司法院释字第553号解释 中华文库

释字第 553 号

民国 91年12月20日

北市府延选里长决定合法？

司法周刊 第 1114 期 1 版司法院公报 第 45 卷 2 期 6-62 页考选周刊 第 895 期 2 版法令月刊 第 54 卷 1 期 97-99 页总统府公报 第 6507 号 6-94 页法务部公报 第 298 期 134-188 页行政诉讼法实务见解汇编（96年12月版）第 4、25 页

　　本件系台北市政府因决定延期办理里长选举，中央主管机关内政部认其决定违背地方制度法第八十三条第一项规定，经报行政院依同法第七十五条第二项予以撤销；台北市政府不服，乃依同条第八项规定迳向本院声请解释。因台北市为宪法第一百十八条所保障实施地方自治之团体，且本件事关修宪及地方制度法制定后，地方与中央权限划分及纷争解决机制之厘清与确立，非纯属机关争议或法规解释之问题，亦涉及宪法层次之民主政治运作基本原则与地方自治权限之交错，自应予以解释。

　　地方制度法第八十三条第一项规定：“直辖市议员、直辖市长、县（市）议员、县（市）长、乡（镇、市）民代表、乡（镇、市）长及村（里）长任期届满或出缺应改选或补选时，如因特殊事故，得延期办理改选或补选。”其中所谓特殊事故，在概念上无从以固定之事故项目加以涵盖，而系泛指不能预见之非寻常事故，致不克按法定日期改选或补选，或如期办理有事实足认将造成不正确之结果或发生立即严重之后果或将产生与实现地方自治之合理及必要之行政目的不符等情形者而言。又特殊事故不以影响及于全国或某一县市全部辖区为限，即仅于特定选区存在之特殊事故如符合比例原则之考量时，亦属之。上开法条使用不确定法律概念，即系赋予该管行政机关相当程度之判断馀地，盖地方自治团体处理其自治事项与承中央主管机关之命办理委办事项不同，前者中央之监督仅能就适法性为之，其情形与行政诉讼中之法院行使审查权相似︵参照诉愿法第七十九条第三项︶；后者除适法性之外，亦得就行政作业之合目的性等实施全面监督。本件既属地方自治事项又涉及不确定法律概念，上级监督机关为适法性监督之际，固应尊重该地方自治团体所为合法性之判断，但如其判断有恣意滥用及其他违法情事，上级监督机关尚非不得依法撤销或变更。

　　宪法设立释宪制度之本旨，系授予释宪机关从事规范审查（参照宪法第七十八条），除由大法官组成之宪法法庭审理政党违宪解散事项外（参照宪法增修条文第五条第四项），尚不及于具体处分行为违宪或违法之审理。本件行政院撤销台北市政府延期办理里长选举之决定，涉及中央法规适用在地方自治事项时具体个案之事实认定、法律解释，属于有法效性之意思表示，系行政处分，台北市政府有所不服，乃属与中央监督机关间公法上之争议，惟既属行政处分是否违法之审理问题，为确保地方自治团体之自治功能，该争议之解决，自应循行政争讼程序处理。台北市如认行政院之撤销处分侵害其公法人之自治权或其他公法上之利益，自得由该地方自治团体，依诉愿法第一条第二项、行政诉讼法第四条提起救济请求撤销，并由诉愿受理机关及行政法院就上开监督机关所为处分之适法性问题为终局之判断。

　　本件系台北市政府因决定延期办理里长选举，中央主管机关内政部认其决定违背地方制度法第八十三条第一项规定，经报行政院依同法第七十五条第二项予以撤销；台北市政府不服，乃依同条第八项规定迳向本院声请解释。因台北市为宪法第一百十八条所保障实施地方自治之团体，且本件事关修宪及地方制度法制定后，地方与中央权限划分及纷争解决机制之厘清与确立，非纯属机关争议或法规解释之问题，亦涉及宪法层次之民主政治运作基本原则与地方自治权限之交错，自应予以解释。本件声请属地方政府依据中央法规办理自治事项，中央与地方政府间对于中央法规之适用发生争议，非属本院释字第五二七号解释之范围，本院依地方制度法第七十五条第八项受理其声请，与该号解释意旨无涉，合先叙明。

　　地方制度法第八十三条第一项所谓特殊事故得延期办理改选或补选，在概念上无从以固定之事故项目加以涵盖，而系泛指不能预见之非寻常事故，致不克按法定日期改选或补选，或如期办理有事实足认将造成不正确之结果或发生立即严重之后果或将产生与实现地方自治之合理及必要之行政目的不符等情形者而言。又特殊事故不以影响及于全国或某一县市全部辖区为限，即仅于特定选区存在之特殊事故如符合比例原则之考量时，亦属之。上开法条使用不确定法律概念，即系赋予该管行政机关相当程度之判断馀地，盖地方自治团体处理其自治事项与承中央主管机关之命办理委办事项不同，前者中央之监督仅能就适法性为之，其情形与行政诉讼中之法院行使审查权相似（参照诉愿法第七十九条第三项）；后者得就适法性之外，行政作业之合目的性等实施全面监督。本件既属地方自治事项又涉及不确定法律概念，上级监督机关为适法性监督之际，固应尊重地方自治团体所为合法性之判断，但如其判断有恣意滥用及其他违法情事，上级监督机关尚非不得依法撤销或变更。对此类事件之审查密度，揆诸学理有下列各点可资参酌：（一）事件之性质影响审查之密度，单纯不确定法律概念之解释与同时涉及科技、环保、医药、能力或学识测验者，对原判断之尊重即有差异。又其判断若涉及人民基本权之限制，自应采较高之审查密度。（二）原判断之决策过程，系由该机关首长单独为之，抑由专业及独立行使职权之成员合议机构作成，均应予以考量。（三）有无应遵守之法律程序？决策过程是否践行？（四）法律概念涉及事实关系时，其涵摄有无错误？（五）对法律概念之解释有无明显违背解释法则或抵触既存之上位规范。（六）是否尚有其他重要事项漏未斟酌。又里长之选举，固有例外情事之设计如地方制度法第五十九条第二项之遴聘规定，但里长之正常产生程序，仍不排除宪法民主政治基本原则之适用，解释系争事件是否符合“特殊事故”而得延办选举，对此亦应一并考量，方能调和民主政治与保障地方自治间之关系。本件因不确定法律概念之适用与上级监督机关撤销之行政处分有不可分之关系，仍应于提起行政诉讼后，由该管行政法院依照本解释意旨并参酌各种情状予以受理审判。

　　本件台北市政府对于行政院依地方制度法第七十五条第二项撤销其延选决定，台北市政府有所不服，乃属与中央监督机关间公法上之争议，虽得依地方制度法第七十五条第八项声请本院解释，然因系中央监督机关之撤销处分违宪或违法之具体审理，衡诸宪法设立释宪制度之本旨，系授予释宪机关从事规范审查权限（参照宪法第七十八条），除由大法官组成之宪法法庭审理政党违宪解散事项外（参照宪法增修条文第五条第四项），尚不及于具体处分违宪或违法之审理（本院释字第五二七号解释理由书参照）。本件行政院撤销台北市政府延期办理里长选举之行为，系中央主管机关认有违法情事而干预地方自治团体自治权之行使，涉及中央法规适用在地方自治事项时具体个案之事实认定、法律解释，属于有法效性之意思表示，系行政处分，并非行政机关相互间之意见交换或上级机关对下级机关之职务上命令。上开争议涉及中央机关对地方自治团体基于适法性监督之职权所为撤销处分行为，地方自治团体对其处分不服者，自应循行政争讼程序解决之。其争讼之标的为中央机关与地方自治团体间就地方自治权行使之适法性争议，且中央监督机关所为适法性监督之行为是否合法，对受监督之地方自治团体，具有法律上利益。为确保地方自治团体之自治功能，本件台北市之行政首长应得代表该地方自治团体，依诉愿法第一条第二项、行政诉讼法第四条提起救济请求撤销，并由诉愿受理机关及行政法院就上开监督机关所为处分之适法性问题为终局之判断，受诉法院应予受理。其向本院所为之释宪声请，可视为不服原行政处分之意思表示，不生诉愿期间逾越之问题（参照本院院字第四二二号解释及诉愿法第六十一条），其期间应自本解释公布之日起算。惟地方制度法关于自治监督之制度设计，除该法规定之监督方法外，缺乏自治团体与监督机关间之沟通、协调机制，致影响地方自治功能之发挥。从宪法对地方自治之制度性保障观点，立法者应本宪法意旨，增加适当机制之设计。

　　本件声请意旨另指地方制度法第七十五条第二项有违宪疑义，核与司法院大法官审理案件法第五条第一项要件不符；又声请统一解释与已解释部分有牵连关系，均不另为不受理之谕知，并此指明。

大法官会议主　席　翁岳生
大法官　刘铁铮
吴　庚
王和雄
王泽鉴
林永谋
施文森
孙森焱
陈计男
曾华松
董翔飞
杨慧英
戴东雄
苏俊雄
黄越钦
谢在全
赖英照

协同意见书

大法官 陈计男

　　本件声请案，多数大法官认：声请人依地方制度法第七十五条第八项声请解释合于规定；本件涉及行政院所为行政处分，应由行政法院审判；并就地方制度法第八十三条第一项所定“特殊事故”予以抽象解释。本席对于上开解释原则虽勉予同意，但认其所持理由，或过于简略，或不尽相同，有须予补充说明者如左：

[壹]关于本件依地方制度法第七十五条第八项予以解释部分：

　　按地方制度法第七十五条第八项规定：“第二项、第四项及第六项之自治事项有无违背宪法、法律、中央法规、县规章发生疑义 (以下简称违宪等疑义) 时，得声请司法院解释之；在司法院解释前，不得予以撤销、变更、废止或停止其执行 (以下简称予以撤销) ”。同条第二项规定“直辖市政府办理自治事项违背宪法、法律或基于法律授权之规定者，由中央各主管机关报行政院予以撤销、变更、废止或停止执行”。准此以观，直辖市政府适用法律办理自治事项之事务，与中央主管机关之意见相异，认有违宪等情事之疑义，而在中央主管机关报行政院予以撤销以前，直辖市政府或中央主管机关，固得依同条第八项规定声请本院解释 (注) ；但在此阶段系由本院大法官就中央主管机关与直辖市政府间，对于法律规定意义之歧见，于行政院尚未介入具体事件之撤销等行政处分前为抽象之解释，观该项后段规定“在司法院解释前，不得予以撤销等”而自明。本件声请人为本件之声请时，行政院已于民国九十一年五月二日对于台北市政府里长改选延期 (自治事项) 之具体行政行为 (下简称延选案) 为撤销之行政处分后，始于同月七日以行政院为相对人，依上开规定声请解释，揆诸首开说明，原难谓尽符该条项之声请要件而应予受理。惟本于大多数大法官认为本件基于地方与中央权限划分与纷争解决机制之厘清与确立，及涉及宪法层次之民主政治运作基本原则与地方自治权限之交错，认应予解释，本席基此认尚有意义 (参照注说明) 勉予同意。

[贰]本件声请人系对于行政院九十一年五月二日所为撤销其延选行政行为之处分不服声请解释部分：

　　按我国宪法关于司法审查制度之设计，对于法律违宪之争议，系由大法官以司法院解释解决之，除由大法官组成宪法法庭审理政党违宪解散事项，得为具体事件之审理 (参照宪法增修条文第五条第四项) 外，尚不及于具体处分违宪或违法之审查 (参照本院释字第五二七号解释理由) 。故机关适用法规，如有违法之疑义，在行政系统上，有上级机关者，原则上应由上级机关依职权予以解决 (参照司法院大法官审理案件法第九条规定) 。惟关于地方自治事项，在地方自治机关行使其自治权时，从行政机关之体系及层级上言，中央主管机关固为其上级机关，但从自治层级言，中央主管机关并非立于自治机关之上级机关地位，更非中央主管机关之内部机关。就职权之行使言，中央法规之解释，例如地方制度法等，中央主管机关对其主管之中央法规虽有解释之权，即通常所谓之释令或释示，但若其内容涉及地方自治机关自治权之职权行使，例如本件延选案，依地方制度法第八十三条第三项规定，村里长之延选由地方自治政府核准办理，而属地方自治机关决定之具体自治权职权行使。则中央主管机关对于所涉及之同条第一项规定延选事由“特殊事故”之不确定法律概念，虽非不可表示其意见或作成释示 (令) ，且该意见或释示 (令) 并可拘束其内部机关或其下级机关；惟地方自治团体于此情形 (例如上述延选案) ，因非中央主管机关之内部机关或其下级机关，为独立人格之公法人，对于该不确定法律概念之规定，自非不可本于其确信，解释法律而予适用，除其判断有恣意、滥用或其他违法情事外，尚不当然应受中央主管机关见解之拘束。中央主管机关如有不同意见，倘认地方自治团体之判断有违宪等之疑义，或地方自治团体认主管机关对其行为认为违宪等情事有疑义，在未经行政院为撤销之处分前，均可依同法第七十五条第八项规定，声请本院大法官解释，用以统一法律见解。此与外国法例有规定依“解释诉讼”之解决方法者不同。若中央主管机关对于地方自治机关本于地方自治权已就其认定之事实适用法律而为具体行政行为例如发布本件延选案，认其确有违法情事，并报由行政院函令将其处分撤销，旋即由行政院本于适法性监督将该行政行为为撤销之处分时，行政院既依其单方之撤销处分将地方自治机关之具体行政行为 (延期改选里长) 予以撤销，使其发生失效效果，其撤销处分行为自属诉愿法上第三条第一项所定“行政处分”，已非行政机关相互间之意见交换或上级机关对下级机关之职务命令，亦非单纯行政机关内部之事实行为，或行政指导，或为抽象之释示或释令之争议可比。此种因具体事件之纷争，既属关于地方自治团体就宪法所保障自治权行使受有侵害之争议，地方自治团体对之如有不服，自应依诉愿法第一条第二项规定，提起诉愿以为救济，倘仍不服诉愿决定时，则应循司法救济之行政诉讼程序，依撤销诉讼 (行政诉讼法第四条) 解决之，而不属本院大法官之职掌范围。此即现行宪法对于司法审查分工规定精神之所在。或有持：本件所涉及者为行政院与台北市政府间之争议，为最高级地方自治团体与中央机关间之争议，宜仿外国法例，以宪法诉讼由本院大法官直接审理之见解者。惟我国宪法关于司法审查制度之设计有如上述，除宪法另作修正外，似难以外国制度作为本院大法官得迳为受理解释之依据。本件争议之行政院所为撤销行政处分，其理由不采台北市政府所表示之法律意见，并采内政部之意见而予支持。中央主管机关于台北市政府因见解上之歧异，仍未依法改选时，未依同法第七十六条规定代行处理办理改选，仅依同法第七十五条第二款规定，迳为撤销之行政处分。可知行政院与台北市政府对于“办理里长之改选”为“自治事项”一点，双方并未发生有宪法上之疑义，所争执者为延选之事由，是否合于“特殊事故”之认定差异，则关于该行政处分是否违法之司法审查，自应循行政诉讼程序解决。此时行政法院就某事实或情况是否合于地方制度法第八十三条第一项所定“特殊事故”，而可适用同条第三项规定之认定，即为该院认定事实职权之行使，仅生适用法律有无错误之违法问题。纵其认定有违法，除经依再审程序将原判决废弃外，受判决之当事人自应受该判决之拘束 (行政诉讼法第二百十四条第一项参照) 。于此情形，既非关于确定判决所适用之法律有无抵触宪法，自亦无司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款声请解释规定之适用。再者，本件延选事务系属地方自治事项，自非地方制度法第三十条第六项、第七十七条第二项法律位阶性或权限争议之“法律解释事件”。亦非如外国立法例上 (例如日本行政事件诉讼法第六条、韩国行政诉讼法第三条第四项) 之机关诉讼型态。则该外国法例在本号解释上，仍无参酌之馀地。

