司法院释字第426号解释 中华文库

释字第 426 号

民国 86年5月9日

空污防制收费办法之法源及征收项目违宪？

司法院公报 第 39 卷 6 期 1-11 页总统府公报 第 6163 号 26-41 页

　　空气污染防制费收费办法系主管机关根据空气污染防制法第十条授权订定，依此征收之空气污染防制费，性质上属于特别公课，与税捐有别。惟特别公课亦系对义务人课予缴纳金钱之负担，其征收目的、对象、用途自应以法律定之，如由法律授权以命令订定者，其授权符合具体明确之标准，亦为宪法之所许。上开法条之授权规定，就空气污染防制法整体所表明之关联性意义判断，尚难谓有欠具体明确。又已开征部分之费率类别，既由主管机关依预算法之规定，设置单位预算“空气污染防制基金”加以列明，编入中央政府年度总预算，经立法院审议通过后实施，与宪法尚无违背。有关机关对费率类别、支出项目等，如何为因地制宜之考量，仍须检讨改进，迳以法律为必要之规范。至主管机关征收费用之后，应妥为管理运用，俾符合立法所欲实现之环境保护政策目标，不得悖离征收之目的，乃属当然。
　　空气污染防制法所防制者为排放空气污染物之各类污染源，包括装置于公私场所之固定污染源及机动车辆排放污染物所形成之移动污染源，此观该法第八条、第二十三条至第二十七条等相关条文甚明。上开收费办法第四条规定按移动污染源之排放量所使用油（燃）料之数量征收费用，与法律授权意旨无违，于宪法亦无抵触。惟主管机关自中华民国八十四年七月一日起仅就油（燃）料征收，而未及固定污染源所排放之其他污染物，显已违背公课公平负担之原则，有关机关应迅予检讨改进，并此指明。

　　宪法增修条文第九条第二项规定：“经济及科学技术发展，应与环境及生态保护兼筹并顾”，系课国家以维护生活环境及自然生态之义务，防制空气污染为上述义务中重要项目之一。空气污染防制法之制定符合上开宪法意旨。依该法征收之空气污染防制费系本于污染者付费之原则，对具有造成空气污染共同特性之污染源，征收一定之费用，俾经由此种付费制度，达成行为制约之功能，减少空气中污染之程度；并以征收所得之金钱，在环保主管机关之下成立空气污染防制基金，专供改善空气品质、维护国民健康之用途。此项防制费既系国家为一定政策目标之需要，对于有特定关系之国民所课征之公法上负担，并限定其课征所得之用途，在学理上称为特别公课，乃现代工业先进国家常用之工具。特别公课与税捐不同，税捐系以支应国家普通或特别施政支出为目的，以一般国民为对象，课税构成要件须由法律明确规定，凡合乎要件者，一律由税捐稽征机关征收，并以之归入公库，其支出则按通常预算程序办理；特别公课之性质虽与税捐有异，惟特别公课既系对义务人课予缴纳金钱之负担，故其征收目的、对象、用途应由法律予以规定，其由法律授权命令订定者，如授权符合具体明确之标准，亦为宪法之所许。所谓授权须具体明确应就该授权法律整体所表现之关联意义为判断，而非拘泥于特定法条之文字（参照本院释字第三九四号解释理由书）。空气污染防制法第十条第一项：“各级主管机关应依污染源排放空气污染物之种类及排放量，征收空气污染防制费用”，第二项：“前项污染源之类别及收费办法，由中央主管机关会商有关机关定之”，依此条文之规定，再参酌上开法律全部内容，其征收目的、对象、场所及用途等项，尚难谓有欠具体明确。行政院环境保护署据此于八十四年三月二十三日发布空气污染防制费收费办法，就相关事项为补充规定。而已开征部分之费率类别连同岁入岁出科目金额，既由主管机关依预算法之规定，设置单位预算“空气污染防制基金”加以列明，编入中央政府年度总预算，经立法院通过后实施，征收之法源及主要项目均有法律与预算为依据，与宪法尚无违背。但预算案有其特殊性，与法律案性质不同，立法机关对预算案与法律案审议之重点亦有差异（参照本院释字第三九一号解释理由书），空气污染防制费之征收尚涉及地方政府之权限，基金支出尤与地方环保工作攸关，预算案受形式及内容之限制，规定难期周全，有关机关对费率类别、支出项目等，如何为因地制宜之考量，仍须检讨改进，迳以法律为必要之规范。至主管机关征收费用之后，自应妥为管理运用，俾符合立法所欲实现之环境保护政策目标，不得悖离征收特别公课之目的，乃属当然。
　　空气污染防制法所防制者为排放空气污染物之各类污染源，包括装置于公私场所之固定污染源及机动车辆排放污染物所形成之移动污染源，此观该法第八条、第二十三条至第二十七条等相关条文甚明。该法第十条并未将空气污染之移动污染排除在外，则征收污染防制费应包括汽车机车等移动污染源在内，应无疑义。空气污染防制费收费办法第四条规定，按移动污染源之排放量所使用油（燃）料之数量征收费用，因污染排放量与油（燃）料用量密切相关，尚属合理，且基于执行法律应兼顾技术及成本之考量。与上开空气污染防制法之授权意旨并无抵触。惟有关机关仍应尽速建立移动污染源定期检验系统及更具经济诱因之收费方式，又主管机关自八十四年七月一日起即就油（燃）料征收，而未及固定污染源所排放之其他污染物，有违背此项公课应按污染源公平负担之原则，并在公众认知上易造成假行为制约之名，为财政收入征收公课之误解，有关机关应迅即采取适当措施以谋改进，特此指明。

