司法院释字第515号解释 中华文库

释字第 515 号

民国 89年10月26日

产业升级条例就未依规定使用土地厂房，强制收买规定违宪？

司法院公报 第 42 卷 12 期 46-62 页总统府公报 第 6369 号 14-34 页行政诉讼法实务见解汇编（96年12月版）第 107 页

　　中华民国七十九年十二月二十九日公布之促进产业升级条例第三十八条关于兴办工业人租购工业区土地或标准厂房，未依该条例第三十五条于核准设厂之日起一年内，按照核定计划开始使用，或未于第三十六条所定延展期间内开始使用，或不依核定计划使用者，得由工业主管机关照土地或厂房原购买价格（其属厂房或自行兴建之建筑改良物者，则应扣除房屋折旧）强制收买之规定，系为贯彻工业区之土地厂房应争取时效作符合产业升级及发展经济目的而使用，并避免兴办工业人利用国家开发之工业区及给予租税优惠等奖励措施，购入土地厂房转售图利或作不合目的之使用，乃增进公共利益所必要，符合宪法第二十三条之比例原则，与宪法保障财产权之意旨并无抵触。
　　上开条例第三十四条第一项规定，工业主管机关依本条例开发之工业区，除社区用地外，其土地、标准厂房或各种建筑物出售时，应由承购人分别按土地承购价额或标准厂房、各种建筑物承购价额百分之三或百分之一缴付工业区开发管理基金。此一基金系专对承购工业区土地、厂房及其他建筑物兴办工业人课征，用于挹注工业区开发及管理之所需，性质上相当于对有共同利益群体者所课征之特别公课及使用规费，并非原购买土地或厂房等价格之一部分，该条例施行细则第九十六条：“本条例第三十八条第一项第一款所称原购买地价及原购买价格，不包括承购时随价缴付之工业区开发管理基金”，此对购买土地及厂房后未能于前开一年内使用而仅缴付价金者，固无不合。惟兴办工业人承购工业区土地或厂房后，工业主管机关依上开条例第三十八条之规定强制买回，若系由于非可归责于兴办工业人之事由者，其自始既未成为特别公课征收对象共同利益群体之成员，亦不具有缴纳规费之利用关系，则课征工业区开发管理基金之前提要件及目的均已消失，其课征供作基金款项之法律上原因遂不复存在，成为公法上之不当得利。依上开细则之规定，该管机关仅须以原价买回，对已按一定比例课征作为基金之款项，不予返还，即与宪法保障人民权利之意旨有违，该细则此部分规定，并不排除上述返还请求权之行使。至兴办工业人有无可归责事由，是否已受领其他相当之补偿，系属事实认定问题，不在本解释范围，并此指明。

　　中华民国七十九年十二月二十九日公布之促进产业升级条例第三十五条（八十八年十二月三十一日修正公布之现行条例第五十八条）及第三十六条（现行条例第五十九条）分别规定：“兴办工业人租购工业区土地，应于核准设厂之日起一年内，按照核定计划开始使用。兴办工业人因故未能如期开始使用时，得报经工业主管机关核准展延之。但以一次为限，并不得超过一年。”“兴办工业人租购工业区土地或标准厂房，应按照核定计划完成使用，并取得工厂登记证。兴办工业人因故未能如期完成使用时，得申请展期。但以三次为限，并不得超过三年。”同条例第三十八条（现行条例第六十一条）则规定：“兴办工业人租购之工业区土地或标准厂房，违反第三十五条或第三十六条或不依核定计划使用者，得由工业主管机关依左列规定处理：一、承购之土地，照原购买地价强制收买；承购之标准厂房，照原购买价格，扣除房屋折旧后之馀额强制收买。二、租用之土地或标准厂房，终止租约收回。前项强制收买或收回之土地，其地上由兴办工业人自行兴建之建筑改良物，按其兴建当时之价格，扣除房屋折旧后之馀额补偿之。”此一强制买回之条款，旨在贯彻工业区之土地厂房应争取时效作符合产业升级及发展经济目的使用，并避免兴办工业人利用国家开发之工业区及给予租税优惠等奖励措施，购入土地厂房转售图利或作不合目的之使用；凡有不于前述法定期间依核定计划开始使用，或虽开始使用而不符原核定计划者，不问其原因为何，工业主管机关均得强制买回，乃增进公共利益所必要，符合宪法第二十三条之比例原则，与宪法保障财产权之意旨亦无抵触。
　　上开条例第三十四条第一项（现行条例第五十五条第一项）规定：“工业主管机关依本条例开发之工业区，除社区用地外，其土地、标准厂房或各种建筑物出售时，应由承购人按下列规定，缴付工业区开发管理基金：一、土地按承购价额缴付百分之三。二、标准厂房或各种建筑物按承购价额缴付百分之一。”此一基金之用途依行政院八十年十月七日发布之工业区开发管理基金收支保管及运用办法第六条之规定包括：“一、工业区开发之投资或贷款或参加投资于工业区相关之事业。二、工业主管机关依本条例第三十八条规定强制收买或收回工业区土地、标准厂房或补偿兴办工业人自行兴建之建筑改良物所需资金。三、已开发之工业区，其土地经较长期间仍未出售，由于开发成本利息之累积，致售价超过附近使用性质相同土地之地价时，得以本基金贷款利息补贴之。四、工业区开发相关之研究规划、宣导经费及本基金保管运用委员会与工业区管理机构之经费。五、金融机构转贷本基金之手续费。六、其他有关支出。”是基金系专对承购工业区土地、厂房及其他建筑物兴办工业人课征，用于挹注工业区开发及管理之所需，性质上相当于对有共同利益群体者所征收之特别公课及使用规费，并非原购买土地或厂房等价格之一部分，该条例施行细则第九十六条：“本条例第三十八条第一项第一款所称原购买地价及原购买价格，不包括承购时随价缴付之工业区开发管理基金”，此对购买土地及厂房后未能于前开一年内使用而仅缴付价金者，固无不合。惟兴办工业人承购工业区土地或厂房后，工业主管机关依上开条例第三十八条之规定强制买回，若系由于非可归责于兴办工业人之事由者，其自始既未成为特别公课征收对象共同利益群体之成员，亦不具有缴纳规费之利用关系，则课征工业区开发管理基金之前提要件及目的均已消失，且原兴办工业人若于遭强制买回之后，另行选择其他工业区买地设厂，并不能以前此缴纳作为管理开发基金之款项抵充，仍须再次由主管机关按规定比例课征，是以上述缴纳作为基金之款项，就此而言，亦无不予返还之理由。
　　因不可归责之事由致兴办工业人未能于法定期间内依核定开始使用在工业区购得之土地或厂房，其课征供作基金款项之法律上原因既已不存在，则构成公法上之不当得利，该兴办工业人自得依现行行政诉讼法提起给付诉讼。依上开细则之规定，该管机关仅须以原价买回，对已按一定比例课征作为基金之款项，不予返还，即与宪法保障人民权利之意旨有违，该细则此部分规定，并不排除上述返还请求权之行使。至兴办工业人有无可归责事由，是否已受领其他相当之补偿，系属事实认定问题，不在本解释范围，并此指明。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 大法官会议主 席 翁岳生