[参]关于地方制度法第八十三条第一项所称“特殊事故”之解释

　　地方制度法第八十三条第一项规定：“直辖市议员、直辖市长、县 (市) 议员、县 (市) 长、乡 (镇、市) 民代表、乡 (镇、市) 长及村里长任期届满或出缺应改选或补选时，因特殊事故，得延期办理改选或补选”。所谓“特殊事故”系一不确定法律概念，立法者于立法时，即因“事故”之型态可能多样，难以逐一规定，故以不确定法律概念予以规范，赋予执法者，依据具体之情事，个别予以认定。从而每一执法者，于执行法律而适用该法律规定于具体事件时，就“特殊事故”之意义均有解释之权。惟中央主管机关对之如著有释示 (令) 时，其机关内部或其下级机关对解释权之行使，固应受上级机关释示 (令) 之拘束，但地方自治团体就地方自治事项所为法律上见解，虽亦宜尊重中央主管机关之意见，但因其非中央主管机关之下级机关，尚不当然受中央主管机关意见之拘束已如上述；即属行政法院于个案所表示之法律上意见，虽于撤销或变更原处分或决定之判决，就其事件有拘束各机关之效力 (行政诉讼法第二百十六条) ，但亦不当然有拘束该个案以外之法院或行政机关之效力。本件对此抽象法律概念之具体适用，既须依行政争讼解决，原应尊重行政法院认定事实适用法律之职权行使，似不宜对于如何解释适用该抽象性法律概念之原则意涵再表示意见。惟为期对此类抽象性法律概念规定之解释适用，将来适用时有更具体之法则可资依循，避免一再造成适用机关间之法律歧见，本院作成参酌意见，供法院及其他机关于适用此类抽象法律原则于事件时之参考，从统一法律上见解观点言，亦难谓无价值，故本席未积极表示不赞同作成此部分之解释。

　　谨提出协同意见书如上。

　　注：地方制度法第七十五条第二项规定：“直辖市政府办理自治事项违背宪法、法律、中央法令或逾越权限者，由中央各该主管机关报行政院予以撤销、变更、废止或停止其执行”。又同条第八项规定：“第二项、第四项及第六项之自治事项有无违背宪法、法律、中央法规、县规章发生疑义时，得声请司法院解释之；在司法院解释前，不得予以撤销、变更、废止或停止其执行”。准此以观，在中央主管机关，认直辖市政府办理自治事项有违宪等情事而应予撤销时，自应依该条第二项规定报行政院予以撤销等处分；如对其办理自治事项是否有违宪，尚有疑义，则对于其自己认是否违宪等尚有疑义之事项，除应依同条第八项规定，声请本院解释，待解释后再为处理外，应不得报行政院为撤销处分，否则岂非权限之滥用。若中央主管机关认其办理自治事项为违宪等无疑，并报行政院为撤销等处分，行政院复予支持而为撤销处分，自亦无“办理自治事项有违宪等之疑义”，不生行政院声请本院解释问题；如行政院对中央主管机关之报请撤销所持理由，认尚有疑问，而确信自治团体之行为尚无违宪等情事，自应为不撤销之处分，如无确信时，则应依同条第八项规定，声请本院解释，经解释后，再为处理，尚不得一面声请本院解释，一面不待本院解释即为撤销等处分，观同项后段规定，在本院解释前，不得为撤销等处分即明。但就地方自治团体之直辖市而言，如对中央主管机关或行政院之认其办理自治事项有违宪等情事尚有疑义，而与之发生公法上之争议时，即属同条第八项之疑义，在行政院尚未为具体之撤销等处分前，自亦得依该条项规定，声请本院解释，以为救济。于此情形，依同项后段，行政院在本院解释前，自不得为撤销等处分，以保障地方自治机关自治权之行使 (同项后段) 。若谓直辖市无同条第八项声请本院解释之权，依上分析，殊难期待中央主管机关或行政院之声请本院解释，以停止行政院之撤销等处分。从而直辖市必待行政院为撤销处分后，逐案提起行政诉讼，以寻个案救济。如此，地方自治之宪法上制度性保障，难免落空，当非该条项之立法原意。又行政院依同条第二项中央主管机关之报请撤销直辖市之处分后，同条未设有行政院为撤销等处分前，应使直辖市有陈述意见机会或其他沟通协调机制之相当规定，致有形成中央与地方即刻发生对立之虞。例如本件声请案内政部系于九十一年四月三十日以台内民字第０九一００六八二三号函请行政院撤销延选案，行政院即于同年五月二日为撤销处分，致台北市政府旋于同月七日向本院声请解释。按内政部在报请行政院撤销时，未将副本通知台北市政府 (见该函副本仅送同部民事司) ，行政院在依内政部之报请撤销而为撤销处分前，亦未使台北市政府有陈述意见之机会，即于翌日即为撤销之处分，致台北市政府未能及时于行政院为撤销处分前向本院声请解释，俾有适用同条第八项后段之救济机会，所为撤销处分之过程，难免有违反正当法律程序原则之嫌，而台北市政府未即依行政院之撤销处分办理改选而声请本院解释，复于九十一年七月二十三日公布里长选举及就职日期，达到实际上延选目的，如此对立，依上说明，殊属遗憾，亟待法律之修正。

协同意见书

大法官 孙森焱

一、德日行政诉讼之类型

　　行政诉讼学说上可分为主观诉讼与客观诉讼。前者以保护国民个人的权利或法律上之利益为目的；后者乃以维持客观的法秩序、保障行政之适法性为目的。客观诉讼因与保护人民之权利或法律上之利益为目的之主观诉讼有别，故原告无庸具有应受裁判保护之权利或利益。因而性质上，于法律明文承认之情形始得提起，其类型有民众诉讼与机关诉讼二者。关于机关诉讼，日本行政事件诉讼法第六条规定：“本法称机关诉讼者，谓国或公共团体之机关相互间，就有关权限之存否或其行使发生纷争而提起之诉讼。”惟依同法第四十二条规定，机关诉讼与民众诉讼同，于有法律规定之情形，以法律所明定者为限，始得提起。第四十三条又规定：“于民众诉讼或机关诉讼请求撤销处分或裁决者，除第九条 (有关当事人适格) 及第十条第一项 (有关权利保护必要) 规定外，准用有关撤销诉讼之规定。”“于民众诉讼或机关诉讼请求确认处分或裁决无效者，除第三十六条 (有关当事人适格) 规定外，准用有关确认无效等诉讼之规定。”“前二项规定以外之民众诉讼或机关诉讼，除第三十九条 (将当事人诉讼告知为处分或裁决之行政机关) 及第四十条第一项 (起诉期间为不变期间) 之规定外，准用有关当事人诉讼之规定。”按行政机关原非权利义务主体，机关相互间有关权限之争执亦得由上级机关解决，惟为确保机关适法行使其权限，或为解决中央机关与地方自治机关相互间之争执，亦有必要由司法机关依法定程序以中立第三者立场，加以审理。此所以日本行政事件诉讼法第四十二条规定，机关诉讼于有法律规定之情形，以法律所明定者为限，始得提起。然客观诉讼是否属于司法权的范围，日本学说上尚无定论。至于我国行政诉讼法就机关诉讼则未设明文规定 (关于日本行政诉讼制度参看芝池义一著行政救济法讲义、李仁淼著司法权的观念－由日本“客观诉讼”与司法权观念之论争，反思我国司法院定位问题，刊登于翁岳生教授七秩诞辰祝寿论文集“当代公法新论”上册九一九页起) 。顾德国行政法院法尚无明文规定机关争讼，惟法院受理机关争讼，旨在解决地方自治团体之自治机关与国家机关间之争议，或同一机关内的权限争议，前者称机关间争讼，后者称机关内争讼。此类诉讼常涉及机关权限上之政治争议，经由法院裁判将政治争议法律化，故具有客观确认法律秩序之功能。然机关争讼受理的纷争系有关机关内部的措施，无直接对外之法律效力，即非行政处分，从而其诉讼类型原则上仅有给付诉讼、不作为诉讼及确认诉讼。学者通说不认为得提起撤销诉讼，惟有学者主张机关主观的权利范围受到他机关或上级监督机关所侵害时，此项措施即属行政处分 (关于德国行政争讼制度参看李惠宗著德国地方自治法上机关争讼制度之研究，刊登于上揭“当代公法新论”下册二一五页起) 。

二、本件台北市得提起之行政诉讼为主观诉讼

　　依本院释字第五二七号第三段解释意旨，有监督地方自治团体权限之各级主管机关，依地方制度法第七十五条对地方自治团体行政机关 (即直辖市、县、市政府或乡、镇、市公所) 办理该条第二项、第四项及第六项之自治事项，认有违背宪法、法律或其他上位规范，予以撤销、变更、废止或停止其执行者，“如上述处分行为有损害地方自治团体之权利或法律上利益情事，其行政机关得代表地方自治团体依法提起行政诉讼，于穷尽诉讼之审级救济后，若仍发生法律或其他上位规范违宪疑义，而合于司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款之要件，亦非不得声请本院解释。”依此意旨，乃承认具有监督地方自治团体权限之各级主管机关所为处分行为，有损害地方自治团体之权利或法律上利益情事，地方自治团体之行政机关，如上述解释文括弧内所示直辖市、县、市政府或乡、镇、市公所，即得代表该地方自治团体，依法提起行政诉讼。换言之，得提起此类行政诉讼之原告，非为该地方自治团体本身而为其行政机关。此项见解，无异变更最高行政法院 (改制前之行政法院) 判例向来所采立场，严格区别县、镇法人与县、镇之行政机关二者，认为县、镇法人有其独立之法律上人格，县或镇因中央或地方机关违法或不当之行政处分致其权利或利益受损害者，仅得以县或镇法人之名义为诉愿人或行政诉讼之原告，不得以镇公所或县政府名义为之 (参看四十七年裁字第五一号、四十九年判字第七十号判例) 。兹本解释意旨第三段谓：“台北市政府如认行政院之撤销处分侵害其公法人之自治权或其他公法上之利益，自得由该地方自治团体，依诉愿法第一条第二项、行政诉讼法第四条提起救济，请求撤销。”于解释理由书就该争讼之标的说明：“为中央机关与地方自治团体间就地方自治权行使之适法性争议。”按行政诉讼法第四条至第八条规定之行政诉讼均以保护人民之权利或法律上之利益为目的，本解释厘清地方自治团体居人民之地位，得为行政诉讼之原告，与行政诉讼法第二十四条规定地方自治团体之行政机关得为被告者，情形有别。又地方自治团体提起行政诉讼所受保护之权利或法律上之利益，除私法上权利或利益外，尚包括地方自治权。类此诉讼，既以保护人民 (或地方自治团体) 之权利或法律上之利益为目的，为学说上所称主观诉讼。

三、本件台北市政府无从依行政诉讼法提起机关诉讼

　　本件系台北市政府因决定延期办理里长选举，中央主管机关内政部认其决定违背地方制度法第八十三条第一项规定，经报行政院依同法第七十五条第二项予以撤销；台北市政府不服，乃依同条第八项直接声请本院解释。本解释谓事关修宪及地方自治法制定后，地方与中央权限划分及纷争解决机制之厘清与确立，涉及宪法层次之民主政治运作基本原则与地方自治权限之交错，自应予以受理其声请。是承认地方自治团体之行政机关对各级主管机关所为处分行为发生违宪或违法之疑义时，得依地方制度法第七十五条第八项规定声请解释之又一例。惟解释意旨第三段谓本件涉及中央法规适用在地方自治事项时具体个案之事实认定、法律解释，乃属台北市政府与中央监督机关间之公法上争议，攸关行政处分是否违法之审理问题，为确保地方自治团体之自治功能，该争议之解决，应循行政诉讼程序处理。然则此项诉讼之性质如何，与行政法院受理类此事件应适用之诉讼程序如何相关。本解释意旨第一段谓：台北市为宪法第一百十八条所保障实施地方自治之团体，且本件争议非纯属机关争议或法规解释之问题云云，认台北市得依行政诉讼法第四条规定提起诉讼，请求撤销行政院之行政处分。按本件台北市与行政院间之争议，如认为纯属机关间之权限争议，乃中央与直辖市间发生之权限争议，其解决途径，依地方制度法第七十七条第一项前段规定，由立法院院会议决之；本院释字第五二七号解释第三段亦谓纯为中央与地方自治团体间或上下级地方自治团体间之权限争议，应循地方制度法第七十七条第一项规定解决之。可见中央与直辖市间发生权限争议时，地方制度法第七十七条第一项已设有救济之规定。因此，本件如纯属机关间之权限争议，台北市政府亦无从向行政法院提起所谓机关诉讼即客观诉讼。关此，与德、日立法例不同。

四、所谓特殊事故之涵义

　　解释理由书略谓本件系台北市政府与中央监督机关间发生公法上争议，有待具体审理中央监督机关之撤销处分有无违宪或违法之情形，非本院以解释所得解决。台北市如对行政院撤销其延期办理里长选举决定之处分行为不服，应循行政争讼程序解决之。然则延期办理里长选举之决定是否符合地方制度法第八十三条第一项所谓特殊事故之意义，应由行政法院审理认定为是。本院大法官如就此不确定法律概念为解释，则唯有揭示抽象之原则。如以具体文字表明其范围，无异局限法律条文之内涵意旨，不但侵犯立法自由形成范围，且妨碍法院认事用法之职权行使。本解释意旨谓特殊事故之意义在概念上无从以固定之事项加以涵盖，并提示“不能预见之非寻常事故”、“符合比例原则之考量”、“尊重该地方自治团体所为合法性之判断” (以上看解释文) 、“调和民主政治与保障地方自治间之关系” (看解释理由书) 等原则，于具体事实是否具备此要件，仍有待该管行政法院为适法之审认。

五、事件审查密度之提示

　　本件解释理由书依学理提出事件审查密度之参酌原则有六，其中 (一) 事件之性质影响审查之密度，单纯不确定法律概念之解释与同时涉及科技、环保、医疗、能力或学识测验者，对原判断之尊重即有差异。又其判断若涉及人民基本权之限制，自应采较高之审查密度。 (二) 原判断之决策过程，系由该机关首长单独为之，抑由专业及独立行使职权之成员合议机构作成，均应予以考量。惟关于前者，原判断若涉及人民基本权之限制，即应采较高之审查密度，为保障宪法规定人民之基本权所应然。至能力或学识之测验，专由职司测验之人依其专门学验独立判断，不受任何人左右者，例如典试委员对试卷答案之采分，法院无从以裁判认定其当否 (参看本院释字第三一九号解释) ；学术研究之作品，有何价值，法院不得本于学术批判之立场评定其优劣 (参照民法第一六五之二规定) 。又环保及医疗本即属于科技之一环，其有争执之见解，倘在相关领域之学术及实务上尚无定论，则法院将该见解采为裁判之依据，即不得以低审查密度衡量。关于后者，原判断当否之认定，茍系经由体制内合法程序所作决策，则不应因是否由该机关首长单独为之，抑由专业及独立行使职权之成员合议机构作成而有不同之审查密度。如专依本解释理由书此项意旨，机关首长为规避行政或民、刑事责任，遇有棘手争议问题，即非不得将其推诿，由所谓专业及独立行使职权之成员合议机构作成决议而后行之，造成无担当、诿过他人之首长。最高法院就鉴定意见之采用，著有七十九年台上字第五四０号判例：“法院固得就鉴定人依其特别知识观察事实加以判断而陈述之鉴定意见，依自由心证判断事实之真伪。然就鉴定人之鉴定意见可采与否，则应践行调查证据之程序而后定其取舍。倘法院不问鉴定意见所由生之理由如何，遽采为裁判之依据，不啻将法院采证认事之职权委诸鉴定人，与鉴定仅为一种调查证据之方法之趣旨，殊有违背。”本判例于所谓“专业及独立行使职权之成员合议机构”作成之鉴定意见亦有适用，法院对合议机构鉴定意见之审查密度与对鉴定人个人鉴定意见之审查密度应无分轩轾，此于行政法院认定原判断之决策是否适法有当，可供参考。

　　以上意见与解释理由书所述，未尽相同，爰提出协同意见书如上。

协同意见书

大法官 戴东雄

　　本件台北市政府对于行政院撤销延期选举里长决定之处分，涉及中央法规适用在地方自治事项时之事实认定、法条上不确定概念之涵义，与中央监督机关发生公法上之争议。依多数大法官之见解，本件声请案事关地方与中央权限划分及纷争解决机制之厘清与确立，非纯属机关争议或法规解释问题，亦涉及宪法层次之民主政治运作基本原则与地方自治权限之交错，自应予以受理，本席表示赞同。多数大法官决议行政院撤销台北市政府延期办理里长选举之决定，系行政处分，台北市政府对此有所不服乃属与中央监督机关间公法上之争议，因此该争议属行政处分是否违法审理之问题。为解决该争议，自应循行政争讼程序处理，本席表示赞同。惟多数大法官对于地方制度法第八十三条第一项所称“特殊事故”此不确定法律概念之解释，本席认为有未尽周延之处，兹提出协同意见书补充说明如下：