                                                大法官會議  主  席  施啟揚
                                                            大法官  翁岳生
                                                                    劉鐵錚
                                                                    吳  庚
                                                                    王和雄
                                                                    王澤鑑
                                                                    林永謀
                                                                    施文森
                                                                    城仲模
                                                                    陳計男
                                                                    曾華松
                                                                    董翔飛
                                                                    楊慧英
                                                                    戴東雄
                                                                    蘇俊雄

部分不同意见书：　　　　　　　　　大法官 戴东雄
本解释文对于民国八十四年三月二十三日发布之空气污染防制费收费办法，多数意见将空气污染防制法第十条授权之污染源分为移动与固定两种同纳入征收之列，依污染者付费原则，课征污染费，符合该条授权意旨，而未达违宪部分，本席原则上同意。惟依其授权订定之该收费办法第三条第一款固定污染源与第四条移动污染源以所使用油（燃）料量、第三条将固定污染源分为阶段性之时间而以不同之征收方法与标准以及仅以选择性而非全面性之污染物课征空气污染费，本席认为已逾越空气污染防制法第十条依排放物之种类及排放量课征之法律授权意旨，与宪法第一百七十二条命令与宪法或法律抵触者无效、第十五条人民之财产权应予保障之规定有所抵触。
一 空气污染防制法第十条规定，各级主管机关应依污染源排放空气污染物之种类及排放量，征收空气污染防制费用。前项污染源之类别及收费办法，由中央主管机关会商有关机关定之。行政院环境保护署依据该条文之授权，于八十四年三月二十三日颁布空气污染防制费收费办法，并于同年七月起对固定污染源（第三条第一款）及移动污染源（第四条）以随油（燃）料之使用量征收空气污染防制费。前述国家基于统治高权，依其特殊行政目的，课予人民公法上之金钱负担，在学理上称为特别公课。但其与税捐仍有分别。税捐系以支应国家普通财政为目的，以一般人民为课征对象，而其税收归入公库，依普通预算程序办理。反之，特别公课系政府为达到经济或行政领域之一定任务，对特定群体课征额外之金钱负担，而其收入以基金组织之方法，流向特定用途。一般人民对税捐之负担有宪法第十九条、第一百四十三条等法条之依据。人民依租税法律主义，有纳税义务系指人民仅依法律所定之纳税主体、税目、税率、纳税方法及纳税期间等项而负纳税义务（释字第二一七号参照），其受到立法严格之监督。反之，特别公课之金钱负担并无宪法之直接明文，咸认其来自宪法第二十三条之法律保留原则之规定。准此以解，特别公课之合宪性较税捐薄弱，但因其所受立法监督较税捐不严，故为避免行政机关假课征公课之名，而达增加财政收入之实，并防止财政宪法遭受破坏与架空，公课之征收仍应有法律保留之正当性，以确保人民之财产权。有鉴于此，公课征收之目的、用途、对象、费率评定之原则与期限等项，应以法律予以规定。其由法律授权命令订定者，其授权应符合具体明确始可。多数意见认为空气污染防制法第十条授权各级主管机关应依污染源排放空气污染物之种类及排放量征收空气污染防制费，从该法整体所表现之关联性判断，尚难谓欠具体明确。依本席之见解，即使从整体所表现之关联性观察，尚有不明确之处，如费率之评定及征收期限，应一并于授权母法中明定为当。
