司法院释字第485号解释 中华文库

释字第 485 号

民国 88年5月28日

眷村改建条例等法规就原眷户之优惠规定违宪？

司法院公报 第 41 卷 7 期 1-7 页总统府公报 第 6290 号 5-13 页司法院大法官解释续编（十三）第 287-298 页

　　宪法第七条平等原则并非指绝对、机械之形式上平等，而系保障人民在法律上地位之实质平等，立法机关基于宪法之价值体系及立法目的，自得斟酌规范事物性质之差异而为合理之区别对待。促进民生福祉乃宪法基本原则之一，此观宪法前言、第一条、基本国策及宪法增修条文第十条之规定自明。立法者基于社会政策考量，尚非不得制定法律，将福利资源为限定性之分配。国军老旧眷村改建条例及其施行细则分别规定，原眷户享有承购依同条例兴建之住宅及领取由政府给与辅助购宅款之优惠，就自备款部分得办理优惠利率贷款，对有照顾必要之原眷户提供适当之扶助，其立法意旨与宪法第七条平等原则尚无抵触。
　　惟鉴于国家资源有限，有关社会政策之立法，必须考量国家之经济及财政状况，依资源有效利用之原则，注意与一般国民间之平等关系，就福利资源为妥善之分配，并应斟酌受益人之财力、收入、家计负担及须照顾之必要性妥为规定，不得仅以受益人之特定职位或身分作为区别对待之唯一依据；关于给付方式及额度之规定，亦应力求与受益人之基本生活需求相当，不得超过达成目的所需必要限度而给予明显过度之照顾。立法机关就上开条例与本解释意旨未尽相符之部分，应通盘检讨改进。

　　宪法第七条平等原则并非指绝对、机械之形式上平等，而系保障人民在法律上地位之实质平等，立法机关基于宪法之价值体系及立法目的，自得斟酌规范事物性质之差异而为合理之区别对待。宪法系以促进民生福祉为一项基本原则，此观宪法前言、第一条、基本国策章及宪法增修条文第十条之规定自明。本此原则国家应提供各种给付，以保障人民得维持合乎人性尊严之基本生活需求，扶助并照顾经济上弱势之人民，推行社会安全等民生福利措施。前述措施既涉及国家资源之分配，立法机关就各种社会给付之优先顺序、规范目的、受益人范围、给付方式及额度等项之有关规定，自享有充分之形成自由，斟酌对人民保护照顾之需求及国家财政等社会政策考量，制定法律，将福利资源为限定性之分配。中华民国八十五年二月五日公布之国军老旧眷村改建条例第五条（八十六年十一月二十六日修正）、第二十条及八十五年七月二十三日发布之同条例施行细则第九条分别规定，原眷户享有承购依该条例兴建之住宅及领取由政府给与辅助购宅款之优惠，就自备款部分尚得办理优惠利率贷款，其立法目的系在对有照顾必要之原眷户提供适当之扶助，符合促进民生福祉之基本原则，与宪法第七条之意旨尚无抵触。
　　惟鉴于国家资源有限，有关社会政策之立法，必须考量国家之经济及财政状况，依资源有效利用之原则，并注意与一般国民间之平等关系，就福利资源为妥善之分配；对于受益人范围之决定，应斟酌其财力、收入、家计负担及须照顾之必要性妥为规定，不得仅以受益人之特定职位或身分作为区别对待之唯一依据；关于给付方式及额度之规定，亦应力求与受益人之基本生活需求相当，不得超过达成立法目的所需必要限度而给予明显过度之照顾。上开条例第三条第一项规定：“本条例所称国军老旧眷村，系指于中华民国六十九年十二月三十一日以前兴建完成之军眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府兴建分配者。二、中华妇女反共联合会捐款兴建者。三、政府提供土地由眷户自费兴建者。四、其他经主管机关认定者。”然眷村是否为老旧而有改建之必要，应依眷舍之实际状况并配合社区更新之需要而为决定，不得仅以眷村兴建完成之日期为概括之认定，以免浪费国家资源。八十六年十一月二十六日修正之同条例第五条第一项后段“原眷户死亡者，由配偶优先承受其权益；原眷户与配偶均死亡者，由其子女承受其权益，馀均不得承受其权益”之规定，固系以照顾遗眷为目的，但不问其子女是否确有由国家照顾以解决居住困难之必要，均赋与其承购房地并领取与原眷户相同补助之权利，不无明显过度照顾之处。又该条例第二十四条第一项规定：“由主管机关配售之住宅，除依法继承者外，承购人自产权登记之日起未满五年，不得自行将住宅及基地出售、出典、赠与或交换。”然其购屋款项既主要来自国家补助，与纯以自费取得之不动产者有间，则立法机关自应考虑限制承购人之处分权，例如限制其转售对象及转售价格或采取其他适当措施，使有限资源得为有效之利用。上开条例规定与限定分配国家资源以实现实质平等之原则及资源有效利用之原则未尽相符，立法机关就其与本解释意旨不符之部分，应通盘检讨改进。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 大法官会议主 席 翁岳生
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 大法官 刘铁铮
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 吴 庚
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 王和雄
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 王泽鉴
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 林永谋
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 施文森
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 孙森焱
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 陈计男
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 曾华松
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 董翔飞
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 杨慧英
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 苏俊雄
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 黄越钦
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 赖英照
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 谢在全