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 大法官 刘铁铮
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 吴 庚
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 王和雄
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 林永谋
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 施文森
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 孙森焱
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 陈计男
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 曾华松
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 董翔飞
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 杨慧英
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 戴东雄
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 苏俊雄
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 黄越钦
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 谢在全

抄台０塑胶工业股份有限公司、南０塑胶工业股份有限公司、台０化学纤维股份有限公司(共同法定代理人王０庆)声请书
受文者：司法院
主旨：为行政法院八十三年度判字第二○一二号及最高法院八十七年度台上字第八三○号二件确定终局判决所适用之促进产业升级条例第三十八条及其施行细则第九十六条之规定有抵触宪法第十五条人民之财产权应予保障之疑义，兹依据司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款及第八条第一项之规定，声请解释宪法，并请准将上开法令各该条之规定宣告无效，谨就有关事项叙明如后，请鉴核。
说明：一、声请解释宪法之目的
缘声请人台０塑胶工业股份有限公司、南０塑胶工业股份有限公司、台０化学纤维股份有限公司等三家公司就宪法第十五条保障人民财产权遭行政主管机关不法侵害，虽经依法定程序提起行政诉讼及民事诉讼，然行政法院八十三年度判字第二○一二号及最高法院八十七年度台上字第八三○号之确定终局判决所适用之法律、命令有抵触宪法之疑义，为落实宪法第十五条人民之财产权应予保障之意旨，爰提出本件声请案。
二、争议之性质与经过，及涉及之宪法条文
(一)宪法保障之人民财产权遭受不法侵害之事实：
声请人等三家公司为响应政府根留台湾之政策，乃在政府政策指导下筹建六轻石化工厂，前于民国(下同)七十六年间向经济部工业局承购宜兰利泽工业区之土地，并经核准设置石化加工厂，但因遭到宜兰当地人士以环保为由反对等种种不可抗力之外力阻挠，又因政府无力排除，致始终无法使用，上情乃举国周知之事实。讵经济部工业局于八十一年间却反而以声请人等未依限使用土地为由，依据促进产业升级条例第三十八条第一项第一款之规定通知强制收买土地，声请人虽不服经济部工业局强制收买之处分，但在别无他途可循之下，只好遵令领回地价款及特别金。惟声请人先前承购利泽工业区土地所缴交按承购价格百分之三计算“工业区开发管理基金”(下称管理基金)，计新台币六五、六九六、三三九元，经济部等主管机关却拒绝退还(附件一)。声请人不服该处分提起诉愿、再诉愿，均遭驳回(附件二)。嗣经提起行政诉讼，亦遭驳回(附件三)。声请人为请求取回该管理基金，乃向台湾台北地方法院以主管机关有不当得利之情事提出返回管理基金之诉讼，惟遭败诉判决(附件四)，声请人不服判决而提起上诉，经台湾高等法院判决驳回上诉(附件五)，嗣最高法院判决亦驳回上诉(附件六)，全案于焉确定。
(二)涉及之宪法条文：
查本件涉及违宪的法律及命令即促进产业升级条例第三十八条暨其施行细则第九十六条之规定，分别与宪法第一百七十一条法律与宪法抵触者无效，以及第一百七十二条命令与宪法或法律抵触者无效，第十五条人民之财产权应予保障之规定有所抵触，应予宣告无效。
三、声请人之立场与见解
(一)首按促进产业升级条例第三十八条规定，兴办工业人租购之工业区土地或标准厂房，违反第三十五条或第三十六条或不依核定计划使用者，得由工业主管机关依原承购地价强制收买，此强制买回条款实为防止土地投机，促进土地利用，对于兴办工业人利用国家给予奖励之措施而行土地投机之实予以惩罚，立意良好，然既系为了惩罚土地投机者而订立本条款，则在行使此具有类似“违约惩罚”性质的强制收买公权力的对象，亦应以“有责性”为前提，亦即适用对象应以可归责兴办工业人自己的原因致违反同法第三十五条、第三十六条之规定者为限，而不应适用于不可归责于己之事由致建厂不成的兴办工业人，本件声请人为兴建六轻石化工厂，于七十六年间承购宜兰利泽工业区土地，因受环保及地方人士之无理反对而政府主管机关又无能排除外力阻挠，致声请人在投注大量资金及人力后，却仍无法依核定计划建厂，显然系不可归责于声请人之事由致建厂不成，则政府主管机关实不应以公权力强制买回土地后再予以惩罚，而使人民因此遭受重大的财产上损失，其不符公平正义至为明显，此观之民法债编有关债务不履行之规定，皆须债务人就其有故意或过失之行为才须负责任，或债务人有可归责于己的事由致给付不能之债务不履行情事时负损害赔偿事任，如民法第二百二十条、第二百二十六条等规定足资参照，若无故意或过失则不负责任，此乃现代法治国家立法之当然道理，是以司法院释字第二七五号解释，亦以“人民违反法律上之义务而应受行政罚之行为，法律无特别规定时，虽不以出于故意为必要，仍须以过失为其责任条件。”就应受行政罚之责任条件以有故意及过失为必要，有具体明确之阐释，亦同此旨趣。惟依促进产业升级条例第三十八条之规定不论无法依核定计划建厂的原因为何，是否可归责于兴办工业人之原因，政府主管机关则一律施以强制力以原地价不计利息收买收回土地或厂房，显然系不当侵害兴办工业人之合法取得之财产，有违宪法第十五条人民之财产权应予保障之意旨，自应予以宣告无效。