二 依空气污染防制法第十条授权订定之空气污染防制费收费办法与母法授权之意旨，有诸多抵触之处，与宪法第一百七十二条有悖，应检讨改进。
（一）查空气污染防制费属于一种环境使用之特别公课，其正当化之课征目的， 应符合改善空气品质之事物责任（ Sachverantwortung )。 盖环境法上之金钱课征原则应具有诱导性之功能（ Lenkung )，而非用来支应国家一般任务的财政需求。该收费办法第三条第一款对固定污染源与第四条对移动污染源以其油（燃）料之使用量征收空气污染费之规定，本席认为已逾越母法第十条依污染源之排放量征收费用之授权规定，而侵害宪法保障人民之财产权。多数意见认为油（燃）料之使用量与排放量密切相关，故以使用油（燃）料量代替排放量征收费用，尚属合理。依本席之见，油（燃）料使用量与污染物排放量非同一概念，二者尚有相当距离，不能等量视之。盖油（燃）料使用量之大小固然影响排放量之多寡，但影响排放量尚有其他诸多因素，而其非唯一之因素。例如油料品质之好坏、机器设备之新旧、机器构造之优劣、补助设备之有无、人为操作之当否等等，因此以油（燃）料使用量涵盖所有影响排放量之因素，而课予人民额外之金钱负担，不但不合理，而且与母法授权之意旨有违。
（二）其次，该收费办法第四条对于移动性之污染源，以随油征收方法征收费用，失去经济上之诱导性，违反课征特别公课所欲达到改善空气品质之目的。盖随油征收之方法，并未检验该污染源究竟排放何种污染物，其排放量多少，因此移动污染源之使用者，无从以用油量改善空气品质，而减少其污染费之支出。简言之，用油量之征收方法，欠缺经济上之诱因性，有违公课征收费用之目的。
（三）就固定污染源之征收，母法第十条并未授权得以不同时间之阶段采取不同的征收方法与标准征收。空气污染防制费收费办法第三条第一阶段依污染源排放空气污染物所使用油（燃）料之数量征收；第二阶段则依污染源排放空气污染物之种类及排放量征收，此种仅基于行政上之便利性考量，迳依母法未授权的费率评定原则列于第一阶段实施，反将符合母法授权的费率评定原则，置于当时尚属不确定之将来实施，不顾课征公课的正当性与一体性，显逾越母法授权之范围。
（四）主管机关于八十六年三月十二日订定之“公私场所固定污染源空气污染减量奖励办法”中，对固定污染源因改善制程或装置控制设备，而有有效减少或去除空气污染物排放量时，得申请奖励。反之，对移动污染源则无相似之措施，厚此薄彼，有违污染源公平负担之原则。其实，对移动污染源也应给予经济上诱因，即利用每年定期检验车辆之便，对改善排放污染量之使用者，亦得享受减少缴纳污染费之可能，以达到改善空气品质之目的。
三 总之，空气污染防制法第十条授权之规定，即使授权之目的、内容及范围尚难谓欠具体明确，至少依其授权订定之空气污染防制费收费办法第三条对固定污染源与第四条对移动污染源随油征收空污费方法，及第三条以阶段性期间，采不同标准收费方法，已逾越母法之授权范围，有违宪法第一百七十二条命令与宪法或法律相抵触者无效之规定，并与宪法第十五条保障人民财产权之规定有所抵触。
不同意见书： 　　　　　　　　　　大法官 苏俊雄
空气污染防制法第十条规定：“各级主管机关应依污染源排放空气污染物之种类及排放量，征收空气污染防制费用。前项污染源之类别及收费办法，由中央主管机关会商有关机关定之。”主管机关乃根据上开法律之授权，于民国八十四年三月订定发布“空气污染防制费收费办法”，并于同年七月起以“随油征收”之方式，针对汽机车等“移动污染源”开征“空气污染防制费”（参照空气污染防制费收费办法第四条之规定）。多数通过的解释文及解释理由认为，据此征收的“空气污染防制费”，性质上属于“特别公课”（Son derabgaben），与传统之税捐有别；其虽不适用宪法第十九条所定之“租税法律主义”下的各项原理原则，不过“特别公课”作为一种公法上的金钱给付义务，关于其征收目的、对象以及用途等事项，仍然必须合乎法律保留原则以及授权明确性原则之要求。根据此等规范概念以及审查基准的界定，多数大法官乃将规范审查的重心，置于空气污染防制费之相关法规范是否合乎法律保留原则以及授权明确性原则之要求等问题。就空气污染防制费之相关法规范是否合乎法律保留原则的问题，多数大法官虽认为关于空气污染防制费之费率类别、支出项目等事项，现行法制仍须检讨改进，而应于授权法律中直接作必要之规范；不过，多数通过的解释文以及解释理由仍认为，既有的法律以及预算案，已足以作为征收此项“特别公课”的合法性依据。而就立法者对于空气污染防制费之收费办法所为之授权，多数大法官亦认为“尚难谓有欠具体明确”。多数意见并进而推论肯认“空气污染防制费收费办法”第四条就征收“移动污染源”之空气污染防制费所为之规定，与空气污染防制法之授权意旨相符。至此，多数大法官毋宁已全面肯认了相关法规范的合宪性，而仅就现行空气污染防制费的征收明显有违公课公平负担原则的情节，要求有关机关迅予改进。
