司法院释字第535号解释 中华文库

释字第 535 号

民国 90年12月14日

警察勤务条例实施临检之规定违宪？

司法院公报 第 44 卷 1 期 21-27 页大法官关于人权保障、男女平权之重要解释 12 则（民国96年9月版）第 29-32 页总统府公报 第 6442 号 7-16 页守护宪法 60 年 第 34-36 页

　　警察勤务条例规定警察机关执行勤务之编组及分工，并对执行勤务得采取之方式加以列举，已非单纯之组织法，实兼有行为法之性质。依该条例第十一条第三款，临检自属警察执行勤务方式之一种。临检实施之手段：检查、路检、取缔或盘查等不问其名称为何，均属对人或物之查验、干预，影响人民行动自由、财产权及隐私权等甚巨，应恪遵法治国家警察执勤之原则。实施临检之要件、程序及对违法临检行为之救济，均应有法律之明确规范，方符宪法保障人民自由权利之意旨。
　　上开条例有关临检之规定，并无授权警察人员得不顾时间、地点及对象任意临检、取缔或随机检查、盘查之立法本意。除法律另有规定外，警察人员执行场所之临检勤务，应限于已发生危害或依客观、合理判断易生危害之处所、交通工具或公共场所为之，其中处所为私人居住之空间者，并应受住宅相同之保障；对人实施之临检则须以有相当理由足认其行为已构成或即将发生危害者为限，且均应遵守比例原则，不得逾越必要程度。临检进行前应对在场者告以实施之事由，并出示证件表明其为执行人员之身分。临检应于现场实施，非经受临检人同意或无从确定其身分或现场为之对该受临检人将有不利影响或妨碍交通、安宁者，不得要求其同行至警察局、所进行盘查。其因发现违法事实，应依法定程序处理者外，身分一经查明，即应任其离去，不得稽延。前述条例第十一条第三款之规定，于符合上开解释意旨范围内，予以适用，始无悖于维护人权之宪法意旨。现行警察执行职务法规有欠完备，有关机关应于本解释公布之日起二年内依解释意旨，且参酌社会实际状况，赋予警察人员执行勤务时应付突发事故之权限，俾对人民自由与警察自身安全之维护兼筹并顾，通盘检讨订定，并此指明。