(二)关于促进产业升级条例施行细则第九十六条违宪部分：
1.首按，人民之财产权，为宪法第十五条所明文保障，而同法第二十三条规定：“以上各条列举之自由权利，除为防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之。”足见对宪法所保障之各项权利之限制，应以法律为之，且其立法旨意应受宪法第二十三条之拘束。再按，中央法规标准法第五条第二款及第六条规定“关于人民之权利、义务者，应以法律定之”、“应以法律规定之事项，不得以命令定之。”即学说上所谓法律保留原则之成文法化，其意涵为：“国家须基于法律的规定才能对人民的自由及财产加以限制。”而此处所谓之法律系指形式意义之法律，即立法院通过并经总统公布之法律，宪法第一百七十条亦定有明文，法律保留原则之适用范围在侵害行政之领域内均有适用，尤其是对人民自由、财产权之限制，如课税、没入或吊销营业许可证等处分，皆必须有法律之明确规定，应恪遵法律保留原则，始得为之，如此才符合法治国家依法行政之基本原则。是以司法院释字第三一三号、第三四五号、第三四六号、第三六七号、第三八○号、第三九○号、第三九四号、第四○二号解释，亦均从人民受宪法保障之基本权利立场，就法律保留原则为具体明确之阐明。
2.经查，促进产业升级条例施行细则系依据促进产业升级条例第四十三条授权行政院订定之命令，属于行政命令之位阶，自不能逾越法律授权范围之外，限制人民受宪法保障之财产权利，尤其在对于干涉人民权益之行为必须有法律之授权，且就授权之目的、范围及内容必须具体明确，然后据以发布命令，方符宪法第二十三条之意旨。惟促进产业升级条例施行细则第九十六条规定“本条例第三十八条第一项第一款所称原购买地价及原购买价格，不包括承购时随价缴付之工业区开发管理基金”，已逾越法律授权范围之外恣意增加母法所未规定之事项，盖依上开规定，工业主管机关于强制买回土地或厂房时，仅以原购买地价或原购买价格买回，对于兴办工业人原依促进产业升级条例第三十四条缴付之管理基金，即得拒予返还，无异以此作为对兴办工业人之惩罚，依前项(一) 之说明，必须以法律明确规定始符法律保留原则，惟遍查促进产业升级条例对于工业主管机关实施强制收买土地后，原收取之管理基金可否抑留不予返还，均无明文规定，岂行政机关于订定之行政命令即施行细则时竟逾越母法授权范围，擅自订定侵害人民财产权之规定，对于兴办工业人所随价缴交的管理基金任意扣留，违反法律保留原则，准此，促进产业升级条例施行细则第九十六条因逾越法律授权之范围，增订母法所未规定之事项，致侵害人民之财产权，有违宪法第一百七十二条命令与宪法或法律抵触者无效之规定，并与宪法第十五条保障人民财产权之规定有所抵触。3.末查，政府开发工业区之目的，应系在于借由政府统筹规划之方式，协助兴办工业人合理取得建厂所需土地或厂房，带动工业建设，进而促进国家整体经济之发展，因此政府出售工业区土地或厂房予兴办工业人，实不应有营利或获取任何不当得利之意图，政府主管机关于向购买取得工业区土地者收取管理基金后，虽系用于支应工业区开发管理所需，则自应由实际使用而享受开发管理利益者负担，而不应由尚未使用工业区土地即遭强制买回而从未且将永远无法使用者负担，此乃使用者付费衡平法则下之当然之理，然而依据促进产业升级条例第三十八条及其施行细则第九十六条规定，声请人等配合政府工业政策，在利泽工业区推动六轻计划，却因政府无力化解以环保为借口之种种抗争，致六轻不能依照原定计划在利泽建厂，致遭强制买回，已缴交之管理基金又拒予返还，声请人已然遭受双重的损失，尤有甚者，迨声请人再转移至云林离岛式基础工业区承购离岛工业区土地时，竟仍需再依同法第三十四条之规定缴交管理基金。似此，政府收回利泽工业区土地毋庸返还管理基金，但于他日再度公告出售时又可再次收取管理基金，实际上等于是一再重复收取，足见同一标的土地多次办理出售即可重复收取，显有不当得利之嫌，殊属不当，因而前述法令显已违背宪法之规定。
综据上述，促进产业升级条例第三十八条及其施行细则第九十六条强制收买收回及不予返还管理基金之规定，明显侵害人民之财产权，有违宪法第十五条关于人民财产权应予保障之规定，而有声请解释宪法并宣告该法令为违宪之必要。
四、关系文件之名称及件数
附件一：经济部工业局八十二年五月十三日工(八二)五字第○一五一五一号函影本乙件。
附件二：经济部诉愿决定书影本乙件、行政院再诉愿决定书影本乙件。
附件三：行政法院八十三年度判字第二○一二号判决影本乙件。
附件四：台湾台北地方法院八十四年度重诉字第一五六号民事判决影本乙件。
附件五：台湾高等法院八十五年度重诉字第一七九号民事判决影本乙件。
附件六：最高法院八十七年度台上字第八三○号民事判决影本乙件。
附件七：委任状正本乙件。
声请人：台０塑胶工业股份有限公司
南０塑胶工业股份有限公司
台０化学纤维股份有限公司
共同
法定代理人：王０庆
代理人：吴茂雄律师
中华民国八十七年七月二十八日
附件三：行政法院判决八十三年度判字第二○一二号
原告台０塑胶工业股份有限公司
代表人王０庆住同右
原告南０塑胶工业股份有限公司
代表人王０庆住同右
原告台０化学纤维股份有限公司
代表人王０庆住同右
被告经济部工业局
诉讼代理人陈清秀律师
右当事人间因其他请求(申请退还承购工业区土地所缴纳之工业区开发管理基金)事件，原告不服行政院中华民国八十三年五月二十七日台八十三诉字第一九二一三号再诉愿决定，提起行政诉讼。本院判决如左：
主文
原告之诉驳回。
事实
