司法院释字第526号解释 中华文库

释字第 526 号

民国 90年6月1日

铨叙部对经建会人员改制前年资，不予补偿之函释违宪？

司法院公报 第 43 卷 7 期 9-28 页总统府公报 第 6408 号 10-35 页

　　考试院、行政院中华民国八十四年十月十七日会同发布之公教人员退休金其他现金给与补偿金发给办法，系适用于一般公教人员之退休金补偿事宜。至改制前行政院经济建设委员会等机关之人员，其任用程序、薪给制度与行政机关之一般公务人员均有不同。是改制前之上开人员，除改制时起至八十四年六月三十日止之年资外，尚无上揭办法之适用。铨叙部八十五年八月十五日八五台中特二字第一三四四一七二号函，认行政院经济建设委员会所属人员自七十四年一月九日改制时起至八十四年六月三十日止之年资，始得依上开办法发给补偿金；至于改制前之年资，因改制时曾领取退休金差额，且所领退休金、抚恤金基数内涵及退休金差额已高出一般公务人员甚多，基于公务人员权益整体平衡之考量，不得再核给补偿金等语，符合上开办法订定之意旨，与宪法保障财产权之规定亦无抵触。

　　考试院、行政院中华民国八十四年十月十七日会同发布之公教人员退休金其他现金给与补偿金发给办法，系因政府未依八十二年一月二十日修正公布前之公务人员退休法第八条第二项规定发给其他现金给与之退休金应发给数额，及为配合自八十四年七月一日起施行修正后之公务人员退休法及公务人员抚恤法之新退抚制度，并参酌立法院八十一年十二月二十九日审议通过修正公务人员退休法时，附带决议要求主管机关仍应依据未修正前该法第八条第二项订定其他现金给与补偿公务人员，对一般公教人员早期退休金基数计算内涵未将“其他现金给与”包含在内所为之政策性补偿规定。
　　宪法第七条明文保障人民之平等权，惟其平等并非绝对、机械之形式上平等，而系保障人民在法律上地位实质平等，基于宪法之价值体系与立法目的，订立法规之机关自得斟酌规范事物性质之差异而为合理之区别对待，本院释字第四八五号解释阐释在案。公教人员退休金其他现金给与补偿金发给办法既为特定目的而订定，仅适用于一般公教人员退休金补偿事宜，则行政院经济建设委员会七十四年一月九日改制前所属人员，因其任用程序、薪给制度与行政机关之一般公务人员均有不同，在采单一俸给制度下，本无其他现金给与部分。再其任职年资含有改制前年资者，该项年资因已先由中美基金结算差额发给有案，且所领每一基数之退休金内涵亦较一般公务人员为高，基于公务人员权益整体平衡之考量，改制前之上开非一般公务人员，除改制时起至八十四年六月三十日实施退抚新制前之年资外，自无上揭办法之适用，方符实质平等之要求。
　　关于行政院经济建设委员会所属人员之退休金其他现金给与补偿金之发给，铨叙部八十五年八月十五日八五台中特二字第一三四四一七二号函，认该会所属人员具改制前后之年资者，自改制时起至八十四年六月三十日止之年资，始得依上开办法发给补偿金；至于改制前之年资，因改制时曾领取退休金差额，且所领退休金基数内涵及退休金差额显已高出一般公务人员甚多，不再核给补偿金等语，系属主管机关为执行未尽明确之上开办法，依其职权所为之必要补充性规定，于原办法之立法本意无违，与宪法保障人民财产权之规定亦无抵触。

                                                  大法官會議主  席  城仲模
                                                            大法官  王澤鑑
                                                                    曾華松
                                                                    謝在全
                                                                    陳計男
                                                                    董翔飛
                                                                    王和雄
                                                                    林永謀
                                                                    楊慧英
                                                                    戴東雄
                                                                    蘇俊雄
                                                                    吳  庚
                                                                    施文森
                                                                    孫森焱
                                                                    黃越欽
                                                            秘書長  楊仁壽

協同意見書                                                    大法官  吳庚
              本件解釋認銓敘部八十五年八月十五日八五台中特二字第一三四四一
          七二號函對考試院與行政院八十四年十月十七日會銜發布之公教人員退休
          金其他現金給與補償金發給辦法所作補充規定，並不違憲之釋示，本席亦
          表贊成。惟關於解釋理由之構成仍有可資補充之處，茲分述如下：
          一、本件解釋之方法論問題：考試院與行政院共同發布之前述補償金發給
              辦法，適用對象之兩大類：「一、公教人員於中華民國五十九年七月
              二日以後，八十四年七月一日以前，具有下列情形之一者： (一) 依
              公務人員退休法或學校教職員退休條例辦理退休。 (二) 依公務人員
              撫卹法或學校教職員撫卹條例辦理撫卹。 (三) 依分類職位公務人員
              資遣給與辦法、公務人員資遣給與辦法，辦理資遣或比照辦理資遣。
          二、公教人員於中華民國八十四年七月二日以後依前款規定辦理退休、撫
              卹或資遣，其具有新退撫制度實施前之任職年資，經採計核給退休金
              、撫卹金或資遣給與者」，既稱依公務人員退休法辦理退休之人員，
              而公務人員退休法所稱之公務人員係指依各種公務人員任用法律任用
              之人員，本件聲請人等原為行政院經濟建設委員會 (前身先後稱為美
              援運用委員會、國際經濟合作發展委員會及經濟設計委員會) 之人員