多数大法官在解释理由中所揭示的“污染者付费”原则，固然值得肯定与认同；而“特别公课”作为现代给付国家的新兴财政工具，本号解释能够借此机会探讨此项规范概念及其合法性之问题，对于我国财政法以及环境法制的发展，亦具有相当之意义。然而，系争之空气污染防制费的相关法规范，是否真如多数通过之解释文及解释理由所言，均得以通过规范违宪审查，而无合宪性的瑕疵呢？此在法理上毋宁容有商榷之馀地。首先，现行法制下的“空气污染防制费”，其性质究竟是学理上所称的“特别公课”？抑或实际上仍与传统的税捐概念并无差异？这原本即系本件释宪声请案中的重要争议问题，自有厘清确定的必要。其次，如果我们肯认“空气污染防制费”属于一种“特别公课”，则此项“特别公课”的制度设计，除了必须合乎法律保留原则以及授权明确性原则等一般的合法性要件之外，是否尚应满足若干特别的合法性要件呢？观诸德国联邦宪法法院对于“特别公课”的审查控制以及该国之相关学说的讨论，此项问题毋宁亦有深入检讨的馀地。甚且，即便我们在规范审查上可以不去参酌比较法上的学理，而仅以法律保留原则、授权明确性原则乃至于法律优越原则来规制我国法上的“特别公课”制度，则现行“空气污染防制费”的相关法规范是否得以通过此等原理原则之审查检证，恐怕亦相当令人怀疑。以下爰就上揭三项课题，提出不同意见书，叙述理由如下：
一 多数通过之解释文以及解释理由认为，根据空气污染防制法以及空气污染防制费收费办法所征收的“空气污染防制费”，因系国家为一定政策目标之需要，对于有特定关系之国民所课征之公法上负担，且课征所得之金钱，系以特别基金之模式，专供改善空气品质、维护国民健康之用途，故在性质上属于“特别公课”，而与税捐有别。此项认定虽有一定之论据，惟尚无法适切厘清现行“空气污染防制费”之征收性质。按多数通过之解释理由虽然援引“污染者付费”之原则，据以说明公课义务人以及公课目的间之关连；可是现行依据空气污染防制费收费办法第四条就“移动污染源”以“随油征收”之方式开征的“空气污染防制费”，事实上很难达成“行为制约”的功能，而毋宁是以“财政收入”为其主要目的。盖在现代社会生活形态之下，人民的一切活动莫不直接或间接地与“能源之利用”有关；此种关连性尤其是在人民日常生活之交通上特别显著。值此交通频繁的现代，吾人固然应该鼓励节约能源；但是我们实无法期待人民不利用燃油而营正常之文明生活。既然对于油品之利用是一般人民在日常生活上直接或间接所不可免除的活动，则以“随油征收”之方式就“移动污染源”所开征的“空气污染防制费”，无异是一种加诸于一般人民之具有“普遍性”与“强制性”的公法上负担（因为即使是一个搭乘公共交通工具的市民亦无法免于遭到转嫁之负担）。换言之，“假行为制约之名，行财政收入之实”，恐怕并非如多数通过之解释理由所言，是一种“公众认知上的误解”，而毋宁是现行制度的实态！
如果我们据此认为现行依“随油征收”之方式就“移动污染源”所开征的“空气污染防制费”，在性质上较接近于“目的税”（ Zwecks-teuer ），而非比较法上以“平衡”（ Au sgleich ）及“诱导”（Lenkung）为其主要目的之典型的“环境使用公课”（ Umweltnut z-ungsabgaben）； 则现行“空气污染防制费”之相关法规范，就此部分而言，当然无法通过宪法第十九条所定之“租税法律主义”的审查。多数通过的解释文以及解释理由，就此并没有细究“移动污染源”与“固定污染源”之“空气污染防制费”在征收方式、征收对象以及制度功能上的差异，而迳认为其俱属“特别公课”，在法理论断上自欠缺足够的说服力。
二 退一万步而言，即便我们肯认我国现行依“随油征收”之方式就“移动污染源”所开征的“空气污染防制费”，在性质上仍可被界定为是一种“特别公课”；则对于此种以“财政收入”为其主要目的之“特别公课”，吾人亦应严格控制其合法性要件，检证确认国家有以此种“特别公课”来替代一般租税工具的正当性，并确保国家已为相应之必要的制度安排。盖如果我们以系争之“空气污染防制费”是“特别公课”为由，认为“租税法律主义”下之各项原理原则在此并无适用之馀地，而在此同时却不相应地就此等“特别公课”之特殊性设定其合法性要件的话，则无异表示国家可以用规范概念的转换与替代，去“规避”“租税法律主义”的严格要求。