　　按人民于其宪法上所保障之权利，遭受不法侵害，经依法定程序提起诉讼，对于确定终局裁判所适用之法律或命令发生有抵触宪法之疑义者，得声请解释宪法，司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款定有明文。所谓裁判所适用之法律或命令，系指法令之违宪与否与该裁判有重要关联性而言。以刑事判决为例，并不限于判决中据以论罪科刑之实体法及诉讼法之规定，包括作为判断行为违法性依据之法令在内，均得为声请释宪之对象。就本声请案所涉之刑事判决而论，声请人（即该刑事判决之被告）是否成立于公务员依法执行职务时当场侮辱罪，系以该受侮辱之公务员当时是否依法执行职务为前提，是该判决认定其系依法执行职务所依据之法律│ 警察勤务条例相关规定，即与该判决有重要关联性，而得为声请释宪之客体，合先说明。
　　警察法第二条规定警察之任务为依法维持公共秩序，保护社会安全，防止一切危害，促进人民福利。第三条关于警察之勤务制度定为中央立法事项。警察勤务条例第三条至第十条乃就警察执行勤务之编组、责任划分、指挥系统加以规范，第十一条则对执行勤务得采取之方式予以列举，除有组织法之性质外，实兼具行为法之功能。查行政机关行使职权，固不应仅以组织法有无相关职掌规定为准，更应以行为法（作用法）之授权为依据，始符合依法行政之原则，警察勤务条例既有行为法之功能，尚非不得作为警察执行勤务之行为规范。依该条例第十一条第三款：“临检：于公共场所或指定处所、路段，由服勤人员担任临场检查或路检，执行取缔、盘查及有关法令赋予之勤务”，临检自属警察执行勤务方式之一种。惟临检实施之手段：检查、路检、取缔或盘查等不问其名称为何，均属对人或物之查验、干预，影响人民行动自由、财产权及隐私权等甚巨。人民之有犯罪嫌疑而须以搜索为搜集犯罪证据之手段者，依法尚须经该管法院审核为原则（参照刑事诉讼法第一百二十八条、第一百二十八条之一），其仅属维持公共秩序、防止危害发生为目的之临检，立法者当无授权警察人员得任意实施之本意。是执行各种临检应恪遵法治国家警察执勤之原则，实施临检之要件、程序及对违法临检行为之救济，均应有法律之明确规范，方符宪法保障人民自由权利之意旨。
　　上开条例有关临检之规定，既无授权警察人员得不顾时间、地点及对象任意临检、取缔或随机检查、盘查之立法本意。除法律另有规定（诸如刑事诉讼法、行政执行法、社会秩序维护法等）外，警察人员执行场所之临检勤务，应限于已发生危害或依客观、合理判断易生危害之处所、交通工具或公共场所为之，其中处所为私人居住之空间者，并应受住宅相同之保障；对人实施之临检则须以有相当理由足认其行为已构成或即将发生危害者为限，且均应遵守比例原则，不得逾越必要程度，尽量避免造成财物损失、干扰正当营业及生活作息。至于因预防将来可能之危害，则应采其他适当方式，诸如：设置警告标志、隔离活动空间、建立戒备措施及加强可能遭受侵害客体之保护等，尚不能迳予检查、盘查。临检进行前应对受临检人、公共场所、交通工具或处所之所有人、使用人等在场者告以实施之事由，并出示证件表明其为执行人员之身分。临检应于现场实施，非经受临检人同意或无从确定其身分或现场为之对该受临检人将有不利影响或妨碍交通、安宁者，不得要求其同行至警察局、所进行盘查。其因发现违法事实，应依法定程序处理者外，身分一经查明，即应任其离去，不得稽延。前述条例第十一条第三款于符合上开解释意旨范围内，予以适用，始无悖于维护人权之宪法意旨。又对违法、逾越权限或滥用权力之临检行为，应于现行法律救济机制内，提供诉讼救济（包括赔偿损害）之途径：在法律未为完备之设计前，应许受临检人、利害关系人对执行临检之命令、方法、应遵守之程序或其他侵害利益情事，于临检程序终结前，向执行人员提出异议，认异议有理由者，在场执行人员中职位最高者应即为停止临检之决定，认其无理由者，得续行临检，经受临检人请求时，并应给予载明临检过程之书面。上开书面具有行政处分之性质，异议人得依法提起行政争讼。现行警察执行职务法规有欠完备，有关机关应于本解释公布之日起二年内依解释意旨，且参酌社会实际状况，赋予警察人员执行勤务时应付突发事故之权限，俾对人民自由与警察自身安全之维护兼筹并顾，通盘检讨订定，并此指明。

                                                  大法官會議主  席  翁岳生
                                                            大法官  劉鐵錚
                                                                    吳  庚
                                                                    王和雄
                                                                    王澤鑑
                                                                    林永謀
                                                                    施文森
                                                                    孫森焱
                                                                    陳計男
                                                                    曾華松
                                                                    董翔飛
                                                                    楊慧英
                                                                    戴東雄
                                                                    蘇俊雄
                                                                    黃越欽
                                                                    謝在全

