司法院释字第443号解释 中华文库

释字第 443 号

民国 86年12月26日

以役男出境处理办法限制役男出境违宪？

司法院公报 第 40 卷 2 期 3-8 页总统府公报 第 6205 号 3-10 页守护宪法 60 年 第 45-47 页

　　宪法第十条规定人民有居住及迁徙之自由，旨在保障人民有任意移居或旅行各地之权利。若欲对人民之自由权利加以限制，必须符合宪法第二十三条所定必要之程度，并以法律定之或经立法机关明确授权由行政机关以命令订定。限制役男出境系对人民居住迁徙自由之重大限制，兵役法及兵役法施行法均未设规定，亦未明确授权以命令定之。行政院发布之征兵规则，委由内政部订定役男出境处理办法，欠缺法律授权之依据，该办法第八条规定限制事由，与前开宪法意旨不符，应自本解释公布日起至迟于届满六个月时，失其效力。

　　宪法所定人民之自由及权利范围甚广，凡不妨害社会秩序公共利益者，均受保障。惟并非一切自由及权利均无分轩轾受宪法毫无差别之保障：关于人民身体之自由，宪法第八条规定即较为详尽，其中内容属于宪法保留之事项者，纵令立法机关，亦不得制定法律加以限制（参照本院释字第三九二号解释理由书），而宪法第七条、第九条至第十八条、第二十一条及第二十二条之各种自由及权利，则于符合宪法第二十三条之条件下，得以法律限制之。至何种事项应以法律直接规范或得委由命令予以规定，与所谓规范密度有关，应视规范对象、内容或法益本身及其所受限制之轻重而容许合理之差异：
诸如剥夺人民生命或限制人民身体自由者，必须遵守罪刑法定主义，以制定法律之方式为之；涉及人民其他自由权利之限制者，亦应由法律加以规定，如以法律授权主管机关发布命令为补充规定时，其授权应符合具体明确之原则；若仅属与执行法律之细节性、技术性次要事项，则得由主管机关发布命令为必要之规范，虽因而对人民产生不便或轻微影响，尚非宪法所不许。又关于给付行政措施，其受法律规范之密度，自较限制人民权益者宽松，倘涉及公共利益之重大事项者，应有法律或法律授权之命令为依据之必要，乃属当然。
　　宪法第十条规定人民有居住及迁徙之自由，系指人民有选择其居住处所，营私人生活不受干预之自由，且有得依个人意愿自由迁徙或旅居各地之权利。对此人民自由权利之限制，宪法第二十三条规定应以法律定之且不得逾越必要之程度。又宪法第二十条规定，人民有依法律服兵役之义务，系指有关人民服兵役之重要事项均应以法律或法律明确授权之命令予以规定。查兵役法及兵役法施行法并无任何限制役男出境之条款，且兵役法施行法第四十五条仅授权行政院订定征兵规则，对性质上属于限制人民迁徙自由之役男出境限制事项，并未设有任何具体明确授权行政机关订定之明文，更无行政院得委由内政部订定办法之规定，是上开征兵规则第十八条授权内政部所定之“役男出境处理办法”第八条限制役男出境之规定，虽基于防范役男借故出境，逃避其应尽之服兵役义务，惟已构成对人民自由权利之重大限制，与前开宪法意旨不符，应自本解释公布日起至迟于届满六个月时，失其效力。
大法官会议主席施启扬
大法官翁岳生
刘铁铮
吴庚
王和雄
王泽鉴
林永谋
施文森
城仲模
陈计男
曾华松
董翔飞
杨慧英
戴东雄
苏俊雄

