司法院释字第518号解释 中华文库

释字第 518 号

民国 89年12月7日

水利会组织规程就掌水费负担等规定违宪？

司法院公报 第 43 卷 2 期 5-36 页总统府公报 第 6381 号 3-40 页

　　农田水利会为公法人，凡在农田水利会事业区域内公有、私有耕地之承租人、永佃权人，私有耕地之所有权人、典权人或公有耕地之管理机关或使用机关之代表人或其他受益人，依农田水利会组织通则第十四条规定，均为当然之会员，其法律上之性质，与地方自治团体相当，在法律授权范围内，享有自治之权限。同通则第十五条第一项规定：会员在各该农田水利会内，有享有水利设施及其他依法令或该会章程规定之权利，并负担缴纳会费及其他依法令或该会章程应尽之义务。第二十二条又规定：农田水利会之组织、编制、会务委员会之召开与其议事程序、各级职员之任用、待遇及管理等事项，除本通则已有规定外，由省（市）主管机关拟订，报请中央主管机关核定之，系为增进公共利益所必要，且符合法律授权之意旨，与宪法第十五条财产权保障及第二十三条基本权利限制之规定，并无抵触。惟农田水利会所属水利小组成员间之掌水费及小给水路、小排水路之养护岁修费，其分担、管理与使用，基于台湾农田水利事业长久以来之惯行，系由各该小组成员，以互助之方式为之，并自行管理使用及决定费用之分担，适用关于私权关系之原理，如有争执自应循民事诉讼程序解决。因此，中华民国七十五年一月三十一日修正发布之台湾省农田水利会组织规程第三十一条第二项虽规定掌水费用由小组会员负担，第三十三条亦规定小给水路及小排水路之养护、岁修，由水利会尽量编列预算支应，不足部分得由受益会员出工或负担，要属前项惯行之确认而已，并未变更其属性，与宪法保障财产权之意旨无违。