              ，無論派用或任用均屬上開公務人員任用法律進用之公務人員，依照
              前述補償辦法第二條之文義理解，當然有權受領補償給付，此所以聲
              請人及渠等服務機關均振振有詞作此主張之原因，初看並非毫無理由
              。惟解釋法規非僅侷限於文本(Texten)之字義詮釋，除文本之外，作
              為解釋對象之條款與整體法律體系之關聯、該項法規或條款產生之過
              程以及訂定法規所欲規範之目的，皆屬解釋及適用法規者應綜合考量
              之因素。最終出現類推、限縮或擴張之適用結論，屬常見之事 (當代
              義大利學者Emilio Betti對此曾旁徵博引，遠溯羅馬法學家之著作中
              獲得印證，參閱其所著Zur Grundlegung einer allgemeinen Aus le
              gungslehre, 1988, S. 31f.)  。但本件所涉及之公務人員退休法經
              多次修改，民國四十八年十一月二日該法修正條文出現所謂其他現金
              給與，係因為一般公教人員所支待遇原本包括統一薪俸、生活補助費
              及職務加給三項 (法源根據為民國三十九年實施之全國公教人員待遇
              暫行辦法，至五十六年修改為調整軍公教人員待遇辦法，目前稱為全
              國軍公教待遇支給要點) ，嗣於民國五十九年調整待遇時將上述統一
              薪俸等三項合併為俸額，現職人員與退休人員比較，除俸額之外另增
              加工作補助費項目，其後為退休人員爭取權益遂將工作補助費視為前
              述之其他現金給與。從而補償金之發給乃是專為依全國公教人員待遇
              支給標準支薪之一般公教人員而設計，其補償對象可稱之為以實際支
              領待遇為基準，故不問是否屬於公務機關人員，曾否經過銓敘進用，
              諸如公立學校之教職員、政務官及領退撫金之民意代表均在補償之列
              ；至於採用單一俸給或用人費率機關 (如國營事業) 、根據中美雙邊
              協定由中美基金支薪機關 (如農村復興委員會、美援會、經合會) 或
              另訂有提撥退撫金制度之機關 (如海關) 等，其退休人員不予補償，
              當屬訂定法規之本意，只因主管機關法制作業有欠周延，將實際支給
              待遇之基準，表現為單純以退撫法規適用對象為準，且未設排除條款
              ，致生疑義。
          三、關於行政命令之位階：公務人員退休金其他現金給與補償金發給辦法
              為考試院與行政院共同發布，實施後負責執行之機關銓敘部發覺前述
              技術上瑕疵，該部遂有八十五年八月十五日之函件作補充規定，限縮
              原辦法適用之範圍，有無違背「下級機關發布命令不得牴觸上級機關
              之命令」 (中央法規標準法第十一條後段) ，換言之，縱然以後令修
              改前令，應由考試院或行政院發布，方屬正當，此亦為聲請意旨一再
              爭執之重點。按下級機關發布之行政命令固不得牴觸上級機關之命令
              ，惟下級機關若為實際負責執行上級機關命令之機關，於執行之際發
              現該項命令顯有命令之機關同意後作成補充規定，其情形與下級機關
              訂定之命令與上級機關所發布者相違背，尚屬有間 (參照行政法院五
              十八年判字第一五三號判決) 。相關機關未循正當途徑由考試、行政
              兩院為補充規定，逕由銓敘部發布規定，固有可議之處，然此項瑕疵
              其嚴重性尚難謂已達違憲程度。
          四、公平性問題：本件銓敘部主張補償金不及於聲請人之最主要理由之一
              ，即渠等退休金、撫卹金給與已高出一般行政機關人員，且聲請人所
              屬機關俸給制度改制前之年資，亦已按其改制前之標準給算發給差額
              ，亦較一般行政機關人員超過甚多，基於均衡原則，自不應再予補發
              。上述論點已涉及所謂分配正義(Justitia distributiva )，從希臘
              哲人亞里斯多德倡議以還，究竟平等原則抑差別原則方符分配正義，
              可謂聚訟紛紜，莫衷一是。意識形態傾向社會主義者，強調平等之分
              配，資本主義、自由主義者偏好個人成就、能力及地位等差別條件而
              為差異之分配。依銓一項資料，以薦任九職等本俸五級 (原薦任一級
              ) 人員、服務年資二十年，在七十四年 (經建會改制前) 退休，其所
              領一次退休金額 (經八折計算後) 為新台幣九０四、七０六元，若服
              務於一般行政機關一次所領退休金額為四九八、一九五元，依補償金
              辦法補發原俸額百分之十五後，為六八四、二一七元，與九十萬四千
              餘元仍有相當差距。從而排除少數公務人員補償之適用，並非消除合
              理之差距，進而形成齊頭式之平等，而是縮短差距，蓋差異若再度加
              大，亦與分配正義之原則不符。
          五、關於違憲審查之基準：司法機關行使違憲審查權限本有各種不同之判
              斷基準，以美國而論，在英美學說及實務上一向有權利與特惠二分法
              (right-privilege dichotomy) ，屬於權利受害之事件在行政機關作
              成裁決時應踐行聽證程序，其結果並須受司法審查。反之，屬於特惠
              之事件則可免除聽證，法律亦常排除法院事後審查之權限，軍人或公
              務人員之退休給與等福利支出，即為特惠之一種，此種情形直至John
              son v. Robinson (415 U.S. 361 (1975)) 一案始有所改變，特惠事
              件法院亦得受理審查。但此類事件仍與基於性別差異或種族不同所造
              成之差別待遇有別，通正當、手段合理即可通過合憲性監督，屬於寬
              鬆之審查基準；而涉及性別或種族平等之事件，司法機關常採不同程
              度嚴格之審查基準。本件退休給付中之其他現金給與項目應如何發給
              ，法律原本授權考試、行政兩院斟酌國家財力及國民經濟狀況以命令
              定之，相關機關享有充分之裁量空間 (見本院釋字第二四六號解釋)
              。主管機關基於各別機關間人員任用、敘薪及構成退撫基數之金額等
              差異，而決定其補發之對象，倘其目的與手段間可作合理解釋，尚無