不同意見書：                                                大法官  陳計男
              本件聲請係由立法委員蘇煥智等五十五人以「國軍老舊眷村改建條例
          」（以下稱「條例」）顯有違反憲法第七條平等權等規定之嫌，聲請解釋
          憲法（見立法委員聲請解釋憲法理由書），本席依左列理由，認應不予受
          理解釋。
              按由一定人數之立法委員聲請解釋憲法，依司法院大法官審理案件法
          （以下簡稱審理案件法）第五條第一項第二款規定，須「依立法委員現有
          總額三分之一以上之聲請，就其行使職權適用憲法發生疑義或適用法律發
          生有牴觸憲法之疑義者」始得為之。準此一定人數之立法委員聲請解釋憲
          法須為Ｗ立法委員行使職權適用憲法發生疑義（該款前段）或Ｘ為其行使
          職權適用法律發生有牴觸憲法之疑義（該款後段）。本件聲請，依其理由
          書謂係依該款前段規定（即Ｗ之情形）聲請解釋「條例」之規定是否違憲
          等語。
              查聲請解釋憲法依審理案件法第八條第一項第三款規定，須敘明聲請
          解釋憲法之理由及聲請人對本案所持立場與意見，是一定人數之立法委員
          就其行使職權適用憲法發生疑義聲請解釋時，於聲請書內，自須敘明其係
          於行使如何之職權時，因適用憲法對於憲法如何之規定發生疑義，始能謂
          其合於程式。本件聲請人聲請時，並未依上開規定具體敘明其行使如何之
          職權，因適用憲法發生疑義，而係謂聲請大法官解釋立法院通過之「條例
          」其規定有否違憲等語。第查該「條例」既經立法院於民國八十五年一月
          十二日三讀通過，立法委員就該「條例」制定權之職權行使即屬完畢，則
          本件聲請時，聲請人顯非在行使該「條例」制定之職權，且就其聲請意旨
          言，亦非關於適用憲法發生疑義，而係請求審查立法院所通過之「條例」
          有無違反憲法第七條等規定，即與上開聲請要件不合，依審理案件法第五
          條第三項規定，應不受理。或謂該款前段規定，係源於德國法例，目的在
          使不同意法案之少數立法委員，對於多數立法委員所通過之法律，有要求
          司法院大法官為法律違憲審查之規定，但該款並非規定少數立法委員對其
          行使職權表決通過之法律認有牴觸憲法之疑義，得聲請解釋，司法院大法
          官則能否擴張解釋之範圍及此，即非全無疑問。矧我國法律之制定權係由
          立法委員行使，故法律制定過程中，若法律或其中之法條涉及牴觸憲法，
          立法委員自不應贊成任其通過。從而經立法委員三讀通過之法律，應有「
          合憲推定」原則之適用。表決時不贊成之立法委員，對於通過之法律，就
          其合憲性既有爭議，使該立法委員有聲請司法院大法官作合憲性審查而為
          解釋，以為救濟，自有保護之必要性與正當性；若立法委員於表決時表示
          贊成使法案通過，旋又反於其前贊成之表示，聲請審查該通過之法律有牴
          觸憲法，企圖使其失效，則顯有悖於禁止反言（Estopel）之原則，並有
          逃避或混淆選民監督之嫌，殊難認對其有予救濟保護之必要性與正當性，
          則若其請求解釋，亦不應受理。從而縱認少數立法委員對於通過之法律，
          有違憲審查之聲請權，依上說明，於其聲請時，應表明其為不贊同法案之
          立法委員。本件聲請人是否為不贊同該「條例」之立法委員，並未見其說
          明，本院似亦未為必要之調查，確定其是否為適格之聲請人，即逕予受理
          作成解釋，亦嫌未妥。又本件依聲請意旨，並不合審理案件法第五條第一
          項第二款後段之規定，聲請人復未據此而為聲請，併予敘明。
          綜上理由，本件聲請尚未符合審理案件法第五條第一項第二款之要件，依
          同條第三項規定，原應不受理，惟多數大法官遽為受理並予解釋，即難贊
          同，爰提出不同意見書如上。