　　农田水利会系秉承国家推行农田水利事业之宗旨，由法律赋与其兴办、改善、保养暨管理农田水利事业而设立之公法人。依农田水利会组织通则第十四条规定，凡在农田水利会事业区域内公有、私有耕地之承租人、永佃权人，私有耕地之所有权人、典权人或公有耕地之管理机关或使用机关之代表人或其他受益人均为当然之会员。其法律上之性质，与地方自治团体相当，在法律授权范围内，享有自治之权限。同通则第十五条第一项规定：会员在各该农田水利会内，有享有水利设施及其他依法令或该会章程规定之权利，并负担缴纳会费及其他依法令或该会章程应尽之义务。第二十二条又规定：农田水利会之组织、编制、会务委员会之召开与其议事程序、各级职员之任用、待遇及管理等事项，除本通则已有规定外，由省（市）主管机关拟订，报请中央主管机关核定之，系为增进公共利益所必要，且符合法律授权之意旨，与宪法第十五条财产权保障及第二十三条基本权利限制之规定，并无抵触。
　　台湾农田水利事业基于长久之惯行，设有水利小组，该水利小组系由灌溉面积五十一公顷以上一百五十公顷以下范围，以埤圳为单位所组成，埤圳之灌溉面积较大者，得按支分线分设二个以上水利小组，区域过小者，得合并邻近区域联合设置之（七十五年一月三十一日修正发布之台湾省农田水利会组织规程第二十四条第一项参照），在此范围内之灌溉系统称为小给水路及小排水路，小给水路、小排水路以上之灌溉系统由农田水利会负责掌管；小给水路、小排水路以下之灌溉系统，因区域辽阔，水源有限，各会员耕作面积互有差等，为有效分配灌溉用水，维持灌溉用水秩序暨维护、修补与管理小给水路、小排水路等事务，向由水利小组之会员自行组成互助性之组织，以出工（自行担负水利小组分配灌溉用水暨水路维修等工作）或出资方式自行处理，其由会员出资者，其负担之额度，亦由水利小组会员自行议决后委由农田水利会代收并交由各该小组管理、支用。从而农田水利会所属水利小组成员间之掌水费及小给水路、小排水路之养护岁修费，其分担、管理与使用，基于惯行（参见行政院农业委员会八十七年十月十九日（八七）农林字第八七一四六二五五号函），系适用关于私权关系之原理，如有争执自应循民事诉讼程序解决。此与农田水利会组织通则第二十五条至第二十八条所规定农田水利会应向会员征收之会费、工程费、建造物使用费及馀水使用费等公法上之负担并不相同，依八十四年五月二十七日修正发布之台湾省农田水利会组织规程第二十九条规定，掌水费及小给水路、小排水路养护、岁修之费用，得委托水利会代收，尤足证明其系水利小组成员因适用私权关系之原理所成立之权利义务关系，纵经农田水利会编列专款补助，以减轻农田水利会会员之负担，亦不因此而变更此一属性。故台湾省农田水利会组织规程第三十一条第二项（八十四年五月二十七日修正为第二十六条第二项）虽规定掌水费用由小组会员负担，第三十三条亦规定小给水路及小排水路之养护、岁修，由水利会尽量编列预算支应，不足部分得由受益会员出工或负担（八十四年五月二十七日修正为第二十八条第二项），要属前开惯行之确认而已，与宪法保障财产权之意旨无违。
　　农田水利会既为公法人，其与会员间之权利义务，应属公法关系，且控制水量及分配灌溉用水，乃至于给水路之维护、修补与管理，要皆具有公权力行使之性质，在农田水利会已由法律明定其为公法人，且于行政诉讼制度已全面变革之后，是否仍应循其长久之惯行而保留适用关于私权关系之原理，抑或应将由会员负担之掌水费暨小给水路、小排水路养护、岁修费，归属为公法上之负担而以法律明定，均应予以检讨。再者，台湾省嘉南农田水利会水利小组会议要点第三点规定：水利小组会议出席人数非有应出席会员二分之一以上之出席不得开会，但同一案件召集二次以上（包括二次）仍未达二分之一时，不在此限；第六点规定：水利小组会议应于开会三日前，于重要据点办理公告通知会员，并开会当日利用基层组织或广播方式，督促会员参加。系关于水利小组会议最低出席人数之限制及督促会员参加该项会议之方法，在宪法之民主政治原则下，各种团体内部意见之形成，固应遵守多数决之原则，惟该要点规定之事项，在性质上仍非司法院大法官审理案件法所称之法律或命令，不得作为解释之对象，并此指明。

