道之设置，应选择适当之地点，注意设置之必要性及大众穿越之方便与安全，并考虑残障人士或其他行动不便者及天候灾变等难以使用之因素，参酌同条例第七十八条第二款对有正当理由不能穿越天桥、地下道之行人不予处罚之意旨，检讨修正上开规则。

　　国家为加强交通管理、维持交通秩序及确保交通安全，乃制定道路交通管理处罚条例，俾车辆及行人共同遵行。如有违反，则予处罚，以维护人车通行之安全，进而保障人民之生命、身体及财产。该条例第七十八条第三款规定：行人在道路上不依规定，擅自穿越车道者，处一百二十元罚锾，或施一至二小时之道路交通安全讲习。其对人民违反行政法上义务之行为予以处罚，系为维持社会秩序及增进公共利益所必需，与宪法第二十三条以法律限制人民自由权利之意旨尚无抵触。至同条例第七十八条授权订定之道路交通安全规则第一百三十四条第一款规定：行人穿越道路设有行人穿越道、人行天桥或人行地下道者，必须经由行人穿越道、人行天桥或人行地下道穿越，不得在其三○公尺范围内穿越道路，系就上开法条处罚构成要件中“依规定”所为之必要补充，固与该条例之立法意旨相符；惟行人穿越道、人行天桥及人行地下道之设置，应选择适当之地点，注意设置之必要性及大众穿越之方便与安全，并考虑残障人士或其他行动不便者及天候灾变等难以使用之因素，参酌同条例第七十八条第二款对有正当理由不能穿越天桥、地下道之行人不予处罚之意旨，检讨修正上开规则。

                                                  大法官會議主  席  施啟揚
                                                  大法官            翁岳生
                                                                    劉鐵錚
                                                                    吳  庚
                                                                    王和雄
                                                                    王澤鑑
                                                                    林永謀
                                                                    林國賢
                                                                    施文森
                                                                    城仲模
                                                                    孫森焱
                                                                    陳計男
                                                                    曾華松
                                                                    董翔飛
                                                                    楊慧英
                                                                    戴東雄
                                                                    蘇俊雄

一部不同意见书：　　　　　　　　　　大法官　刘铁铮