一、“特殊事故”之认定，有赖事实调查非大法官所得越俎代庖

　　本件主要争议乃行政院对于台北市政府具体之行政处分以违法为由，予以撤销处分之行为，诚如多数大法官意见在本案理由书认为衡诸宪法设立释宪制度之本旨，系授与释宪机关从事规范审查权限，除与大法官组成之宪法法庭审理政党违宪解散事项外，尚不及于具体处分违宪或违法审理，本席深表赞同。因此本案争议之关键在于前述“特殊事故”之范围如何？此应从台北市里长延期改选之具体事实如何发生、如何发展以及发展之后果又如何，一一加以调查了解后，始能综合性判断该具体事实有无符合地方制度法第八十三条第一项所称“特殊事故”。

二、内政部与台北市政府各声请统一解释“特殊事故”之时机已错过

　　地方制度法第八十三条第一项所使用之“特殊事故”概念，不是不可以由大法官为统一解释。当主管机关之内政部将该条项之“特殊事故”，基于适法性之监督，解释为：“重大之灾害，变故或其他不可抗力事件足以影响改选，或单一种类选举之办理，所费甚巨，而有与他特殊选举合并办理之可能不予合并足以造成社会资源重复浪费情事者”，但不包括台北市为里行政区域之调整而延期改选之事项。但台北市政府对于内政部之此种解释并不以为然，并基于办理合目的性之自治事项，认为该条项“特殊事故”之解释，不以内政部所解释之范围为限，尚包括里行政区域之调整在内。当此两造对于地方制度法第八十三条第一项“特殊事故”之解释有不同意见，而在台北市政府尚未公布延期改选以前，任何一造均可依据司法院大法官审理案件法第七条第一项第一款，即中央或地方机关，就其职权上适用法律或命令所采见解，与本机关或其他机关适用同一法律或命令时所已表示之见解有异者，声请本院统一解释。内政部与台北市政府于此时间阶段均未提出统一解释之声请。当时如有一方为“特殊事故”之歧见提出统一解释时，本席相信双方之争议可能迎刃而解。惟内政部认地方制度法为中央法规，依该法之立法意旨，其有适法性之监督权；反之，台北市政府自认不必受内政部就特殊事故解释之拘束，盖地方制度法虽为中央法规，但其规范对象为自治事项，应有充分的解释空间，而认为该条项之特殊事故，应包括里行政区域之调整在内。至此，如双方均不提出声请时，则将错过得声请统一解释的时机。尔后台北市政府先以自己对“特殊事故”合目的性之判断，而公布里长的延期改选，内政部则认为台北市政府里长延期改选之自治性措施已构成违法，而依据地方制度法第七十五条第二项之规定，直辖市政府办理自治事项违背法律为由，报请行政院撤销该行政处分，行政院遂依内政部之申报将台北市政府之里长延期改选之处分予以撤销。此时原本为内政部与台北市政府就地方制度法第八十三条第一项“特殊事故”不同解释之争执移转到行政院与台北市政府间之争议，而变成行政院撤销台北市延期改选里长之行政处分是否合法之判断。详言之，原本争执之主体系内政部与台北市政府两造当事人，争执客体为“特殊事故”之解释，但经时间之发展，其争执之主体已由行政院与台北市政府两造所替代，而争执之客体亦由“特殊事故”之解释换成“撤销里长延期改选之行政处分是否合法”，而行政处分合法性之判断属行政法院之职权，并非本院所能取代。总之，本来之主角 (“特殊事故”之内涵) 已退居于配角地位，而多数意见明智决定主角 (行政处分是否违法) 之争议，理当交给行政法院判断，则该争议之解决亦应全权信任行政法院就台北市政府有关里行政区域调整之动机、经过及后果，尤其与里长延选之因果关系全盘调查清楚后，对于是否符合“特殊事故”之涵义加以裁判。

三、上级机关对中央法规之自治事项有适法性之监督权

　　本件台北市政府所提出释宪声请案与行政院答辩书状中均承认上级机关有适法性之监督权，但不能为合目的性之监督。又多数大法官认为地方自治团体处理其自治事项与委办事项不同，前者中央之监督仅能就适法性为之；后者得就适法性之外，行政作业之合目的性等实施全面监督。是以上级监督机关得为适法性之监督，毫无疑问。地方制度法第八十三条第一项规定：“直辖市议员……，村〈里〉长任期届满或出缺应改选或补选时，如因特殊事故，得延期办理改选或补选”。依此规定，里长选举之改选应具备法定构成要件；同时延期办理改选或补选亦应符合法定构成要件始可。前者之法定构成要件乃任期届满或有人出缺时，依法改选。后者延期改选或补选亦应符“特殊事故”之法定要件。如因办理里长选举为地方自治事项，便将“特殊事故”解释为地方自治团体得视自己需要予以解释，中央机关不得过问，将不符中央对中央法规构成要件亦有解释权之法理，更无所谓适法性监督可言。按该法条所谓之“特殊事故”，台北市政府与行政院双方争执之当事人均不否认其为不确定之法律概念。而该不确定之法律概念，本身已属法条构成要件之一部分。至于该构成要件应如何解释，必须探求立法者之本意。就有关里长定期改选而言，有可能发生意想不到之事由，以致如期改选有事实上之困难，故以不确定之概念，应指非比寻常之事故，但非谓其内涵毫无界限，此观多数大法官在本件解释文之见解而自明：“其中所谓特殊事故，在概念上无从以固定之事故项目加以涵盖，而系泛指不能预见之非寻常事故，致不克按法定日期改选或补选，或如期办理有事实足认将造成不正确之结果或发生立即严重之后果或将产生与实现地方自治之合理及必要之行政目的不符等情形者而言。又特殊事故不以影响及于全国或某一县市全部辖区为限，即仅于特定选区存在之特殊事故，如符合比例原则之考量时，亦属之。”因此特殊概念不能任由自治团体为恣意解释，而其中应有一定之界限。从而不确定法律概念之解释，只有判断，而不生裁量问题。换言之，其不同于得由多数合法之法律效果中为合目的性选择之行政裁量，而不确定法律概念之解释，只有对错与否之合法性问题。故本件关键在于“特殊事故”解释，究应采地方自治团体之见解，抑或上级监督机关之见解？依本席见解，因地方制度法为中央立法之法规，上级监督机关一则就该法之立法意旨知之甚详，再则其对中央法规之内容有适法性之监督权，故对特殊事故之法定构成要件之范围，自有解释之权限；又地方制度法虽为中央立法之法规，如涉及自治事项之办理，地方自治团体于必要时，固得依本身办理自治事项之需要为法规解释。惟上级 (中央) 监督机关对中央法规内容之解释，本质上仍属适法性监督范围，纵因此发生与地方自治团体意见之争执，仍未逾越至合目的之监督程度。至于上级机关因不确定概念之解释不当而有无侵害到地方自治团体有关制度性之保障，乃属另一问题。如因此而涉及具体个案之争议时，应由执司法监督之行政法院加以判断其是非。

四、“特殊事故”为法定实质要件

　　或谓地方制度法第八十三条第一项所规定直辖市议员或直辖市长、县 (市) 议员、县 (市) 长、乡 (镇、市) 民代表、乡 (镇、市) 长及村 (里) 长任期届满或出缺应改选或补选时，如因特殊事故得延期办理改选或补选，乃上级监督机关有意完全授权地方自治团体自行合目的性办理自治事项，无关合法性的监督。而该法同条第二项所规定直辖市议员、直辖市长、县 (市) 议员、县 (市) 长，依第一项延期办理改选或补选，分别由行政院、内政部核准后办理之规定始能称为合法性之监督，以示地方制度法第八十三条第一项合目的性之监督与第二项合法性监督之区别。依本席见解，地方制度法该条第二项应由上级机关监督核准之规定，应解释为法定形式要件。详言之，地方制度法第八十三条第一项里长之延期改选，其改选之法定要件祇要具备“特殊事故”之实质要件即可；又因县 (市) 长之层次较之里长高，故该法第八十三条第二项选举之延期改选，不但同样必须具备同条第一项“特殊事故”之实质要件，而且在程序上尚须得到上级监督机关核可之形式要件始可。惟无论如何，欲延期改选均须以符合“特殊事故”为前提要件。故“特殊事故”在法条中应属要件规定，而非授权规定。既为法定之构成要件，自不妨害监督机关对自治团体适用法律时为适法性之监督，亦不得迳自解为立法者有意授权自治团体自行认定“特殊事故”之范围。由此可知，上级机关对地方自治团体关于“特殊事故”之认定，因属法律要件之解释，故仍在适法上监督之范围。如解释该第一项之“特殊事故”为授权规定，则特殊事故之实质要件将成为赘文，此绝非立法者之本意，否则不必规定于法条，而成为实质要件。总之，地方制度法第八十三条第一项与第二项关于延期办理选举在形式要件上虽宽严不一，但二者均须具备实质要件，则并无不同。

五、单纯调整里行政区域不立即构成“特殊事故”

　　多数大法官在本号解释之理由书强调本件既为地方自治事项又涉及不确定之法律概念，上级监督机关为适法性监督之际，固应尊重该地方自治团体所为合法性之判断，但如其判断有恣意滥用及其他违法情事，上级监督机关尚非不得依法撤销或变更，对此类之审查密度，从学理方面提出六点可参酌事项，本席可资赞同，但仍有补充说明之处。按调整里行政区域本身，应非判断是否为特殊事故之唯一依据。调整里之行政区域乃一客观之事项，任何地方自治团体均得基于本身地方自治事项之办理，作合目的性的调整行政区域乃理所当然。问题之关键在于调整里行政区域致延期改选之因果关系如何？延期改选有无人为操纵之因素，抑或为非比寻常之事故发生？里行政区域之调整，其本身不能决定是否为“特殊事故”，而应从调整里行政区域之原因而导致里长改选延期之整个事情之后果，加以综合的判断，始能决定上级监督机关有无逾越适法性之监督权，抑或地方自治团体有无恣意、滥用或其他违法之情事存在。按不确定之法律概念出现于各种法律条文中，比比皆是，而其解释发生争议时，应由实际负责之司法机关判断有如上述。惟解释该各种不同之不确定概念均有其共同特性，即应就该事实状况与其因果关系全盘了解后，始为综合性之判断。例如解释“不堪同居之虐待”不确定概念时，应斟酌当事人之地位、教育程度及其他情事定之 (三十二年上字第一九０六号参照) 。又如裁判离婚时陷于生活困难之赡养费之请求，其给与是否相当之不确定概念，当视赡养人之经济能力及被赡养者需要状况权衡规定，至赡养以何时为准，须于请求赡养费时斟酌双方现况定之 (民法第一０五七条、院解字第七四四号参照) 。有鉴于此，为有助于本件争议之解决，受理救济之机关对以下各点均应请一并参酌：

　　１、里长的任期为地方制度法第五十九条第一项所明定，其产生经由里长之选举，其与里民之间自有公法上之契约关系存在，地方自治团体如藉特殊事故之理由办理延期改选，有无违背与选民间的约定，抑或因其层次低，不必顾虑与选民间的约定？

　　２、全国各县市政府均因人口之变动需要调整里行政区域，但各县市政府均在里长改选前调整完成，而无影响里长之改选，祇有台北市政府未能如期调整，台北市是否有非比寻常之事故发生，以致影响里长之改选，抑或另有其他特殊原因，而延期改选？

　　３、台北市调整里行政区域，全市共有四三五里之多，依台北市政府提供之资料，影响里长选举之行政区域约为六十多里，约占七分之一，为此里数之调整而影响全部四三五里之选举，有无违反多数意见所称之比例原则，抑或因全市里长任期一致性起见或另有其他原因，而必须将全市里长全部延期改选？如期改选与延期改选里长之利弊衡量又如何？

　　４、依法律之规定，本届里长之改选应在民国九十一年六月八日改选，但台北市政府迟至同年四月四日始通知台北市选举委员会，然后台北市政府于民国九十一年四月八日公告延选办理里长选举。以如此急迫的时间变更选举之日期，有无对于选举准备人力、物力之里长候选人违反公法上保护信赖利益之原则，抑或里行政区域因非自治团体，不必顾虑该原则？

　　５、综合判断的结果，“特殊事故”之涵义所界定之范围，究为合法性监督抑或合目的性之监督？

　　基于以上理由，爰提出协同意见书如上。

协同意见书

大法官 苏俊雄

　　本解释多数意见就程序部分认台北市政府应循行政争讼程序提起救济，就实体部分做成抽象解释，认地方自治之实施涉及不确定法律概念者，监督机关应依所涉事项类型为高低不等之审查密度。此二结论均值赞同。惟何以在程序部分实质驳回当事人之声请后，又对实体部分作成抽象解释？爰就司法权限之分派、自治监督、审查密度，以及地方自治、民主原则及基本权保障间之关系，从宪法的观点说明如下：

一、宪法第七十八条规定：“司法院解释宪法，并有统一解释法律及命令之权。”故衡诸我国宪法关于释宪制度之设计，系授予释宪机关从事抽象审查之规范控制，尚不及于具体处分行为违宪或违法之审查。立法机关对于诉讼救济固然得衡量诉讼性质以法律为合理之规定 (本院释字第三九六、四一八、四四二、四六六、五一二等号解释参照) ，但如该规定与司法权限分派、行使之宪法意旨有所不符，司法者于行使职权之际，自应本于对宪法忠诚之义务，依据该规范意旨而为职权行使之限缩或扩张。本件台北市政府对于行政院依地方制度法第七十五条第二项撤销其里长延选决定之处分不服，其争执焦点则集中于地方制度法第八十三条第一项所定“特殊事故”之解释与适用。依地方制度法第七十五条第八项前段之规定，“第二项、第四项及第六项之自治事项有无违背宪法、法律、中央法规、县规章发生疑义时，得声请司法院解释之。”固授予由本院解释自治团体与监督机关间疑义之权，惟本件核心争议与宪法权限秩序并无直接之关连，故本院无从略过法律解释之层次，就系争监督处分之合宪性为具体之论断。本院释字第五二七号解释理由书谓：“衡诸宪法设立释宪制度之本旨，系授予释宪机关从事规范审查权限 (参照宪法第七十八条) ，除由大法官组成之宪法法庭审理政党违宪解散事项外 (参照宪法增修条文第五条) ，尚不及于具体处分行为违宪或违法之审查。”可资参照。惟鉴于我国地方制度迄未发展成熟之特殊处境，本院特依地方制度法第七十五条第八项予以受理，仅于宪法所赋予职权之范围内，从宪法权限分派之观点，对地方制度法第七十五条第八项前段所称疑义 (何谓“特殊事故”) 为抽象之阐释，俾有助于自治行政、自治监督以及司法审查间之互动与权限划分原则之建立。多数意见受理本件声请之理由，可资赞同。

二、上级机关对地方自治团体的监督，可区分为合法性监督与合目的性监督。本院于释字第四九八号解释中亦指出，“中央政府或其他上级政府对地方自治团体办理自治事项、委办事项，依法仅得按事项之性质，为适法或适当与否之监督。”惟本号解释对于不同规范层级之自治事项，或非属自治事项之委办事项，得否及如何加以监督，则未更进一步加以说明。从宪法保障地方自治的观点而言，上级机关得否对地方自治团体为监督，以及得为何种型态之监督，应依系争事项为自治事项或委办事项，以及系争自治事项是否为宪法所保障之自治事项或法律所保障之自治事项，分别判断。具体言之，地方自治团体就宪法所保障之自治事项，中央机关应尊重地方之决定，不得为任何之监督；就法律所赋予之自治事项，中央机关得为适法监督，但不得为适当监督 (即本解释所称“合目的性监督”) ；就中央委办地方之事项，中央机关得同时为适法监督及适当监督。依我国宪法第一百十八条之规定，“直辖市之自治，以法律定之。”相较于宪法分别列举自治事项之省自治与县自治，宪法对直辖市自治之保障仅止于直辖市应拥有自治权，但该自治权之内容、范围、或程度，则属立法者之裁量。故“直辖市仅其做为地方自治团体的地位受到宪法的制度保障，至于固有自治事项之内容与范围则否，充其量只能由普通法律赋予，换言之，只是一种‘法律范围内的自治’，不受宪法直接保障…。” (参许宗力，《论国家对地方的自治监督》，收录於氏著〈法与国家权力〉，，页三五七 - 三六二。 ) 地方制度法第一条第一项即明示“本法依中华民国宪法第一百十八条及 (民国八十六年七月二十一日通过之) 中华民国宪法增修条文第九条第一项制定之。”故因关于直辖市自治事项均属法律赋予，依前述见解，中央主管机关对于直辖市办理地方制度法所赋予之自治事项，得为适法监督。直辖市里长之选举，虽属地方制度法第十八条明定之直辖市自治事项，亦仅为法律所赋予之自治事项，而非全然不受监督之宪法保障自治事项，上级机关得对之为适法性监督。故自治监督机关认自治团体办理自治事项时，对中央法律之解释有误而撤销其办理该自治事项之行政行为，系属上级机关对地方自治机关行使适法性之监督权。惟该监督权之行使是否合法，有无逾越适法性监督之范围而为适当性之判断，则为另一问题。