          附蘇大法官俊雄提出之不同意見書。
不同意見書                                                  大法官  蘇俊雄
              農田水利會是我國法制上惟一立法明確肯認的「功能性」公法上社團
          法人。此項建制歷史悠久，貢獻良多，不待吾人多言。惟因公法人的組織
          運作對於本土而言仍屬生疏，在相關法制與理論迄未發展完備的情況下，
          水利會組織運作上的若干「傳統」措施是否合乎法治國家的規範要求，很
          早即為識者所質疑與批判；水利會會員的費用負擔問題，更於政治解嚴以
          後在基層的農村社會引起了相當多的抗爭與衝突。準此，如何本於法治國
          家的基本原則，化解農田水利會與其會員間的權利義務爭議，重建此項組
          織建制的信用與活力，應是值得我們深思檢討的重要課題。
              基於上述的認知與關懷，本席以為多數通過的解釋文以及解釋理由，
          恐有未盡周延審查之憾，並未能以堅實之說理澄清、化解系爭規範的合憲
          性爭議。按多數意見固然肯認農田水利會作為公法人，於法律授權範圍內
          享有一定的自主組織運作權限；可是針對其下之「水利小組」能否以相當
          粗略的議決方式自行決定「掌水費」等諸多費用之分擔、使用，甚至進而
          委託水利會代為徵收的爭議問題，多數意見卻另以所謂的「慣行」以及「
          私權關係之原理」為由，容認此項備受爭議之傳統措施的合憲性，而僅以
          「警告性裁判」的方式要求有關機關檢討改進。然而，此項「慣行」的憲
          法許容性，原本即為本件解釋的待證課題；而且縱使吾人承認其有習慣法
          之位階與效力，基於法律保留原則，我們亦不應肯認其可以作為限制人民
          權利的規範基礎。（註一）多數意見尊重、容認「慣行」續存的論理，因
          之不僅有陷入循環論證之虞，更可能有悖於法律保留原則的規範要求，而
          為吾人所不敢贊同。至若援引所謂的「私權關係之原理」，是否即能正當
          化、合理化「慣行」上水利小組的運作規範（特別是聲請人所質疑之「台
          灣省嘉南農田水利會水利小組會議要點」此項行政規則），本席亦認為尚
          有深入分析檢討之必要。爰提出不同意見書，說明理由如下：
          一、水利小組成員間之權義關係的定性問題
              農田水利會所屬水利小組成員間就有關「掌水費」及「小給水路、小
              排水路之養護歲修費」等費用之決定、分擔與運用，究竟應被定性為
              公法關係抑或是私法關係呢？這是在審查系爭規範是否合乎憲法保障
              人民財產權之規範意旨時，必須先予論證確定的前提問題。蓋其若屬
              私法關係，則其間權利義務之安排應容有「私法自治」之空間，且憲
              法上之基本權規範對之僅有間接的規範效力；故此際只有當國家所提
              供、塑造的制度無法滿足基本權保護義務功能的下限要求，相關規範
              才能被認定為違憲。不過，如果系爭費用的分擔繳納被界定為是農田
              水利會會員之公法上的金錢給付義務，則這項義務的課與，自必須具
              備合乎法律保留原則的規範基礎，才能通過憲法第十五條與第二十三
              條之合憲性檢證。
              觀察系爭水利小組成員間之權義關係的內涵，則除了歷史解釋的觀點
              外，我們恐怕找不到將之界定為私法關係的堅強理由。首先，農田水
              利會作為公法人，其與會員間之權義關係屬於公法關係，已殆無疑義
              。而水利小組作為農田水利會下之基層組織，以一定區域內之水利會
              會員為其當然的小組成員－這種「強制編組」、限制人民消極結社自
              由的制度安排，既無涉於勞動團結權之行使，自惟有在農田水利會作
              為公法社團的關係定位上，方具有正當性基礎。其次，水利小組雖非
              公法人下的定式行政機關，可是其所擔負的任務－從控制水量、分配
              灌溉用水，乃至於給水路的維護、修補與管理，無一不是國家法律賦
              與水利會此一公法人的法定公法任務，部分甚且涉及公權力之行使（
              以上所言亦為多數意見於解釋理由中所肯認）。從而，若謂會員就此
              所負擔之費用並非公法上的負擔，理論上實難自圓其說。再者，相關
              費用的分擔方式與額數，實務傳統上（惟似僅限於嘉南農田水利會）
              固然委由各水利小組自行決定；可是在強制會員參與小組、小組所為
              議決又未必有多數成員參與、乃至於容許水利會代為徵收相關費用的