缘原告于民国七十六年间向被告机关承购宜兰县利泽工业区土地，经核准设置石化加工厂，嗣因未依核定计划如期开始使用，经被告机关依促进产业升级条例第三十八条第一项第一款规定照原购买地价强制收买，原告并已领取强制收买地价款及特别金。嗣原告于八十二年一月十三日及三月五日以工业区开发管理基金系办理工业区开发及管理之用，由兴办工业人于承购工业区土地时随价缴纳，该项管理基金系用于工业区之开发，而使土地增加附加价值，应属承购土地价款之一部分，该工业区土地既经收回，理应予退还，并于将来出售时再向承购人收取，否则多次办理出售即重复收取开发管理基金，殊属不当为由，向被告请求发还原缴纳之工业区开发管理基金新台币六五、六九六、三三九元，并予加计特别金(利息)。经被告机关八十二年五月十三日工(八二)五字第○一五一五一号函复，谓本案经转准该部工业区开发管理基金保管运用委员会八十二年四月九日经(八二)工基字第六七一号函，略称兴办工业人承购工业区土地或标准厂房所缴付之工业区开发管理基金，其土地虽未开始使用，惟为维持工业区环境，原告所缴付之工业区开发管理基金仍需充作工业区各项公共设施之维护及相关行政费用，是以经强制收买后，其所缴付之工业区开发管理基金不宜退还。
原告不服，循序提起行政诉讼。兹摘叙两造诉辩意旨于次：
原告起诉意旨略谓：一、原再诉愿决定书理由栏第八行称：“本件再诉愿人等于七十六年间向原处分机关承购宜兰县利泽工业区土地，经核准设置石化加工厂，再诉愿人等未依核定计划如期开始使用，经原处分机关依促进产业升级条例第三十八条第一项第一款前段规定，照原购买地价强制收买。”此项官方说法，与原告公司等之意志，及数年来全国各大小新闻媒体持续不断报导所造成全民社会的认知，完全悖离，对此原告等已于再诉愿书及其补充理由书一再强调并叙述綦详，于兹不赘。原告等所提六轻建厂计划由于投资金额庞巨，经济层面影响深远，一直被政府行政主管当局视为国家重要经济建设项目之一，当原告等拟定于利泽工业区兴建六轻工厂时并获高层首长全力支持，原告等于再诉愿时即执一例说明：即当时宜兰县长不但不推行中央基于工业发展需要而大力推动六轻之政策，更带头反对，乃至于有“宜兰县如不遵守中央政策将暂缓北宜高速公路开辟”的行政院政策性宣示，事证俱在。惟再诉愿决定书中对原告等此项有关悖离实情的质疑竟无只字片语的交代，更无怜恤原告等因遭受环保抗争等外力因素干扰导致有地却无法建厂的尴尬处境，仍称原告等未依核定计划如期开始使用，究竟原告等之抗辩何以不足采，全无说明，即有理由不备之违法。二、原再诉愿决定书理由栏第十四行称：“促进产业升级条例第三十八条第一项第一款前段规定所称原购买地价系指承购土地所缴付之地价，至工业区开发管理基金系依同条例第三十四条第一项第一款规定按土地承购价额百分之三缴付，其与土地价款系二笔独立款项，非属购买土地价款之一部分，法意甚明。”但查促进产业升级条例第三十八条第一项第一款所称“原购买地价”与同条例第三十四条第一项第一款所称“承购价额”，法律名称既然有异，依常理其所代表之法律概念即有所不同，而再诉愿决定强词解为一致，并表示工业区开发管理基金不在“原购买地价”涵摄之内，曲解法令，令人难以信服。原告等前于诉愿书中既已明白表示：原告等因承购利泽工业区土地，取得产权，所必要相对支付之一切款项，均属购地价款。虽其缴付之款项中一部分用以充实工业区开发管理基金，但因工业区开发管理基金系政府部门为特定行政目的需要取得相当经费来源，规定由承购工业区之兴办工业人所缴付购地款项中提拨一定比例以充实该基金，俾供独立支配运用，且以外加方式附缴，惟无论其形式上名称科目为何，既因承购工业区土地而发生，即属购地价款，并不因政府部门对该基金之支配运用方式如何，即变更原告等所缴付之款项系作为购地价款之事实。工业局既不能协助原告等排除外力阻扰，又要收回利泽工业区土地，即应退还原告等承购时所缴付之全部款项，不得将原告等已缴之全部款项中更区分一部分充作地价款者予以发还，一部分充实工业区开发管理基金者，却予克扣抑留，图利国库。三、按举凡涉及人民生命、自由及财产之保障，非有法律或法律授权之命令，行政机关不得作成行政处分或其他措施，此即行政法上所谓之“法律保留原则”，亦即通常所称之积极的依法行政。遍查“促进产业升级条例”及其施行细则全文，并无强制收买工业区土地时，工业主管机关得抑留工业区开发管理基金之法律规定。乃原处分未见及此，在无法律依据之情况下，竟至抑留原告等缴纳之系争工业区开发管理基金新台币六五、六九六、三三九元，显然违背“法律保留原则”，而无可维持。再诉愿决定以工业区开发管理基金非属购买土地价款之一部分，法意甚明，自毋庸于促进产业升级条例及其施行细则另列条文规定，然法意是否明确乃再诉愿机关自行判断后所为解释，参照原“奖励投资条例”第八十条及其施行细则第一百十八条规定，乃有“兴办工业人租购之工业用地未依核定计划使用部分之土地，照原购买地价强制收买”及“所称原购买地价，工业区开发管理基金不计入”之明文，但查现行“促进产业升级条例”第三十八条虽仍保留原“奖励投资条例”第八十条有关照原购买地价强制收买之规定，但于其施行细则第七十五条则已删除“所称原购买地价，工业区开发管理基金不计入”之规定，两相对照比较即可知原不退还工业区开发管理基金之规定已为现行法所不采。再诉愿机关在欠缺法律依据之情况下迳自作成不退还开发管理基金之决定，显然违背“法律保留原则”，应予撤销。四、原再诉愿决定书理由栏第二十二行：“工业区开发管理基金，其用途依本院台八十忠授字第一一六○一号令发布之工业区开发管理基金收支保管及运用办法第六条规定，主要系供工业区开发之投资或贷款、工业主管机关强制收买或收回工业区土地、标准厂房所需之资金、工业区开发相关之研究规划、宣导经费及该基金保管运用委员会与工业区管理机构之经费等用，并非仅供兴办工业人个别所承购之土地开发、管理使用，所称渠等所承购之工业区土地尚未开始使用，不应由渠等负担开发管理基金一节，核不足采。”原告等于原诉愿书中即已明白表示：查经济部工业区为工业区内各项公共设施之维护管理，于八十、七、二十四以经(八○) 工○三八二四二号令发布工业区维护费征收标准，按月向工业区内厂商征收维护费用，且该维护费用之收取系以促进产业升级条例第四十条为其法律依据，与原告等所争执依促进产业升级条例第三十四条(原奖励投资条例第六十四条)缴付之工业区开发管理基金，并不相同，工业局据以作成不予退还工业区开发管理基金之处分，认事用法显有违误。另原告于再诉愿补充理由书中亦强调：工业区开发管理基金系对购买取得工业区土地者收取，用于支应工业区开发、管理之所需，既然如此，同一笔土地之开发、管理所应缴纳之基金，自应由实际使用而享受开发、管理利益者负担，而不应由尚未开始使用工业区土地即遭强制收回者负担，其理至明。