              判定其違憲之必要。
              綜上所述，八十四年考試院、行政院發布之公務人員退休金其他現金
              給與補償金發給辦法法制作業有欠周延，而系爭之銓敘部八十五年八
              月十五日函，應提高層級由兩院會銜發布，始屬正當，衡諸行政行為
              瑕疵理論，雖未達於違憲程度，惟有關機關人員仍應引為殷戒。

　　抄梁０元、唐０欣、杨０仪等三人声请书
　　主旨：为行政法院八十六年十二月二十六日八十六年度判字第三二五八号判决暨八十七年六月十九日八十七年度判字第一二一一号再审判决引用铨叙部八十五年八月十五日八五台中特二字第一三四四一七二号函释，抵触宪法第十五条、第二十三条、第七条及第一百七十二条规定疑义，谨依司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款及第八条第一项之规定，叙明事实及有关事项声请钧院惠赐解释。
　　说明：
　　一、声请解释宪法之目的
　　(一)铨叙部八十五年八月十五日八五台中特二字第一三四四一七二号函“……说明二……贵会(行政院经济建设委员会)所属人员于七十四年一月九日改制后，悉依公务人员退休法、抚恤法办理退休、抚恤且按一般公务人员退休、抚恤给与基数内涵之标准核发退休、抚恤给与，是以贵会所属人员自七十四年一月九日至八十四年六月三十日止之年资，始得依公教人员退休金其他现金给与补偿金发给办法发给补偿金”；“说明三另本案未决定前，业经本部核定发给补偿金者，请贵会依上开规定重行核算造册送部并追回溢发部分金额，且上开人员如系于七十四年一月九日以后退休、抚恤具有七十四年一月九日改制后至八十四年六月三十日止之年资者，其第二年补偿金，本部将俟渠等人员缴回溢领部分之补偿金后，再予发放。”(附件一)对于公教人员退休金其他现金给与补偿金发给办法(附件二)第二条补偿金之发给对象，(第一款)规定公教人员于中华民国五十九年七月二日以后，八十四年七月一日以前，(第一目)依公务人员退休法或学校教职员退休条例办理退休之要件外，限制其发给对象之范围，抵触宪法第十五条保障人民工作权及财产权，第二十三条之法律保留原则，第七条之平等权及第一百七十二条之规定，敬请解释其为无效。
　　(二)公教人员退休金其他现金给与补偿金发给办法系中华民国八十四年十月十七日考试院、行政院会同订定发布，为院级之行政命令，基于法律授权(公务人员退休法六十八年一月二十四日修正公布第八条第二项规定)而订定。该办法第四条铨叙部仅居于公告机关及第十三条为中央级公务人员补偿之支给机关，并无条文授权得为解释或补充规定，因之，前项铨叙部八十五年八月十五日之函释毫无根据，属于无效。行政法院(八十六年度判字第三二五八号判决，如附件三)舍司法审查权迳引铨叙部之答辩书，轻率认为其为主管机关，依法定职权作细节性之解释或为补充规定，为驳回行政诉讼之理由。虽经提起再审之诉，其判决(八十七年度判字第一二一一号判决，如附件四)仍以违法之函释为依据，并请释为无效，予以废弃、撤销之。
　　二、疑义之经过及涉及宪法条文
　　声请人等原任职于“行政院国际经济合作发展委员会”(其前身为行政院美援运用委员会，曾在该会短期任职)，后改为“行政院经济设计委员会”，之后再改为迄今之“行政院经济建设委员会”(以下简称经建会)，均系行政院根据行政院组织法第十四条规定，为处理特定事务设立之机关，因而人员选用(依派用人员派用条例)重视其专长、专业能力，乃采用类似单一薪制给薪，以吸引人才(并为计算退休、资遣给与之基础)，其所需经费来自中美基金。民国七十四年一月改制，所有任职职员，遵照行政院核定专案，除改依公务人员任用法重新铨等叙级外，并对公务人员一般规定支薪标准与原薪制间发生待遇差额，按照公务人员退休法规定基数，以当时之月薪六八折核计发给退休金差额，以照顾当时任职员工之权益(未达退休年资者，则按资遣办法，对所有员工均发给退休金或资遣费之差额)。事实上，声请人等并未办理退休，当时仍然在职，改制后人员退休悉按一般公务人员退休方式办理，由铨叙部发给退休金，迨中华民国八十四年十月十七日考试院会同行政院订定发布“公教人员退休金其他现金给与补偿金发给办法”，声请人等符合该办法第二条补偿金发给对象之要件，即第二条第一款“公教人员于中华民国五十九年七月二日以后，八十四年七月一日以前，具有下列情形之一者：(一)依公务人员退休法或……办理退休”之规定，奉经建会通知填具登记表请领补偿金(办法第四条)，经经建会依退休案填具补偿金发给名册，报送原退休核定机关审核(办法第八条)，然后依核定后之名册由支给机关转发补偿金(办法第九条)。声请人等于八十四年十二月间由经建会转支给机关铨叙部八四台中特二字第一二二三一二号函发给第一年(三分之一)补偿金，由声请人等分别具领各在案，讵时隔经年，铨叙部竟以该部八十五年八月十五日八五台中特二字第一三四四一七二号函停发第二年应发补偿金。经声请人等向铨叙部部长陈情尽速发给之后，该部于八十五年十一月二十五日以八五台特二字第一三七八八七○号函复不再核发补偿金(附件五)，乃提起诉愿、再诉愿(附件六)及行政诉讼暨行政诉讼再审之诉，均以铨叙部八十五年八月十五日八五台中特二字第一三四四一七二号函释资为驳回之依据。惟铨叙部并非主管机关，无权依中央法规标准法第七条规定，依职权对公教人员退休金其他现金给与补偿金发给办法作补充规定，亦无权为细节性之解释。行政法院置司法审查权于不顾，迳行采该函释作为驳回之理由，二者均抵触宪法第十五条、第二十三条、第七条及第一百七十二条之规定。
　　三、声请解释宪法之理由及声请人等对本案所持之立场及见解
　　(一)铨叙部八十五年八月十五日八五台中特二字第一三四四一七二号函释，抵触宪法第十五条保障人民工作权、财产权，第二十三条法律保留原则，第七条平等权及第一百七十二条等规定已详如前述，亦为声请释宪之理由，谨请依法解释该函为无效。且行政法院八十七年六月十九日八十七年度判字第一二一一号再审判决及八十六年十二月二十六日八十六年度判字第三二五八号判决援引铨叙部无效之函释为判决驳回之理由，损害声请人等权益，敬请并予撤销、废弃。
　　(二)兹悉行政法院八十七年五月二十五日八十七年度判字第九四○号判决系对经建会以前资遣同仁陈０章等十三人登记请领公教人员退休金其他现金给与补偿金，遭铨叙部上开八十五年八月十五日函释略谓：经建会所属人员在改制前退休、抚恤者及改制时曾领退休金差额之年资，不再核发补偿金，提起行政救济，行政法院判决“再诉愿决定、诉愿决定及原处分均撤销”。按资遣给与办法中对每一基数之内涵准用退休有关规定，而就年资计发资遣费之基数，亦大致与退休相同，陈０章等所领资遣费，亦系照当时支薪标准计发(非按一般公务人员薪给待遇)，其案情可说与本件相同，而判决迥异，并请察核(附件七)。