抄李○富聲請書
壹、聲請解釋憲法之目的
    為臺灣士林地方法院八十七年度易更字第五號判決、臺灣高等法院八十八年度上
易字第八八一號判決，就聲請人即被告違反刑法第一百四十條第一項乙案，所為之第
一審、第二審確定判決於適用法律時所引用之警察勤務條例第十一條第三款及第二款
規定，發生牴觸憲法第八條、第二十三條之疑義，爰依司法院大法官審理案件法第五
條第一項第二款聲請解釋，並宣告警察勤務條例第十一條第一項第二款、第三款規定
違憲而無效。
貳、疑義之性質與經過，及涉及之憲法條文
    緣聲請人李○富於民國八十七年一月十五日晚間九時五分，行經台北市重陽橋時
，因台北市政府警察局保安大隊在該處執行道路臨檢勤務，見聲請人夜間獨自一人行
走，即要求聲請人出示身分證件檢查遭聲請人拒絕，警員即強行搜索聲請人身體，聲
請人一時氣憤以三字經辱罵警員。案經臺灣士林地方法院八十七年度易更字第五號判
決及臺灣高等法院八十八年度上易字第八八一號刑事判決（附件一），以聲請人係於
警員依警察勤務條例第十一條第三款「依法「執行職務時，當場侮辱公務員，而被認
定其行為該當刑法第一百四十條第一項之於公務員依法執行職務時當場侮辱罪，而處
以拘役。惟警察勤務條例第十一條第三款及第二款內容涉及警察之盤查權及人身自由
之限制，而有違反憲法第八條保障人身自由精神及憲法第二十三條比例原則之虞，故
聲請大法官就系爭憲法疑義加以解釋，並宣告警察勤務條例第十一條第二款、第三款
違憲。
參、聲請解釋憲法之理由及聲請人對本案所持之立場與見解
一、按盤查權係國家公權力之行使，主要目的在於防止危害與刑事訴追，其實質內容
    包括攔阻、詢問、令當事人交付應攜帶之證明文件以便查驗，甚至警察得行使直
    接強制和及時強制，手段包括物之搜索、人之搜索、鑑識措施等，皆為必要時得
    採取之措施（附件二，第九五頁）。此等行為既限制人身自由，則自應遵守前揭
    憲法精神，而所謂「依法定程序「，係指凡限制人民身體自由之處置，不問其是
    否屬於刑事被告之身分，國家機關所依據之程序，須以法律規定，其內容更須實
    質正當，並符合憲法第二十三條所定相關之條件，此觀之司法院釋字第三八四號
    解釋理由書可知。
二、查警察勤務條例第十一條第三款規定：「警察勤務方式如左：臨檢：於公共場所
    或指定處所、路段，由服勤人員擔任臨場檢查或路檢，執行取締、盤查及有關法
    令賦予之勤務。「從以上規定可了解警察為執行法令所賦予之勤務「有「盤查權
    ，惟從其規定卻無法明白盤查權之實質內容，包括如何開始，如何進行，及其執
    行時間、場所的界限，單純就警察具有盤查權為規定，故該法應屬組織法性質，
    不能用來作為警察為達行政目的所行使手段之依據。關於警察行使盤查權時仍應
    依法行政，遵守法律保留及法律優位原則，故以本法做為警察盤查權手段之行使
    ，包括攔阻、詢問、令當事人交付應攜帶之證明文件以便查驗等行為，違反他人
    意志而令其暫時停止行動，甚至剝奪他人自由時則已「限制「人身自由（附件二
    ，第九二頁），而違反憲法第八條保障人身自由的意旨。
三、觀諸各國關於警察盤查權之立法：
（一）日本：依日本警察職務執行法第二條（附件二，第九二頁），警察因異常舉動
      、周圍情況，而作合理判斷，有相當理由足認為有犯罪嫌疑，或即將犯罪者，
      得對嫌疑人或知情人予以留置、詢問。為前項訊問時，苟認當場為之，對被留
      置人不利，或將妨害交通時，得要求其同至附近警察署、派出所或駐在所，接
      受訊問。對前二項之人，非依刑事訴訟法等有關法律之規定，不得加以身體自
      由之拘束，或強制其同至警察署、派出所或駐在所，或強求其答辯。警察對依
      刑事訴訟法等有關法律逮捕之人，得搜索其身體，以查其是否攜帶兇器。
（二）韓國：依韓國警察官職務執行法第三條（質問）（附件二，第九三頁），（一
      ）警察官對於已犯罪者或有犯罪嫌疑者得質問之。（二）進行前項質問時，若
      認為該場所不利於當事人或有妨礙交通之虞時，得要求當事人一同前往附近之
      警察機關，進行質問。（三）遇有第一項及第二項之情形，若當事人不同意同
      去警察機關接受質問，依刑事訴訟法之規定，不得拘束其身體自由，亦不得強
      求同行與答辯。（四）遇有第一項情形，警察官於質問時得同時搜查有無攜帶
      兇器。
（三）美國：統一逮捕法（１９４２）規定：（附件二，第九三頁至九四頁）
      訊問及拘留嫌犯１、警察若有合理的理由，懷疑一在戶外之嫌疑犯已經、正在