三、从规范审查密度的观点而言，行政监督机关或司法机关在审理地方自治之法律争议，应依所涉及之事件类型，而有不同之审查密度。依多数意见所称，中央法规使用不确定法律概念，虽系赋予该自治团体相当程度之判断馀地，但非谓地方自治团体在全部的自治事项上均有完全的决定权，“如其判断有恣意滥用及其他违法情事，上级监督机关尚非不得依法撤销或变更。”至于地方自治团体之判断是否有恣意滥用及其他违法情事，应区别事件类型而分别适用高低不等的审查密度。分析一般被认定属行政机关判断馀地之类型，分别具有不可取代性、高度专业性、或高度预测性等特色。所谓不可取代性，系指无法或不适当以第二次之判断取代先前第一次之判断，如考试成绩的评量，如再重新阅卷甚至重新举办考试，将影响考试之公平性，故司法机关 (或上级机关) 不得再重新评定考试成绩，以取代原先评审之判断。公务员考绩之评定亦同；所谓高度专业性，系指相对于行政处分作成者而言，评价者之专业知识较为不足，如捷运结构瑕疵应以补强或重建方式解决之决定，行政机关较司法者具高度之专业，自应加以尊重；另所谓高度预测性，亦系建立于预测者较司法者有更高度专业性的前提上。依此，地方自治团体仍应依系争地方自治事务之办理是否涉及地方机关之专业，或仅属一般法律概念之解释，而与地方之特色无关者，分别享有不同程度之判断馀地。换言之，即司法机关亦应依所涉地方自治事项之类型，而为不同的审查密度。

四、自治事项之办理涉及不确定法律概念者，如关系到民主政治运作基本原则、或宪法所保障人民政治性基本权 (如选举权、言论自由、结社自由与集会自由) 、或人身自由等权利类型者，则应对自治团体为较高密度之审查。本件台北市政府因延选里长而与中央对地方制度法第八十三条“特殊事故”不确定法律概念发生解释上之争议，依合宪性控制之观点，解释地方制度法第八十三条所谓之“特殊事故”，不应排除宪法所设定客观价值秩序之思考。而所谓客观价值秩序，除宪法条文明示的规范内容外 (如宪法第一条、第二条之民主原则) ，尚包括释宪机关透过释宪机制将抽象之宪法条文加以诠释，并适用于具体个案后，所形塑出之宪法价值体系。故地方自治团体关于自治事项之办理，中央主管机关对于不确定法律概念所为之释示，司法机关对于自治监督合法性之判断等国家机关公权力之行使，均应本此意旨，受宪法解释所具体彰显之宪法原理原则之拘束，如此始得以维护宪法规范框架下政治秩序运作之和谐。

　　为有助于将来受理本件争议的行政救济机关对相关宪法争点的厘清，爰提协同意见说明如上。

部分不同意见书

大法官 曾华松

壹、本件多数意见认为：本件既属地方自治事项又涉及不确定法律概念，上级地方自治监督机关为适法性监督之际，除发现该管下级地方自治机关，有恣意滥用及违法情事，得依法予以撤销变更外，仍应尊重该管下级地方自治机关所为判断，固为本席所赞同。惟多数意见，将声请机关声请意旨所指，其依地方制度法第七十五条第八项，尚未有具体行政处分发生前，其与上级中央自治监督机关间，事实上已发生，办理当届里长延选自治事项，“里行政区域计划调整”是否该当于地方制度法第八十三条“因特殊事故”得延期办理当届里长改选法律争议的前阶段“解释诉讼”事件，另节外生枝自为见解，与核属后续即后阶段事项之同法第七十六条第五项，已有具体行政处分存在为前提之行政救济程序，提前混为一谈。将系属前阶段“解释诉讼”之同时，另创造依行政诉讼法第二条规定，须法律另有规定始得为之的所谓：“无法律特别规定之无名行政争讼”，并将“解释诉讼”阶段，依法属于本院受理解释范围之本件解释诉讼，就系争法律疑义，祇予以形式上抽象解释，而不予实质具体解释，解决声请人之疑义。且把具体实质解决法律疑义纷争之任务，推由在程序上无从为实体上受理之诉愿机关及行政法院为之，则为本席所难苟同。兹将本件无从提起行政争讼，以及本件应予具体实质解释之理由胪列如下：

一、“解释诉讼”与“行政争讼”有别本件声请解释意旨，端在法律解释之疑义，核其性质，纯属“解释诉讼”之范围。此与诉愿法第一条第二项、第三条第一项、行政诉讼法第四条第一项、地方制度法第七十六条第五项，兼涉及事实及法律争议之中央或地方机关，就公法上具体事件所为决定或其他公权力措施，而对外直接发生法律效果之单方行政行为循序涉讼之“行政争讼”有别。盖前者，依不确定法律概念含义之释示及其选项范围之界定，纷争即告解决；后者则有赖进一步，对于具体争议事实加以合法认定，始克解决纷争；提起行政诉讼以前，原则上并有申诉或诉愿前置程序。不特此也，前者，依地方制度法第七十五条第八项规定，上级地方自治监督机关，就直辖市政府办理自治事项所为行政释示，该自治机关并不当然受其拘束，从而不受行政上下监督关系之拘束，得对之表示不服提起解释诉讼。因而有上揭“解释诉讼”之设，其来有自。后者，自治机关办理自治事项，受上级自治监督机关所为涉及其本身主观利益之行政处分，依司法院三十四年院解字第二九九０号解释及最高行政法院四十九年裁字第二二号判例及四十七年裁字第五十一号判例，得提起诉愿及行政诉讼者，亦仅限于有主观上利益存在，或已依地方制度法第七十六条第五项特别规定之申诉程序，始得循序提起行政诉讼。此种涉及行政处分之行政诉讼，如其内容系属自治事项之范围，依诉愿法第七十九条第三项，受理诉愿机关，仅就原行政处分之合法性进行审查决定，且均以有行政处分之存在为前提；其提起行政诉讼，亦同。经核本件系属上揭前阶段之“解释诉讼事件”，核与有违法行政处分存在，始得提起行政争讼者有别。徒就声请意旨所指上级自治监督机关所为系争行政释示之争议，固无从认为系行政处分，即就内政部报请行政院撤销台北市政府致台北市选举委员会延选当届里长决定之内部函件而言，依地方制度第七十六条第一项至第五项之规定意旨，暨最高行政法院二十三年裁字第一三四号、四十一年判字第十五号、六十年裁字第八十八号、四十四年判字第十八号、四十七年判字第六十三号、四十八年判字第七十号、五十年判字第七号、五十三年判字第五十一号诸判例，亦纯属行政机关内部之事实行为，并非对外发生拘束力之行政处分。而系争行政院之上揭“职务命令”，不论是否有效，并非行政处分 (张自强、郭介恒，诉愿法释义与实务，页十一，二○○二年二月初版) ，不惟无从循序提起行政诉讼，且非声请机关声请解释之范围。多数意见既认为：“本件声请属地方政府依据中央法规办理自治事项，中央与地方政府间对中央法规之适用发生争议。”、“其争讼之标的为中央机关与地方自治机关间就地方自治权行使之适法性争议”，则依法自属本院应予具体实质解释范围，却又认为对之应循行政争讼程序解决之，显欠合法依据。良以我国现行行政诉讼法立法之初，其修正原则已明白揭示：“增加诉讼种类，除原有之撤销诉讼外，增加确认诉讼及给付诉讼” (注二) ，而其修正缘由，亦详述：“现行行政诉讼仅得提起撤销诉讼，对于确认行政处分无效之诉讼、确认公法上法律关系成立或不成立之诉讼、确认已执行完毕或因其他事由而消灭之行政处分为违法之诉讼及公法上给付之诉讼等公法上争议事件，因不得提起行政诉讼致无救济途径，亟待增加行政诉讼之种类” (注三) ，行政诉讼法新旧条文对照表暨说明，第二条说明三，亦明白揭示：“本条系有关行政诉讼审判权之概括规定，至公法争议之具体诉讼，仍须具备本法所定各种诉讼之要件，始得提起。”申言之，法律秩序之维持为目的之客观诉讼，其中复有公益诉讼及机关诉讼之分。而机关诉讼乃解决关系国家或公共团体之机关相互间主管权限之范围或其权限行使违法与否之纷争所设置之诉讼；亦即机关诉讼，乃属权限之争执，而非当事人间具体权利义务之争执，非由法院当然应为审理之法律上之争讼。故无论公益诉讼抑或机关诉讼，均须有法律特别规定乃可。否则，下级机关就其上级机关之权限行使而侵害其权限者，不得以诉讼争执 (注四) 。此外，有关法令效力诉讼，系属抽象的规范统制，乃客观诉讼之一种，而不属于法律上之争讼。因之，须有特别规定，始得承认。就此意义而言，我国行政诉讼法，并未承认此项制度 (注五) 。申言之，若尚未达到提起行政诉讼之程度，即不得向行政法院为任何请求。凡此，亦有最高行政法院二十三年裁字第一三四号判例可按，并有地方制度法第七十六条第一项至第五项，可资参照。地方自治机关依法律规定，应定期改选辖区里长，而怠于如期办理。此一行政上之不作为致损害急于竞选里长之候选人利益者，依修正前诉愿法第二条规定，虽视同行政处分，里长候选人得循序提起行政诉讼，但行政机关实际上并无处分，当事人循序提起行政诉讼后，行政法院如何撤销之？ (注六) 为解决此一问题，现行行政诉讼法乃设立课予义务诉讼之规定。现行诉愿法则删除行政机关于法定期限内不作为致损害人民之权利或利益视同行政处分之规定。至于上级自治监督机关与下级自治机关间公法上之争议，则地方制度法第七十六条第一项至第五项，设有上级机关之代行处理规定。就本件而言，依法行政院如必欲台北市政府如期举行当届台北市里长如期改选事宜，仍应由行政院下命台北市政府，命其于一定期限内办理当届里长选举，台北市政府于期限届满前，提出申诉，行政院审酌事实，未变更原处分，并依法代行处理，台北市对于代行处理之处分，如认为有违法时，始得循序提起行政诉讼 (地方制度法第七十六条第一项至第五项规定参照) 。凡此程序，乃现行诉愿法第一条第一项所指“法律另有规定者”之前置程序，亦系行政诉讼法第二条所指“法律别有规定”，毋庸主观诉之利益存在即得兴讼之无名行政诉讼。换言之，就本件而言，在行政院下命台北市应于一定期限内办理当届里长选举以前，纵令行政院曾根据内政部之函释意见，下命撤销台北市政府致台北市选举委员会里长延后选举之决定，依地方制度法第七十六条之规定意旨，亦无从认定有任何具体之行政处分存在。此参诸现行诉愿法第二条第一项、第二项规定，益信而有征。在核属“解释诉讼”之前阶段，台北市政府即无从对之申诉、诉愿，以及提起行政诉讼。此外，行政院根据内政部之函释意见，下命撤销台北市政府致台北市选举委员会里长延后选举之决定前，内政部虽前后二次以同一见解之函释，请台北市政府考虑就系争延选案尽速依法处理，核属就特定之地方自治事项发布职务命令而已，亦非行政处分之可比，自不待言。总之，依现行行政诉讼立法之初之立法资料明示：行政法院审理之范围，应予扩张，其对象不仅以违法之行政处分为限，并包括所有公法上之争讼，但宪法或法律另有规定，由其他司法机关审理者，不在此限。至于何种公法上争议得为行政诉讼之对象，待以后核定条文时再决定 (注七) 最后，终由立法机关通过并由总统公布现行行政诉讼法第二条、第三条。其所称得依该法提起行政诉讼者，系指撤销诉讼、确认诉讼及给付诉讼定案。依本席所见，无论如何，无从依本院解释之方法创造所谓“无名之行政诉讼”。事实上，无名行政诉讼，除无名撤销诉讼外，尚有无名确认诉讼及无名其他诉讼。就本件而言，何以在无行政处分存在之下，多数意见认为得循行政争讼程序解决之？若谓得提起无名撤销诉讼，但既无行政处分存在，自无从提起；如谓得提起无名确认无效诉讼，则正属本院依地方制度法第七十五条第八项“解释诉讼”之范围，与无名行政诉讼无涉；至无名其他诉讼，在无任何行政处分存在情形下，行政争讼之受理机关，依诉愿法及行政诉讼法，亦无从受理。良以台北市政府依地方制度法第七十六条第一项至第五项之制度设计，在行政院下命台北市政府，命其于一定期限内办理当届里长选举，而台北市政府于期限届满前仍未遵命办理，并由其践行申诉程序、且由上级自治监督机关代行处理当届里长改选事宜以前，无从提起行政诉讼。又诉愿法所定不变期间，乃法律规定之法定期间。台北市政府祇依法行事，声请本院解释法律疑义而已。该市政府从无误向非管辖诉愿机关提起诉愿之情事，何劳本院依诉愿法第六十一条替其解脱。又台北市政府依法向本院声请解释法律疑义，确是正途，何有本院院字第四二二号解释，误向其他机关请求救济之有？此外，依司法个案拘束原则，多数意见已认为本件非属本院释字第五二七号解释之范围，足见本件与该号解释无涉。何以多数意见复引用该号解释理由书，在无任何行政处分存在情形下，遽认为本件声请意旨，系请求于具体处分违宪或违法之审查，即非司法院大法官所得受理？本件声请意旨，正是宪法第七十八条、司法院大法官审理案件法第七条第一项前段及地方制度法第七十五条第八项，本院规范审查范围，核与具体处分之审查无涉。申言之，本件乃解释诉讼事件，依具体实质解释即得解决争端之事件。而非尚涉及事实认定及法律适用之一般行政诉讼事件之可比，彰彰明甚。足见，难为不作实质具体解释。

二、“违法”与“不当”各异依行政诉讼制度研究修正委员会制定现行行政诉讼法之历史背景，即该委员会第四次会议明白记载：“．．．垭不宜以明文规定“不当”或“违法”行政处分之意义，可由行政法院参酌当时之时代背景与法治精神，以判例解释之。囵行政诉讼法第一条第二项宜修正如下：裁量条款，行政法院对裁量行为不予审查，但逾越裁量或滥用裁量权者，不在此限。” (注八) ，现行行政诉讼法第四条第一项及第二项之规定意旨，亦同。本件系争地方制度法第八十三条第一项“如因特殊事故，得延期办理改选或补选”，其含义如何，其认定基准之选项范围应如何界定，始为在该条合法范围内，正是本院本件“解释诉讼”之解释对象。此与行政法院审查行政处分有无违法或有无越权滥权违法论之情形，应参酌当时之时代背景与法治精神，个案判断；以及以有行政处分存在为前提之地方制度法第七十六条，行政院、中央各该主管机关，得根据下级自治机关之申诉，审酌事实，变更或撤销原处分者无涉。多数意见，一方面认为本件诉讼标的为“适法性争议”之“解释诉讼”事件。另一方面却又认为本件系行政处分违法性争议，即有无违法或违法论情形之行政诉讼事件，其逻辑推论，已前后矛盾。多数意见又进一步认为中央监督机关所为适法性监督之行为是否合法，对受监督地方自治团体之台北市具有法律上之利益，即自治权或其他公法上之利益，亦有违本院三十四年院解字第二九九０号解释、最高行政法院四十九年裁字第二二号、四十七年裁字第五十一号判例，且与诉愿法第一条第二项规定之立法意旨 (详该条项原立法说明) ，以及行政诉讼法第二条所称法律别有规定之地方制度法第七十五条第八项暨同法第七十六条之规定不符。多数意见不啻认为提起行政诉讼之台北市政府或自治团体本身，无主观上的诉之利益，亦得提起行政诉讼。无异在无法律规定之下，创造了无诉之利益，亦即不具备诉讼要件，亦可合法提起行政诉讼之“无诉讼利益”之行政诉讼。此项创见，显然无合法根据。不特此也，本件纷争，依解释诉讼，由本院作具体实质解释，已可完全解决纷争，程序迅速简捷有效。多数意见却认为声请机关或自治团体应另循序提起行政争讼，以资解决，亦与行政争讼要件中，有保护之必要，始得提起行政争讼之要件不符，无从据以起诉。