抄立法委員蘇煥智等五十五人聲請書
          受文者：司法院
          主  旨：立法委員蘇煥智等五十五人，針對「國軍老舊眷村改建條例」，
                  顯有違反憲法第七條平等權之規定，提出釋憲案。
          理  由：
          壹、聲請解釋憲法之目的
              憲法第七條規定：「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、
              黨派，在法律上一律平等。」這是憲法有關平等權的規定，保障人民
              法律上地位之平等。凡適用法律違反平等原則，或制定以不平等為內
              容之法律，皆有違憲之嫌。
              平等分為形式平等及實質平等，在合理的情形下為顧及實質平等，法
              律自可有差別規定，然而在何種標準下始可為差別規定，其內涵無非
              是「正義」、「合理」，民國八十五年一月十二日立法院三讀通過之
              「國軍老舊眷村改建條例」，其內容獨厚特定少數原眷戶，使其能享
              有承購依國軍老舊眷村改建條例興建之住宅及政府給與之補助購宅款
              等優厚的權益，幾乎形同政府立法贈送原眷戶一戶一屋，不動產在現
              今社會中價值不菲，原眷戶只要依規定於五年後轉手即可獲暴利，而
              老舊眷村改建無非是為了解決原眷戶居住安全的問題，不應採贈售房
              屋此種不合理、不正義收買圖利他人的方式為之。因此，「國軍老舊
              眷村改建條例」不但違反形式平等也違反實質平等，實有違憲之嫌。
              依「國軍老舊眷村改建條例」建造的住宅，動用國家資源卻僅圖利特
              定身分之人士，而此特定人士又不乏軍將官等非弱勢人士，且同為軍
              眷身分者其眷村住宅，依該條例規定，必須在民國六十九年十二月三
              十一日以前建造完成者始得改建獲贈，且配贈之坪數竟捨生活實際需
              要，而以退伍時之職階高低為標準，得知該條例之相關規定即使於同
              為軍眷身分族群中亦不平等。況且其他與國軍老舊眷村有相同情況之
              中央各部會及學校眷戶卻未能享有同樣的權益，明顯違反公法上的平
              等原則，國軍老舊眷村改建條例針對此並未能提出合理的差別待遇的
              基準，對其他職業別、其他身分之人民顯有不公，實有違反憲法第七
              條平等權規定之嫌，故特此提起釋憲案。
          貳、疑義或爭議之性質與經過，及涉及之憲法條文
          一、本聲請案係依據司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款：「依
              立法委員現有總額三分之一以上之聲請，就其行使職權，適用憲法發
              生疑義，或適用法律發生有牴觸憲法之疑義者」前段之規定提出，聲
              請司法院大法官解釋立法院於民國八十五年一月十二日三讀通過「國
              軍老舊眷村改建條例」，其規定是否違憲。
          二、憲法第七條規定：「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、
              黨派，在法律上一律平等。」而國軍老舊眷村改建條例規定之條文內
              容即有違反憲法第七條平等權之嫌，例如：
          （一）第一條：「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興
                建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地
                ，並改善都市景觀，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他有
                關法律之規定。」
          （二）第三條：「本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國六十九年十
                二月三十一日以前興建完成之軍眷住宅，具有左列各款情形之一者
                ：
                一、政府興建分配者。
                二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。
                三、政府提供土地由眷戶自費興建者。
                四、其他經主管機關認定者。
                本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國
                軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」