      或即將犯罪時，可加以攔阻，並可詢問他的姓名、地址、在外逗留的原因及去
      處。２、任何可疑人無證明自己的身分，或解釋自己行為令警察滿意時，警察
      可加以拘留，並進一步偵訊。３、本節所述之拘留期限不得逾二小時，拘留不
      是逮捕；也不可留下任何官方紀錄。拘留後，嫌犯不是釋放，就是被逮捕及起
      訴。搜查武器當一個警察有合理的理由認為前述所盤問或拘留之人攜有武器，
      使該警察陷於危險時，可搜查該危險武器。如果搜到了武器，可將之保留到偵
      訊完畢。訊問結束後，若非逮捕，即應退還武器；若逮捕，其罪名可定為非法
      攜帶武器。
（四）中華民國：警察勤務條例第十一條第二款規定，「巡邏：劃分巡邏（線），由
      服勤人員循指定區（線）巡視，以查察奸宄，防止危害為主；並執行檢查、取
      締、盤詰及其他一般警察勤務。」第三款：「臨檢：於公共場所或指定處所、
      路段，由服勤人員擔任臨場檢查或路檢，執行取締、盤查及有關法令賦予之勤
      務。」刑事訴訟法第八十八條之一（逕行拘提）第一項第三款：「有事實足認
      為犯罪嫌疑重大，經被盤查而逃逸者。」
四、依各國立法可知，各國關於盤查權皆明確規定實行之具體狀況、時間限制及場所
    限制，獨我國警察勤務條例關於盤查權之行使卻付之闕如，僅簡略規定警察於服
    勤執行路檢時「有」盤查權。按立法者於立法定制時，雖得以抽象概念表示構成
    要件，惟不論其為不確定概念或概括條款，均須無違法律明確性之要求（司法院
    釋字第四三二號解釋文），而所謂法律明確性參酌前述大法官解釋，包括法律規
    定之意義須非難以理解，且為受規範者所得預見，並且可經由司法審查加以確認
    者等三要件，然而警察勤務條例第十一條第二款、第三款就盤查權未加以敘述於
    何種情況下得行使何種行政作用，其實質內容無法由法律構成要件得知，受規範
    者自無法預見盤查權行使的各種行政作用，證諸大法官解釋，可知警察勤務條例
    第十一條第二款、第三款已違反法律明確性原則而為違憲。
五、按憲法第八條第一項規定：「人民身體之自由應予保障，除現行犯之逮捕由法律
    另定外，非經司法或警察機關依法定程序，不得逮捕拘禁。非由法院依法定程序
    ，不得審問處罰。非依法定程序之逮捕、拘禁、審問、處罰，得拒絕之。」係指
    限制人民身體自由之處置，須以法律定之，其執行亦應分由司法、警察機關或法
    院依法定程序為之，此司法院釋字第四七一號解釋理由書載有明文，而立法機關
    於制定法律時，其內容必須符合憲法第二十三條之要件，即須為防止妨礙他人自
    由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要。對於人身自由若有限
    制，其限制程度與所欲達到目的之間，並須具備合理適當之關係，俾貫徹現代法
    治國家保障人身自由之基本原則。
六、惟警察勤務條例中盤查權之行使包括攔阻、詢問、令當事人交付應攜帶之證明文
    件以便查驗，及必要時警察甚至得以直接強制、及時強制等各種達到行政任務而
    限制人身自由之行政作用，如前所述，其既違反法律明確性原則，未規定行使程
    序則已違反司法院釋字第四七一號解釋所揭櫫憲法第八條人身自由須依法定程序
    方可加以限制之精神。再者，行使盤查權主要目的在防止危害，其不論危害情況
    使警察皆得以各種限制人身之行政作用達成行政目的，未衡量行政目的與手段所
    造成之侵害，顯已違反憲法第二十三條之意旨。
七、又觀之刑事訴訟法關於限制人身自由之搜索採令狀主義，其目的在於刑事訴追，
    對於產生具體危險之刑事案件尚須向法院聲請，而盤查目的僅係防止危害，豈可
    不分情形、不論各種手段而違反法律保留原則？實警察勤務條例第十一條第二款
    、第三款之規定已產生濫用行政權之疑慮。
八、綜上所述，警察勤務條例第十一條第二款、第三款關於盤查權之規定，實牴觸憲
    法第八條保障人身自由及第二十三條比例原則，爰依法聲請違憲審查並宣告警察
    勤務條例第十一條第二款、第三款規定無效。肆、關係文件之名稱及件數附件一
    ：臺灣士林地方法院八十七年度易更字第五號判決及臺灣高等法院八十八年度上
    易字第八八一號刑事判決影本。 附件二：H.Scholler 李震山合著，警察法案例
    評釋，民國七十七年七月初版，登文書局發行，第九十頁至第一一一頁影本。
      此  致
司  法  院
具  狀  人：李○富
中華民國八十八年八月廿五日