抄彭０豪声请书
受文者：司法院
主 旨：为行政法院八十三年度判字第二五三八号判决所适用之“役男出境处理办法”第八条违反中央法规标准法第五条、第六条，并违反宪法第一百七十二条及第十条所赋予之迁徙自由，爰检具释宪声请书乙份，提请钧院大法官会议解释宪法事。
释宪声请书
壹、声请释宪之目的：
请钧院大法官会议解释“役男出境处理办法”第八条之规定非法限制人民迁徙自由权，抵触宪法第二十三条、第一百七十二条及中央法规标准法第五条、第六条，应属无效，不得适用。
贰、本件争议之事实经过
缘声请人于八十二年四月二十八日向内政部警政署入出境管理局提起出境申请，遭该局以声请人具役男身分，依据役男出境处理办法第八条“役男禁止出境条款”之规定，否决声请人之出境申请，声请人遂以该行政命令违宪、违法为由，提起行政诉讼，虽经一年八个月之长期诉讼，仍遭行政法院以该命令合法为由，驳回声请人之请求。
参、声请人对本案所持立场及见解
一、“役男出境处理办法”第八条第一项规定，应征年次内，尚未接受征兵处理者，不同意出境。虽该办法第十三条规定于特定情形并符合特定条件的前提下，役男得准予出境，然该条文仅系例外之规定，具役男身分国民之入出境权利，事实上已因该办法之规定而被完全剥夺。按居住迁徙自由系宪法第十条明文赋予之基本权利，依据宪法第二十三条之规定，非因防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序或增进公共利益，不得以法律限制之，故政府仅在前述四项情形发生时，始得以法律限制人民之自由权利。“役男出境处理办法”之目的在于避免役男出国不归而影响国防，该法对于因特殊原因准予出境之役男，以“指定保证人”的方式确保出境人将于申请出入境之期日终了后归国，依据此一立法精神，役男只须确实践履归国义务即可避免对国防造成负面影响，前述四项情形便不存在，故实在不具有全面限制役男出境自由之必要。然该办法却仅准特定役男（多为高知识阶层或特异表现者）办理出境，此一规定显然违反宪法揭橥之人人平等原则，亦不符立法时所应遵循的比例原则。
二、中央法规标准法第五条第一款规定“宪法明文规定应以法律定之”之事项，应以法律定之，依据宪法第二十三条所得之反面解释，对人民迁徙自由所加诸之限制应以法律定之，而所谓“法律”，系指“经立法院通过，总统公布之法律”，行政机关单方面所发布之行政命令非为宪法第一百七十条所指陈之“法律”，故不得据以限制人民之基本权利，“役男出境处理办法”为内政部所发布的行政命令，其严重侵害人民基本权利亦如前文所述，依据宪法第一百七十二条，此一明显违反宪法第二十三条及中央法规标准法第六条之行政命令，应属无效。
三、对于声请人“役男出境处理办法”违宪、违法之主张，行政法院认依据宪法第二十条人民有服兵役的义务，次以该办法系由兵役法施行法授权订定之征兵规则“再授权”所定，固有其法源依据。按钧院大法官会议释字第三六七号解释理由书指出“……若法律仅概括授权行政机关订定施行细则者，该管行政机关于符合立法意旨且未逾越母法规定之限度内，自亦得就执行法律有关之细节性、技术性之事项以施行细则定之，惟其内容不能抵触母法或对人民自由权利增加法律所无之限制，行政机关在施行细则之外，为执行法律依职权发布之命令，尤应遵守上述原则。”该解释理由书亦指出“法律之授权涉及人民自由权利者，其授权之目的、范围及内容符合具体明确之条件时，亦为宪法之所许。”相近之解释，在释字第二六八号、第二七四号、第三一三号及第三六○号解释亦阐释甚明，亦即非有目的、范围及内容上明确的法律授权，行政命令不得限制人民自由权利。宪法第二十条规定人民有当兵的义务，国民自应依法为服兵役之义务，然该条并未有任何限制役男出境之文义，自不应为役男出境处理办法的法源依据。另兵役法施行法第四十五条规定“征兵规则由行政院定之”，此条文仅明示征兵规则之订定机关，并无任何授权行政院或内政部为限制役男出境之陈述，故行政院在征兵规则中授权内政部订定役男出境处理办法，即已违法逾越母法授权之限度，而该办法竟又在法律无任何授权的前提下限制人民基本自由，其违宪、违法处甚为明显，行政法院偏颇之判决实令人难以理解。