况且再诉愿决定系强制性自始解除原告等之利泽工业区土地之承购，因而乃按原购买地价强制收回土地，否则岂非应依收回当时之土地现值买回？既然原告等之承购资格已遭自始解除，依前述理由可知，原告等缴交开发管理基金之义务亦应相对解除，惟再诉愿决定却又作成无从返还之决定，显然相互矛盾。五、原再诉愿决定书理由栏第二十九行：“开发之工业区土地于出售时，承购人即应按土地承购价额百分之三缴付工业区开发管理基金，既为首揭促进产业升级条例第三十四条第一项第一款所规定，所称再度出售时，又可收取一次基金，有重复收取不当得利之嫌云云，亦不足采。”原告于诉愿书中即明白表示：工业主管机关开发之工业区土地于办理让售时，祇有向直接承购之兴办工业人收取承购价额百分之三之金额供为工业区开发管理基金，至于承购人再次转让出售时，并无再向转得者重复收取工业区开发管理基金之情形，是以此项基金应随工业区土地出售，以收取一次为原则。原告所有之利泽工业区土地既经工业局收回，工业局将来重新公告出售时，仍将按规定计征工业区开发管理基金，在此情况下，自应发还原告等始符情理，否则以同一标的土地多次办理出售即可重复收取，殊属不当。另于再诉愿补充理由书中亦再次强调：政府开发工业区之目的，应是在于借由政府统筹规划之方式，协助兴办工业人合理取得建厂所需土地，带动工业建设，进而促成国家整体经济之发展，因此政府出售工业区土地予兴办工业人，实不应有营利或获取任何不当利益之意图，致违背其宗旨。但反观本案，原告等配合政府工业政策，在利泽工业区推动六轻计划，却因政府无力化解以环保为借口之种种抗争，致六轻不能依照原定计划在利泽建厂，因而转移至云林离岛式基础工业区，原告等于承购离岛工业区时，仍须再度缴交工业区开发管理基金。似此，政府收回利泽工业区土地却不返还工业区开发管理基金，但于他日再度出售时又可收取一次基金，实际等于是重复收取，而有不当得利之嫌。与此同时，原告同是为兴建六轻，前在利泽工业区因未获公权力保障，致无法依照计划实施而被迫转移至云林麦寮，却须因此重复负担工业区开发管理基金，实无异于一只牛遭剥两次皮。六、综上所述，再诉愿决定未能顾及事实与情理，且有诸多违法之处，遽尔驳回原告等之再诉愿，即属违法，无可维持，谨请求撤销该违法不当之再诉愿决定、诉愿决定及原处分，另为适法之处分，准予返还系争管理基金，至感德便。被告答辩意旨则谓：一、按促进产业升级条例第三十八条第一项第一款规定有关强制收买，就承购之土地，法条明定应“照原购买地价”强制收买，而承购土地当时所另行缴纳“工业区开发管理基金”，并不属于“原购买地价”之范围，故被告按照原购买地价强制收买，而未一并退还其所缴纳之工业区开发管理基金，于法并无不合。二、再按人民对于行政机关主张财产上返还请求权，应有法律规定作为其请求权基础，本件原告主张伊对于被告享有请求退还所缴纳工业区开发管理基金之权利云云，惟按遍查促进产业升级条例规定，并未规定工业主管机关强制收买时，应退还兴办工业人已缴纳之工业区开发管理基金，故原告请求退还，并无法律上根据。三、按促进产业升级条例第三十八条所规定强制收买，性质上系对于兴办工业人违反按照核定计划开始或完成使用之义务之制裁，故规定“照原购买地价”强制收买，而非解除原承购契约回复原状。否则如照原购买地价强制收买外，应再退还已缴纳之管理基金时，则兴办工业人并未蒙受任何不利，实质上无异回复原状，是显然不符合上开条例对于违反公法上义务者之制裁目的。四、再按依据行政院搻⒑⒎台搻忠授字第一一六○一号令发布“工业区开发管理基金收支保管及运用办法”第六条规定：“本基金之用途如左：一、工业区开发之投资或贷款或参加投资于工业区相关之事业。二、工业主管机关依本条例第三十八条规定强制收买或收回工业区土地、标准厂房或补偿兴办工业人自行兴建之建筑改良物所需资金。三、已开发之工业区，其土地经较长期间仍未出售，由于开发成本利息之累积，致售价超过附近使用性质相同土地之地价时，得以本基金贷款利息补贴之。四、工业区开发相关之研究规划、宣导经费及本基金保管运用委员会与工业区管理机构之经费。五、金融机构转贷本基金之手续费。六、其他有关支出。”故工业区开发管理基金，系为支应工业区开发、管理之公共任务所需经费而课征者，性质上属于有特定目的用途之公法上负担，并非买卖价金之一部分，该项基金，系承购土地时始发生缴交情事，于缴交土地价款时，一并缴付后，解缴国库，作非营业循环基金，依预算法、会计法、决算法、审计法及相关法令规定办理，供各工业区公共设施管理维护，及其他公用设施操作营运等之经费。因此，工业区开发管理基金并非仅供兴办工业人个别所承购之土地开发、管理使用，故原告所称渠等所承购之工业区土地尚未开始使用，不应由渠等负担开发管理基金一节，核不足采。五、退步言之，本件被告规划开发利泽工业区，原告前来承购土地，既已享受政府提供之特别服务(开发工业区提供其使用)，自应缴纳工业区开发管理基金。故基于使用者付费或受益者付费原则，原告自应缴纳工业区开发管理基金，以支应本件工业区开发、管理之公共任务所需经费。六、本件原告虽主张伊等拟利用所购利泽工业区土地设置轻油裂解厂(即六轻)，但因环保等理由，遭地方机关及居民阻挠导致无法建厂开始使用等语。惟查本案原告原系以设置石化加工厂名义，经核准工厂设立许可及取得土地，嗣未经依法定程序核准，擅自变更用途，又未按照核定计划开始使用，自属违反法律上作为义务，依法应予强制收买。故纵然原告等尚未开始使用工业区土地，但此系违反法律上按照核定计划开始使用之义务，而怠于使用所致，仍不得以此理由作为请求返还工业区开发管理基金之依据。七、按工业区土地出售时，依促进产业升级条例第三十四条第一项规定应缴付工业区开发管理基金。此项公法上义务负担，只要满足法律规定之构成要件，即应加以征收，此为依法行政原则所要求。而上开条项对于工业区开发管理基金之征收，既未明定同一标的土地只能收取一次，故于强制收买后，再行出售时，如具备上述法定构成要件，依法即应另征收工业区开发管理基金。故原告主张工业区开发管理基金只能收取一次云云，显无法律上根据。何况，工业主管机关就同一工业区土地第一次出售以及强制收买后第二次出售，均分别支出相当之特别行政成本，为支应此项经费开支，自应收取管理基金，以资弥补，故纵然收取二次，亦系依据法律规定征收，洵属于法有据，自无不当得利之问题。