贰、综上所述，本席试拟本件解释文如左：

一、依中华民国宪法有关地方制度之规定，中央尚无得迳就特定之地方自治事项发布职务执行命令之依据，现时设置之地方自治监督机关，亦无就地方自治事项又涉及不确定法律概念，迳行以本身之判断予以替代之权限。

二、直辖市里长延期办理改选或补选，应由直辖市政府核准后办理，地方制度法第八十三条第三项定有明文。直辖市里长任期届满或出缺应改选或补选时，如因特殊事故，得延期办理改选或补选，同条第一项亦设有规定。既由直辖市政府为之，基于宪法第一百十八条及宪法增修条文第九条第一项，直辖市之自治，受法律保障之规定，暨地方制度法第七十五条第二项，直辖市政府办理自治事项，祇受宪法、法律及基于法律授权之法规监督之理由。直辖市政府因特殊事故，办理里长延选或改选时，关于特殊事故之认定，除有显然违法或越权滥权之情形外，自应尊重直辖市政府之决定。

三、上揭特殊事故之认定基准，法律并未授权统由自治监督机关之内政部暨行政院订之，而特殊事故之不确定法律概念，容有法律见解之歧异，惟在法律范围内之多数选项基准，既为法之所许，自不得由自治监督机关在无显然违法之情形下，以所谓违法为理由，迳予撤销该直辖市政府核准延选里长之决定。

四、多年以来，行政先例，诸多关于首揭法条所指特殊事故之案例，为维持法律秩序之安定，特殊事故之认定，该直辖市政府援例参照办理，尚难谓为其所为行政裁量有恣意滥权之违法。至于准予延选并不以有不可抗力或重大事故为限，祇要有特殊事故，即得为之。此项因特殊事故，既得延选之法条规定有无违反民意政治乙节，核属地方制度立法自由裁量之空间，非本院解释范围。

参、司法院解释宪法，并有统一解释法律及命令之权，为宪法第七十八条所明定。其所为之解释，自有拘束全国各机关及人民之效力，各机关处理有关事项，应依解释意旨为之，违背解释之判例、函释当然失其效力。本件内政部报请行政院撤销台北市政府延选当届里长之决定，其对于特殊事故所作解释，认仅限于“重大天然灾害、变故或其他不可抗力事件”及“单一种类选举有与其他种类选举合并办理之可能”两种情形为限，不包括诸如里行政区域调整在内，核与上揭解释意旨违背，其据以撤销台北市政府延选当届里长决定之事实行为，当然失其效力。因系争纷争依“解释诉讼”，已获最终解决。而自治监督机关除该撤销延选里长决定之事实行为外，并未进一步依地方制度法第七十六条第一项规定，命其于一定期限内办理里长选举，或为代行处理之行政处分，从而自不发生台北市政府得依同条第五项循序提起行政争讼之问题。爰提出部分不同意见如上。

附注：

　　 (注一) 按台北市“里行政区调整方案”，嗣于九十一年六月二十六日，经台北市议会通过，并由台北市政府订于九十一年九月一日开始实施，且已于其前即九十一年七月二十三日公告该市第九届里长选举订于九十二年一月四日办理，并订于同年一月十六日就职，第八届里长任期将依事实配合延至九十二年一月十六日止。

　　 (注二) 八十九年六月七日修正前行政诉讼法修正条文总说明乙、修正原则二。

　　 (注三) 同前行政诉讼法修正条文总说明甲、修正缘由。

　　 (注四) 司法院七十四年六月出版，八十四年六月再版，司法院行政诉讼制度研究修正资料汇编娅，页四二○至四三二、页四六六至四六九、页四八二至四九一。

　　 (注五) 同注四，页五 三七。

　　 (注六) 司法院七十五年六月出版，八十四年六月再版，司法院行政诉讼制度研究修正资料汇编囵，页六三、六四参照。

　　 (注七) 同注四，页二六一。

　　 (注八) 同注四，页二六二。

不同意见书

大法官 刘铁铮

　　本席对解释文有关地方制度法第八十三条第一项“特殊事故”涵义之解释，虽表示赞同，并认为此为本件声请案之关键问题，解释文所为之诠释，理论与实际兼顾，并能确实把握宪法保障地方制度之精神、落实地方自治团体之自治功能，惟关于左列重要事项，本席则与多数意见不同：

一、本件解释对台北市政府声请统一法令见解之解释，认为不合受理要件，不予受理，本席难予同意。

二、本件解释依地方制度法第七十五条第八项受理解释后，竟不对台北市办理自治事项─延期选举之决定，作出是否违法、违宪之终局宣告，本席难予同意。

三、本件解释以事涉具体处分为由，认台北市应提起行政争讼以求救济，回避大法官依法应自行肩负公法争议解决之责任，本席难予同意。

　　兹分别说明理由如后：

第一

　　机关间法律见解争议，不仅影响政府机关威信，也直接影响人民权益，有速为终局解决之必要，是宪法第七十八条、增修条文第五条第四项明定大法官掌理解释宪法并有统一解释法律及命令之权。依司法院大法官审理案件法第七条第一项第一款规定，必须是中央或地方机关就其职权上适用法律或命令所持见解与他机关适用同一法令所已表示之见解有异，且不受他机关见解之拘束时，方得声请统一解释。本件声请案中，地方自治团体之台北市对自治事务有其自主之法令解释权，而行政院之解释，只不过为不具拘束力性质之行政指导性质之行政干预，对地方自治团体并无拘束力。双方发生争议时，台北市政府自享有声请大法官为统一解释之权利。若谓台北市应受上级监督机关见解之拘束，则其自有服从之义务，又何能以行政诉讼寻求救济？大法官强令当事人以行政救济解决争议，不仅理由前后矛盾，也旷日废时，最后无异剥夺或架空当事人依法原得享有之声请大法官统一解释权。此与人民权利遭受侵害，认确定终局裁判适用法令所表示之见解，与其他审判机关之确定终局裁判，适用同一法令时所已表示之见解有异者，须依法定程序声明不服，或非后裁判变更前裁判之见解者，方得声请统一解释之情形大相迳庭 (司法院大法官审理案件法第七条第一项第二款参照 )。大法官对应受理之声请统一解释案，有受理之义务，且此一解决途径可快速解决争议，何需延宕数月，今多数意见却不附理由而不予受理，本席自难同意。

第二

　　依地方制度法第七十五条第八项规定：“第二项、第四项及第六项之自治事项有无违背宪法、法律、中央法规、县规章发生疑义时，得声请司法院解释之；在司法院解释前，不得予以撤销、变更、废止或停止其执行。”足见发生违法、违宪疑义者，应为地方政府所办理自治事项之本身，而非监督机关之撤销行为，此两者虽有牵连关系，但概念上仍有所不同。因是之故，本件依地方制度法第七十五条第八项声请司法院解释之标的，应是台北市政府延期办理选举决定之本身，解释文竟以中央监督机关之撤销处分涉及具体行为违宪或违法之审查，认其应提起行政诉讼以求救济。姑不论审查对象是否错误，即就行政院撤销行为言，性质上是否果为行政处分，本已大有争论；然无论如何，该条文白纸黑字之“司法院解释”，实无法转换为“行政争讼”。查民国八十八年地方制度法立法审议该条文时，原有五种版本，对于办理自治事项有无违宪违法发生疑义时，其纷争解决制度，也有两种不同之设计，其中之一虽为行政争讼，但最后为立法者所不采 (参见立法院公报第八十八卷第五期 )。大法官难道可借由解释回复立法院所不采之规定？大法官岂可全然无视法律之明文与立法者之原意？司法院大法官审理案件法第十三条明定大法官解释案件应参考立法资料之规定，又岂是具文。大法官在提示行政法院审查本案时，应注意台北市“对法律概念之解释，有无明显违背解释法则”，不知此一注意事项，是否同样亦适用于大法官本身？

第三

　　多数意见以台北市如认行政院之撤销处分侵害其公法人之自治权时，自得依诉愿法第一条第二项、行政诉讼法第四条提起救济请求撤销。姑且不论次级统治团体与国家间，关于宪法所保障之自治事项所生争议，是否为诉愿法第一条第二项所称争讼客体，得提起行政争讼以求救济；然无论如何，行政诉讼法第二条已明文规定：“公法争议，除法律别有规定外，得依据本法提起行政诉讼。”司法院大法官审理案件法第七条第一项所规定法令见解之统一解释，与地方制度法第七十五条第八项就地方自治事项有无违法违宪发生疑义时，得声请司法院解释之规定，难道不是“法律别有规定之公法争议解决途径”。统一解释之要件何其严格，声请司法院解释之规定，立法时又何其慎重，吾人对法律之明文规定视而不见，而另行创设救济途径，绕经诉愿及两审行政诉讼程序，舍近而求远，弃有而就无，回避法律已有之快速解决纷争方法而不用，且不谈是否有违行政诉讼法第二条之规定，纯就诉讼经济而言，有无此必要，亦有待斟酌。

　　最后本席再次强调者，本件声请案之核心问题，系地方制度法第八十三条第一项特殊事故之解释，行政院系以“重大天然灾害、变故或其他不可抗力事件”，及“单一种类选举有与其他种类选举合并办理之可能”两种情形为限，得延期办理改选或补选事项；台北市政府则认为上述情形仅为例示，而非穷举，不排除其他正当理由，例如因里界之调整等。本件解释文，大法官对特殊事故之涵义，已极尽可能使文字明白且毫不含混，“所谓特殊事故得延期办理改选或补选，在概念上无从以固定之事故项目加以涵盖，．．．又特殊事故不以影响全国或单一县市全部辖区为限，．．．本件既属地方自治事项，又涉及不确定之法律概念，上级监督机关为适法性监督之际，以尊重地方自治团体所为合法之判断为原则．．．”。无疑已全盘否定行政院之见解，但令人费解的是，在台北市无明显违法及显然恣意之情事下，大法官仍吝于作出台北市延期办理选举决定不违法之结论，一切推给行政争讼作长期无谓之争议，本席不愿揣测真正原因为何，但宪法第七十八条所赋予大法官之解释宪法及统一解释法律及命令之权，并经司法院大法官审理案件法第七条第一项及地方制度法第七十五条第八项具体授权大法官之法令解释权，大法官难道可以弃之而不用吗？大法官又可完全忽视行政诉讼法第二条“公法上争议除法律别有规定外”之明文，及地方制度法第七十五条第八项立法时显然不采行政争讼之意旨，回避宪法及法律授予大法官直接解决机关间争议之职权，不勇于负责，不自己承担解释后果，实令人遗憾不已！

　　大法官对于声请案件经受理解释，无论其为宪法疑义之解释、宪法争议之解释或法令违宪之解释，抑或为法令之统一解释，端在裁判争议、定纷止争，若谓大法官之解释，仅在表示其对宪法或法令之理解，而毋庸裁判声请案件之是非曲直，则宪法或法律何需授予大法官释宪权与解决机关间争议之法令解释权。大法官在本件解释案，作出似结论又非结论之判断，与释字第四一九号解释之模棱两可，释字第五二０号解释之模糊不清，如出一辙，未能及时发挥大法官解释厘清争议之功能，置机关间争议久悬而不决，令人可作不同之解读，本席难以苟同，爰为此不同意见书。

不同意见书

大法官 谢在全

　　本件系台北市政府因决定延期办理里长选举，中央主管机关内政部认其决定违背地方制度法第八十三条第一项规定，经报请行政院，依同法第七十五条第二项予以撤销；台北市政府不服，乃依同法条第八项声请本院解释。多数通过之意见旨在贯彻宪法对地方自治之制度性保障，并藉以厘清地方与中央权限之划分与确立纷争解决之机制，用心之良苦，寓意之深远，本席深为敬佩。然程序正义之严格遵守乃确保实体正义实现之先决条件，而审判独立原则之不可丝毫凌越，更是民主宪政下司法健全之基石，多数意见对此似未尽固守之职责，故难以赞同，爰提出不同意见书如下：

一、本件声请解释不合程序规定，不应受理

　　多数通过之意见虽谓：本件声请属地方政府依据中央法规办理自治事项，中央与地方政府间对于中央法规发生争议，非属本院释字第五二七号解释之范围，本院依地方制度法第七十五条第八项受理其声请，与该号解释意旨无涉云云。然查本院释字第五二七号解释对于地方制度法第七十五条所定得声请司法院解释事项，分成四种类型：其一、有监督地方自治团体权限之中央各级主管机关，依同条对地方自治团体行政机关办理该条第二项、第四项及第六项之自治事项，认有违背宪法、法律或其他上位规范尚有疑义，未依各该项规定予以撤销、变更、废止或停止执行，得依同条第八项声请本院解释。其二、地方自治团体之行政机关对上开主管机关所为处分行为，认为已涉及办理自治事项所依据之自治法规因违反上位规范而生之效力问题，且该自治法规未经上级主管机关函告无效，无从依同法第三十条第五项声请解释，自治团体之行政机关得依同法第七十五条第八项规定声请本院解释。其三、因中央主管机关之处分行为而构成司法院大法官审理案件法第五条第一项第一款之疑义或争议时，依该款规定声请本院解释。其四，上述处分行为如有损害地方自治团体之权利或法律上利益情事，经提起行政诉讼经终局确定判决后，若仍发生法律或其他上位规范违宪疑义，而依上开审理案件法第五条第一项第二款声请本院解释。本件系台北市政府依据中央法规即地方制度法办理自治事项，中央与地方政府即声请机关对于地方制度法之适用发生争议，而依地方制度法第七十五条第八项规定声请本院解释。此项声请固不在本院释字第五二七号解释前三项类型之范围，但该号解释理由另特别指明：“衡诸宪法设立释宪制度之本质，系授予释宪机关从事规范审查权限 (参照宪法第七十八条) ，除由大法官组成之宪法法庭审理政党违宪解散事件外 (参照宪法增修条文第五条) ，尚不及于具体处分之违宪或违法审查。”易言之，地方制度法第七十五条第八项规定：第二项、第四项及第六项之自治事项有无违背宪法、法律、中央法规、县规章发生疑义时，得声请司法院解释之。然办理之自治事项倘经监督主管机关依该条相关各项规定撤销者，则已涉及具体处分之违宪或违法审查问题，即非释宪机关所得置喙，而属行政诉讼机关审理之范围。此际，即应由地方自治团体依诉愿法第一条第二项规定，提起诉愿，以求救济；亦如多数意见通过之本号解释所指出：“本件行政院撤销台北市政府延期办理里长选举之行为，系中央主管机关认有违法情事而干预地方自治团体自治权之行使，属于有法效性之意思表示，系行政处分，”因之“台北市如认行政院之撤销处分侵害其公法人之自治权或其他公法上之利益，自得由该地方自治团体，依诉愿法第一条第二项、行政诉讼法第四条提起救济请求撤销”。而于地方自治团体例如本件之台北市在提起行政争讼，并经终局确定判决后，始得依司法院大法官案件审理法第五条第一项第二款规定，声请本院解释。此正又系本院释字第五二七号解释上述所指之第四类型。本院上开解释于理由书中特别阐释：“有监督地方自治团体权限之各级主管机关，依地方制度法第七十五条对地方自治团体之行政机关办理该条第二项、第四项及第六项之自治事项，认是否违背宪法、法律或其他上位规范尚有疑义，未依各该项规定予以撤销、变更、废止或停止执行者，得依同条第八项规定声请本院解释。其未经本院解释而迳予撤销、变更、废止或停止执行之行为，受处分之地方自治团体仍持不同见解，可否声请解释，同条第八项文意有欠明确。衡诸宪法设立释宪制度之本旨，系授与释宪机关从事规范审查权限 (参照宪法第七十八条) ，除由大法官组成之宪法法庭审理政党违宪解散事项外 (参照宪法增修条文第五条) ，尚不及于具体处分行为之违宪或违法审查。．．．至于因上级主管机关之处分行为有损害地方自治团体之权利或法律上利益情事，其行政机关得代表地方自治团体，依法提起行政诉讼，于穷尽诉讼之审级救济后，若仍发生法律或其他上位规范违宪疑义，而合于司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款之要件，亦非不得声请本院解释。” (此所谓“其行政机关得代表地方自治团体，依法提起行政诉讼”，系指地方自治团体以其首长为代表人提起行政诉讼而言，例如地方自治团体之台北市起诉时，原告为台北市，代表人为其市长，而非由其行政机关即台北市政府代表台北市起诉，并予叙明) 可见何者系得依地方制度法第七十五条第八项规定声请释宪事项，何者系得依司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款声请本院解释范围，界线清楚，岂可泾渭不分。盖地方制度法第七十五条第八项若不如作此限缩解释，该条项规定将生有无违宪疑义之问题。故本号多数通过之解释，正是本院释字第五二七号解释之范围，明若观火。或谓多数意见通过之本号解释仍仅系作规范审查，最后仍须由诉愿受理机关或法院为终局之判断，然则却又对台北市办理自治事项有违背法律或中央法规例如系争之地方制度法第八十三条第一项之疑义，未置一词，反而对该条项规定之特殊事故云云予以解释，致有以规范审查之名，行介入具体案件违法审理之嫌。从而本件声请能否谓仍属得迳依地方制度法第七十五条第八项规定声请本院解释之范围？与本院释字第五二七号解释无涉？即非无斟酌之馀地。