          （三）第五條：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助
                購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶承受其權益，餘均不得承受
                其權益。但於行政院核定眷村改建計畫後，發生原眷戶與配偶均死
                亡之情形者，得由其子女承受其權益。」
          （四）第十六條：「興建住宅社區配售原眷戶以一戶為限。每戶配售之坪
                型以原眷戶現任或退伍時之職缺編階為準；並得價售予第二十三條
                之違占建戶及中低收入戶；如有零星餘戶由主管機關處理之。
                前項價售中低收入戶之住宅，得由主管機關洽請省（市）國民住宅
                主管機關價購，並依國民住宅條例規定辦理配售、管理。
                第一項住宅社區配售坪型辦法，由主管機關定之。」
          （五）第二十條：「原眷戶可獲之補助購宅款，以各直轄市、縣（市）轄
                區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現
                值總額百分之六十九點三為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建
                成本及配售坪型計算之。分配總額達房地總價以上者，原眷戶無須
                負擔自備款；超出部分，撥入改建基金，未達房地總價之不足款，
                由原眷戶自行負擔。
                前項原眷戶自行負擔部分，最高以房地總價百分之二十為限，其有
                不足部分由改建基金補助。
                原眷戶可獲得之補助購宅款及自備款負擔金額，依各眷村之條件，
                於規劃階段，由主管機關以書面向原眷戶說明之。
                申請自費增加住宅坪型之原眷戶，仍依原坪型核算輔助購宅款，其
                與申請價購房地總價之差額，由原眷戶自行負擔。」
          （六）第二十四條：「由主管機關配售之住宅，除依法繼承者外，承購人
                自產權登記之日起未滿五年，不得自行將住宅及基地出售、出典、
                贈與或交換。
                前項禁止處分，於建築完工交屋後，由主管機關列冊囑託當地土地
                登記機關辦理土地所有權移轉登記及建築改良物所有權第一次登記
                時，並為限制處分之限制登記。」以上規定之內容超越合理的正當
                性，給與特定人士過多的利益，顯有違反憲法有關平等權之規定。
          參、聲請解釋憲法之理由及聲請人對本案所持之立場與見解
          一、法律上一律平等，應包括法律適用與法律制定
              依我國憲法第七條之規定，中華民國人民在法律上一律平等，「在法
              律上一律平等」除指司法、行政機關在適用、解釋法律，不能對人民
              為不平等的措施外，更應指立法者不得制定不平等的法律，否則立法
              機關可任意制定對人民為不平等處遇之法律，而不視為違憲，將使憲
              法保障平等權之規定，失去大部分的效用。故現立法院三讀通過之「
              國軍老舊眷村改建條例」，即為獨厚特定身分人士而對其他人民不公
              平之不平等法案，實已違憲。
          二、憲法上保障之平等權包括形式之絕對平等與實質之相對平等，「國軍
              老舊眷村改建條例」違反形式及實質平等
              合理的差別待遇不能謂為違反平等權，但不合理的差別處遇則違反平
              等權，是為違憲。依國軍老舊眷村改建條例之規定，得獲政府補助配
              售房屋之對象，僅為原眷戶及極少數的中低收入戶，其中原眷戶中不
              乏將官級或家庭生活狀況頗佳者，卻可獲政府至少房地總價之百分之
              八十輔助購宅款，其餘不到百分之二十的自行負擔額，尚可享有利率
              僅三．五％的貸款，比市面的存款利率還低，幾乎形同贈送一戶一屋
              （參考國軍老舊眷村改建條例第二十條），而房地產在當今社會中價
              值不菲，立一部法律給予特定身分人士，一筆金額超過實際所需的財
              產，顯為不合理的差別處遇，不但違反形式的平等權更已違反實質的
              平等權
          三、在合理、公平正義、合目的原則下允許法律得設為差別規定，國軍老
              舊眷村改建條例不合理、不正義、不合目的，明顯違反平等權
              國軍老舊眷村改建的目的無非在解決原眷戶居住安全的問題，解決此
              問題可以只租不賣或無償借住，或為不得辦理繼承等限制之方式合理