就此而言，德国法上对于此种以“财政收入”为其主要目的之“特别公课”，乃除了要求其必须合乎法律保留原则以及授权明确性原则等一般性的合法性要求外，更基于此种“特别公课”的特殊性，而发展出若干特殊的合法性要求；例如德国联邦宪法法院就认为，如果系争的“特别公课”是以“财政收入”为其主要功能的话，则该项“特别公课”是否合乎“集体有利性”（ Gruppennu:tzigkeit ）的要件－亦即该项公课收入之使用是否对负担群体有利的问题，便应该受到较为严格的审查控制。多数通过的解释文及解释理由固然亦认为：“……主管机关征收费用之后，自应妥为管理运用，俾符合立法所欲实现之环境保护政策目标，不得悖离征收特别公课之目的，乃属当然”，惟竟未根据此等“特别公课”的当为要件，审查系争法规范的合宪性问题，诚令人深感遗憾。倘若吾人根据上揭审查基准检讨系争“空气污染防制费”之相关法规范的合宪性问题，则我国现行依“随油征收”之方式就“移动污染源”所课征之“空气污染防制费”，以及据此成立之“空气污染防制基金”的制度构成与运作，能否合乎“特别公课”的各项合法性要件－尤其是所谓“集体有利性”之要件，恐怕亦相当值得怀疑。按特别基金的运作模式，固然可以满足“专款专用”的制度需求，而主管机关所定之空气污染防制费收费办法，亦已就对移动污染源征收之空气污染防制费之使用方式与使用用途等事项，做有一定之规范；然而，现行法制对于基金使用方式以及其使用用途之规范，毋宁仍过于宽松，而无法担保此项“特别公课”取向于有利负担群体的“特别目的使用”。
三 再退而言之，即便我们不去强调“特别公课”之各种特殊的合法性要求，其既系对义务人课予缴纳金钱之负担，自亦有法律保留原则以及授权明确性原则之适用馀地。换言之，虽然“特别公课”相对于“税捐”而言，宪法并未要求其要有严格的“国会保留”；不过“特别公课”之征收目的、对象、用途，乃至费率类别等事项，仍应交由立法机关以法律定之，若立法者授权行政机关以命令订定者，其授权亦必须合乎具体明确之要求。此等审查基准固为多数大法官所肯认，然而多数意见对于系争法规范之审查，实极尽宽松之能事，令人对于大法官的“如此”表现，深感费解。
就法律保留原则在本案中之适用与审查来说，多数通过之解释理由既认为：“……预算案有其特殊性，与法律案性质不同……空气污染防制费之征收尚涉及地方政府之权限，基金支出尤与地方环保工作攸关，预算案受形式及内容之限制，规定难期周全，有关机关对费率类别、支出项目等，如何为因地制宜之考量，仍须检讨改进，迳于授权法律中为必要之规范”，亦即多数大法官已认为“空气污染防制费”之费率类别、支出项目等事项，应属“法律保留”之重要事项；则何以多数意见仍肯认“预算案”中就其已开征部分之费率类别的设定，得以作为课征“空气污染防制费”的合法性依据呢？实则，如果就“空气污染防制费”之征收事项，有应由法律规定或至少由法律授权行政机关订定授权命令的必要性，则现行法规范之缺失，实已抵触宪法第二十三条所定之法律保留原则，根本就没有以预算案之编列替代法律规范之容许性！
其次，即便我们肯认空气污染防制法就“空气污染防制费”之征收事项所为之授权合乎授权明确性的要求，现行空气污染防制费收费办法第四条就征收“移动污染源”之“空气污染防制费”之规范，是否仍与法律授权意旨相符，而无违反法律优越原则的问题呢？此无疑亦有斟酌之馀地。根据文义以及体系解释，我们固然不能排除“移动污染源”亦有征收“空气污染防制费”的可能性；不过，以“随油征收”之方式来课征“移动污染源”的“空气污染防制费”，是否仍合乎空气污染防制法第十条第一项所明白揭示之“空气污染物之种类”及“排放量”的征收基准，毋宁才是此项问题之关键。多数通过之解释文及解释理由，就此项释宪声请人所提出之重要问题，在未明确说理之情况下，即迳认其“与法律授权意旨相符，与宪法亦无抵触”；此项论断，恐亦无解于系争收费办法违宪疑义之澄清。
综上所述，环境保护公课之制度，关系当前我国环境保护之基本国策的具体实践，对于我国财政宪法秩序之发展，亦具有相当深远之影响；吾人自应审慎维系政策理念以及人民权益，俾使此项制度得以在法治国家的宪政秩序下，稳健发展。空气污染防制法以及空气污染防制费收费办法等就“移动污染源”以“随油征收”之方式开征之“空气污染防制费”，既存有上述各项合宪性疑义，自应就其违宪部分为违宪之宣告，方合乎规范违宪审查之本旨。爰提不同意见书如上。
参考资料：
黄锦堂，台湾地区环境法之研究，一九九四。
何爱文，特别公课之研究－现代给付国家新兴之财政工具，台大法研所硕士论文，一九九四。
张 安，环境使用费之法律性质－从西德联邦行政法院的一则判决说起，收于经社法制论丛第四期，一九八九。
陈清秀，税捐、规费、受益费与特别公课，收于律师通讯第一七一期。

抄立法院立法委员洪秀柱等六十七人声请书及理由补充说明书
受文者：司 法 院