              制度安排下，此等費用負擔事實上所具有之強制性，毋寧早已超過類
              推適用社團法理之私法或者團體自治法則所得容認以及解釋的範圍。
              綜上所言，惟有將水利小組成員間之權義關係定性為公法關係，並從
              而要求相關規範必須合乎憲法規範秩序，方為正辦。（註二）
              多數通過的解釋文以及解釋理由，或許是基於歷史解釋的觀點，認為
              水利小組是於農田水利會組織通則立法前即已存在的一種農民自發性
              的互助組織；而為了尊重、維持此項「慣行」之制度安排，乃進而以
              所謂「私權關係之原理」正當化、合理化其運作。可是不論從上述的
              學理分析抑或從歷史經驗的反省而言，我們均無法理解這項定性論斷
              的合理性。刻意維護此項「慣行」的結果，更使得原本應受嚴格規範
              控制的公共事務「遁入」私法自治，使水利會得以假私法自治之名，
              以便宜粗略的議決程序，收取法律所未授權徵收的公法費用負擔。準
              此，即便我們退萬步容認此項屬於私法關係之傳統組織的續存，則相
              關之制度規範是否合乎國家對於人民財產權以及集會結社自由之保護
              義務的基本要求，亦應有再為探究之餘地。姑且不論水利小組此一非
              法人團體內部之權義關係究應類推適用社團法理抑或合夥法理的問題
              ，對於傳統上輕縱水利小組得於未獲多數成員同意的情況下議決事務
              的便宜作法，無論如何均應予以檢證非難才是。然而，多數意見卻又
              認為系爭之台灣省嘉南農田水利會水利小組會議要點，尚非適格之審
              查標的，而未對其合憲性爭議進行實質審查。多數意見這種消極不為
              規範審查但卻積極宣示警告建議的作法，恐怕在釋憲方法論上亦有商
              榷的餘地。
          二、水利小組相關費用徵收規範的違憲審查
              在農田水利會的組織建制下，水利小組成員間的權義關係既應被定性
              為公法關係，則掌水費等相關交由小組決定運用的費用負擔，在規範
              之應然面上亦應屬水利會會員的公法上金錢給付義務；此項義務之課
              與，由於構成對人民財產權之限制，並與農田水利會所負公共任務之
              遂行具有密切關係，基於法律保留原則的憲法規範要求，自應以法律
              或法律明確授權之命令作為依據，始有強制會員繳納該等負擔的合法
              性。系爭水利小組收取相關費用的規範基礎，是否能通過法律保留原
              則及其所派生之法律授權明確性原則的違憲審查，乃為以下所擬論證
              檢討的問題。細查農田水利會組織通則，僅明確授權水利會得徵收會
              費、工程費、建造物使用費及餘水使用費等費用（參見該法第二十五
              條至第二十九條規定），並未言及本案系爭之掌水費與小給水路、小
              排水路之養護修護費等費用負擔義務。而同法第十五條雖另授權農田
              水利會得以章程規定會員之權利義務，但這項概括授權規定尚不足以
              滿足對於會員徵收特定費用所需之授權明確性要求，故亦不能作為開
              徵系爭費用的規範基礎。又由於農田水利會屬於功能性的公法社團，
              國家法律係基於實現特定公法任務之需要考量而賦與其自治權限，其
              會務運作及其與會員間之權義關係應受有較地方自治團體更為嚴密的
              法律規制，（註三）因此在欠缺法律明確授權的情況下，由其自行訂
              定的自治規章（特別是組織章程）亦不能創設會員的費用負擔義務。
              綜上所言，台灣省農田水利會組織規程此項授權命令以及台灣省嘉南
              農田水利會組織章程中，有關水利小組得向其成員收取掌水費等特定
              費用之規定，並未具備法律以及法律明確授權之命令的規範基礎，逕
              自增加了該會會員法律上所無之費用負擔，實有違憲法第十五條及第
              二十三條之規範意旨，應受違憲無效之非難。爰提不同意見書如上。

中华民国宪法 第 15、23 条 ( 36.12.25 )
台湾省农田水利会组织规程 第 24、31、33 条 ( 87.12.24 )
农田水利会组织通则 第 14、15、22、25、26、27、28、29 条 ( 89.05.17 )
台湾省农田水利会组织规程 第 24、31、33 条 ( 75.01.31 )
台湾省农田水利会组织规程 第 29 条 ( 84.05.27 )