　　(三)公教人员退休金其他现金给与补偿金发给办法系依据民国六十八年一月二十四日修正公布之公务人员退休法第八条“本法所称月俸额，包括实领本俸及其他现金给与”；“前项其他现金给与之退休金应发给数额，由考试院会同行政院定之”，但因政府未能发给“其他现金给与”与退休人员，立法院于八十一年十二月二十九日审议通过修正公务人员退休法时，作成附带决议办理补偿。按“其他现金给与”之补偿，与公务人员以前仅照“实领本俸”计发之退休金(经建会以前计发资遣费、退休金或其差额的性质上与“实领本俸”相同)，合而构成依法应发之退休金，才具完整性。八十四年十月十七日考试院与行政院会同订定发布的补偿金发给办法(不是考试院铨叙部所发布)，就法令位阶而言，该办法应属院级行政命令，铨叙部为考试院所属之部会，系考试院之下级机关，于本案补偿金发给办法中，定位于办理机关(或称执行机关)，仅赋与“公告”及“支给”二种任务，且查考铨法规均无“主管机关”之专设条文，此与经济法规如专利法第三条“本法主管机关为经济部”、“前项业务由经济部设专责机关办理”，第一百三十三条“本法施行细则，由经济部定之”；又如商标法第七条“本法所称商标主管机关为经济部”、“前项业务由经济部专责机关办理”，第七十八条“本法施行细则，由经济部定之。”等立法例不同。观察法规之态样，凡“施行细则”订定之机关恒系主管机关，检阅公务人员俸给法、公务人员考试法、公务人员任用法、公务人员抚恤法、公务人员退休法等等均规定“施行细则由考试院定之”，是否因吾国采五权分立之政制，考铨法规攸关行政、司法、立法、考试、监察五院之任职人员，其法规命令定位于院级，扩张其效力？在考铨法规之施行细则中，铨叙部所处地位亦仅“拟订”或“研拟”(如书表格式之订定等)之办理(或执行)机关之层次。本件公教人员退休金其他现金给与补偿金发给办法，公务人员退休法(六十八年一月二十四日修正公布)第八条第二项明文规定“由考试院会同行政院定之”，而铨叙部于行政诉讼再审之诉答辩书中竟夸称：“又查中央法规标准法第七条规定‘各机关依其职权或基于法律授权订定之命令，应视其性质分别下达或发布，并即送立法院’。另查公教人员退休金其他现金给与补偿金发给办法，系由本部(铨叙部自称)依考试院交下行政院函提之意见研拟办法草案，再会商行政院人事行政局及省、市政府等有关机关后，始提报考试院会议通过，并经考试院与行政院于八十四年十月十七日会同订定发布，并函送立法院备查在案。因此，本部系上开补偿金发给办法之主管机关……。”(附件八)，既自述研拟草案，又说明考试院会同行政院订定发布，分明为居于经办层次之位阶，而擅越职权以下级机关解释上级机关之命令，犹沾沾自喜援引中央法规标准法第七条规定，对该补偿金发给办法第二条补偿金发给对象作限制适用范围之函释。查该办法第二条规定十分明确：“公教人员于中华民国五十九年七月二日以后，八十四年七月一日以前，具有下列情形之一者：(一)依公务人员退休法或学校教职员退休条例办理退休”，符合此等要件，即为补偿金之发给对象，并无明文规定：“基于某些因素考量而有除外规定”或“薪制结构不同之机关可予限制”等意思表示授权经办机关得予斟酌之。何况经建会对所属人员于改制前发给退休金差额之事实，于其草拟该办法时早已存在，那是相当于“实领本俸”部分的退休金差额，而非本案之“其他现金给与”补偿金。按主管机关订定施行细则，仅能就实施母法有关事项而为规定，其内容不但不能抵触母法，增加法律所无之限制，行政机关(办理机关)在施行细则之外，执行法律依职权发布命令，尤应遵守此一原则。本件铨叙部前开八十五年八月十五日函释，非基于法律及行政命令之授权，其本身又非主管机关，竟对补偿金发给对象予以限缩，函经建会对曾于改制时领取退休金差额者之年资不再核发补偿金，非仅将相当于“实领本俸”部分之差额与“其他现金给与”二种不同性质之补偿混淆不明，又与“法律明文列举，视为排除其他”之法律原则相违背，侵害声请人等之权益，声请人等一介小民，倍感委屈，惟望钧院赐予公正之裁决。(四)本件补偿金发给办法发布时，经建会通知声请人等依照该办法规定之程序，通过审核领取第一年补偿金在案，足证符合该办法之规定。岂料事隔经年横生枝节，铨叙部以无效违法之函释停发第二年补偿金，犹追索第一年所发补偿金，实与依法行政大相违背，谨请为违宪之解释，以维宪法保障人民权益之至意，无任感祷。
　　谨呈
　　司法院公鉴
　　附件一：铨叙部八十五年八月十五日八五台中特二字第一三四四一七二号函影本。
　　附件二：公教人员退休金其他现金给与补偿金发给办法影本。
　　附件三：行政法院八十六年度判字第三二五八号判决影本。
　　附件四：行政法院八十七年度判字第一二一一号判决影本。
　　附件五：铨叙部八十五年十一月二十五日八五台特二字第一三七八八七○号书函影
　　本。
　　附件六：诉愿决定及再诉愿决定影本各一份。
　　附件七：行政法院八十七年度判字第九四○号判决影本。
　　附件八：铨叙部行政诉讼再审之诉答辩书影本。
　　另附其他关系文件：
　　1公务人员退休法(六十八年一月二十四日修正公布)及其施行细则各一份。
　　2八十五年十月二十二日陈情书影本。
　　声请人梁０元唐０欣杨０仪
　　中华民国八十七年九月十七日
　　(附件三)
　　行政法院判决八十六年度判字第三二五八号
　　原告蒋０泉
　　陈０贤
　　李０
　　黄０英
　　张０祥
　　鲍０明
　　陆０常
　　梁０炽
　　原告兼右共同
　　诉讼代理人杨０仪
　　梁０元
　　唐０欣
　　参加人林０芳
　　郑０
　　徐０光
　　黄０官
　　杨０
　　俞０
　　钱０澜
　　被告铨叙部
　　右当事人间因退休事件，原告不服考试院中华民国八十六年八月十四日(八六)考台诉决字第○三九号再诉愿决定，提起行政诉讼，本院判决如左：
　　主文
　　原告之诉驳回。
　　事实
　　缘行政院人事行政局于民国八十五年一月十六日以八十五局给字第○○六八一号书函及同年二月七日以八十五局给字第○五二八一号书函，为有关行政院农业委员会及经济建设委员会所属人员其任职年资含有待遇改制前年资者，该项年资已先由中美基金结算差额发给，应否再发给其他现金给与补偿金，请被告表示意见。被告于八十五年三月六日邀请有关机关开会研商，依会商结果研酌，基于是类人员所领每一基数之退休金差额均较一般公务人员所领每一基数之补偿金为高，爰于八十五年八月十五日以八五台中特二字第一三四四一七二号函分别答复行政院农业委员会暨经济建设委员会，略以其所属人员已领退休金差额之年资不得再发给补偿金，且本案决定前业经被告核定发给补偿金者，应依规定重行造册送核，并缴还溢发部分金额后，再据予发放第二年之补偿金。原告等乃于八十五年十月二十二日致被告陈情书，请发给第二年其他现金给与补偿金，案经该部于八十五年十一月二十五日以八五台特二字第一三七八八七○号书函答复略以，原告等第二年之补偿金应俟行政院经济建设委员会依上开该部函释规定重行列册送该部审核后，始得办理。原告等不服，乃循序提起行政诉讼，兹摘叙两造诉辩意旨于次：
　　原告起诉意旨略谓：一、按人民之权利为宪法所保障，若对人民权利予以限制，应由法律定之，倘法律授权主管机关订定法规命令予以规范者，亦须为具体明确之规定，始符宪法第二十三条保留原则之意旨。查公教人员退休金其他现金给与补偿金发给办法系考试院、行政院会同订定发布，“办法”中将铨叙部定位于“公告”及“支给机关”之办理机关，而公务人员退休法规定考试院为主管机关，此观修正前，即六十八年一月二十四日公布之该法第十七条“本法施行细则由考试院定之”；又同法第八条第二项“前项其他现金给与之退休金应发给数额，由考试院会同行政院定之”，极为明确。按“逾越权限或滥用权力之行政处分，以违法论”，行政诉讼法第一条第二项定有明文。铨叙部既非主管机关，根本无权对考试院、行政院会同发布之“公教人员退休金其他现金给与补偿金发给办法”作细节性之解释，更无权作补充规定，原处分所引铨叙部八十五年八月十五日函释当然无效，原诉愿决定抹杀事理，其决定难谓适法；再诉愿决定就违法部分避而不谈，谨请一并予以撤销。二、次按公教人员退休金其他现金给与补偿金发给办法第二条发给对象，并无具体明确规定行政院经济建设委员会七十四年一月九日改制前之年资不予计算之明文，况原告等事实上亦未办理退休，此在请领第一次补偿金，经过“办法”订定之程序：“通知”、“请领”、“造册”、“审核”、“支给”、“拨付”、“具领”各在案，可见该“办法”发布之原意，尤其铨叙部已经遵照实行发给第一次补偿金，不应再出尔反尔，节外生枝。三、又按上项补偿金发给办法第十二条规定丧失领受补偿金权利者仅明订三款：(一)褫夺公权终身；(二)动员戡乱时期终止后，曾犯内乱、外患罪，经判刑确定，或通缉有案尚未结案；(三)丧失中华民国国籍，亦无经建会人员不得领受之规定。