主 旨：立法院立法委员洪秀柱、柯建铭、周荃等六十七人，为立法院于审查“空气污染防制基金”预算时，对“空气污染防制费收费办法”，是否抵触空气污染防制法第十条授权法源规定，适用时滋生疑义，敬请贵院查照并惠予解释见复。
说 明：
壹、声请解释宪法之目的：
宪法第十五条规定，人民之财产权应予保障；第十九条规定，人民有依法律纳税之义务；宪法第一百七十二条复规定：“命令与宪法或法律抵触者无效”。今本院审议行政院提送之“空气污染防制基金”附属单位预算时，发现行政院环保署依“空气污染防制法”第十条第二项，于八十四年三月二十三日所颁布之“空气污染防制费收费办法”，未依法律授权，依污染源排放空气污染物之种类及排放量，向污染源开征，而改采随油（及燃煤）征收方式开征空污费，致使因开征空污费所得成立之“空气污染防制基金”有沦为违法预算之虞。
再者，该空污费收费办法将“空气污染防制法”规定收费方式，排入所谓第二阶段始采行，且实施日期未予明确公告，反将未获法律授权之随油（及燃煤）征收方式，迳自列为第一阶段实施，亦有违背母法之嫌。
空气污染防制费是一经济诱因措施，借由空污费之价格，诱导低污染排放结果产生，进而改善空气污染，而采取这经济诱因的措施，也都是选择“价格弹性系数大”的，例如固定污染源，对于价格弹性系数不大的，例如移动车辆污染部分，世界各国根本未使用经济诱因，因为即使课征污染税，机动车辆减少使用的比例仍不大，达不到所谓“以价制量”的目标，因此，就立法旨趣而言，向移动车辆开征只是变相加税而已，并无明显积极经济诱因。
前揭宪法条文已明示，人民有依法纳税之义务，但若行政机关未依法律授权方式，向人民收取费用，则有违法征费之嫌及侵害人民财产权之虞。故“空气污染防制费收费办法”是否抵触空气污染防制法之授权规定，期大法官能予明确解释，以使行政机关于适法用法时，能依循不悖乎宪法保障人民财产权与依法纳税义务之规定。
贰、疑义性质及经过：
一、本声请之提出系依据司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款：“依立法委员现有总额三分之一以上之声请，就其行使职权，适用宪法发生疑义”之规定。
二、前依空气污染防制费收费办法所开征之“空气污染防制基金”预算送请本院审议，立法委员依法行使预算审查权时，立法委员发现，该基金之征收方式，并未依空气污染防制法第十条规定方式办理，反而迳以随油征收开征，该预算虽经立法院表决通过，惟其是否抵触母法规定，及侵害人民财产与人民依法纳税之义务，仍存宪法上之疑义，故声请解释。
参、声请解释宪法之理由及声请人对本案之立场与见解：
一、现行环保署的空气污染防制费开征计划，是采取随油开征作业方式，在油品及燃煤中附加一定比例的空气污染防制费，其中有铅汽油一公升零点八元，无铅汽油一公升零点四元，柴油一公升零点四元，燃料油一公秉一百五十元，煤一公吨一百七十元，氟氯碳化合物每公斤六十九元（费率可能因立法院审议而有变动）。
二、开征空气污染防制费虽然是环保署强力推销的计划，也是空气污染防制法第十条明文授权规定，但从空气污染防制法整个立法精神、立法旨趣与立法条文及国外实施情形都可以发现，空污费是应该向固定污染源（工厂）开征，而不是向一般车辆开征。至于固定污染源开征方面，也应该以工厂实际污染排放量课征，才符合空气污染防制法立法精神与条文，而环保署计划在七月起开始征收空气污染防制费，不但是向机动车辆开征，同时也未依污染排放量向固定污染源开征，而是采随油开征，该收费办法实有违法之嫌。
三、就立法条文而言，空污费不应向移动车辆开征，应该向固定污染源征收，且应依实际污染排放量征收，不应采随油征收。根据空气污染防制法第十条规定，“各级主管机关应依排放空气污染源种类与数量，征收空气污染防制费用”。同法第三十五条规定，“不依第十条规定缴纳者，处应缴纳费用一倍之罚锾，并通知限期缴纳，届时仍不缴纳者，撤销其操作许可”。由第十条及第三十五条条文可以发现，空气污染防制费应是针对固定污染源而非一般移动车辆污染源，因为空气污染防制法中有“撤销操作许可者”都是固定污染源，而移动车辆部分则只有“吊销牌照”，并无申请吊销操作许可之情事。此外，第十条明文规定应依污染源种类与数量开征空气污染防制费，这项条文根本没有授权环保署可以随油开征空污费的空间，环保署的作法，有抵触法令之嫌。
四、就立法精神而言，空污费是向事业开征，殆无疑义。
民国七十八年十一月十四日，行政院提请立法院审议的空气污染防制法修正草案中，立法条文说明中就明确表示，“开征空气污染防制费乃为使‘事业’努力改善空气污染源，排放空气污染量越少者，缴费越少，当空气污染改善符合一定程度之后，即可免除缴费”，而立法院在民国十一年一月十六日完成三读立法程序，并未对该条文加以更改，由此可见，空气污染防制费立法精神是针对固定污染源，而非一般移动污染源。
