司法院释字第498号解释 中华文库

释字第 498 号

民国 88年12月31日

地方政府人员有无赴立院委员会备询义务？

司法院公报 第 42 卷 2 期 3-6 页总统府公报 第 6328 期 5-9 页司法院大法官解释续编（十三）第 679-684 页守护宪法 60 年 第 243-244 页

　　地方自治为宪法所保障之制度。基于住民自治之理念与垂直分权之功能，地方自治团体设有地方行政机关及立法机关，其首长与民意代表均由自治区域内之人民依法选举产生，分别综理地方自治团体之地方事务，或行使地方立法机关之职权，地方行政机关与地方立法机关间依法并有权责制衡之关系。中央政府或其他上级政府对地方自治团体办理自治事项、委办事项，依法仅得按事项之性质，为适法或适当与否之监督。地方自治团体在宪法及法律保障之范围内，享有自主与独立之地位，国家机关自应予以尊重。立法院所设各种委员会，依宪法第六十七条第二项规定，虽得邀请地方自治团体行政机关有关人员到会备询，但基于地方自治团体具有自主、独立之地位，以及中央与地方各设有立法机关之层级体制，地方自治团体行政机关公务员，除法律明定应到会备询者外，得衡酌到会说明之必要性，决定是否到会。于此情形，地方自治团体行政机关之公务员未到会备询时，立法院不得因此据以为删减或搁置中央机关对地方自治团体补助款预算之理由，以确保地方自治之有效运作，及符合宪法所定中央与地方权限划分之均权原则。

　　本件系前台湾省议会声请解释，本院受理后，宪法增修条文第九条于中华民国八十六年七月二十一日已有修正，地方制度法并于八十八年一月二十五日制定公布，省县自治法及直辖市自治法则经废止。是本件解释自应以现行法律为基准，合先叙明。
　　地方自治为宪法所保障之制度，宪法于第十章详列中央与地方之权限，除已列举事项外，宪法第一百十一条明定如有未列举事项发生时，其事务有全国一致之性质者属于中央，有一县性质者则属于县，旨在使地方自治团体对于自治区域内之事务，具有得依其意思及责任实施自治之权。地方自治团体在特定事务之执行上，即可与中央分权，并与中央在一定事务之执行上成为相互合作之实体。从而，地方自治团体为与中央政府共享权力行使之主体，于中央与地方共同协力关系下，垂直分权，以收因地制宜之效。宪法继于第十一章第二节设“县”地方制度之专节规定，分别于宪法第一百十八条、第一百二十一条、第一百二十八条规定直辖市、县与市实行自治，以实现住民自治之理念，使地方人民对于地方事务及公共政策有直接参与或形成之权。宪法增修条文第九条亦系本诸上述意旨而设，地方制度法并据此而制定公布。
　　基于住民自治之理念以及中央与地方垂直分权之功能，地方自治团体有行政与立法机关之自治组织设置，其首长与民意代表均由自治区域内之人民依法选举、罢免之，此分别有宪法第一百二十三条、第一百二十四条、第一百二十六条，地方制度法第三十三条、第五十五条，公职人员选举罢免法第一条、第二条、第六十九条等规定可据。地方自治团体不仅依法办理自治事项，并执行上级政府委办事项。地方自治区域内之人民对于地方自治事项，有依法行使创制、复决之权（宪法第一百二十三条、地方制度法第十四条、第十六条第二款、第三章第二节参照）。地方立法机关行使其立法机关之职权，地方行政机关应将总预算案提请其立法机关审议。地方立法机关开会时，其行政机关首长应提出施政报告，民意代表并有向该机关首长或单位主管行使质询之权；就特定事项有明了必要时，则得邀请其首长或单位主管列席说明（地方制度法第三十五条至第三十七条、第四十条、第四十一条、第四十八条、第四十九条参照）。此乃基于民意政治及责任政治之原则，地方行政与地方立法机关并有权责制衡之关系。中央政府或其他上级政府对地方自治团体办理自治事项、委办事项，依法仅得按事项之性质，为适法、适当与否或其他一定之监督（同法第四章参照）。是地方自治团体在宪法及法律保障范围内，享有自主与独立之地位，国家机关自应予尊重。
　　按立法院所设各种委员会，得邀请政府人员及社会上有关系人员到会备询，为宪法第六十七条第二项所明定。鉴于行政院应依宪法规定对立法院负责，故凡行政院各部会首长及其所属公务员，除依法独立行使职权，不受外部干涉之人员外，于立法院各种委员会依宪法第六十七条第二项规定邀请到会备询时，有应邀说明之义务，亦经本院释字第四六一号解释在案。惟考量权力分立及宪法上中央与地方均权之原则，就地方自治团体行政机关公务员到会备询应作适当之规范。地方自治既受我国宪法制度性之保障，有一定之自主权限，为与中央政府共享国家权力行使，并共同协力之主体，且中央与地方各设有立法机关，建立层级体制。是地方自治团体行政机关人员受立法院各种委员会邀请到会备询时，除法律明定应到会备询者外，尚不负到会备询之义务。惟得衡酌到会说明之必要性，决定是否到会。又中央对地方自治团体得视其财政状况予以适当之补助（宪法第一百四十七条、地方制度法第六十九条、财政收支划分法第三十条参照），俾使地方自治团体足应其财政之基本需求，以保障全国各地区住民之生活，实现全国经济平衡发展之宪法意旨。立法院自不得迳因地方自治团体所属公务员之未到会备询，据以为删减或搁置中央机关依法对地方自治团体补助款预算之理由，以确保地方自治之有效运作，及符合宪法所定中央与地方权限划分之均权原则。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 大法官会议主 席 翁岳生
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 大法官 刘铁铮
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 吴 庚
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 王和雄
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 王泽鉴
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 林永谋
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 施文森
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 孙森焱
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 陈计男
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 曾华松
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 董翔飞
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 杨慧英
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 苏俊雄
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 黄越钦
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 赖英照
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 谢在全