四、再查行政院经济建设委员会系行政院基于政策之需要而设置之机关，其编制、待遇均属特殊，所需经费在中美基金项下拨付，其性质与公立学校教员得领八十一个基数之退休金或军人退伍金等相当，其于七十四年一月九日改制前发放之退休差额金，乃原告等既得之权益，基本上与此次退休金其他现金给与补偿金，风马牛不相关联，二者不能混为一谈，况“下级机关订定之命令，不得抵触上级机关之命令”，中央法规标准法第十一条后段规定甚明。经建会改制前之制度，岂能容铨叙部事后纠葛而予否定？兹为明了起见，制就二者之基本差异说明表乙份，附奉淌核。五、经建会人员前领退休差额金，系因政府主动将经建会改制为常设性机关，所有职员须由派用改为任用；员工待遇在改制后则不再按照中美基金专案待遇发给月薪及计发退休金，而须改照一般公务人员待遇标准办理，势将影响员工权益，因而改制时，政府主动发给全体员工退休或资遣差额金，以维护员工固有之权益，此乃员工在不得已情况下所接受之补救措施，显然与现行发放补偿金案无关。六、在改制前，经建会按中美基金专案待遇标准编列退休金预算，改制后之退休案因由铨叙部迳行核发退休金，故经建会已不再编列相关预算，此可证明改制后经建会人员办理退休，已与一般公务人员无异，自应与一般公务人员享有相同待遇，但实则经建会人员所领退休金未能如公务人员般享有退休金优惠利率存款之利益，现又遭牵强附会之理由不给补偿金，所受歧视，莫此为甚。七、综上所陈，不论就法律、事理等各方面而言，被告所为实有违法越权之处，更不应以空泛不实之理由，剥夺原告等人之权益，敬请撤销再诉愿决定、诉愿决定暨原处分等语。
　　被告答辩意旨略谓：按公教人员退休金其他现金给与补偿金之发给，系因政府多年来未能依八十四年七月一日修正施行前之原公务人员退休法第八条第二项规定，订定发给其他现金给与之退休金应发给数额，且因订定发给该项数额确有困难，爰依立法院于八十一年十二月二十九日审议通过删除该项其他现金给与规定时所作成附带决议办理补偿。经查行政院经济建设委员会改制前退休、抚恤人员，其虽依公务人员退休法、抚恤法办理退休、抚恤，惟渠等退休金、抚恤金给与内涵与一般行政机关公务人员并不相同，且远高于一般行政机关公务人员，又改制后退休、抚恤人员其于改制前之年资，于机关改制时亦已按改制前之退休金基数标准，就超过一般公务人员退休金给与标准部分，结算发给退休金差额，且查上开每一基数之退休金差额，均较目前政府核发之每一基数补偿金额为高，因此，是类年资已无其他现金给与补偿问题，自不得再核发补偿金。又查中央法规标准法第七条规定：“各机关依其法定职权或基于法律授权订定之命令，应视其性质分别下达或发布，并即送立法院。”另查公教人员退休金其他现金给与补偿金发给办法，系由本部依考试院交下行政院函提之意见研拟办法草案，再会商行政院人事行政局及省市政府等有关机关后，始提报考试院会议审议通过，并经考试院与行政院于八十四年十月十七日会同订定发布，并函送立法院备查在案，因此，本部系上开补偿金发给办法之主管机关，殆无疑义。又前开补偿金发给办法第二条所定之补偿金发给对象，仅系原则性之规定，本部依法定职权，得就该原则性规定，再作细节性之解释，是以有关行政院经济建设委员会所属人员之退休金其他现金给与补偿金之发给，本部八十五年十一月二十五日八五台特二字第一三七八八七 ○号书函，引述本部八五台中特二字第一三四四一七二号函，系参酌行政院人事行政局等机关意见，对上开补偿金发给办法所为之补充规定，并无违误。为此请判决驳回原告之诉等语。
　　理由
　　按公教人员退休金其他现金给与补偿金之发给，乃系政府多年来未能依八十四年七月一日修正前之原公务人员退休法第八条第二项规定，订定发给其他现金给与之退休金应发给数额，并因订定发给该项数额确有困难，乃依立法院于八十一年十二月二十九日审议通过删除该项其他现金给与规定时所作成附带决议办理补偿有案。本件原告等系行政院经济建设委员会所属退休人员，于八十五年十月二十二日向被告陈情，请求发给其第二年其他现金给与补偿金，惟查有关行政院农业委员会及经济建设委员会所属人员，其任职年资含有待遇改制前年资者，该项年资因已先由中美基金结算差额发给在案，被告认为基于是类人员所领每一基数之退休金差额均较一般公务人员所领每一基数之补偿金为高，爰于八十五年八月十五日以八五台中特二字第一三四四一七二号函复行政院农业委员会及经济建设委员会，以已领退休金差额之年资不得再发给补偿金，应俟该委员会依前揭函释意旨，重行列册送核后始得发给，揆诸首揭说明，尚非无据。原告诉称经建会在改制前固系按中美基金专案待遇标准编列退休金预算，改制后则因系由铨叙部迳行核发，足证改制后经建会人员办理退休，已与一般公务人员相同，自应享相同待遇，被告认不得发给第二年补偿金，不无违误云云。然查原告等虽依公务人员退休法、抚恤法办理退休、抚恤，惟渠等退休金、抚恤金给与内涵与一般行政机关公务人员高出甚多，且改制后退休、抚恤人员其于改制前之年资，于机关改制时亦已按改制前之退休金基数标准，就超过一般公务人员退休金给与标准部分，结算发给退休金差额，尚难谓有其他现金给与补偿问题，原告所诉，自非可采。次查公教人员退休金其他现金给与补偿金发给办法，系由被告依考试院交下行政院函提之意见研拟办法草案，再会商行政院人事行政局及省市政府等有关机关后，始提报考试院会议审议通过，并经考试院与行政院于八十四年十月十七日会同订定发布，函送立法院备查在案，从而被告自系上开补偿金发给办法之主管机关。又前开补偿金发给办法第二条所定之补偿金发给对象，仅系原则性之规定，被告依法定职权，得就该规定，再作细节性之解释，是以有关行政院经济建设委员会所属人员之退休金其他现金给与补偿金之发给，该部八十五年十一月二十五日八五台特二字第一三七八八七○号书函，引述铨叙部八五台中特二字第一三四四一七二号函，系参酌行政院人事行政局等机关意见后，而为补充规定，亦与中央法规标准法第七条规定无违。原告谓被告既非本案主管机关，无权作前揭补充规定云云，尚属误会。综上所述，本件原处分核无违误，一再诉愿决定递予维持，俱属妥适。原告之诉为无理由，应予驳回。
　　据上论结，本件原告之诉为无理由，爰依行政诉讼法第二十六条后段，判决如主文。
　　中华民国八十六年十二月二十六日
　　(本声请书其馀附件略)
　　抄陈０昌、王０明二人声请书
　　兹依司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款及第八条第一项之规定，声请解释宪法，并将有关事项叙明如左：
　　一、声请解释宪法之目的
　　铨叙部八十五年八月十五日八五台中特二字第一三四四一七二号函(附件一)，变更行政、考试两院会衔发布之“公教人员退休金其他现金给与补偿金发给办法”第二条适用对象，否定声请人等依修正前公务人员退休法第八条应发给之“其他现金给与”退休金(附件二、三)，抵触宪法第十五条及第二十四条规定，请依宪法第一百七十二条暨中央法规标准法第五条、第十一条等相关规定(附件四)，明白宣示该部此项解释函(行政命令)应属无效；并请依司法院大法官审理案件法第十七条规定，谕知该铨叙部继续发给声请人等第二、三期补偿金。
　　二、疑义或争议之性质与经过，及涉及之宪法条文
　　(一)宪法上所保障之权利遭受不法侵害之事实及涉及之宪法条文
　　1民国八十一年十二月二十九日修正前之公务人员退休法第六条第二项规定公务人员退休金之给与，以退休人员最后在职之“月俸额”及本人实物代金为基数计给，同法第八条又规定：本法所称之“月俸额”，包括实领本俸及“其他现金给与”(详附件三)。上述之退休金之给与，系法律上明定为退休人员法定财产权，依宪法第十五条规定，人民财产权应受宪法保障。行政机关自不得以行政命令予以变更或拒付！