（附件一「（二））
臺灣高等法院刑事判決                            八十八年度上易字第八八一號
上  訴  人
即  被  告  李○富
輔  佐  人  李○龍
指定辯護人  本院公設辯護人王永炫
右上訴人即被告因妨害公務案件，不服臺灣士林地方法院八十七年度易更字第五號，
中華民國八十七年十二月二十九日第一審判決（起訴案號：臺灣士林地方法院檢察署
八十七年度偵字第一二六號）提起上訴，本院判決如左：
    主  文
上訴駁回。
    事  實
一、李○富因長期患有精神分裂症，為精神耗弱之人，於民國八十七年一月十五日晚
    間九時五分，行經台北市士林區重陽橋上時，因台北市政府警察局保安大隊第一
    中隊警員鄭○達、宋○圜在該處執行道路臨檢勤務，見李○富夜晚獨自一人行走
    ，即要求李某出示身分證件檢查，李○富答以未帶證件，拒絕出示任何證件，經
    鄭、宋二人自其衣褲外盤檢是否攜帶證件或其他物品時，李○富竟以「幹你娘」
    （閩南語）辱罵依法執行臨檢職務之警員鄭○達、宋○圜，使鄭、宋二人難堪。
二、案經台北市政府警察局士林分局移請臺灣士林地方法院檢察署檢察官偵查起訴。
        理  由
一、訊據被告李○富坦承於右揭時地以「幹你娘」等語辱罵盤查之警員鄭○達、宋昆
    圜，惟辯稱：當時是警員對伊搜身，伊才罵警員云云。惟查：本件被告如何於上
    述時地，因警員路檢盤查其身分時，拒絕出示身分證件，經警員自衣褲外緣盤檢
    是否攜帶身分證件或其他物品時，以「幹你娘」之穢語辱罵警員等情，已據當日
    執行路檢勤務之警員鄭○達、宋○圜於偵查及原審審理時供證甚詳，並有警員所
    寫之報告一份及錄音帶一捲可資佐證，雖被告指陳警員當時未持搜索票執行搜索
    ，惟鄭、宋二警員當日係依警察勤務條例第十一條第三款所定臨檢規定，執行道
    路臨檢勤務，並對臨檢對象自衣物外緣檢查是否確實未攜帶證件或有無其他危險
    物品，尚未逾越法定臨檢勤務之必要範圍，亦與刑事訴訟法所定就特定處所、身
    體或物件所為搜查、尋索強制處分之「搜索」不同，應屬警員依法執行職務無誤
    ，自難以未持有搜索票遽認警員執行之臨檢係違法搜索行為。被告所辯實有誤會
    ，本件事證已明，被告犯行堪以認定。
二、核被告李○富所為，係犯刑法第一百四十條第一項之於公務員依法執行職務時當
    場侮辱罪。被告李○富長期患有精神分裂症，因長期精神分裂症發作，造成人格
    變化與情緒調節控制能力不足，已有卷附台北市立療養院診斷證明書及病歷資料
    各一份可稽，惟被告行為當時神智尚稱清楚，並非全無知覺及判斷能力，亦經警
    員鄭○達、宋○圜供明無誤，另參酌被告於歷次警訊、偵查及審理時，均能針對
    案發經過明確陳述，足認被告於本案行為時之精神狀態，雖因患有精神分裂症而
    較常人減退及容易情緒失控，但尚未達於全然喪失之程度，與精神耗弱情形相符
    ，應依刑法第十九條第二項規定減輕其刑。原審以被告罪證明確，適用刑法第一
    百四十條第一項、第十九條第二項、第四十一條、第七十四條第一款，罰金罰鍰
    提高標準條例第一條前段、第二條，並審酌被告因患有精神分裂症致其對外界事
    物判斷較常人減弱、失控，致一時失慮辱罵警員，受警員盤檢時並無其他違法舉
    動，及其品行、犯罪動機、目的、手段、態度等一切情狀，量處拘役貳拾日，如
    易科罰金以參佰元折算壹日，又以被告前無任何犯罪前科，有臺灣高等法院檢察
    署刑案紀錄簡覆表一份在卷可憑，其因遭警員臨檢一時情緒失控出言辱罵，雖屬
    不當，惟被告確實患有精神分裂症，犯後至台北市立療養院住院治療已大有改善
    ，且警員鄭○達、宋○圜亦具狀表明不予告訴追究，堪信被告歷此教訓，已知警
    惕而無再犯之虞，因認對被告所處之刑，以暫不執行為適當，爰併宣告緩刑二年
    ，以啟自新。其認事用法，核無違誤，量刑亦甚妥適，並宣告緩刑，以示矜恤。
    上訴意旨，仍執陳詞，任意指摘原判決不當，為無理由，應予駁回。
據上論斷，應依刑事訴訟法第三百六十八條，判決如主文。
中華民國八十八年四月一日
（本聲請書其餘附件略）

司法院大法官审理案件法 第 5 条 ( 82.02.03 )
警察勤务条例 第 3、4、5、6、7、8、9、10、11 条 ( 89.07.05 )
刑事诉讼法 第 128、128-1 条 ( 90.01.12 )
警察法 第 2、3 条 ( 86.04.23 )