二、就“特殊事故”为解释有侵害审判独立原则之嫌

　　按宪法第八十条规定，法官须超出党派以外，依据法律独立审判，不受任何干涉，明文揭示法官从事审判仅受法律拘束，不受任何其他形式之干涉 (本院释字第五三０号解释参照) 。为维护审判独立原则，上开第五三０号解释对于最高司法机关对一般通案提供相关法令、有权解释之资料或司法实务之见解，作为所属司法机关人员执行职务之依据，仍多所设限。若对具体个案提供判断之认定标准，其有违背审判独立原则之疑惧，实更为明显。本院即有大法官指出：“法官独立审判系指法官为审判主体，不受命令指挥。审判独立之担保端在排除任何影响，任何行政命令如其对象为法院，而内容又系针对法院之审判行为，不论在外观上是否系以行政规则之形式出之，或以内规形式假以其他名目，．．．，均在排除之列。”“因此不唯企图对具体诉讼案件直接影响之命令为违宪，对未来可能进行之诉讼程序间接或从旁加以影响者亦属之”“其对诉讼迳行审理及判决有影响之引导或建议预先予以规范者，已不仅为独立审判之妨害，而系独立审判之危害”。 (注一) 一般命令对独立审判之法官尚且如此，则对具体诉讼案件之法律意见指示，其系审判独立原则之违背，似无争执之馀地。本院大法官职司宪法解释及法律、命令统一解释，对于宪法、法律等规定之文义、抽象或不确定概念于适用发生之疑义或争议时，予以解释厘清，固然责无旁贷，本院历来对此亦不乏解释之先例。例如本院释字第一０四号解释之商标法“世所共知”；释字第一四七号解释之民法裁判离婚事由“正当理由”；释字第二三六号解释土地法之“不依核准计划使用”或“不实行使用”；释字第三三二号解释学校教职员退休条例之“继续服务”；释字第三九九号解释姓名条例之“字义粗俗不雅或特殊原因”；释字第四０六号解释都市计划法之“其他应加表明之事项”；释字第四０七号解释之“猥亵出版品”；释字第四三二号解释会计师法之“废弛其业务上应尽之义务”；释字第四八六号解释商标法之“其他团体”；释字第五二一号解释海关缉私条例之“其他违法行为”及释字第五四五号解释医师法之“业务上之不正当行为”等均是。上述解释涉及具体诉讼之个案者，尽皆由人民或法人于依法定程序提起诉讼，经确定终局裁判后，依司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款、第七条第一项第二款规定声请释宪，或最高行政法院依同法第五条第二项规定，或由法官依本院释字第三七一号解释声请解释。然本件系由本院指示应依行政争讼程序解决，根本尚未进入诉讼程序，与上开解释先例完全不同，自不能以此类彼。按民事、刑事、行政诉讼之审判，及公务员之惩戒系由法院或公务员惩戒委员会审理，而解释宪法与统一解释法律及命令则由司法院大法官为之，此观宪法第七十七条、第七十八条及第七十九条第二项之规定即明。是宪法就司法权之分派截然分明，自应各守职权之分际，不容任意逾越。且于审判系统上司法院大法官更非法院或公务员惩戒委员会之第四审或上级审，对于法院或公务员惩戒委员会受理中或可能即将受理之具体个案，除对受理之个案有声请释宪之情形外 (详后述) ，要无经由受理声请释宪案之解释，事先表示法律意见或指示应如何办理之权。又本院大法官解释，固有拘束全国各机关及人民之效力，各机关处理有关事项，应依解释意旨为之 (本院释字第一八五号解释参照) ，所指“各机关”自亦包括法院或其他司法机关在内；然法院之受拘束是指对一般通案之情形而言，要非指对尚未受理之具体个案，大法官得先表示自己之法律意见，使法院于日后受理该具体个案受其解释见解之拘束。盖若不如此解释，则宪法上开司法权之分派必流于空谈。上开第一八五号解释特别指明： (普通法院之) “确定终局裁判所适用之法律或命令，或其适用之法律、命令所表示之见解发生有抵触宪法之疑义，经本院依人民声请解释认为确与宪法意旨不符时，是项确定终局裁判即有再审或非常上诉之理由。” (前揭解释文及理由书参照) 。换言之，法院法官仍系于其裁判所适用之法令，或适用法令所表示之见解，经本院解释认属违宪后，声请解释之当事人对该裁判以再审或其他法定程序寻求救济时，法院就该具体个案之审理始应受本院解释之拘束。于最高法院或最高行政法院依司法院大法官审理案件法第五条第二项规定，或法官依本院释字第三七一号解释声请释宪者，法院受拘束之效果亦同。易言之，法院受理具体个案应受本院见解之拘束者，应仅以此为限。至嗣后受理其他相类之案件，应受本院释宪见解之拘束，此则为本院大法官上述解释效力之所当然。本号多数意见通过之解释一方面指出释宪机关之权限除政党违宪解散事项之审理外，不及于具体处分违宪或违法之审理，从而认本件台北市应依行政争讼程序请求救济，一方面却又于行政争讼程序尚未开始之前，担忧受理个案争讼之法院未能正确掌握地方制度法第八十三条第一项所定特殊事故之真谛，乃对之作成解释，表示权威之法律意见，以指导法院之裁判，不仅有干涉法官独立审判之虞，甚且有逾越宪法所为司法权分派之嫌。

三、权力行使效力之最大发挥，植基于其权力行使之受尊崇

　　本院大法官之解释，有拘束全国各机关及人民之效力，固如前述，惟此项效力之发挥仍在人民及其他国家机关之普遍支持，歙然信服而愿照章遵行。 (注二) 是释宪机关于职权之行使，诚须严守司法权之分际，自我谦抑，以累积本院大法官解释受普遍支持之宝贵资产。中央监督机关对地方自治团体依法行使其监督权，又何独不然？按地方自治团体受宪法制度保障，其意旨即在于确保地方自治团体在宪法及法律保障范围内，享有自主与独立之地位。地方自治团体为与中央政府共享权力行使之主体，于中央与地方共同协力关系下，垂直分权，以收因地制宜之效 (释字第四九八号解释参照) 。中央监督机关对地方自治团体监督之目的，应系立于咨询、辅助之立场，促进地方自治之强化，而非迫使地方自治团体接受其指示，甚而取代地方自治团体之自主决定。 (注三) 准此，有监督权限之各级主管机关如拟依地方制度法第七十五条第二、四、六项规定撤销地方自治团体行政机关所办理之自治事项时，自应事先加强沟通，俾实现中央与地方共同协力关系︵或谓伙伴关系︶，以收因地制宜之效果。此亦是本院释字第四九八号解释语重心长阐明“地方自治团体在宪法及法律保障范围内，享有自主与独立之地位，国家机关自应予尊重”之意旨所在。况本件行政院亦认系争撤销行为系行政处分，则在撤销前于程序上更应予受处分之相对人 (例如本件之地方自治团体) 表示意见之机会 (行政程序法第一百零二条参照) ，俾地方自治团体或得于其所办理自治事项被撤销前，有依同条第八项规定声请本院解释之机会，而可受同项后段规定之保障。为贯彻地方自治之自主精神，及宪法与地方制度法所一再强调司法权介入之意旨，中央监督机关应不宜轻易介入地方自治团体之自治权行使。 (注四) 惟如此中央监督机关监督职权之依法行使，乃能受地方自治团体之完全尊重与遵行，监督之效力自然展现。

　　注一：参见本院黄越钦大法官于释字第五三０号解释之不同意见书。

　　注二：学者以下卓见，足供参考：法治斌教授谓，“所谓民意之认同与肯定，亦随时有变化之可能，故 (美国) 最高法院即必须于有所为与有所不为之间时时面临抉择。易言之，最高法院虽有所坚持，始终如一，但不可否认其亦知所进退，多能审度情势，或调整路线，或自我节制，而非一味自我膨胀，徒然制造无谓之对立与抗争，消耗宝贵有限之司法资源。” (见氏著违宪司法审查之效力、拘束力、“表面张力”或“不自量力”？－美国法制之应然与实然，司法院大法官九十一年度学术研讨会发表论文，九十一年十一月十六日，第二十页) ；陈春生教授谓，“ (日本) 最高法院所表示之宪法解释，其性质上，透过其理由本身之说服力，以获得其他国家机关与国民普遍的支持，才能维持其具有权威性判断之拘束力与实效性” (见氏著日本最高法院违宪审查裁判的拘束力，同前揭研讨会发表论文，第十一页) ；董保城教授谓，“学者所称宪法机关忠诚，我国宪法在‘五权分治、平等相维’建构上，各机关权力行使固然相互制衡，然而，同时更应相互扶持，尊重与体谅，据而，各宪法机关在行使职权作成决定时，亦应顾及其他宪法机关利益，并尊重其权限。” (见氏著机关权限争议解释之拘束力，同前揭研讨会发表论文，第十一页) ；李震山教授谓，“当然最为关键者，厥为大法官应再设法提升其说理论证之层次与密度，增加其解释之说服力，使其作成解释之程序更为公开与透明，解释之内容更为精致与充实，从而赢得学界与实务界之衷心支持与诚心信赖，而此实为大法官解释权威性及公信力之所寄。众所周知，具有崇高权威性及坚实公信力之大法官解释，有关拘束力之问题自可迎刃而解” (此为引用法治斌教授著与大法官共治，难吗？，宪政时代第二十六卷第三期，九十年一月，第八十七页。见氏著论司法院大法官宪法“疑义解释”与“争议裁判”之拘束力，同前揭研讨会发表论文，第二十一页) 。

　　注三：黄锦堂，地方自治的本质与法律监督权之限制，地方自治学术研讨会发表论文，第七页，政大公法中心等主办，政大公企中心，九十一年九月二十五日。

　　注四：参见法治斌，以“大”为尊或同舟共济？－由台北市里长延选谈起，政大法学评论，第七十一期，第二十一页。

事实摘要

一、 台北市政府于九十年十一月通过“台北市行政区划及里邻编组自治条例”送议会审议。台北市议会于九十一年四月三日三读审议通过，翌日公布施行。

二、 原订第九届里长选举日为九十一年六月八日，台北市政府于九十一年四月四日通知台北市选举委员会，请其延后办理选举及暂缓发布里长选举公告；并于同年月八日通知台北市选举委员会及内政部，将台北市第八届里长任期延长半年至一年。

三、 内政部于九十一年四月十一、二十三日分别回函台北市政府，认其延选里长决定违反地方制度法第八十三条第一项，并于同年月三十日报请行政院撤销里长延任、延选决定。行政院于九十一年五月二日撤销台北市政府对于里长之延任、延选决定。

四、 台北市政府于九十一年五月八日依司法院大法官审理案件法第五条第一项第一款、第七条第一项第一款、地方制度法第七十五条第八项、及司法院释字第五二七号解释声请解释。

抄台北市政府函 中华民国九十一年五月八日

                                       府法秘字第○九一○八○二四四○○號

受文者：司法院

主 旨：检送本府为里长延选之核准权案声请 贵院大法官统一解释声请书、解释有无违法声请书及解释宪法声请书暨相关资料各乙份，谨请 贵院解释，请查照。

                                         市長  馬英九

声请书

受文者：司法院

主 旨：为声请人行使“地方制度法”第八十三条第三项所定关于里长延选之核准权，适用法律见解，与行政院适用同一法律所持之见解有异，并发生有无违背“地方制度法”之疑义，且声请人行使职权与行政院行使职权，发生适用宪法之争议及适用法律发生有抵触宪法之疑义，爰依司法院大法官审理案件法第七条第一项第一款、地方制度法第七十五条第八项及司法院大法官审理案件法第五条第一项第一款之规定，声请 贵院惠予解释，以维宪政法治。并为求审议程序及结果之周延审慎，爰依司法院大法官审理案件法第十三条规定声请 贵院惠准行言词辩论程序，同意到场说明，以确立宪法上所定中央与地方均权制度，维护地方自治权益，至感德便。

说 明：检附“统一解释声请书”、“解释有无违法声请书”及“解释宪法声请书”各一份。

统一解释声请书

为声请人依据“地方制度法”第八十三条第三项所定法定职权，核准台北市第九届里长延选，而与行政院适用法律所持见解有异，爰依司法院大法官审理案件法第七条第一项第一款之规定，声请 贵院大法官统一解释，以厘清此争议。

壹、声请统一解释之目的

　　缘地方制度法第八十三条第一项因“特殊事故”得延期办理里长改选或补选规定，同条第三项规定里长依第一项延期办理改选或补选，由各该县 (市) 政府核准后办理。而直辖市内里长延选案，依上开规定之体系解释，应由直辖市政府核准后办理。该条第一项规定仅须有“特殊事故”，即得办理里长延选。其所称“特殊事故”，征诸法律条文、立法理由、行政先例，地方自治团体本有本诸权责及实际需要以诸多之不确定法律概念，加以解释，以行使里长延选之核准权。再者，所谓“特殊事故”仅需有特殊正当理由情形存在，并非仅限于“重大天然灾害、变故或其他不可抗力事件”及“单一种类选举有与其他种类选举合并办理之可能”二种情形。今声请人为因应“台北市行政区划及里邻编组自治条例”之施行，拟先调整里行政区域以公平合理分配里行政资源，而延选里长，有其必要性、急迫性，应认为属地方制度法第八十三条第一项之“特殊事故”情形。

　　从而，行政院以“法律监督机关”身分，为统一全国法律之执行，以维持法律秩序之统一性与法安定性，固可表示其法规解释意见，惟对于法律所定自治事项应尊重地方政府行使其自治权，上级监督机关只能进行“合法性监督”，不得进行妥当性或“合目的性监督”，诉愿法第七十九条第三项规定：“诉愿事件涉及地方自治团体之地方自治事务者，其受理诉愿之上级机关谨就行政处分之合法性进行审查决定。”即本此意旨。行政院及内政部对于法定地方自治事务，原则上应保留地方自主决定空间，以示尊重，纵有必要，至多仅得为低密度之规范，且纵可本于法律监督权，作成通案性质之解释性行政规则之意见，以供地方自治团体参考，但除法律另有规定外，地方自治团体依法并无须受其拘束。本件行政院九十一年五月二日院台内字第○九一○○二一四五三号函及内政部九十一年四月三十日台内民字第○九一○○六八二八三号函所持见解，与上述意旨不符部分，应不予适用。本件所涉及的仅为地方制度法第八十三条第一项“特殊事故”之不确定法律概念的解释或具体化，地方行政机关于适用时，除逾越合理涵盖范围外，应有予以具体化之解释空间，对之行政院及内政部应尊重地方政府行使其自治行政权。声请人就“特殊事故”之解释虽与行政院及内政部所持法律见解不同，但只是单纯法律见解歧异之妥当性问题而已，并未逾越解释空间范围，自未抵触现行法律或法规命令，故并无违法，声请人也不应受行政院及内政部所持法律见解之拘束。惟行政院及内政部则认为声请人应受其法律见解之拘束，致生法律见解之歧异。

　　有鉴于旨揭声请人与行政院及内政部对同一法律即地方制度法第八十三条第一项、第三项规定所持法律见解有异，爰依司法院大法官审理案件法第七条第一款之规定，恳祈 贵院大法官就下列法律见解之歧异统一解释，以厘清此争议：

　　一、地方自治团体之中央监督机关及中央主管机关对于法律所定自治事项，应尊重地方自治团体行使其自治权，对于地方自治团体办理自治事项，仅得进行“事后低密度之合法性监督”，不得进行“事前高密度之合法性乃至合目的性监督”。为避免不当干预宪法保障之地方自治权，中央监督机关及中央主管机关就法律所定地方自治事项，除原则上不得为个案之指令或指示外，其对于法律所赋予地方自治事项之法规所为通案性解释，仅供地方自治团体参考，除法律有特别规定外，尚非当然有强制拘束地方自治团体之效力。

　　二、地方制度法第八十三条第一项所定“特殊事故”系不确定法律概念，地方政府依同条第三项为核准时，得本于地方自治之精神，斟酌公共利益、关系人之利益及里长任期之法益，为适当合理之裁量，除有确实证据证明地方政府有显然滥用行政裁量之情形外，自治监督机关，不得遽指为违法。