“道路交通管理处罚条例第七十八条第三款规定︰行人在道路上不依规定，擅自穿越车道者，处一百二十元罚锾，或施一至二小时之道路交通安全讲习，系为维持社会秩序及公共利益所必需，与宪法尚无抵触。依同条例授权订定之道路交通安全规则第一百三十四条第一款规定︰行人穿越道路设有行人穿越道、人行天桥或人行地下道者，必须经由行人穿越道、人行天桥或人行地下道穿越，不得在其三公尺范围内穿越道路，系就上开处罚之构成要件为必要之补充规定，符合该条例之立法意旨”，本席均表赞同；对行人穿越道之设置，应尽量考虑残障人士或其他行动不便者之方便，尤表支持；惟对“并考虑残障人士或其他行动不便者及天候灾变等难以使用之因素，参酌同条例第七十八条第二款对有正当理由不能穿越天桥、地下道之行人不予处罚之意旨，检讨修正上开规则”一段，则表示反对，并认为关系重大，爰为一部不同意见书如后︰在不设行人穿越道（仅设有天桥、地下道）之道路，前述法令为保障行人之安全，故对不经由天桥、地下道穿越道路者，订有处罚之明文。立法之目的，在提高行人之警觉，罚期无罚，以吓阻行人穿越“虎口”，俾保障行人之安全。倘吾人建议对残障人士或其他行动不便者可不予处罚，由于虎口仍为虎口（未设置行人穿越道），一般人因有罚则之吓阻，不敢穿越道路，得保生命之安全；而残障人士及其他行动不便者，穿越道路如可不罚，则难免轻心，致陷虎口，而危及生命，“吾人爱之，岂非害之”，“我不杀伯仁，伯仁为我而死”，此岂吾人应有之同情心乎﹗

抄梁０恩声请书
为因宪法所保障之财产权遭受不法侵害，经依法提起诉讼，对于确定终局裁判适用之法律及命令认为有抵触宪法之疑义，兹依司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款之规定，声请解释宪法如次：
一、声请解释宪法之目的
请宣告道路交通管理处罚条例第七十八条及道路交通安全规则第一百三十四条第一款违反宪法第二十三条，应归无效，又此项声请之目的有四：（一）符回复声请人由于行政机关执行违反宪法之法律及命令所遭受之财产上之损失。（二）排除此项违反宪法之法律及命令，以免其他人民亦遭受损害。（三）防止由于此项违反宪法以致不切实际之法律命令之存在，使行政机关借此选择执法，造成人民对于法律及政府之不信任感及蔑视。（四）使立法机关知所警惕，养成其慎重立法及尊重宪法之观念。
二、疑义或争议之性质与经过及涉及之宪法条文
声请人于八十二年四月十七日早晨沿台北市中山北路西边人行道北行，于横越农安街时，遭交通警察拦阻，并以违反道路交通管理处罚条例第七十八条及道路交通安全规则第一百三十四条第一款为由开付交通违规通知单（附件一），而于八十二年七月二十九日以“违反道路交通管理事件裁决书”裁决罚锾银元一百二十元（北市警违交裁字第一一五一六七号，附件二）。按道路交通管理处罚条例（以下简称“道交管条例”）第七十八条规定：“行人在道路上有左列情形之一者，处一百二十元罚锾或施一至二小时之道路交通安全讲习‥‥三、不依规定，擅自穿越车道者”。又道路交通安全规则（以下简称“道交安规则”）第一百三十四条第一款规定：“行人穿越道路，应依左列规定：一、设有行人穿越道、人行天桥或人行地下道者，必须经由行人穿越道、人行天桥或人行地下道穿越，不得在其三十公尺范围内穿越道路‥‥”。声请人认为裁决书所依据之上揭道交管条例第七十八条及道交安规则第一百三十四条违反宪法第二十三条，乃向台湾台北地方法院交通法庭声明异议。该法院于八十二年十月四日裁定撤销原处分（八十二年度交声字第一四三号，附件三），但认为声请人不在划设之人行道通行，乃违反道交管条例第七十八条第二款规定，仍处罚锾一百二十元，并认为该条例无违宪之处。声请人不服，乃向台湾高等法院提起抗告。对此，台湾高等法院刑事庭于八十三年一月四日裁定（八十二年度交抗字第一九号，附件四），其主文仅谓：“原裁定撤销”，其理由为原审引用法案错误，惟在理由内则谓声请人（抗告人）所指摘法律违宪之嫌及人行地下道设置地点不当云云均非事实审法院所应审究。其又谓“发回原法院”云云。由于主文仅谓原裁定撤销，则虽在理由内提及“发回原法院”属主文与理由矛盾。在刑事判决，主文不应更改，故声请人以为本件已确定。不料仍发回台湾台北地方法院，而迟至八十三年十二月十四日裁定“异议驳回”（八十三年度交声更字第一号，附件五），其理由仍谓道交管条例为立法院三读通过，总统公布之法律，其是否违宪非法院所应审究云云。声请人不服再提起抗告。对此，台湾高等法院于八十四年二月二十三日裁定“抗告驳回”（八十四年度交抗字第二十一号，附件六。八十四年三月四日收受送达），其理由则谓道交管条例并未违宪云云。此裁定并注明“不得抗告”。至此本件乃确定。声请人遂不得不缴纳新台币三百六十元之罚锾。（附件七)