肆、结语
综上理由，役男出境处理办法显已抵触法律并违背宪法，爰谨请钧院大法官会议惠予违宪审查，宣布此一违宪、违法之行政命令无效，以维人民权益。
声请人：彭０豪
中华民国八十四年一月四日
附 件：行 政 法 院 判 决 八十三年度判字第二五三八号
原 告 彭 ０ 豪
被 告 内政部警政署入出境管理局
右当事人间因入出境事件，原告不服行政院中华民国八十三年九月十四日台八十三诉字第三五一三五号再诉愿决定，提起行政诉讼，本院判决如左：
主 文
原告之诉及附带损害赔偿之请求均驳回。
事 实
缘原告于民国八十二年四月二十八日向被告申请入出境许可，因原告具有役男身分，经被告以八十二年五月四日娫境孝字第一四一二四号书函复原告，略以依役男出境处理办法第十三条规定，应补免服兵役证明文件或主管部、会之核准出国公文等以凭办理出境手续，否则依该办法规定，无法同意出境等语。原告以依中央法规标准法第五条第二款规定，关于人民之权利义务事项，应以法律定之，而役男出境处理办法乃一行政命令，境管局却依此限制宪法第十条保障人民居住迁徙自由之权利，显系违宪云云，诉经内政部诉愿决定及行政院再诉愿决定，均从程序上予以驳回后，原告提起行政诉讼，经本院以八十三年度判字第一二七号判决，将再诉愿决定、诉愿决定均撤销。一再诉愿决定机关乃依上开本院判决意旨从实体上重为决定，驳回原告之诉愿及再诉愿，原告不服，遂提起行政诉讼。兹摘叙两造诉辩意旨如次：
原告起诉意旨略谓：一、查“役男出境处理办法”第八条第一项规定，应征年次内，尚未接受征兵处理者，在禁止出境拘束范围内，虽该办法第十三条规定于特定情形并符合特定条件的前提下，役男得准予出境，然该条文仅系例外之规定，具役男身分国民之入出境权利，事实上已因该办法之规定而被完全剥夺。按居住迁徙自由乃系人民之基本权利，内政部所发布施行之“役男出境处理办法”已明显限制了人民此项权利，即此一办法乃为违宪之行政命令，依照宪法第一百七十二条之规定，命令与宪法抵触者无效，今被告竟依是项无效之命令限制人民自由迁徙权，是为非法。且该办法乃一行政命令，依中央法规标准法第五条第二款之规定，“关于人民之权利义务事项应以法律定之”，同法第六条亦规定“应以法律规定之事项，不得以命令定之”，人民之出入境属宪法第十条之“居住迁徙自由权”，故该办法亦根本的违反了中央法规标准法第五条第一、二款及第六款中对法律及命令制定之规范，应属无效。该办法既为无效，原行政处分即失所附丽，应予撤销。二、行政命令可分“法规命令”与“行政规则”，后者系行政体之内部事项，适用对象为公务员，原则上无须法律授权，亦无须对外公布；前者适用对象为一般人民且有关人民权利义务，故必须有明确之法律授权及依据，发布后并应立即送立法机关审查。“役男出境处理办法”适用对象为人民，且牵涉人民之自由权利，故为法规命令，须有明确之法律授权，如欠缺此一条件即为违法。兵役法施行法第四十五条规定“征兵规则由行政院定之”，仅系明示征兵规则之订定机关，并无任何授权行政院或内政部为限制役男出境之意思表示，而行政命令本身亦无“再授权”他机关订定法规命令的权限，故征兵规则第十八条明显的逾越了兵役法施行法第四十五条之授权，依此条文所订定限制人民出入境的役男出境处理办法自然亦属无效。被告及行政院单凭幻想做梦便将兵役法施行法第四十五条之规定作“无限扩大”的解释，认定其授权订定该办法，故“应”无违宪、违法之情事，这样的狡辩，除了“白痴”之外，还能找到什么形容词。三、役男出境处理办法明显的违反了中央法规标准法第五条及第七条默示“命令需由法律授权订定”之规定，而此一非法性亦如前述，不因兵役法施行法第四十五条的规定而使其合法化，故依据宪法第七十二条及中央法规标准法第六条之规定，请钧院宣布其为无效，并撤销再诉愿、诉愿决定及原处分。四、原告因原处分致无法出境，因而受有包括文书费、打字费、交通费、律师咨询费、研拟各类诉讼书状所需之各项费用之损失贰万元，爰依行政诉讼法第二条第一项规定附带请求被告赔偿等语。