抄台湾省议会声请书
受文者：司法院
主 旨：有关立法院于审议中央政府年度总预算案时，指定特定之省府官员列席备询报告中央补助款之运用情形问题，立法院与本会两民意机关间就其行使职权对宪法第六十七条第二项之适用规定滋生疑义，请转请 钧院大法官释示。
说 明：壹、声请解释宪法之目的及经过
一、立法院于审查中央政府总预算时，强制要求特定之台湾省政府首长及官员列席备询报告，致本会在行使职权上产生疑义，引起舆论界所称之“抢官”风波事件，类此事件于每一会计年度均重演，本会原对立法院援引宪法第六十七条第二项“各种委员会得邀请政府人员及社会上有关系人员到会备询”之规定即不无疑义与争议，惟自省县自治法通过施行后，立法院仍援引同一规定要求省府首长列席备询报告，显对本会依省县自治法第二十八条、第二十九条行使之职权予以侵犯。
二、案经本会民政委员会提议并经本会第十届第一次定期大会第二十一次会议全体议决通过声请大法官解释，爰依司法院大法官审理案件法第五条第一项第一款：“中央或地方机关，于其行使职权，适用宪法发生疑义，或因行使职权与其他机关之职权，发生适用宪法之争议，或适用法律或命令发生有抵触宪法之疑义者，得声请解释宪法”之规定声请解释。
贰、疑义之性质、声请人之立场与见解及涉及之宪法条文
一、宪法第五十三条“行政院为国家最高行政机关”、第六十二条“立法院为国家最高立法机关”及第五十七条“行政院依左列规定，对立法院负责：一、行政院有向立法院提出施政方针及施政报告之责。立法院在开会时，有向行政院院长及行政院各部会首长质询之权……”，已明定行政机关应向同级立法机关负责之规范。另按省县自治法第五条、第二十八条之规定：“省设省议会、省政府；……为省之立法机关及行政机关”、“省议会定期会开会时，……省长应提出施政报告……”“省议会有对省政府首长及单位主管质询之权”，准此，显见省政府应对省议会负责，接受省议会监督之制度迨无疑义。又依省县自治法第六条规定“省自治之监督机关为行政院”，是省政府若因执行自治事项或接受委办事项上瑕疵，亦应由自治监督机关即行政院予以撤销、变更、废止或停止其执行 (省县自治法第五十四条) ，依法自无向立法院负责或列席备询说明之理甚明，今立法院强制要指定特定省政府官员列席立法院报告中央补助款之运用情形，不仅有违宪法之精神，亦陷省府官员两难及违法之境。
二、按宪法第六十七条第二项：“各种委员会得邀请政府人员及社会上有关系人员到会备询”。惟查上揭条文含义系指各委员会于审查议案、举办公听会 (听证会) 等时，为广纳各方意见，切合社会实际需要，故邀请官员、专家到会备询，以提供专业知识、经验及意见，用以集思广益，作为制定法案或政策咨询之参考，准此以观，立法院依宪法第六十七条第二项规定强制要指定特定省府官员列席中央总预算之审查会自非所宜；且依宪法第一百四十七条第一项、省县自治法第五十条第一项之规定，中央对省之补助款系依法补助，惟今立法院若藉删除或搁置补助预算为手段指定特定之省府官员到院备询，显与宪法中央与地方均权制度之精神相悖。
三、末查，本会若仿立法院作法，邀请县市政府相关局处和乡镇公所有关单位列席本会报告省补助款之运用情形，类此连琐效应必造成中央、省、县权责重叠、紊乱。
参、检附本会第十届第一次定期大会第二十一次会议纪录乙份。
议长 刘 炳 伟
(本声请书附件略)

中华民国宪法 第 67、111、118、121、123、124、126、128 条 ( 36.12.25 )
地方制度法 第 14、16、33、55 条 ( 88.01.25 )
公职人员选举罢免法 第 1、2、69 条 ( 86.06.18 )