三、声请解释宪法之理由及声请人对本案所采之立场与见解
查声请人被举发的违规为穿越道路不走地下道，其法令的根据是“道路交通管理处罚条例”第七十八条第三款，其规定为：“行人在道路上有左列情形之一者，处一百二十元罚锾，或施一至二小时之道路交通安全讲习‥‥三、不依规定擅自穿越车道者‥‥”。此处所谓不依规定之“规定”，应该是指“道路交通安全规则”。其第一百三十四条规定：“行人穿越道路，应依左列规定：一、设有行人穿越道、人行天桥或人行地下道者，必须经由行人穿越道、人行天桥或人行地下道穿越，不得在其三十公尺范围内穿越道路。二‥”。惟此项条例之有关规定为违反宪法，皆应属无效，兹分述于次：
1 “道路交通管理处罚条例”（简称“道交管条例”)
（1）自道交管条例第七十八条之规定而言，其罚则为罚锾及参加讲习。前者为对于人民财产权之剥夺，后者虽称为“讲习”。实际上必须在规定之时间内受限于一定空间（教室等），不能走到外面，亦为人身自由的限制。二者都是对于宪法第二章所称之人民之自由权利之限制，宪法第二十三条规定：“以上各条列举之自由权利，除为防止妨碍他人自由，避免紧急危难、维持社会秩序、或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之”，换言之，要限制这些人民之基本权利，除必须以“法律”为之以外，还必须具备上述四个目的（①防止妨碍他人自由，②避免紧急危难，③维持社会秩序，④增进公共利益），并且还要在“所必要”之限度之内。因此，限制不合于四种目的之一，或虽合于四种目的之一，而其所限制者乃超过必要程度之上，这种法律是违宪的（参萨孟武著“中国宪法新论”一百二十四页、林纪东著“中华民国宪法释论”第一百六十五页），如就此观点来看，道交管条例第七十八条之规定是显然违反宪法，因为其处罚超过“所必要之程度”。其处罚为银元一百二十元（即新台币三百六十元）或一小时以上二小时以下之讲习（即自由之限制）。新台币三百六十元金额，依我国之经济水准，相当于一些人将近一日之所得（老人年金如以每月５千元计算，每日不过１６６元）。尤其是行人不少为经济上弱者，这个罚锾不是小数目，行人之交通违规固然有严重的，也有的是芝麻蒜皮，只注意或警告一下就可以的。但这个处罚没有程度之分，一律固定的三百六十元（没有“以下”)或是剥夺一小时以上之自由。依常理，轻徼的违规行为必须有危害的结果发生（例如妨碍交通或引起危险），始有加以严罚的必要。如果一有违反的行为就加以严重的处罚，实在过酷。例如社会秩序维护法就有不少规定是“‥‥元以下罚锾”或“申诫”的，可以依情节轻重而为适当的裁处。依道交管条例第七十八条，如果确有“违规”之事，警察举发了，法院也没权减轻，这个处罚对于情节轻微的，显然是超过“所必要的程度”。如果真正严格取缔，对于行人大众构成严重的威胁及骚扰，将导致警察国家的威权统治，有违宪法的基本精神，乃至破坏民主自由的气息。
何况，交通规则为颇具技术性之规章，有不少规定依常理也推想不出来，不要说一般市民，连大学教授也不见得全部知悉。在这种状况之下，一有违反处罚，无异不教而诛，显然不合理。
（2）道交管条例第七十八条第三款谓：“不依规定擅自穿越车道者”，此所谓“规定”究竟何指，在第三条名词定义没有规定，究竟如何机关所制定的“规定”才算数，才不得违反，没有明确。道路交通安全规则（由交通部及内政部会衔订定）固可称为此处之“规定”，如为警察局订定的算不算，乡镇公所公布的算不算？此类规定有违罪刑法定主义的精神（处罚规定不明确）。
（3）又按道交管条例第七十八条规定为处罚规定，第三款之“不依规定擅自穿越车道”为违规构成要件，却把其中一部分授权其他机关规定，应属违法。中央法规制定标准法第五条规定：“左列事项应以法律定之：一、宪法或法律有明文规定，应以法律定之者”。二、关于人民之权利义务者。‥‥四、其他重要事项之应以法律定之者”。交通规则本身虽未必为应以法律规定之事项，但如其违反有罚则可牵涉到人民自由权利之侵害，则成为应以法律规定之事项，如用委任立法之方式，应明确规定其基本原则构成要件及限定其范围，不可过于广泛。因为有关财产权、自由权之处罚规定，其处罚之规定本身、处罚之重轻、内容、方式，固为应依法律规定之事项，其构成处罚之犯罪违规要件亦为侵害自由权财产权之重要内容，不得用空白委任之方式，且必须明确（参张家洋著“行政法”第七十八页（九）、第七十九页（十一），城仲模著“行政法之基础理论”第一百九十三、一百九十四页，美国法；第二百二十一页，日本法）。尤其在本条情形，其处罚为固定的金额或时间，执行机关及法院皆无裁量之馀地，此项对于违规构成要件之委任立法的空白规定过于广泛，应属违反宪法第二十三条及中央法规制定标准法第三十六条之规定。