　　三、地方制度法第八十三条第一项所定“特殊事故”，于里长延期改选之情形，不仅限于“重大天然灾害、变更或其他不可抗力事件”及“单一种类选举有与其他种类选举合并办理之可能”二种情形，亦包括行政区域或里邻编组有重大调整之情形及其他为维护公益所必要之特殊情事在内。

贰、法律见解发生歧异之经过，及涉及之法律条文

　　一、按台北市目前之里区域因都市发展，人口变迁，造成各里之行政资源分配不均，因不论里面积大小，人口多寡，里建设经费一律为二十万元，基于行政资源分配的平均，有必要重新划设里界 (见附件一) 。而重划里界，又必须修正原有划界标准并订为自治条例，故本府乃于去 (九十) 年十一月通过“台北市行政区划及里邻编组自治条例”送议会审议。该条例于九十一年四月三日经台北市议会三读审议通过 (附件二) ，于翌日公布施行。

　　二、如依据新修正之“台北市行政区划及里邻编组自治条例”则应调整之区域将产生重大变动，预计影响里数超过六十五里，占本市七分之一之里数。本市重新调整里邻区域之结果，将影响里长筹备竞选工作及里民之选举权益 (里民需居住该地区四个月以上才有选举权) 。但如错过此次调整时机，因里长任期四年之规定，以及里民享受里长服务四年之权益，均不宜任意加以侵犯，例如小里被合并后原选出之里长势必丧失就职权利，又大里分割成数里后，那些新里应补选里长，势必产生争议。因此于选后再进行里区域调整，有其实际困难，以致里区域调整，势必延后四年才能加以实施，对于资源分配不公平之里民而言，必须继续再忍受四年的牺牲。如此显然有违政府公平照顾里民之行政目的。且依近年来都市发展之速度，行政资源分配的不平均，预计将会与日俱增。为避免选举后调整里区域影响里长权益及里民选举民主权，声请人决定里长于里区域调整后再行改选。再者，由于户籍迁移及选务成本考量，本市里长选举必须统一办理，不宜仅就本次拟调整里行政区域部分延后选举，并予叙明。

　　三、声请人因而依据地方制度法第八十三条第一项及第三项规定，以“特殊事故”为由，核准里长延后选举，于九十一年四月四日以府民二字第○九一○五五三○五○○号函台北市选举委员会 (见附件三) ，请其延后办理选举及暂缓发布里长选举公告；另于九十一年四月八日以府民二字第○九一○五五三○七○○号函通知台北市选举委员会 (见附件四) ，为配合“台北市行政区划及里邻编组自治条例”之公布实施，特将本市第八届里长任期，依事实需要延长半年至一年，并送请内政部查照知悉。

　　四、内政部于九十一年四月十一日以台内民字第○九一○○○三七三二号函声请人 (见附件五) ，认为声请人为办理里编组调整，而将本市第八届里长任期依事实需要延长半年至一年，与上开特殊事故之立法意旨显有不合，且认声请人解释应受有权解释之法律中央主管机关意见之拘束，请声请人再加审慎考量；该部又于九十一年四月二十三日以台内民字第○九一○○六八二一九号函声请人 (见附件六) ，认为声请人无特殊事故，而将本市第八届里长任期依事实需要延长半年至一年，有明显重大之瑕疵，违反地方制度法第八十三条第一项规定，请声请人尽速为适法之处理等语。内政部并于九十一年四月三十日以台内民字第○九一○○六八二八三号函，报请行政院撤销声请人函台北市选举委员会有关请其延后办理选举及暂缓发布里长选举公告以及延长本市第八届里长任期半年至一年之决定 (见附件七) ，而行政院竟未给予声请人答辩说明机会，迳予采纳内政部单方意见，即于未事先通知限期改正之情况下，于九十一年五月二日以院台内字第○九一○○二一四五三号函撤销声请人之延选决定 (见附件八) 。

　　五、按“直辖市、县 (市) 之行政机关 (即各该政府) 办理自治事项，发生司法院大法官审理案件法第七条第一项第一款见解歧异，且依其性质均无受中央主管机关所表示关于宪法或法令之见解拘束者，基于宪法对地方自治建立制度保障之意旨，各该地方政府得不经层转迳向司法院声请解释”，钧院释字第五二七号解释理由书末段亦有明示。本案核准里长延选属台北市之自治事项情形，并非属执行中央委办事项应受中央主管机关指挥监督之情形，依其性质应无受行政院或中央主管机关所表示关于宪法或法令之见解拘束，声请人爰依法迳向 贵院声请统一解释，以厘清此争议。

参、声请解释之理由及声请人对本案所持之立场与见解

　　一、声请解释之理由　

　　 (一) 声请人与行政院及内政部就职权上适用法律所持见解有异

　　　　　上开内政部九十一年四月十一日函示 (如附件五) ，对于“特殊事故”所作之解释，认仅限于“重大天然灾害、变故或其他不可抗力事件”及“单一种类选举有与其他种类选举合并办理之可能”两种情形。而声请人则认为此两类情形仅为内政部函示之例示而非列举之规定，也非依行政程序法第一百六十条规定登载于政府公报发布具有拘束下级机关效力之行政规则，更何况本案声请人办理自治事项也非行政院、内政部之下级机关，并不受其法律意见拘束。但因内政部之不同见解，内政部依地方制度法第七十五条第二项之规定报行政院予以撤销。声请人办理本件自治事项所持见解，与行政院及内政部所持见解有异，为保障地方自治之权益，故有立即依法声请 贵院大法官为统一解释之实益。

　　 (二) 依其性质声请人无受中央主管机关所表示关于法令之见解拘束

　　　　　１、地方自治为宪法保障之制度

　　　　　　　按依司法院释字第四九八号解释“地方自治为宪法所保障之制度。……中央政府或其他上级政府对地方自治团体办理自治事项、委办事项，依法仅得按事项之性质，为适法或适当与否之监督。地方自治团体在宪法及法律保障之范围内，享有自主与独立之地位，国家机关自应予以尊重。”故基于住民自治之理念与垂直分权之功能，“就事务的处理上，导出地方优先原则。亦即，凡地方能够处理的事务，宜归属地方；下级地方自治团体能够处理的事务，上级地方自治团体与国家不宜置喙。” (参见许志雄，地方自治权的基本课题，月旦法学杂志，第一期，一九九五年五月，第十三页) (附件九) 。

　　　　　２、地方自治团体就地方自治事项之政策规划及执行，自负成败责任

　　　　　　　地方自治团体在受宪法及法律规范之前提下，享有自主组织及对自治事项制定规章并执行之权限。依据地方制度法第二条第二款之规定，所谓自治事项系指“地方自治团体依宪法或本法规定，得自为立法并执行，或法律规定应由该团体办理之事务，而负其政策规划及行政执行责任之事项。”是以，对于地方自治事项，系授权地方自治团体自行办理，依法负其责任 (地方制度法第二十三条) ，地方政府就自治事项领域，自得解释、适用、执行自治法规，并无上级机关之存在，此与行政机关基于职务分工，上下级机关间基于行政一体有指挥监督及上命下从关系之情形不同。为保障地方自治权，中央只能为合法性监督，而不能为合目的性监督，诉愿法第七十九条第三项规定：“诉愿事件涉及地方自治团体之地方自治事务者，其受理诉愿之上级机关谨就行政处分之合法性进行审查决定。” (见附件十) ，即本此意旨。既然地方自治团体就地方自治事项之政策规划及执行，自负成败责任，则中央政府依法不得进行事先的指挥监督，以免干预其自治自主权，并避免“权责不符”之情形发生。

　　　　　３、中央政府就地方自治事项依法只能进行“事后监督”，不得进行“事前监督”：

　　　　　　　按地方自治团体办理自治事项，于有违反宪法、法律或法规命令时，中央政府始得进行“事后纠正”，加以函告无效或撤销、废止等处分 (地方制度法第三十条第四项、第四十三条第四项及第七十五条) 。足见依上开地方制度法规定，中央政府就地方自治团体办理地方自治事项，依法只能进行“事后的法律监督”，而不得进行“事前的指挥监督”，以“尊重”地方自治团体依法享有之“自主与独立之地位”。

　　　　　４、中央政府就地方自治事项之解释令函性质上具有“事先指挥监督”功能，应不具拘束力：

　　　　　　　按中央政府就法律所定地方自治事项，如事先颁布解释令函等行政规则，“事先指挥”地方自治团体如何办理自治事项，是不仅“不尊重”地方自治，也将剥夺地方自治团体之自主与独立地位。而且中央政府之解释令函等行政规则对于地方自治事项若巨细靡遗均加以规范，则不仅剥夺地方自治团体的自治立法及法规解释空间，而且也侵入自治事项之“妥 (适) 当性领域”，不啻进行“妥 (适) 当性监督”，其结果显然逾越地方制度法所赋予“合法性监督”之界限。

　　　　　５、中央政府就自治事项之监督，仅得采“低密度之监督”方式，颁布解释令函将变相形成“高密度之监督”效果，为法所不许：

　　　　　　　依地方制度法第三十条、第四十三条及第七十五条规定，地方自治团体办理地方自治事项，仅不得违反“宪法、法律或法规命令”，并未规定不得违反一般行政命令或行政规则。亦即就地方自治团体之“自治事项”，中央政府仅得采取“低密度之合法性监督”方式，在不违反中央法律或法规命令范围内，保留地方自治团体有“自主立法”及“自主解释”之自治空间。此与上开法律规定自治团体办理“委办事项”不得违反“宪法、法律或中央法令”有别，亦即办理委办事项尚必须遵守中央政府之“职权命令”乃至“行政规则”，采取“高密度之合法性乃至妥当性之监督”方式。故依上开地方制度法规定，并不容许中央政府事先颁布解释令函等行政规则，进行“事前的高密度之合法性及妥当性监督”。从而其所颁布之解释令函等行政规则，除法律另有规定外，对于地方自治团体，即无法律上拘束效力。

　　　　　６、中央政府就地方自治事项，事前所颁布解释令函等行政规则，仅具有建议参考性质：

　　　　　　　按地方自治团体或其自治机关，并非行政院或内政部之派出机关，自非行政院或内政部之下级机关，依行政程序法第一百五十九条规定，解释函令之行政规则，只有拘束机关内部或其下级机关之效力，并不发生对外拘束另一公法人即地方自治团体之效力。故中央政府就法律所定地方自治事项，事前所颁布之解释令函等行政规则，应仅具有提供建议地方自治团体参考性质，地方自治团体于进行“自主决定”时，仍不受其拘束。亦即地方自治团体对于行政院以“监督机关”身分所作有关法律所定自治事项之指导性意见，固未可迳行排斥而不用，但仍得依据法律表示其合法适当之见解 (参照释字第一三七号解释。

　　　　　　　就此，日本行政法学者原田尚彦即谓：“从地方行政的现状来看，即使就地方公共团体的自治事务的执行，中央政府也有就法令的解释等，作成行政规则 (通达) 或表明意见。然而，中央政府对于自治事务的执行，并不享有指挥监督地方自治团体的权限。因此，此类措施，并不是本于行政监督权所为具有拘束力之职务命令，充其量只是地方自治法第二百四十五条所称非权力性质的建议、劝告的性质，故不应单纯盲目服从中央的行政规则等，而只有在认为该行政规则具有合理性的范围内，宜加以尊重” (原田尚彦，地方自治法之法与构造，一九九五年全订二版，第六十一页) (附件十一) 。

　　　　　　　我国学说也认为“对于地方自治监督权应该如同对人民自由权利之限制一样，应该有法律保留原则之适用。除为达成监督目的所必要，且是最后不得已，在最小限度内，始得行使监督手段外，还必须考虑到地方自治团体的自主性及自立性。同时应该排除以行政规则 (含解释令函) 对地方自治团体加以监督之方式” (参见陈树村，地方自治监督与行政救济，收于台北市政府法规委员会编印，地方自治法二○○一，第四○一页以下) (附件十二) 。

　　　　　　　换言之，“地方自治团体由于具有独立的法人格，可作为行政权之主体而活动，因此，国家对地方自治团体之监督，与上级机关对下级行政机关之监督不同，并不包括对自治活动的一般指挥命令权。因为指挥命令，不问其为一般之训令或具体之指令，皆是干涉到被监督者的意思决定，上级行政机关得以此对下级行政机关，要求下级行政机关服从。这种监督方式只能对未具有独立意思之国家机关实施，不得对独立意思主体为之” (参见张正修，地方制度法理论与实用２本论，二○○○年一版，第六五二页) (附件十三) 。

　　　　　　　总之，现代化社会虽有不断法律化、法典化之要求，但法典化不代表地方自治团体将被削权、挤压，毋宁，立法者有义务于各种法律中留下地方之自治 (亦即，自主决定) 空间，地方政府也应享有一定之解释空间。因此，地方自治的“监督”，应属“事后监督”性质，且为保障地方自治，应采“低密度之监督”方式。而不得巨细靡遗以事先颁布解释令函方式，改采“事前监督”及“高密度监督”方式，致压缩地方自治空间。故行政院及内政部认为地方自治团体就地方自治事项应受中央解释令函之拘束，其所持见解显然抵触地方制度法第三十条及第七十五条所揭“事后监督”及“低密度合法性监督”原则。

　　　　　７、贵院大法官第一一七一次会议决议与本件无关：

　　　　　　　关于内政部函示中所指“对于中央法规之解释，应以中央主管机关之见解为准，地方机关之法律见解与中央主管机关有异时，应受中央主管机关之见解之拘束，司法院大法官第一一七一次会议著有决议。”乙节 (如附件十四) ，实有断章取义之嫌。查上开决议系指“适用中央法规应行办理之事务”，而非属“地方自治团体之自治事项” (参照 钧院释字第五二七号解释理由书末段) ，则对于中央法规之解释，原则上应以中央主管机关之见解为准，地方机关之法律见解与中央主管机关有异时，应受中央主管机关之见解之拘束。此决议乃对于中央法规有关“非属地方自治团体之自治事项”规定所作成之解释，核与本件有关法律所定“地方自治团体之自治事项”规定之情形不同，自不得援引上述决议见解，作为声请人应受中央主管机关法律见解之拘束之依据。

　　　　　　　关于内政部函示中所指关于“国家统治权整体性”原则及“法律秩序统一性”，并据以主张地方政府应受中央通案性统一法律见解之拘束乙节 (如附件六、七) ，惟查地方制度法本身即是划分整体性与因地制宜性的机制，如果解释地方制度法时仍要以整体性原则为依归，则何须要地方自治？至于法律秩序统一性，虽是法治国家的必要原则，但既然法律授权地方自治，即有因地制宜之必要，绝非统一在中央主管机关的解释命令下。此由地方制度法第三十条、七十五条规定可知，中央与地方的法律秩序应该统一在司法权下，而且为了尊重地方自治，还特别提升到司法院大法官解释的层次 (见附件十五) 。故中央政府与地方政府就地方自治事项之法律见解之统一，系司法院之权责范围，并非地方自治之监督机关之权限。

　　 (三) 声请人得直接声请统一解释

　　　　　故依 贵院释字第五二七号解释理由书意旨，声请人身为直辖市政府，办理自治事项，非属执行中央委办事项应受中央主管机关指挥监督之情形，乃为地方自治团体之最高行政机关，应无上级机关，今发生司法院大法官审理案件法第七条第一项第一款见解歧异，依其性质均无受中央主管机关所表示关于宪法或法令之见解拘束者，依 贵院释字第五二七号解释理由书末段之意旨，自得依法不经层转，迳向 贵院声请解释。且本件声请解释之标的，既牵涉行政院干预地方自治团体之决定，内容且涉及地方自治团体之自治权限，中央主管机关或自治监督机关已成为争议之一造，自无更由其层转之理。就此行政院于先前声请人就全民健保声请释宪案中亦表示涉及地方自治事项，毋须由其层转声请解释 (附件十六) ，亦持相同见解。

　　二、声请人对本案所持之立场与见解

　　 (一) 本件地方制度法第八十三条第一项“特殊事故”之解释权，归属地方政府依地方制度法第八十三条之体系解释，第一项为关于延选之实体规定，第二项及第三项为关于延选之程序规定，第二项针对直辖市议员、直辖市长、县市议员、县市长，为影响较大、层级较高之民意代表公职人员之选举，其延选或补选需经内政部、行政院核准通过。而第三项乃为对影响较小、层级较低之民意代表或公职人员之选举之规定，其延选或补选由各该县市政府核准后办理即可。关于直辖市之里长选举，法律并无明文规定，是为立法者之疏失。今依体系解释，应可适用第三项规定，认为关于影响较小、层级较低之里长公职人员选举之事项，其延选或补选由直辖市政府核准后办理即可。