八、再按原告系于民国七十六年奖励投资条例施行期间承购本件工业区土地，依当时奖励投资条例第八十条规定对于违反开始使用义务之强制收买，系“照原购买地价”办理，其施行细则第一百十八条更明定：“本条例第八十条所称‘原购买地价’，系指承购土地已缴付之地价。其……随价缴付之工业区开发管理基金均不计入”，足见原告对于违反开始使用义务之法律效果，知之甚详，其后促进产业升级条例第三十八条仍承袭上开奖励投资条例第八十条强制收买规定，亦系“照原购买地价”强制收买，用语并无不同，解释上自应一致。且依促进产业升级条例第三十八条规定，系“照原购买地价”强制收买土地，而同条例第三十四条规定“按承购价额”缴付百分之三之“工业区开发管理基金”，文义甚为清晰，系两种独立价款之规定，是以，促进产业升级条例及其施行细则毋庸再予另列条文规范之。故原告以促进产业升级条例施行细则第七十五条并未有奖励投资条例施行细则第一百十八条之定义规定，执以作为请求退还工业区开发管理基金乙节，亦无理由。九、综上所陈，原告之诉于法并无理由，请予判决驳回。理由一、按促进产业升级条例第三十四条第一项第一款规定，工业主管机关依该条例开发之工业区，除社区用地外，其土地出售时，应由承购人按土地承购价额缴付百分之三之工业区开发管理基金。又依同条例第三十五条第一项规定，兴办工业人租购工业区土地，应于核准设厂之日起一年内，按照核定计划开始使用，而兴办工业人租购之工业区土地，违反第三十五条或第三十六条或不依核定计划使用者，得由工业主管机关照原购买地价强制收买，复为同条例第三十八条第一项第一款前段所规定。本件原告于七十六年间向被告机关承购宜兰县利泽工业区土地，经核准设置石化加工厂，原告等因地方人士反对，致未依核定计划如期开始使用，经被告机关依促进产业升级条例第三十八条第一项第一款前段规定，照原购买地价强制收买，原告并已领回土地价款及特别金，惟主张于承购该工业区土地时，按承购土地价额百分之三缴付之工业区开发管理基金，系属土地价额之一部分，应予退还等情，向被告机关申请发还原缴纳之工业区开发管理基金未获准许，原告诉经经济部诉愿决定，认为兴办工业人承购工业区土地按承购价额缴付百分之三工业区开发管理基金，乃系为支应工业区开发、管理之公共任务之需所课之公法上负担，其用途依工业区开发管理基金收支保管及运用办法第六条规定，系充作一、工业区开发之投资或贷款或参加投资于工业区相关之事业。二、工业主管机关依促进产业升级条例第三十八条规定强制收买或收回工业区土地、标准厂房或补偿兴办工业人自行兴建之建筑改良物所需资金。三、已开发之工业区，其土地经较长期间仍未出售，由于开发成本利息之累积，致售价超过附近使用性质相同土地之地价时，得以本基金贷款利息补贴之。四、工业区开发相关之研究规划、宣导经费及本基金保管运用委员会与工业区管理机构之经费。五、金融机构转贷本基金之手续费。六、其他有关支出。被告机关基于公益考量，认以不退还为宜，核无不妥。又工业区开发管理基金系因承购土地始发生缴交情事，于缴交土地价款时，一并缴付后，解缴国库，作非营业循环基金，依预算法、会计法、决算法、审计法及相关法令规定办理，供各工业区公共设施管理维护及其他公用设施操作营运之经费，实非购地价款，无从返还，遂驳回诉愿。原告复执前词提起再诉愿，案经原再诉愿决定以首揭促进产业升级条例第三十八条第一项第一款前段规定所称原购买地价系指承购土地所缴付之地价，至工业区开发管理基金系依同条例第三十四条第一项第一款规定按土地承购价额百分之三缴付，其与土地价款系二笔独立款项，非属购买土地价款之一部分，法意甚明。原告等承购之利泽工业区土地，经被告机关照原购买地价强制收买，至随价缴付之工业区开发管理基金被告机关不予退还，并无不妥。又开发之工业区土地出售时，承购人即应依同条例第三十四条第一项规定，按承购价额缴付百分之三之工业区开发管理基金，其用途依该院台八十忠授字第一一六○一号令发布之工业区开发管理基金收支保管及运用办法第六条规定，主要系供工业区开发之投资或贷款、工业主管机关强制收买或收回工业区土地、标准厂房所需之资金、工业区开发相关之研究规划、宣导经费及该基金保管运用委员会与工业区管理机构之经费等用，并非仅供兴办工业人个别所承购之土地开发、管理使用，所称渠等所承购之工业区土地尚未开始使用，不应负担开发管理基金一节，核不足采。再者，开发之工业区土地于出售时，承购人即应按土地承购价额百分之三缴付工业区开发管理基金，既为首揭促进产业升级条例第三十四条第一项第一款所规定，所称再度出售时，又可收取一次基金，有重复收取不当得利之嫌云云，亦不足以采等理由递予核驳，揆诸首揭规定，原处分及一再诉愿决定均无违误。原告起诉主张案由利泽工业区土地之未依核定计划如期开始使用，缘于遭受外力干扰，而当局不能以公权力排除，非原告所能为力。次查促进产业升级条例第三十八条第一项第一款所称“原购买地价”，与同条例第三十四条第一项第一款所称“承购价额”，所代表之法律概念不同，原告因承购利泽工业区土地取得产权，相对支付之一切款项，均属地价，自不得更区分一部分充作地价款予以发还，一部分充作工业区开发管理基金，抑留不还。否则，显然违背“法律保留原则”，况查促进产业升级条例第三十八条虽仍保留原“奖励投资条例”第八十条有关照原购买地价强制收买之规定，但于其施行细则第七十五条则已删除“原购买地价工业区开发管理基金不计入”文字，可见原不退还工业区开发管理基金之规定，已为现行法所不采。被告机关为工业区内各项公共设施之维护管理，曾发布工业区维护费征收标准，按月向区内厂商征收维护费，则工业区开发管理基金系对购买取得工业区土地者收取，用以支应工业区开发管理之所需，自应由实际使用而享受开发管理利益者负担，而不应由尚未开始使用工业区土地即遭强制收回者负担。按政府出售工业区土地予兴办工业人，实不应有营利或获取任何不当利益之意图，又工业区开发管理基金系随工业区土地出售以收取一次为原则，原告所购利泽工业区土地既经强制收回，自应将承购时所缴付之开发管理基金发还，否则以同一标的多次办理出售即可重复收取，显有不当得利之嫌，殊属不当云云。惟查原告等承购利泽工业区土地后，虽因受环保及地方人士之反对致未能依核定计划如期使用，然被告机关于依法照原购买地价强制收买前，既经原告等同意并领回土地价款及特别金，即难再指强制收买不当。次查促进产业升级条例第三十八条第一项第一款有关强制收买承购之土地，既明定应“照原购买地价”强制收买，自不及于承购土地当时依承购土地价额百分之三缴付之工业区开发管理基金。盖所称“原购买地价”，系指承购土地所缴付之地价，至工业区开发管理基金既系按土地承购价额之比例计缴，自非属购买土地价款之一部分，因此项法意甚为明确，故毋庸于促进产业升级条例及其施行细则另列“随价缴付之工业区开发管理基金不计入”之明文。原告以促进产业升级条例施行细则第七十五条既已删除上列“不计入”之规定，则该项缴付之工业区开发管理基金应包括于“原购买地价”之内，应予发还云云，委不足采。是其本件之诉即洵难认为有理由。至其另指被告有不当得利一节，非特为被告所否认，抑且循现行法制，纵令公法上之不当得利，仍须向有管辖权之普通法院，提起民事诉讼以求解决，非得由本院迳行审理，毋庸赘论，并此叙明。