2 道路交通安全规则（简称“道交安规则”)
（1）道交安规则在形式上系根据道交管条例第九十二条规定授权而来
。此项授权之违宪性固如上述，其内容之是否合理妥当，也应予探讨。因为法律授权以行政命令制定时，此行政命令之内容必须合理妥当，且必须符合其所授权之法律（母法）的立法精神与目的，否则仍属逾越授权范围（参张著前揭第七十九页（十一）)。
道交安规则第一百三十四条第一款规定：“行人穿越道路，应依左列规定：一、设有行人穿越道、行人天桥或人行地下道者，必须经由穿越道、人行天桥或人行地下道穿越，不得在其三十公尺范围内穿越道路。‥”换言之，凡有行人天桥、地下道者，行人必须使用之，而不得在路上走。此规定颇不合理、不合法，也不切实际。
公共道路为大家所有，车辆可以走，行人也可以走，不能说凡设有天桥、地下道时就可以剥夺行人之使用权利。天桥、地下道系为行人之安全而设，固无疑问。但走天桥、地下道颇不方便（台北市有不少地下道挖掘甚深，行走此地下道其辛劳有逾上下三楼楼梯者），尤其对于老人、手推车、轮椅、关节不便的、心脏体力衰弱的行人等，可构成很大的痛苦。行人不能因有安全设备就必须被剥夺方便，二者不是交换条件，如以此做为交换条件时，至少在建设之前要召开附近居民的公听会，取得其同意，始算合理。行人应否被禁止穿越，必须就各路的状况个别判断，其与有无天桥、地下道并无必然的关连。不是说凡有天桥、地下道的地方，其道路就不安全。事实上台北市的不少天桥、地下道并非全部在颇宽广或交通极端频繁之处。有不少是因为为了宽广的干道而设置挖掘时，附带的在支道设置挖掘的。例如中山北路为宽广干道，故设有不少地下道。其中南京东西路、民权东西路亦为宽广大道，走地下道可能较安全。但农安街、锦州街、长安东西路、民族东路、民生西路等则不甚宽大并无走地下道之必要。尤其是声请人被取缔之农安街，颇为狭窄，数步即可穿越。锦州街、锦西街亦可算狭窄，如果仅南北行，根本无走地下道之必要（锦州街且为单行道，穿越甚为安全）。这些地下道是因中山北路的工程附带一并挖设的，并非因安全的理由（台北市类此情形的天桥、地下道不少）。如为此而剥夺了行人的“行”的方便及走路面的权利，显然不合理，且不切实际，而违背委任立法的必须合理的“实质的原则”，应属违法。实际上，单是横越声请人前事务所附近的松江路口东西边之长安东路，每天不走地下道而穿越地面道路者，即有数百人或逾千人。全台北市不走地下道、天桥而穿越道路者，应有数万人。如认真取缔，无此警力，亦无必要，但不取缔而坐视每日数万人违规，甚有损法令尊严，亦可开启选择执法之弊。法令制定了，必须可以执行。不能执行的法令，必然是违宪。又剥夺行人的走路的权利，却方便了汽车、机车的通行，根本就是欺负走路大众以取悦车轮族，亦有违宪法第七条、第二十二条之平等原则。如果没有具备第二十三条之“所必要”的要件，应属违宪。
（2）附带的问题是，交通规则甚有地方性，因为各道路地形等交通状况不同。故制定交通规则时应有当地居民代表的参与，且各地区可能略有不同。道交安规则仅由中央之内政部及交通部会同制定，没有地方机关参与，却一律适用于全国，牵涉到制定机关是否合法妥当的问题，也就是行政法规制定的“形式的原则”问题。
四、关系文件之名称及件数（皆为影本）：
1 台北市警察局交通大队“举发违反道路交通管理事件通知单”（北市警交（80）Ｄ字第七九七八四四号）。
2 台北市警察局“违反道路交通管理事件裁决书”（八十二年七月二十九日，北市警违交裁字第一一五一六七号）。
3 台湾台北地方法院交通事件裁定（八十二年度交声字第一四六号)。
4 台湾高等法院刑事裁定（八十二年度交抗字第一○九号）。
5 台湾台北地方法院交通事件裁定（八十三年度交声更字第一号）。
6 台湾高等法院刑事裁定（八十四年度交抗字第二十一号）。
7 台北市政府交通违规罚锾收据。
为此声请解释宪法，敬请将上揭违宪之法律及命令宣告无效，以实现宪法规定之效力，并贯彻民主政治之精神，实为国家之大幸。
谨 呈
此致
司法院
所附关系文件之名称及件数
1 台北市警察局交通大队“举发违反道路交通管理事件通知单”。
2 台北市警察局“违反道路交通管理事件裁决书”。
3 台湾台北地方法院交通事件裁定。
4 台湾高等法院刑事裁定
5 台湾台北地方法院交通事件裁定。
6 台湾高等法院刑事裁定。
7 台北市政府交通违规罚锾收据。
中 华 民 国 八十四 年 五 月 三十一 日
声请人：梁 ０ 恩