五、空气污染防制费是一经济诱因措施，借由空污费之价格，诱导低污染排放结果产生，进而改善空气污染，而采取这经济诱因的措施，也都是选择“价格弹性系数大”的，例如固定污染源，对于价格弹性系数不大的，例如移动车辆污染部分，世界各国根本未使用经济诱因，因为即使课征污染税，机动车辆减少使用的比例仍不大，达不到所谓“以价制量”的目标，因此，就立法旨趣而言，向移动车辆开征只是变相加税而已，并无明显积极经济诱因。
六、就世界各国潮流趋势而言，空污费也是向固定污染源开征。根据环保署的资料显示，世界各国目前普遍采用的污染者付费制度中，不少国家是有开征空气污染防制费的措施，但实施的先进国家都是向固定污染源开征，没有单独向移动污染源开征，少数国家如美国，虽然有开征石油税（类似台湾的燃料税），并指定其中一部分做为空气污染防制之用，也没有单独以空气污染防制费课征。
七、从以上分析不难发现，环保署以随油开征恐有违法问题，因此我们主张：行政部门应依法行政，空气污染防制费应该向固定污染源开征，不应向移动污染源开征。固定污染源开征空气污染防制费应依其污染排放量征收，不应采随油征收。
肆、附件：
一、空气污染防制法及施行细则条文。
二、空气污染防制费收费办法条文。
三、空气污染防制法立法专辑。
四、空气污染防制基金预算书。
声请人：
立法委员
洪秀柱 王天竞 庄金生 王显明 廖光生 蔡中涵
黄昭顺 张建国 林源山 谢启大 陈健民 陈朝容
林志嘉 施台生 李鸣皋 韩国瑜 刘瑞生 赖英芳
郭廷才 李必贤 刘国昭 周书府 洪昭男 张 伟
刘光华 翁重钧 林国龙 郑逢时 陈志彬 郁慕明
郭石城 陈癸淼 洪性荣 王建 李宗正 林明义
江伟平 李庆华 高育仁 赵永清 高巍和 曾振农
李显荣 许国泰 尤 宏 廖永来 黄昭辉 颜锦福
柯建铭 林正杰 李进勇 余玲雅 江鹏坚 李庆雄
许添财 苏嘉全 卢修一 林光华 张俊雄 谢长廷
沈富雄 谢聪敏 叶菊兰 刘文庆 姚嘉文 翁金珠
周 荃
中华民国八十四年六月九日
（本声请书之附件略)
理由补充说明书
受文者：司法院
主 旨：检送八十四年六月九日立法委员洪秀柱等六十七人所提“空气污染防制费收费办法”声请释宪案，理由补充说明乙份，请查照。
说 明：
壹、现行空气污染防制费收费办法违宪之理由：
一、空气污染防制法及空气污染防制费收费办法违反宪法第十五条保障人民财产权之规定
空气污染防制法（以下简称空污法）第十条第一项规定：“各级主管机关应依污染源排放空气污染物之种类及排放量，征收空气污染防制费”，是为本案系争“空气污染防制费”（以下简称空污费）征收之依据。同法同条第二项规定：“前项污染源之类别及收费办法，由中央主管机关会商有关机关定之”，是为本案系争“空气污染防制费收费办法”订定之依据。
上开法律仅指示中央主管机关（行政院环保署）征收空气污染防制费应依据“污染源排放空气污染物之种类及排放量”为之，此外关于空污费之费率（如每单位空气污染物应征收之费用）、征收之方式、征收之期间等，概付阙如。环保署订定之空污费收费办法第三条规定，固定污染源空污费之征收分为两阶段实施，各阶段之实施日期由中央主管机关公告之。
查空污费征收对象遍及全国所有固定污染源（工厂）与机动污染源（汽、机车），影响层面广泛。而空污费之征收直接影响各类工厂之生产成本，以及各个汽、机车使用人之消费成本。上开法令关于空污费收费自公告至实施（实际起征空污费）之期间，完全委由中央主管机关自行决定，未设任何实体或程序之限制，现行之第一阶段收费自公告日（民国八十四年三月三十一日）至起征日（民国八十四年七月一日)相距仅三个月，致受管制人（缴费义务人）既无从及早预见空污费之开征，自亦未有合理期间可调整其生产或消费之行为模式（例如调整其工厂之生产流程或选购较佳车种），以节约用油（对机动污染源与第一阶段之固定污染源而言）或减少空气污染物之排放（对第二阶段之固定污染源而言）。是上开法律之授权过于概括，上开命令（办法）之内容过于粗糙，使国民无法有效规划其生产与消费活动，以撙节开支（缴费支出），保障财产，应认与宪法第十五条之规定抵触。相较他国有关规定，例如德国联邦废水收费法（Abwasse-rabgabengesetz）首次收费之预告期间长达三年（该法制定生效于一九七八年一月一日，收费始于一九八一年一月一日），其后费率调整之预告更有长达十年者（一九九年修法时已明定至二○○○年时，每一废水收费单位之费率），我国现行空污费收费制度之瑕疵，至为明显。
二、空污法及空污费收费办法违反宪法第十九条租税法律主义
空污费是否为课税，容有争议。吾人以为就其实质上课予人民财务负担、应缴费之义务人极为普遍，以及政府每年因此收入之金额（按环保署原订费率可达一百亿新台币，调降费率后预估亦可达六十亿新台币）等观之，应认其为一种课税。是则依据大法官释字第二一七号解释，课税之法律应就“纳税主体”、“税目”、“税率”、“纳税方法”及“纳税期间”等项详为规定，始符合宪法第十九条租税法律主义之精神，俾能切实保障人民财产权。前开空污法第十条第一项之规定仅就空污费之“纳税方法”之部分（所谓“污染源排放空气污染物之种类及排放量”）设有规定，其馀概由同条第二项以“空白授权”之方式，委由中央主管机关全权以命令定之，明显违宪。吾人以为为使收费保持合理弹性，肆应实际需要，空污法并非不得授权主管机关订定收费办法，惟其授权至少应就纳税主体、税目、税率、纳税方法、纳税期间等五项要件之内容及范围明确规定，始符合大法官释字第二一七号解释与释字第三一三号解释之意旨。