二、据上论结，本件原告之诉为无理由，爰依行政诉讼法第二十六条后段，判决如主文。
中华民国八十三年九月十六日
附件六：最高法院民事判决八十七年度台上字第八三○号
上诉人台０塑胶工业股份有限公司
法定代理人王０庆住同右
上诉人南０塑胶工业股份有限公司
法定代理人王０庆住同右
上诉人台０化学纤维股份有限公司
法定代理人王０庆住同右
共同
诉讼代理人吴茂雄律师
被上诉人经济部
法定代理人王志刚住同右
被上诉人经济部工业局
法定代理人汪雅康住同右
被上诉人经济部工业区开发管理基金保管运用委员会
法定代理人尹启铭住同右
共同
诉讼代理人陈清秀律师
右当事人间请求返还金钱事件，上诉人对于中华民国八十五年十二月二日台湾高等法院第二审判决(八十五年度重上字第一七九号)，提起上诉，本院判决如左：
主文
上诉驳回。
第三审诉讼费用由上诉人负担。
理由
本件被上诉人经济部工业局之法定代理人已变更为汪雅康，被上诉人经济部工业区开发管理基金保管运用委员会之法定代理人已变更为尹启铭，有行政院令及经济部函各乙件在卷可稽，其新任法定代理人具状声明承受诉讼，核无不合，应予准许。
次查上诉人主张：伊为筹建六轻石化工厂，于民国七十六年间向被上诉人经济部工业局(下称工业局)承购宜兰利泽工业区之土地，经核准设置石化加工厂，并依当时有效之奖励投资条例第六十四条第二项规定缴纳按承购价额百分之三计算之工业区开发管理基金(下称系争基金)，其金额分别为上诉人台０塑胶工业股份有限公司(下称台０公司)新台币(下同)二千二百零四万一千四百四十八元，上诉人南０塑胶工业股份有限公司(下称南０公司)二千一百八十二万七千零九十八元，上诉人台０化学纤维股份有限公司(下称台０公司)二千一百八十二万七千七百九十三元。惟因遭当地人士以环保为由反对，兼之被上诉人无能彰显公权力加以排除，致始终无法使用，嗣八十一年间工业局以伊未依限使用土地为由，依促进产业升级条例第三十八条规定通知强制收买，伊因而领回原承购价款。惟系争基金，工业局却拒绝退还，伊不服其决定，经诉愿、再诉愿、行政诉讼等程序，虽均遭驳回，但行政法院判决中指明被上诉人是否因而获不当得利，应向有管辖权之普通法院提起民事诉讼救济。系争基金系由兴办工业人于承购工业区土地时随价缴纳，即买卖契约存在则有缴纳义务，反之买卖契约不存在即无缴纳义务，两造为买卖前开国有土地所成立之契约，工业局附带有伊若未如期使用，则其有权买回之条件，性质上相当于民法“买回”之特质，故被上诉人通知收回前开土地时，原买卖契约应已解除，而伊前为承购土地所缴纳之系争基金，已因土地遭强制收回而失去缴交之意义，依民法第二百五十九条规定意旨，被上诉人自应返还系争基金。又伊当时缴交系争基金之给付原因，既因当地无法兴建六轻而导致土地被收回，原给付原因消灭，被上诉人保有系争基金之法律上原因已不存在，依民法第一百七十九条规定，被上诉人自应返还。依使用者付费之理，系争基金不应由尚未开始使用土地即遭收回之伊负担，况被上诉人若不退还，来日再行出售土地，必将再次收取管理基金，岂非重复收取不当得利。被上诉人依据“工业区维护费征收标准”，按月向工业区厂商征收“维护费”，此笔款项已足因应工业区各项公共设施之维护管理费用等支出，促进产业升级条例中并未规定强制收回工业区土地时，工业主管机关得抑留系争基金不还等情。爰适用、准用或类推适用民法第二百五十九条、第一百七十九条及第一百八十三条规定，求为命被上诉人共同给付上诉人台０公司二千二百零四万一千四百四十八元、南０公司二千一百八十二万七千零九十八元、台０公司二千一百八十二万七千七百九十三元，并均加付法定迟延利息之判决。
被上诉人则以：上诉人以系争基金应属承购价款之一部分，请求返还系争基金，经诉愿、再诉愿及行政诉讼，均遭驳回确定，不容再将本件公法上争议伪装成私法上事件，再请求普通法院给予救济。上诉人违规不依核定计划使用土地而被强制收买，并未溯及既往解除买卖契约，该强制收买行为核属另一法律关系，并不影响上诉人缴交系争基金义务。系争基金之缴纳义务系与私经济活动(即本件承购工业区土地之买卖行为)相连结之公法上债务，而负有公法上负担，买卖行为一发生，即产生缴纳系争基金之义务，至于该买卖契约是否履行，对此一义务不生影响，自不可因嗣后强制收买而请求退还。促进产业升级条例第三十八条规定之强制收买，其法律性质相当于强制征收，是公法上行使公权力之行为，并非私法上买回之法律关系。工业区开发管理基金，系为支应工业区开发、管理之公共任务所需经费而课征者，性质上属于有特定目的用途之公法上负担，并非买卖价金之一部分，是项基金，系承购土地时始发生缴交情事，于缴交土地价款时，一并缴付后，解交国库，作非营业循环基金，依预算法、会计法、决算法、审计法及相关法令办理，供各工业区加速开发及健全管理之经费。因此，工业区开发管理基金并非仅供兴办工业人个别所承购之土地开发、管理使用。伊已另依“工业区土地及标准厂房强制收买或收回工作执行要点”，给付上诉人特别金共计九亿馀元，显已足弥补系争基金无法退还之损失，上诉人并未受有损害。况促进产业升级条例中并未规定强制收买时，应退还系争基金。又工业区土地出售时，依规定应缴付工业区开发管理基金。此项公法上义务负担，只要合于法律规定之构成要件，即应加以征收，此为依法行政原则所要求。上开对于工业区开发管理基金征收之规定，既未明定同一标的土地只能收取一次，故于强制收买后，再行出售时，如具备法定构成要件，依法即应另征收工业区开发管理基金。工业主管机关就同一工业区土地第一次出售及强制收买后第二次出售，均分别支出相当之特别行政成本，为支应此项经费开支，自应收取管理基金，以资弥补。至工业区维护费系为维护工业区内公共设施、污水处理系统，及其他供工业区内厂商使用之特定设施，依法征收之费用，与系争基金乃政府为加速工业区开发，健全工业区管理而设置，二项经费之用途截然不同等语，资为抗辩。