　　2声请人陈０昌、王０明均系于民国六十二年八月前行政院经建会改组时依法退休之公务员，当时主管机关铨叙部并未发给该项“其他现金给与退休金”，在法律上该铨叙部系积欠声请人等此项“其他现金给与”退休金，迄未发给，乃为不争之事实。
　　3民国八十四年十月十七日行政院、考试院会衔发布之“公教人员退休金其他现金给与补偿金发给办法”，系因立法院于八十一年十二月审议修正公务人员退休法第八条时，删除该条“其他现金给与”，同时，附带决议：对于早期退休人员未计发其他现金给与者，应由政府给与合理补偿(附件五，第五页)。因此乃有此项补偿金发给办法之发布施行。
　　4按前述“其他现金给与补偿金”之发给，系经数十万退休公教人员不断之奔走呼号、请愿游行(附件六)，又值当时总统改选在即，迫于形势，铨叙部始会同行政院人事行政局等机关，依据立法院之附带决议，与财政、主计机关及退休人员代表，一再研商协调，达成共识，同意按八十五年同等级现职人员本俸百分之十五作为基数，乘以退休人员年资应领一次退休金基数计算，分作三年发给。此项补偿金发给办法既系经有关机关两三年研商协调，确定补偿原则(适用对象)与计算标准，并同时订定“发给作业注意事项”，一并发布施行，已极尽审慎周详之能事。对于数十万已退休公教人员而言，既经两院会衔发布，又已昭告天下皆知，等同法律，官民均应一体遵守，岂容铨叙部事隔两三年，任意变更！
　　5声请人原已依上述补偿金发给办法及其注意事项规定，备妥一切应备文件书表，报经该铨叙部审核通过发给第一期补偿金在案，讵该部忽又于八十五年八月以八五台中特二字第一三四四一七二号函补充解释，以声请人等于六十二年八月退休时已在前经合会领取退休金差额而拒不续发第二、三期补偿金。易言之，以行政命令剥夺声请人依修正前公务人员退休法第八条应得之“其他现金给与”之权益，明显违反宪法第十五条及第二十四条之规定，从而依宪法第一百七十二条及中央法规标准法第十一条规定，该项行政命令(补充解释)应属无效。
　　(二)所经过之诉讼程序
　　声请人曾依行政救济程序提起诉愿、再诉愿及行政诉讼，均遭驳回，其所持理由均以该铨叙部系主管机关，对于该补偿金发给办法有权作补充解释，亦即认定该部可以行政命令变更适用该补偿金发给办法第二条所定之发给对象，否定声请人有权具领该项迟来之补偿金，罔顾以行政命令否定声请人依修正前公务人员退休法所定应得之“其他现金给与”权益，违法擅权，莫此为甚！
　　(三)确定终局裁判所适用之法律或命令之名称及内容行政法院驳回声请人所提之行政诉讼理由有二：
　　甲、采信铨叙部所提供之错误资料，以偏概全，认定声请人六十二年八月退休时所领之退休金差额，已超过同等级一般公务人员所领之公教人员退休金其他现金给与补偿金二‧五六倍……，自不得再发给退休金其他现金给与补偿金(详附件五，第九－十页)。查声请人等均系于民国六十二年八月前经合会改组时依法退休，当时所领之一次退休金，以声请人陈０昌个人为例：简派四级(本俸六○○元)，五十三个基数，退休金一六三、四五七元，差额金二三九、六○八元，两共四十万三千零六十五元(附件七)，依照此次“其他现金给与补偿金发给办法”所定发给标准计算，声请人陈０昌应领之补偿金额总额约为新台币三十万三千馀元，而六十二年所领之差额仅二十三万九千馀元，约当目前应领之补偿金总额之“百分之七十九”，铨叙部所提供之七十三年经建会支简任年功俸一级七七○元人员所领之差额金为一般公教人员其他现金给与补偿金之二‧五六倍云云(详行政法院判决书第九、十页)，容或是事实，但岂可以此十馀年后之错误范例，类推适用，认定声请人等当年(十馀年前)所领之差额亦超过同等级一般公教人员其他现金给与补偿金二‧五六倍？事证俱在，明显错误，行政法院竟予采信，实属不当！
　　乙、行政法院认定铨叙部有权以事后解释函变更两院会衔发布之补偿金发给办法，忽视该项解释函已侵害声请人合法权益，曲意回护，实难令人干服！
　　按一般法理，行政机关依职权所发布之命令或补充解释，有益于人民者，非所不许，如因此而侵害人民应享之权益者，则显属违法侵权，中央法规标准法已有明定，行政法院列列诸位评事先生，审理本案何以未能察及铨叙部此项扩权违法之行为已直接严重侵害声请人之权益！盖公务人员退休法第八条已修正删除“其他现金给与”(详附件八)，声请人今后已无法再主张此项权利矣，草率决断，实属憾事！
　　(四)有关机关处理本案之主要文件及说明
　　1行政院经建会八十五年四月十日人(85)字第一二五五号致铨叙部函。
　　2铨叙部八十七年七月六日八七台特二字第一六三六四一○号书函。
　　3声请人陈０昌、王０明八十七年八月一日致铨叙部诉愿书。
　　4铨叙部八七台铨诉决字第七五八号诉愿决定书。
　　5声请人陈０昌、王０明八十七年十一月二十五日致考试院再诉愿书。
　　6考试院八八考台诉决字第○○八号再诉愿决定书。
　　7声请人陈０昌、王０明八十八年四月十二日致行政法院行政诉讼状。
　　8行政法院八十八年度判字第三六八六号判决书。
　　三、声请解释宪法之理由及声请人对本案所持之立场与见解
　　(一)对于确定终局裁判所适用之法律或命令发生抵触宪法之疑义内容行政法院对于本案之判决，采信铨叙部所提供之新近事例，据以推断二十馀年前声请人等亦领有“巨额差额金”，从而亦认定声请人如再依一般公教人员同等级计算发给补偿金，将导致公务人员整体权益失衡。惟声请人当年所领之差额，仅为现时应领“其他现金给与”补偿金之半数馀，事实俱在，何能据此妄断，指鹿为马。
　　其次，行政、考试两院会衔发布之“公教人员退休金其他现金给与补偿金发给办法”虽非法律，但该办法之订定系缘于修正前公务人员退休法第八条所定政府应给与退休人员之退休金之一部分，经立法院之决议应予合理补偿，并经主管机关铨叙部会同有关机关暨退休人员代表，一再研商协调取得共识，确定补偿对象及计算标准，始有该补偿金发给办法之发布，其办理经过，已相当周详完备，连原本未涉及的“政务官以及中央民意代表”，亦特别于该办法第十四条以及同办法注意事项中予以加列(详附件九)，事后纵有补充规定之必要，参照上例，亦只能增加补偿对象或增加补偿金额，岂可放马后炮，以行政命令删除部分退休公务员应享之权益！该铨叙部以行政命令改变补偿金发给办法第二条适用对象，直接侵害声请人应有之权益，抵触宪法第十五条以及中央法规标准法第十一条规定，行政法院未加审查，遽予维持诉愿决定及再诉愿决定，声请人不得不再声请大院主持公道！
　　(二)声请人对于前项疑义所持之见解
　　查铨叙部主管全国公务人员之任免、薪给及退抚福利等事宜，有关公务人员退休金之核计发给，为其法定职权，如认为早年经合会暨经建会发给该会退休人员差额金将影响全体公务人员整体权益失衡，基于其职权即应于事前制止，岂可于二十馀年后，于发放“其他现金给与补偿金”时，以错误不实之事例翻老帐，以偏概全，一概不准？其次，行政命令不得抵触法律，有关人民之权利义务事项应以法律定之，中央法规标准法已有明定，铨叙部对于其主管事项或订颁之办法暨注意事项，依职权自得为细节或技术性补充规定，惟如其事后之补充规定改废了原办法适用对象，而损及人民权益者，则万万不可。盖此项补偿金之发给，系政府积欠数十万退休公教人员应给之“其他现金给与”，如依新近颁布之“行政程序法”第一百二十三条所谓之“授予利益之行政处分”，其中曾有明定：“不废止该处分对公益将有危害者”，始得为之。如是则本案无关公益之危害，自亦不得由原处分机关擅自为全部或一部分之废止(附件十)，行政法院审理本案，理应就法律观点详加审酌，何能采信铨叙部片面之词与特殊案例，草率决断！
　　(三)解决疑义必须解释宪法之理由