或谓空污费乃所谓“特别公课”（Sonderabgaben ），故可不受宪法第十九条租税法律主义之拘束。惟“特别公课”与“一般课税”之区分，别说在现行法上缺乏依据，即使德国在联邦宪法法院判决后亦时有争议，实不宜贸然引用。纵认空污费为特别公课，衡诸大法官释字第三一三号解释之意旨，授权之母法即使不需就空污费之“纳税主体”、“税目”、“税率”、“纳税方法”及“纳税期间”等各项明确规定，至少亦应就其中某些项目，尤其是为确保其为“特别公课”有关之要件（如“专款专用”、“收费手段与特定目的间之关连”等）详加规定。是现行几近空白授权之规定，仍非宪法所许。
又，空污费非为规费。盖规费系指一方提供劳务或设施，使用之他方支付之费用而言。空污费与此要件不符。
贰、现行“随油开征”之空污费非以防制空气污染为目的之经济诱因：
吾等素来关心环境保护，此次声请解释并非反对征收空污费，尤非反对借由空污费之开征提供行为人改善环境品质之经济诱因。吾等坚决反对者乃假环境保护“经济诱因”之名，僭行加税之实。
现行空污费收费办法根本误谬何在？征收空污费原在藉对空气污染物收费以建立一项经济诱因（econmic incentives)，“俾多污染者多付费、少污染者少付费、零污染者零付费”，诱使行为人自行采取最有效之污染防治途径。同时达到减少污染与减少付费之目标（参见 Dennis Te－Chung Tang,On the Feasibility of Economic Incentives in Taiwans Environmental Regulations:Lessons from the Ameri- can Experience 128－173 （T aipei:1990））。此由空污法第十条之立法理由说明，以及其条文明定“应依污染源排放空气污染物之种类及排放量，征收空气污染防制费”观之自明。现行空污费收费办法第四条规定对各“机动污染源”（汽、机车）一律按其使用之油料征收空污费，同办法第三条规定对固定污染源（工厂）在现（第一）阶段亦一律按其使用之油料征收空污费。是现行“随油开征”之空污费乃以污染源活动之“输入项”（油料），而非其“输出项”（排放之废气）为计费之标准。结果使用同种类、同数量之油料者，无论其实际排放之空气污染物种类（危害程度）与数量（废气排放量）是否相同，须缴付同等空污费。似此空污费之征收至多仅能提供行为人节约用油之诱因，而非防制空气污染之诱因（参见汤德宗，我国环境法与政策的现况与展望，载“当代公法理论”：翁岳生教授六秩诞辰祝寿论文集，页 640 以下，页 686－689&704 （一九九三年））。故现行空污费至多只能称为“燃料税”，不能名为“空污费”。众所周知，我国“燃料税”随车征收多年，改为随油征收倡议多时迄未见纳，然无论如何，自不得假空污费之名重复课征。
不容讳言，以空污费作为经济诱因以促进环保的良制美意，演成今日反遭环保人士强烈指责之狼狈窘境，立法（授权)之际诚有疏失，然主管机关罔顾学者建言及舆论反应，一意孤行，但求增加政府收入，不惜扭曲制度，殆为主要原因。本案系争收费办法瑕疵重大，贵院应予正视，从严审查。此不独为贯彻宪法第十九条租税法律主义，杜绝行政机关浮滥收费（税）恶例，保障人民财产所必要；抑且，借助各种经济诱因（排放付费为其中之一）弥补政府强制性管制之不足，殆为各国环境保护法制发展之潮流，我国亦不例外。已开征与计划开征之公害付费（如垃圾清洁费、水污费、航空器噪音费等）所在多有，贵院本件解释实有导正我国环境法制发展之作用。又，目前行政程序法尚未制定，主管机关订定收费办法（法规命令）无须遵行一定程序，听取关系人意见或行听证（按空污法第十条第二项之规定，环保署只需会商有关机关即可），而实务上本院亦难有效监督主管机关之委任立法活动（本案系争之办法仅送本院查照），保障民权贵院责无旁贷。
参、请速举行听证或辩论：
本件为国内第一宗环保释宪案，贵院解释结果攸关我国环保法制之发展，空污费征收关系人民权益尤为重大。兹依据司法院大法官审理案件法第十三条第一项及该法施行细则第十四条第一项之规定，请贵院大法官尽速邀请专家学者到院说明，或举行言词辩论。

中华民国宪法 第 15、19 条 ( 36.12.25 )
中华民国宪法增修条文 第 9 条 ( 83.08.01 )
空气污染防制法 第 8、10、23、24、25、26、27 条 ( 81.02.01 )
空气污染防制费收费办法 第 4 条 ( 86.01.22 )