附件 六：台湾高等法院刑事裁定 八十四年度交抗字第二一号
抗 告 人
即受处分人 梁０恩
右抗告人因违反道路交通管理处罚条例案件，不服台湾台北地方法院，中华民国八十二年十月四日八十二年度交声字第一四三号撤销原处分，另为裁罚裁定，受处分人提起抗告，经本院于八十三年一月四日以八十二年度交抗字第一○九号撤销原裁定，发回台湾台北地方法院，经该院于八十三年十二月十四日以八十三年度交声更字第一号驳回受处分人之异议，受处分人提起抗告，本院裁定如左：
主 文
抗告驳回。
理 由
一、按行人在设有人行地下道穿越道路，必须经由人行地下道穿越，不得在其三公尺范围内穿越道路；行人不依规定，擅自穿越车道者，处一百二十元罚锾，或施一至二小时之道路交通安全讲习，道路交通安全规则第一百三十四条第一款、道路交通管理处罚条例第七十八条第三款分别定有明文。
二、本件台北市政府警察局交通警察大队以受处分人梁０恩于民国八十二年四月十七日九时十五分左右，行经台北市中山北路、农安街口，设有人行地下道之交岔路口穿越道路时，不行走人行地下道而迳行穿越，经当时服勤之警员即台北市政府警察局交通大队第六分队队员蔡国荣目睹而当场掣发台北市政府警察局北市警交（80）Ｄ字第七九八四四号举发违反道路交通管理事件通知单而举发受处分人，受处分人逾越应到案期限，爰依上开规定，以上开大队北市警交裁字第一一五一六七号违反道路交通管理事件裁决书裁决处罚银元壹佰贰拾元。受处分人声明异议，经原法院于八十二年十月四日以八十二年度交声字第一四三号裁定原处分撤销，另以受处分不在划设之人行道通行，仍处上开罚锾。受处分人不服提起抗告，经本院于八十三年一月四日以八十二年度交抗字第一九号将该裁定撤销发回该院，该院于八十三年十二月十四日以八十三年度交声更字第一号裁定驳回受处分人之异议，受处分人仍不服原裁定，提起抗告。
三、抗告意旨略以：道路交通管理处罚条例第七十八条之罚则为罚锾及讲习，为人民财产权之剥夺、人身自由之限制，二者皆为宪法第二章所称之人民自由权利之限制，依宪法第二十三条规定，除为防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序、或增进公共利益所必要者，不得以法律限制之，且前开罚则之罚锾折合新台币三百六十元，依我国经济水准，相当于一些人一日所得，而交通违规必须有危害结果之发生，始有加以处罚之必要，如一有违反行为，即以严罚，严属过酷，有违宪法精神。另公共道路为大家所有，车辆、行人均可行走，非可谓凡设有天桥、地下道时即可剥夺行人使用之权利，况异议人行走之农安街，颇为狭窄，数步即可穿越，查本无走地下道必要，加之该处地下道入口小不醒眼，如不特别注意，受处分人根本不知有此地下道存在。乃因中山北路工程附带一并挖设，如此剥夺行人行之方便及走路面权利又不合实际，而违背委任立法原则，道路交通安全规则第一百三十四条，道路交通管理处罚条例第七十八条违宪，法官有违宪审查权，且受处分人于抗告后，该法院已裁定将原处分撤销，并未于主文上明示将本件发回原审，原审何能再将受处分人之异议驳回云云。
四、经查右揭违规事实，业据受处分人坦承不讳，并有前揭举发违反道路交通管理事件通知单、上开裁决书各乙份在卷佐证。而道路交通管理处罚条例第七十八条之罚则及讲习，固系对人民之自由权利予以限制，惟依中央法规标准法第二条规定：法律得定名为法、律、条例、或通则，上开法规既定名为条例，依宪法第二十三条之规定，在维持社会秩序或增进公共利益所必要情形下，限制人民自由及权利，何违宪之有？受处分人泛指违悖宪法精神及立法原则，容有误会。又本院前揭撤销原法院八十二年度交声字第一四三号裁定，因该裁定撤销后，原处分机关之处分仍属有效，而受处分人又表不服而异议，原法院就该异议为驳回之裁定，并无违误，受处分人以本院前所为之撤销原裁定后，原处分即已不存在，亦有误会。要之，本案事证明确，受处分人于设有人行地下道处，未依规定经由人行地下道穿越，而擅自穿越车道之事实，应堪认定。
五、原处分机关以抗告人有上开违规之事实，依道路交通管理处罚条例第七十八条第三款，裁决处以罚锾银元一百二十元，并无不当，原法院裁定驳回受处分人之异议，即属正当，本件抗告难认有理由，应予驳回。据上论断，应依道路交通管理处罚条例第八十九条，刑事诉讼法第四百十二条，裁定如主文。
中 华 民 国 八十四 年 五 月 二十三 日
（本声请书其馀附件略）

中华民国宪法 第 23 条 ( 36.12.25 )
道路交通管理处罚条例 第 78 条 ( 75.05.21 )
道路交通安全规则 第 134 条 ( 85.02.28 )