原审依审理之结果，以：上诉人主张其为筹建石化工厂，于七十六年间向被上诉人工业局承购宜兰利泽工业区之土地，经核准设置石化加工厂，并依奖励投资条例第六十四条第二项规定缴纳按承购价额百分之三计算之系争基金，嗣上诉人因故未依核定计划如期开始使用承购之土地，致八十一年间工业局以上诉人未依限使用土地为由，依据促进产业升级条例第三十八条第一项第一款规定通知照原购买地价强制收买，上诉人因而领回原承购价款及特别金，惟被上诉人却拒绝返还系争基金，上诉人不服该决定，经诉愿、再诉愿、行政诉讼程序，均遭驳回之事实，业据提出缴款通知、退款凭单各三纸、缴款凭单、诉愿决定书、再诉愿决定书、行政法院判决各一份为证(一审卷十二至二十、二三至二八、六六至七一页)，并为被上诉人所不争执，自堪信为真实。惟遍观奖励投资条例及促进产业升级条例全部条文，就工业主管机关实施强制收买后，原收取之工业区开发管理基金应否返还乙事均未予规定，显见上揭条例中未有返还系争基金之法律上依据。系争基金之缴纳义务，系源自上诉人承购土地当时有效之奖励投资条例第六十四条第二项规定，乃政府为加强工业区开发、健全工业区管理等公共任务而收取，核属上诉人承买工业区土地时，依法缴纳，基于公益考量而课予之公法上义务。本件工业区土地之收回系工业局依促进产业升级条例第三十八条第一项第一款规定，对上诉人为强制收买之行政处分所致，该强制收买系属行政主体行使公权力之行为，与上诉人因核准承购土地，依法即应缴纳系争基金无涉，核属另一法律关系；况原买卖契约并未保留买回之权利，契约亦未加以解除，故本件强制收买与民法第三百七十九条以下规定之“买回”，性质上难以比附援引。且系争基金非土地承购价格之一部分，此业经另案行政诉讼即行政法院八十三年度判字第二○一二号判决确认无讹，有卷附该判决书一份可资参照。系争基金之缴纳既为依法课征之公法上负担，与民法上契约解除时当事人所负回复原状义务，亦非相当。查系争基金收取后之用途包括：一、工业区开发之投资或贷款或参加投资于工业区相关之事业。二、工业主管机关依本条例第三十八条规定强制收买或收回工业区土地、标准厂房或补偿兴办工业人自行兴建之建筑改良物所需资金。三、已开发之工业区，其土地经较长期间仍未出售，由于开发成本利息之累积，致售价超过附近使用性质相同土地之地价时，得以本基金贷款利息补贴之。四、工业区开发相关之研究规划、宣导经费及本基金保管运用委员会与工业区管理机构之经费。五、金融机构转贷本基金之手续费。六、其他有关支出。此有行政院八十年十月七日订定发布之“工业区开发管理基金收支保管及运用办法”第六条可资参照(一审卷一二四、一二五页)。故工业区开发管理基金，系为支应工业区开发、管理之公共任务所需经费而课征者，性质上属于有特定目的用途之公法上负担。是项基金，系承购土地时始发生缴交情事，于缴交土地价款时，一并缴付后，解交国库，作非营业循环基金，依预算法、会计法、决算法、审计法及相关法令办理(同办法第三条参照)，供各工业区加速开发及健全管理之经费。足见上诉人缴纳系争基金，并非仅供其个别所承购之土地开发、管理使用。且上诉人承购之土地虽未开始使用，为维持工业区环境，其所缴纳之系争基金仍须充作工业区各项公共设施维护及相关行政费用。上诉人主张其未使用承购之土地，依使用者付费之理，不应由其付系争基金云云，洵不足采。本件上诉人因原承购土地遭强制收买，依经济部八十一年三月二十日颁布之“工业区土地及标准厂房强制收买或收回工作执行要点”(一审卷二四五至二五○页)，已另分别领取特别金各三亿馀元(共计九亿馀元)，有卷附中０公司执行工业区土地强制收买(收回)工作地价及特别金发放清单三份为证(一审卷二五一至二五三页)，并为两造所不争执，堪信真实。按强制收买土地，基于政策及执行上之考量，凡在工业主管机关通知之规定期限内具领补偿者，自所有权人原购买土地之次月一日起至发放补偿费之日止，按其强制收买地价每年加发特别金百分之八点二五累积计算之，有前开“工业区土地及标准厂房强制收买或收回工作执行要点”第七条可资参照。特别金系以高于法定利率之年利率百分之八点二五计算，上诉人领取之特别金共计九亿馀元，远逾其所缴付之系争基金共计六千馀万元，已足弥补系争基金未退还之损失，足见上诉人亦未受有损害，上诉人既未有损害，自不得依不当得利规定请求返还系争基金。又原奖励投资条例施行细则第一百十八条规定“本条例所称原购买地价……系指承购土地已缴付之地价，……其随价缴付之工业区开发管理基金均不计入”，其后促进产业升级条例第三十八条固未规定“照原购买地价”强制收买不计入开发管理基金，但此为两种不同之法律，并非法律之修改，自不得以促进产业升级条例未规定“不计入”，即谓强制收买时应退还该管理基金。本件上诉人向被上诉人承购工业区土地，经核准后，除缴纳购地价款外，为加强工业区开发、健全工业区管理等公共任务，依法既尚须缴纳按承购价款百分之三计算之系争基金，被上诉人收取系争基金，属于法有据。系争基金经收取后，即用于工业区环境、各项公共设施之维护及相关行政费用支出等项目，非仅供个别所承购之土地开发、管理之用，自不因上诉人尚未使用承购之土地，即谓应返还上诉人。上诉人依适用、准用或类推适用民法第二百五十九条、第三百七十九条第一项、第三百八十一条、第一百七十九条及第一百八十三条之规定，请求被上诉人共同给付上诉人台０公司二千二百零四万一千四百四十八元，南０公司二千一百八十二万七千零九十八元，台０公司二千一百八十二万七千七百九十三元，及各加计法定迟延利息，即非正当，不应准许。爰维持第一审所为上诉人败诉之判决，驳回其上诉，经核于法并无违背。上诉论旨，系就原审取舍证据、认定事实及解释契约之职权行使，暨其馀赘述之理由，指摘原判决不当，求予废弃，非有理由。
据上论结，本件上诉为无理由。依民事诉讼法第四百八十一条、第四百四十九条第一项、第七十八条，判决如主文。
中华民国八十七年四月十日
(本声请书其馀附件略)

中华民国宪法 第 23 条 ( 36.12.25 )
促进产业升级条例 第 34、35、36、38 条 ( 79.12.29 )
促进产业升级条例 第 34、35、36、38、55、58、59、61 条 ( 88.12.31 )