被告答辩意旨略谓：一、依役男出境处理办法第二条规定“年满十八岁之翌年一月一日起至届满三十五岁之年十二月三十一日止之尚未履行兵役义务之役男申请出境，在役政上应办之手续，依本办法办理，其他一般入出境手续，依入出境相关法令办理。”同办法第八条第一款及第十三条复规定，应征年次，尚未接受征兵处理之役男，不同意出境。至于第十三条第一项所定八款之特殊原因而申请出境者，凭主管部、会、处、署、局之核准文件办理出境手续。被告对原告之申请出境手续，均依上开规定审理，为依法行政行为，所为不予许可处分，并无违法或不当。二、宪法第二十条明定“人民有依法律服兵役之义务”，役男出境处理办法是法律授权订定，为被告配合兵役行政对役男申请出境之处理依据，具有役男身分之男子，必须符合该办法第十三条之规定，始得许可其出境。被告所为并无违法或不当。原告在未完成履行兵役义务前，又未合上开条文规定，被告当依国家法令，对其申请出境不予许可。三、役男出境处理办法是依据“中央法规标准法”第三条、第七条及第十一条所规定标准而订定，其母法为宪法第二十条、兵役法施行法第四十五条及征兵规则第十八条等一系列法源，其与中央法规标准法并无抵触或违反。原告附带请求两万圆之赔偿，亦无法律依据，被告依法行政之处分，并无违法或不当，其索赔之要求显无理由。四、综上论结，原告显无理由，请驳回原告之诉及其附带损害赔偿之请求等语。
理 由
按“年满十八岁之翌年一月一日起至届满三十五岁之年十二月三十一日止之尚未履行兵役义务之役男申请出境，在役政上应办之手续，依本办法办理，其他一般入出境手续，依入出境相关法令办理。”为役男出境处理办法第二条所明定。同办法第八条第一款及第十三条复规定，应征年次内，尚未接受征兵处理之役男，不同意出境。不同意出境之役男，因有该办法第十三条第一项所定八款之特殊原因而申请出境者，凭主管部、会、处、署、局之核准文件办理出境手续；依前项规定办理出境手续时，除填具出境申请书外，并检附核准机关核准出国之公文及有关证（文）件等影本。准此规定，凡年满十八岁之翌年一月一日起至届满三十五岁之年十二月三十一日止之尚未接受征兵处理（服兵役）之役男申请出境，应凭免服兵役证明文件或主管部、会、处、局之核准出国文件办理出境手续。本件原告系六十年八月二十九日出生，且未服兵役，于八十二年四月二十八日向被告申请入出境许可时，系属年满十八岁未满三十五岁之役男身分，被告因而依役男出境处理办法第十三条规定，以八十二年五月四日娫境孝字第一四一二四号书函通知其应补免服兵役证明文件或主管部、会之核准出国公文等以凭办理出境手续，否则依该办法，无法同意出境，揆诸首揭规定及说明，并无违误。原告以前揭事实栏所载理由，起诉主张役男出境处理办法违反中央法规标准法第五条第一、二款、第六条及第七条之规定，且明显限制人民居住迁徙自由，为违宪之行政命令，应属无效云云。第按人民有依法律服兵役之义务，宪法第二十条有明文规定。至有关兵役之征召，兵役法施行法第四十五条规定，征兵规则由行政院定之，而役男出境之处理，依征兵规则第十八条规定，由内政部订定役男出境处理办法，是役男出境处理办法自有其法源依据。虽宪法第二十三条规定：“以上各条列举之自由权利，除为防止妨碍他人自由，避免紧急危难，维持社会秩序或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之。”但依该规定之反面解释，为维持社会秩序或公共利益所必要者，自得以法律限制人民之自由权利，而役男出境处理办法既有法源依据，已如前述，自无违反中央法规标准法第五条第一、二款、第六条及第七条之规定，且其系为维持社会秩序及公共利益所必要，自无违宪之可言，原告所为主张，尚无可采。诉愿及再诉愿决定递予维持原处分，均无不合。原告起诉意旨，非有理由，应予驳回，其所附带损害赔偿之请求即失所附丽，应并予驳回。
据上论结，本件原告之诉为无理由，爰依行政诉讼法第二十六条后段，判决如主文。
中华民国八十三年十一月三十日

中华民国宪法 第 8、10、20、23 条 ( 36.01.01 )
征兵规则 第 18 条 ( 85.06.26 )
役男出境处理办法 第 8 条 ( 80.02.04 )