　　宪法第十五条明定人民之财产权应受宪法保障，修正前公务人员退休法第八条所定之退休金及其他现金给与，系退休公务人员依法应享之财产权，铨叙部岂可以一纸公函予以否定，拒不发给？声请人既已依行政救济程序提出诉愿、再诉愿及行政诉讼，均未获采纳撤销原处分，声请人迫不得已始再声请大院主持公道，敬请明示该部此项行政命令(解释函)与宪法第十五条抵触，从而依司法院大法官审理案件法第十七条第二项规定谕知该部继续发给声请人等应得之第二、三期补偿金。
　　四、所附关系文件之名称及件数附件一：铨叙部八十五年八月十五日八五台中特二字第一三四四一七二号函影本一件。
　　附件二：公教人员退休金其他现金给与补偿金发给办法影本一件。
　　附件三：修正前公务人员退休法影本一件。
　　附件四：中央法规标准法影本一件。
　　附件五：行政法院八十八年度判字第三六八六号判决书影本一件。
　　附件六：全国退休公教人员为政府违法克扣退休金抗议说明书影本一件。
　　附件七：经济部六十二年十二月二十七日经六二人四一五五○号函暨附件影本一件。
　　附件八：修正后公务人员退休法影本一件。
　　附件九：公教人员退休金其他现金给与补偿金发放作业注意事项影本一件。
　　附件十：行政程序法部分条文影本一件。
　　附件十一：行政院经建会八十五年四月十日人婅字第一二五五号致铨叙部函影本一件。
　　附件十二：铨叙部八十七年七月六日八七台特二字第一六三六四一○号书函影本一件。
　　附件十三：声请人陈０昌、王０明八十七年八月一日致铨叙部诉愿书影本一件。
　　附件十四：铨叙部八十七年十月二十八日八七台铨诉决字第七五八号诉愿决定书影本一件。
　　附件十五：声请人陈０昌、王０明八十七年十一月二十五日致考试院再诉愿书影本一件。
　　附件十六：考试院八十八年二月十一日八八考台诉决字第○○八号再诉愿决定书影本一件。
　　附件十七：声请人陈０昌、王０明八十八年四月十二日致行政法院行政诉讼状影本一件(行政法院判决书详如附件五)。
　　谨致
　　司法院
　　声请人：陈０昌王０明
　　中华民国八十九年元月四日
　　(附件五)
　　行政法院判决八十八年度判字第三六八六号
　　原告陈０昌
　　王０明
　　被告铨叙部
　　右当事人间因退休补偿金事件，原告不服考试院中华民国八十八年二月十一日(八八)考台诉决字第○○八号再诉愿决定，提起行政诉讼，本院判决如左：
　　主文
　　原告之诉驳回。
　　事实
　　缘原告等均为前行政院国际经济合作发展委员会(现已改制为行政院经济建设委员会)退休人员，经被告核定于民国六十二年八月一日退休生效。公教人员退休金其他现金给与补偿金发给办法(以下简称发给办法)发布施行后，渠等经行政院经济建设委员会造册函送被告核定发给退休金其他现金给与补偿金，并领取第一期补偿金有案。嗣行政院人事行政局先后于八十五年一月十六日及二月七日，以八十五局给字第○○六八一号及第○五二八一号书函，请被告就行政院农业委员会及经济建设委员会所属人员，其任职年资含有待遇改制前年资者，该项年资已先由中美基金结算差额发给，应否再发给其他现金给与补偿金表示意见，案经被告于八十五年三月六日邀请有关机关开会研商结果，基于是类人员所领每一基数之退休金差额均较一般公务人员所领每一基数之补偿金为高，爰于八十五年八月十五日以八五台中特二字第一三四四一七二号函释，行政院经济建设委员会所属人员自七十四年一月九日至八十四年六月三十日止之年资，始得依发给办法发给补偿金，七十四年一月九日改制前退休、抚恤者及改制时曾领取退休金差额之年资，不再核给补偿金。并请该会就本案未决定前业经被告核定发给补偿金者，依规定重行核算造册送部并追回溢发部分金额，且上开人员如系七十四年一月九日以后退休、抚恤具有七十四年一月九日改制后至八十四年六月三十日止之年资者，其第二年补偿金，被告将俟渠等人员缴回溢领部分之补偿金后，再予发放。原告等乃于八十七年六月九日以申请书，函请被告尽速发给渠等八十五、八十六年第二、三次之退休金其他现金给与补偿金，经被告八十七年七月六日八七台特二字第一六三六四一○号书函复略以，原告等均系经建会改制前(即七十四年一月九日以前)经被告核定退休生效，依规定不得再核给补偿金，亦无其所称陈请发给八十五、八十六年第二、三次退休金其他现金给与补偿金之情事，另请其尽速依规定缴回溢领之退休金其他现金给与补偿金。原告等不服，循序提起行政诉讼。兹摘叙两造诉辩意旨如次：
　　原告起诉意旨略谓：一、公务人员退休金之计算，依修正前之公务人员退休法第八条规定原应以退休人员之月俸及“其他现金给与”一并计算；原告等于六十二年退休时，被告仅按本俸核给退休金，八十四年行政、考试两院会同发布之发给办法，系经全国数十万退休公教人员数年之奔走呼号、游行抗议，并获中央民意代表支持，于立法院修正公务人员退休法第八条条文时附带决议另订补偿办法，故而始有该办法之发布。应发给之补偿金额，并经各该“支给机关”编列国家预算以为因应，岂容被告出尔反尔，擅自变更。二、中央法规标准法第七条明定各机关依职权发布之命令，应函送立法院备查。前开补偿金发给办法既系行政院、考试院会同发布并送请立法院备查，而被告于该办法发布施行。近年，竟以一纸公文擅自变更该发给办法第二条补偿金发给对象，如此重大原则性之变更，既未循前述规定分陈行政院及考试院核备，亦未函送立法院备查，失职擅权，损害原告等合法权益，自为法所不容。三、复查，该发给办法适用对象原以依法退休之公教人员为限，被告于主拟该办法及其发放作业注意事项时，竟慷他人之慨，故意示好他人，扩大适用对象及于“政务官及中央民意代表”，而对于一向“歧视原告服务单位之退休人员”，于该发给办法中既未明定“经合会”退休人员不适用该办法，亦未于审核发给第一次补偿金时及时剔除原告之申请，竟于发给第一次补偿金后，擅自以解释函拒不续发第二、三次补偿金，违法失职，莫此为甚！四、按所谓“其他现金给与”原应涵盖“工作补助费、职务加给、专业津贴及主管特支费”等项目，原与“本俸”有别，被告以原告等于六十二年退休时已领有部分退休金差额补助，较一般公务员每一基数之补偿为高，“基于公务人员权益整体平衡之考量”，故而追溯及二十五年前“旧帐新算”，不再发给“其他现金给与补偿金”，盖风马牛不相及，岂可混为一谈。被告如以算旧帐之心态处理本案，何以对于原告等原服务单位行政院经建会(原为经合会)所提出之有关当年计算退休金标准以及退休人员不得支领月退休金；退休金及公保养老给付不准办理优惠存款(年息百分之十八)等等之说明，却一概以与本案(其他现金给与补偿金)无关而不予考虑？既然要算旧帐，就要彻底清算一番！岂可避重就轻，一语带过。五、值此政府厉行法治，积极推动行政革新之际，考试院犹刻意庇护被告之错误决定，认为被告可依职权变更补偿金发给对象。稍具法律常识者当知补偿金发给对象乃为该发给办法之重点，亦即为该办法订立之基本原则；所谓细节性之补充解释，仅能对各单位作业程序或注意事项作补充规定，岂可藉行政命令变更基本原则？退一万步言，苟确有变更需要，亦应循修法程序，由被告分陈行政院、考试院核备，并送立法院备查，始属正办！舍此途即属违法擅权，无端侵害原告等权益，依照宪法第二十四条规定，被告官署各级首长暨承办人员均应受法律惩处，并应负刑事及民事责任。被告虽均有诉愿审议委员会之设置，惟细审列列诸位审议委员，尽属行政人员，官官相护，罔顾原告等之权益，岂真是行政独大，天下已无法律可循！为此，请判决撤销原处分及一再诉愿决定等语。