              解決之，而「國軍老舊眷村改建條例」卻規定將改建的房地配售贈送
              給原眷戶，且原眷戶之子女不論是否已有房屋、生活狀況如何，皆可
              依法繼承該權益；而且承購人自產權登記之日起滿五年後，即得自行
              將住宅基地出售、出典、贈與或交換（參考國軍老舊眷村改建條例第
              五條、第二十四條），轉手即可獲暴利，不但不合理、不正義，且無
              形中將國有財產變為私人所有，違反地利共享的原則，已明顯悖離老
              舊眷村改建的目的。再者，「國有眷舍房地」非國防部一部所獨有，
              中央各機關學校亦均有其管理的
              「國有眷舍房地」，行政院人事行政局亦為此發布一項「中央各機關
              學校國有眷舍房地處理辦法」，以為處理之準據。依該項辦法規定，
              中央各機關學校所管理之國有眷舍房地，均應於處理前，由人事行政
              局會同財政部報請行政院核定，並依法變更為非公用財產後，由國有
              財產局依法處理（參照中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法第四條
              ），何獨軍方可以例外享有特權？亦即同樣住在國有土地上，中央各
              部會或學校的眷戶，僅因其身分、職業的不同，就不能享有和國軍老
              舊眷村眷戶相同的權益，對相同的事件設不同的處理方式，顯已違反
              公法上的平等原則；如此圖利特定人士實已侵害其他民眾應受憲法保
              障之平等權。為維護實質平等權，由法律提供差別待遇的基準，無非
              是「正義」與「合理」，國軍老舊眷村改建條例並未能提供此一基準
              ，故有違憲之嫌。
          四、即使同為軍眷戶，依「國軍老舊眷村改建條例」之規定，亦違反平等
              原則依國軍老舊眷村改建條例第三條之規定，本條例所稱國軍老舊眷
              村，係指於中華民國六十九年十二月三十一日以前興建完成之軍眷住
              宅，為何以此時間為準？依據國防部向立法院提出的「眷村改建計畫
              簡介」的背景說明中，曾明白表示國軍老舊眷村，係民國三十九年至
              五十八年間，由各軍種單位自行籌款興建，多以克難方式用磚木建造
              之連棟平房。故為何不以五十八年以前興建者為準？或以其他時間為
              準？令人不解。同為眷村住戶，僅因其所住之住宅興建完成時間不同
              ，所獲得之權益即有不同，亦有不公。
              另「國軍老舊眷村改建條例」未能全盤考量老舊眷村所在位置的區段
              價值等特性，不論老舊眷村位於何地段，即使位於高價值地段的商業
              區如「信義新城」，一概以改建配售的方式處理，造成原眷戶間亦產
              生不公平的現象，所獲贈的房地產，究有多高的價值，全憑運氣，運
              氣佳的一轉手即可獲得上千萬的利益，法律規定的內容竟如此，實有
              違平等權，有違憲之嫌。
          肆、附件
          一、「國軍老舊眷村改建條例」一份。
          二、「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」一份。
          聲請提案人：蘇煥智
          聲請連署人：林哲夫    陳永興    鄭寶清    謝聰敏    林光華
                      黃爾璇    林濁水    尤  宏    蔡煌瑯    陳其邁
                      張俊雄    李進勇    盧修一    柯建銘    彭百顯
                      陳志彬    陳定南    鄭朝明    廖大林    謝錦川
                      黃天福    朱星羽    林忠正    李應元    林錫山
                      蔡明憲    林文郎    林瑞卿    周伯倫    李俊毅
                      陳光復    張晉城    施明德    余玲雅    沈富雄
                      蘇貞昌    廖學廣    張旭成    彭紹瑾    張俊宏
                      邱垂貞    陳文輝    王雪峰    蕭裕珍    翁金珠
                      范巽綠    王  拓    葉菊蘭    洪奇昌    許添財
                      簡錫氨    劉盛良    顏錦福    林豐喜
          中華民國八十五年五月二十八日
          （本聲請書附件略)

中华民国宪法 第 7 条 ( 36.12.25 )
中华民国宪法增修条文 第 10 条 ( 86.07.21 )