　　被告答辩意旨略谓：公教人员退休金其他现金给与补偿金之发给，系因政府多年来未能依八十四年七月一日修正施行前之原公务人员退休法第八条第二项规定，订定发给其他现金给与之退休金应发给数额，且因订定发给该项数额确有困难，爰依立法院于八十一年十二月二十九日审议通过删除该项其他现金给与规定时所作成附带决议办理补偿。经查行政院经济建设委员会改制前退休、抚恤人员，其虽依公务人员退休法、抚恤法办理退休、抚恤，惟渠等退休金、抚恤金给与内涵与一般行政机关公务人员并不相同，且远高于一般行政机关公务人员，又改制后退休、抚恤人员其于改制前之年资，于机关改制时亦已按改制前之退休金基数标准，就超过一般公务人员退休金给与标准部分，结算发给退休金差额，且查上开每一基数之退休金差额，均较目前政府核发之每一基数补偿金额为高。因此，是类年资已无其他现金给与补偿问题，自不得再核发补偿金。另查中央法规标准法第七条规定：“各机关依其法定职权或基于法律授权订定之命令，应视其性质分别下达或发布，并即送立法院。”发给办法，系由被告依考试院交下行政院函提之意见研拟办法草案，再会商行政院人事行政局及省市政府等有关机关后，始提报考试院会议审议通过，并经考试院与行政院于八十四年十月十七日会同订定发布，并函送立法院备查在案。因此，被告系上开补偿金发给办法之主管机关，殆无疑义。又前开发给办法第二条所定之补偿金发给对象，仅系原则性之规定，被告依法定职权，得就该原则性规定，再作细节性之解释，是以，被告八十五年八月十五日八五台中特二字第一三四四一七二号函释，系参酌行政院人事行政局等机关意见，对上开发给办法所为之补充规定，并无不妥之处。被告据此于八十七年七月六日以八七台特二字第一六三六四一○号书函否准原告等所请，于法亦无不合。至于原告等诉称被告以行政命令变更原补偿金发给办法，既未依行政程序报请两院修正该补偿金办法，亦未函送立法院备查等节，与事实不符，洵属误解。原告之诉为无理由，请判决驳回等语。
　　理由
　　按公教人员退休金其他现金给与补偿金之发给，系因政府多年来未能依照八十四年七月一日修正施行前之原公务人员退休法第八条第二项规定，订定发给其他现金给与之退休金应发给数额，且因订定发给该项数额确有困难，爰依立法院于八十一年十二月二十九日审议通过删除该项其他现金给与规定时所作成附带决议办理补偿，故必须依公务人员退休法、抚恤法办理退休、抚恤，且依该两法所定退休、抚恤给与基数内涵之标准核发退休、抚恤给与者，始有补偿金之发给。查，本件原告等均为前行政院国际经济合作发展委员会(现已改制为行政院经济建设委员会)退休人员，经被告核定于六十二年八月一日退休生效。发给办法发布施行后，原告等经行政院经济建设委员会造册函送被告核定发给退休金其他现金给与补偿金，并领取第一期补偿金有案。嗣行政院人事行政局先后于八十五年一月十六日及二月七日，以八十五局给字第○○六八一号及第○五二八一号书函，请被告就行政院农业委员会及经济建设委员会所属人员，其任职年资含有待遇改制前年资者，该项年资已先由中美基金结算差额发给，应否再发给其他现金给与补偿金表示意见，案经被告于八十五年三月六日邀请有关机关开会研商结果，基于是类人员所领每一基数之退休金差额均较一般公务人员所领每一基数之补偿金为高，爰于八十五年八月十五日以八五台中特二字第一三四四一七二号函释，行政院经济建设委员会所属人员自七十四年一月九日至八十四年六月三十日止之年资，始得依发给办法发给补偿金。七十四年一月九日改制前退休、抚恤者及改制时曾领取退休金差额之年资，不再核给补偿金。并请该会就本案未决定前业经被告核定发给补偿金者，依规定重行核算造册送部并追回溢发部分金额，且上开人员如系七十四年一月九日以后退休、抚恤具有七十四年一月九日改制后至八十四年六月三十日止之年资者，其第二年补偿金，被告将俟渠等人员缴回溢领部分之补偿金后，再予发放。原告等乃于八十七年六月九日以申请书，函请被告尽速发给渠等八十五、八十六年第二、三次之退休金其他现金给与补偿金，经被告八十七年七月六日八七台特二字第一六三六四一○号书函复略以，原告等均系经建会改制前(即七十四年一月九日以前)经被告核定退休生效，依规定不得再核给补偿金，亦无其所称陈请发给八十五、八十六年第二、三次退休金其他现金给与补偿金之情事，另请其尽速依规定缴回溢领之退休金其他现金给与补偿金。原告等不服，循序提起行政诉讼，主张：本件发给办法系依立法院修正公务人员退休法第八条条文时附带决议所订定，并依中央法规标准法第七条规定送立法院备查，由被告发布施行，自应适用于全国退休公务人员，但被告竟于八十五年八月十五日以八五台中特二字第一三四四一七二号函释意旨，未经修法程序，擅自变更该发给办法第二条补偿金发给对象，故意扩大适用于政务官及中央民意代表，但却歧视与原告等相同服务单位之退休人员，此举违法擅权，除应受惩处外，并应负民、刑事责任云云。经查，行政院经济建设委员会之前身“行政院国际经济合作发展委员会”系于六十二年八月改组为“行政院经济设计委员会”，嗣于六十六年十二月与行政院财经小组合并，改组为“行政院经济建设委员会”，迨至七十四年一月七日其组织条例制定公布，成为正式建制机关。该会改制前所属人员办理退休、抚恤及资遣时，其适用之法规虽均与一般公务人员相同，依公务人员退休法、抚恤法办理退休、抚恤，并分别报经铨叙部及行政院核准，惟其退休、抚恤等给与之计算标准，系按最后在职月薪额内扣除房租津贴后，再按八折计发，与一般公务人员仅以最后在职之本俸或年功俸及本人实物代金为基数内涵相较，两者之退休、抚恤给与标准明显不同，其退休金、抚恤金远高于一般行政机关公务人员；至改制后退休、抚恤人员，其于改制前之年资，于机关改制时亦已按改制前之退休金基数标准，就超过一般公务人员退休金给与标准部分，结算发给退休金差额，且查上开每一基数之退休金差额，均较目前政府核发之每一基数补偿金额为高；即其改制前之一次退休金系自月薪额内扣除房屋津贴(以月薪百分之十五计)后，按八折计算，再乘以退休基数；同时期一般公务人员一次退休金系以月俸额加本人实物代金(九三○元︶为基数内涵，再乘以退休基数，并一次加发二年之眷属实物代金(五六○元)及眷属补偿费(四○元)(以五大口计)；经建会在七十四年一月九日改制前服务年资，按上述退休金计算标准计算所得额，其超过一般公务人员退休金标准部分，依规定先由中美基金结算发给，尔后办理退休、抚恤、资遣时，其全部年资均按一般公务人员标准，由铨叙部核发。依前述公式试算，以七十三年度该会改制前之待遇计算举例说明，该会支简任年功俸一级七七○元人员，所领退休金差额为同等级一般公务人员所领公教人员退休金其他现金给与补偿金之二‧五六倍；支荐任一级四五○元人员，所领退休金差额为同等级一般公务人员所领公教人员退休金其他现金给与补偿金之一‧九九倍；支委任一级二三○元人员，所领退休金差额为同等级一般公务人员所领公教人员退休金其他现金给与补偿金之一‧六一倍；支雇员一级八○元人员，所领退休金差额为同等级一般公务人员所领公教人员退休金其他现金给与补偿金之一‧○四倍(上开资料，经调阅本院八十七年度判字第一一九六号卷核无误)，均高出一般公务人员甚多，如该会所属人员于七十四年一月九日改制前之退休年资并计发给补偿金，将导致公务人员整体权益失衡，与补偿金发给办法之颁订原旨不符，自不得发给退休金其他现金给与补偿金。又查发给办法系由被告研拟办法草案，经考试院与行政院会衔发布，并函送立法院备查在案，而有关该发给办法第二条所定之补偿金发给对象，仅作原则性规定，被告基于主管机关立场，自得依法定职权，就该原则性规定再作细节性之补充解释，并非如原告等所称擅以行政命令否定原订办法规定。是以被告依该部八五台中特二字第一三四四一七二号函释，函复原告等于行政院经济建设委员会改制前退休者，不得核给退休金其他现金给与补偿金之决定，并无违误。原告主张，核无足采。综上所述，本件原处分，揆诸首揭说明，洵无违误，一再诉愿决定递予维持，亦无不合。原告犹执前词，声明撤销，为无理由，应予驳回。
　　据上论结，本件原告之诉为无理由，爰依行政诉讼法第二十六条后段，判决如主文。
　　中华民国八十八年十月八日(本声请书其馀附件略)

中华民国宪法 第 7、15、23 条 ( 36.12.25 )
公务人员退休法 第 8 条 ( 84.01.28 )
公教人员退休金其他现金给与补偿金发给办法 第 2 条 ( 84.10.17 )