　　　　　又依地方制度法第八十三条规定，声请人对于有关里长公职人员之选举及延期改选事宜，既有法律授权之核准权，则当然有认定及解释“特殊事故”之权限。另依地方制度法第十八条第一款第一目规定直辖市公职人员选举之实施为地方自治事项，故本件地方制度法第八十三条所定有关里长延选之“特殊事故”之解释权，归属于地方自治团体。地方自治团体得依权责及实际需要核办，亦为内政部所承认 (见附件十七) 。故声请人就特殊事故之解释，本于地方自治之意旨，中央政府自应予以尊重，不得以所持法律见解与中央政府不同，亦即只是单纯法律见解歧异而已，即遽认为违法。

　　 (二) 对于“特殊事故”不确定法律概念之解释适用，地方自治团体享有地方自治之自主解释空间，中央政府不应过度干涉，进行“事前高密度之监督”

　　　　　按在具体情形，是否符合地方制度法第八十三条第一项所定得以延选里长之“特殊事故”之要件，同条第三项既然已经授权地方政府核准认定，核属地方自治主管机关本于地方自治职权涵摄事实、解释此不确定法律概念之范畴，中央主管机关依法不宜、也不应该越俎代庖，代替地方政府解释此“特殊事故”之不确定法律概念，否则不啻取代地方政府行使核准权。再者，此“特殊事故”之要件，系为不确定法律概念，而所谓不确定概念者，其本质上，需经由具体事实情况之“评价”，而此种评价，其不必然导出一个明确的结果，是以，于不确定法律概念中，倘有灰色地带而有是否该当于不确定概念之争执时，数种可能的决定中之任何一种，因其系为该不确定法律概念所涵盖，故均可认为其为适当，并被视为合法 (参见翁岳生院长编，行政法上册，二○○○年第二版，第一九五页) (见附件十八) 。

　　　　　换言之，就此数种可能的决定，乃法律赋予地方自治团体之自治行政机关享有判断馀地或行政裁量权 (日本学说所谓要件裁量) ，故声请人就此不确定法律概念，依法所为之判断决定，既在该不确定法律概念可得支持之适用范围，自皆属适当且合法。盖愈是基层的事项，愈应尊重地方之裁量，也就是“层级化自治监督的概念”，内政部以一纸解释函来一体适用全国各级地方选举，将迫使地方自治失去更正弹性空间，已失去立法良善尊重地方之精神 (附件十九) 。因此，行政院及内政部认为里行政区域调整不属于特殊事故乙案，实际上已经逾越其法律上监督，而违法干预地方政府解释地方自治事项法规之权责。

　　 (三) “特殊事故”非仅限于天灾及有事实上和其他选举合并办理必要之二种情形地方制度法第八十三条第一项所定“特殊事故”，属于高度不确定的法律概念，在解释方法论上得有开阔之具体化可能，并无必要局限于内政部所称之天灾、地变或与其他种选举合并举行之可能 (见附件二十) 。

　　　　　１、依文义解释，特殊事故不以内政部所示二种情形为限：

　　　　　　　依法条文义解释，“特殊事故”可包括一切可能妨碍选举进行或影响里长与里民法律关系或为阻止公益上危害之发生或其他有正当理由之特殊情事在内，在文字意义之可能性范围，有多种解释可能，并不限于内政部所示二种情形。

　　　　　２、依立法者意思，特殊事故之范围授权地方政府自主决定，并不限于内政部所示二种情形：

　　　　　　　由地方制度法立法理由探知，参考地方制度法草案第七十九条说明 (相当于现行地方制度法第七十五条) (见附件二十一) ，并无将“特殊事故”局限于内政部所指二种情形之考量。且追本溯源地方制度法乃参照直辖市自治法及省县自治法规定，依内政部于省县自治法草拟时向立法院所为之说明，对于“特殊事故”仍需以诸多之不确定法律概念予以解释适用，立法者遂未予条列界定，而授权地方自治团体自行认定 (见附件二十一) ，亦即赋予地方自治团体自主解释决定，并非委由中央政府进行“妥当性选择”代为解释决定。

　　　　　３、依行政先例，特殊事故包括里行政区域之调整：

　　　　　　　以往内政部早在七十七年十二月十六日便作成解释：“经查因行政区域调整而延期改选或延长任期尚不乏案例” (附件十七) ，认可地方政府可衡量实际需要，因行政区域调整而延期改选里长，因此七十八年台北市第五届里长便因行政区域调整而延期改选，并延长里长任期一年。可见以行政区域调整作为特殊事故，已有行政惯例，自难遽认违法。当年地方自治法制不完备时期，中央尚且有此认知与风度，充分尊重地方自治权限，经过十多年后，保障地方自治的“地方制度法”已经施行的今天，中央政府更应有保障地方自治的积极作为。

　　　　　　　再者，就各类地方选举因故延期举行者，迭有行政先例存在 (见附件二十三) ，除上述七十八年本市第五届里长选举因行政区域及里区域调整延后一年之情形外；台北县第五届里长选举，因适逢台湾省第三届县市议员普遍改选期间，为避免不同级之两种公职人员同时办理选举，于选务作业上容易发生弊端而延期改选，计延长任期约八个月；台湾省第九届省议员及台北市第六届、高雄市第四届市议员任期原至八十二年十二月届满，为配合民选省市长任期而延后一年办理改选等。足见本件因里界调整而延期选举，并非首例。亦足证地方制度法第八十三条第一项所称之特殊事故，并不限于内政部所例示之二种情形。

　　　　　４、依“举轻明重”之法理，特殊事故应包括为维护重大公共利益所发生之里行政区域调整：

　　　　　　　内政部对于特殊事故所作之解释，认仅限于“重大天然灾害、变故或其他不可抗力事件”及“单一种类选举有与其他种类选举合并办理之可能”两种情形。然合并选举属人为之阻碍性质，是以从解释法理推知，特殊事故并不局限于重大天然灾害，亦包括人为障碍因素。本市目前之里区域因都市发展、人口变迁，造成各里之资源分配不均，亟有变更之必要；而变更后，影响里数甚多，高达六十多里，十八万多人，为避免选举后调整里区域影响里长权益及里民选举民主权，声请人决定里长于里区域调整后再行改选。其公益性考量，实大于合并选举之经济考量。换言之，为节省社会资源而办理合并选举，既得为特殊事故之范围，则为公平分配里行政资源，进行调整里邻编组，以维护公共利益，其重要性更大于社会资源之节省，依“举轻明重”之法理，更应得解释为特殊事故之范围。因此，行政机关为维护公共利益，如有特殊的正当理由情形，便可认为特殊事故。在此牵涉利益衡量问题，毕竟政府应以追求市民最大福祉为最终目标，因此应进行“成本效益分析”，才能决定是否有正当有理存在。而不得全盘否定里行政区域调整作为特殊事故之解释，否则将危害公共利益。

　　　　　５、依合宪性解释，特殊事故可包括里行政区域调整：

　　　　　　　按里行政区域调整，攸关里行政资源公平合理分配之市民权益至巨，乃涉及重大公共利益。而里长职务性质上为奉令执行职务之广义公务人员性质，并非反映民意、审议法案、预算之民意代表，亦非有决策权责之公职人员，其任期虽法律规定以四年为原则，但仍可因特殊事故延期选举而视需要展延任期 (地方制度法第八十三条第四项) ，其任期变更之社会成本 (限制里民及时选举之权利) ，若小于行政区域之调整所追求之公共利益时，则为维护公益而以特殊事故为由，延期选举，仍符合宪法第二十三条规定，故将特殊事故解释为包括里行政区域之调整，并不违反宪法。

　　 (四) 本件特殊事故之解释，与司法院释字第四九九号解释无涉

　　　　　查国民大会代表等中央民意代表之任期，系于宪法中所明定，核其原因无非系因其为宪政基本秩序之所系，为国家宪政之根本；然查，里长任期等相关事项，则系于地方制度法等法律规定中所明定，其本质系为地方自治事项，而宪法就此亦并无任何规定或限制，是更足见里长任期事项系属地方自治事项，故声请人依法律规定处理本件里长延选案，并未涉及国家基本宪政体制或导致内政部九十一年四月二十三日来函所称“国中之国”等之问题；内政部函就本件里长延选案，隐喻地方并非“国中之国”并有“遵循国家整体性政策规范的‘宪法义务’”等词，核其比喻实显有谬误。且按司法院释字第四九九号解释乃是针对“全国性中央民意代表”所作成之解释，而本件里长延选案则涉及担任“地方性基层公职人员”之里长，其法定执掌为办理公务及交办事项 (地方制度法第五十九条第一项) ，并非负责反映民意、审查法案及预算之民意代表，也不是负责重大决策之公职人员，自不在该号解释的适用范围。换言之，里长固然民选产生，但其毕竟偏重事务性与细琐事项，难与立法委员或国大代表相提并论，民主定期改选理论与政治契约理论从而非完全适用。本件只涉及半年到一年的延任，而且出于里邻重整必要，也难与先前国大延任案达二年以上者相提并论 (参见黄锦堂教授，北市里长延选案的法理分析，中国时报九十一年四月二十五日第十五版) (如附件二十) 。

　　 (五) 声请人就本件特殊事故之解释，具有民主正当性

　　　　　按本市议会于审议“台北市行政区划及里邻编组自治条例”时，即已充分讨论有关先行调整里邻编组后再办理里长选举之事宜，经最后审议结果，多数同意三读通过上述自治条例并自公布之日起立即施行 (在审议过程中有议员提案主张里长选举完毕后再办理里邻界线调整，因此提议上述自治条例订定日出条款，亦即自明年一月一日起才施行，但表决结果未获得通过) ，亦即已认可台北市政府得先行办理里邻编组调整再实施里长选举，足见本件有“特殊事故”存在，得以延选，不仅有地方制度法第八十三条之授权依据，且有地方自治团体之最高民意机关之市议会通过自治条例为基础，已具有民主正当性，且已发挥民意监督功能。

　　　　　本市议会于审议“台北市行政区划及里邻编组自治条例”时，业已充分讨论并获多数通过，故本市议员对本案先行里行政区域之调整显已有共识，声请人将尽一切努力积极协调促使本市里区域调整方案能于本市议会本会期审议通过，再依内政部函释公告半年，即可立即进行改选，对于内政部疑虑本市第八届里长任期，将因调整方案无法及时审议通过致无限期延任乙节，市府将尽一切努力协调即时审议通过，避免发生再次延选。故应不致有内政部所顾虑之情事发生。

肆、结论

　　宪法第十章、第十一章对于地方自治已有明确的保障，故中央政府就监督地方自治团体办理自治事项领域，对于地方政府解释、适用、执行法律所定自治事项之法规，应以实现地方自治的本旨为目的，以强化地方自治团体的自主权及独立性为终局目标。地方政府依法办理自治事项有行使核准权者，应认为其有如何适用法律之解释权。中央政府仅得为“事后低密度之合法性审查”，而不得为“事前高密度之合法性乃至合目的性审查”。其对于法律所定自治事项之法规之解释见解，固可供地方政府参考，但依法并无强制拘束力。地方制度法第八十三条第一项所指里长延选理由“特殊事故”意义为何，应由有核准权的地方政府即声请人依权责与事实需要核办。非仅限于内政部函示之“重大天然灾害、变故或其他不可抗力事件”及“单一种类选举有与其他种类选举合并办理之可能”之二项情形。否则法律赋予地方政府为办理地方自治所有之核准权将名存实亡，完全无法获得确保。

　　再者，声请人为因应“台北市行政区划及里邻编组自治条例”之施行，拟先调整里行政区域以公平合理分配里行政资源，而延选里长，应认为属地方制度法第八十三条第一项之“特殊事故”情形。今为落实地方自治精神，维护本市地方自治权，声请人因行使办理地方自治事项之职权，于适用地方制度法规定，发生与行政院及内政部对同一法律之适用有法律见解歧异之情形，爰依司法院大法官审理案件法第七条第一项第一款之规定，声请 贵院大法官统一解释。并为求审议程序及结果之周延审慎，再依司法院大法官审理案件法第十三条规定恳请 贵院准行言词辩论程序，同意声请人到场说明，以确认声请人核准里长延选之合法性，至为感祷。

伍、附件

　　附件一：台北市第五期里区域调整预计增、减里及里邻调整一览表。

　　附件二：台北市行政区划及里邻编组自治条例。

　　附件三：台北市政府九十一年四月四日府民二字第○九一○五五三○五○○号函影本乙份。

　　附件四：台北市政府九十一年四月八日府民二字第○九一○五五三○七○○号函影本乙份。

　　附件五：内政部九十一年四月十一日台内民字第○九一○○○三七三二号函影本乙份。

　　附件六：内政部九十一年四月二十三日台内民字第○九一○○六八二一九号函影本乙份。

　　附件七：内政部九十一年四月三十日台内民字第○九一○○六八二八三号函影本乙份。

　　附件八：行政院九十一年五月二日院台内字第○九一○○二一四五三号函影本乙份。

　　附件九：许志雄，地方自治权的基本课题，月旦法学杂志，第一期，一九九五年五月，第十三页。

　　附件十：诉愿法第七十九条第三项。

　　附件十一：原田尚彦，地方自治之法与构造，一九九五年全订二版，第六一页。

　　附件十二：陈树村，地方自治监督与行政救济文章一篇。

　　附件十三：张正修，地方制度法理论与实用，二本论，第六五二页。

　　附件十四：司法院大法官第一一七一次会议不受理决议影本乙份。

　　附件十五：参照苏永钦教授，北市里长延选案以和为贵，何不声请大法官解释，联合报九十一年四月三十日民意论坛。

　　附件十六：行政院九十一年三月十一日院台卫字第○九一○○一○四二四号函影本乙份。

　　附件十七：内政部七十七年十二月十六日台 (七七) 内密水民字第一四一二四号函影本乙份。

　　附件十八：翁岳生院长编，行政法上册，二○○○年第二版，第一九五页。

　　附件十九：董保城教授，愈是最基层的愈应尊重地方，联合报九十一年五月三日第十五版。

　　附件二十：黄锦堂教授，北市里长延选案的法理分析，中国时报九十一年四月二十五日第十五版。

　　附件二十一：地方制度法草案第七十九条。

　　附件二十二：内政部于省县自治法草拟时向立法院所为之说明影本乙份。

　　附件二十三：台北县、台北市里长延选理由说明表及台湾省议会议员延选纪录。

谨呈

司法院 公鉴

                                     聲  請  人：臺北市政府
                                     法定代理人：馬  英  九

中华民国九十一年五月七日

(本聲請書附件略)

解释有无违法声请书

为声请人依地方制度法第八十三条第一项及第三项核准里长延选，行政院对其办理地方自治事项认为不合法予以撤销，致其办理自治事项是否适法发生疑义，爰依地方制度法第七十五条第八项规定，声请 贵院大法官解释。

壹、声请解释目的

　　地方自治团体依法办理地方自治事项，本有本诸权责及实际需要解释、适用法律之权限。声请人今为办理地方自治事项，即因应“台北市行政区划及里邻编组自治条例”之施行，拟先调整里行政区域以公平合理分配里行政资源，认为此情形有其必要性、急迫性，属地方制度法第八十三条第一项之“特殊事故”情形，而依法核准延选里长。惟内政部认为声请人办理上述地方自治事项违背法律，而报行政院予以撤销。

　　本件所涉及的仅为地方制度法第八十三条第一项规定“特殊事故”之不确定法律概念的具体化或解释是否妥当，并不涉及违法问题，地方行政机关于适用该规定时，应有具体化之解释空间，而行政院及内政部应尊重地方政府行使其自治行政权。声请人就“特殊事故”之解释，纵与行政院暨内政部所持法律见解不同，但只是单纯法律见解歧异之妥当性问题而已，并未逾越解释空间范围，自未抵触现行法律或法规命令，并无违法。有鉴于旨揭地方团体办理自治事项有无违法发生疑义，爰依地方制度法第七十五条第八项之规定，恳祈 贵院大法官解释，以确认声请人办理自治事项之合法性。

贰、本案发生有无违法疑义之经过，及涉及之法律条文

　　一、按台北市目前之里区域因都市发展，人口变迁，造成各里之行政资源分配不均，因不论里面积大小，里建设经费一律为二十万元，基于行政资源分配的平均，有必要重新划设里界 (见附件一) 。而如错过此次调整时机，因里长任期四年之规定，欲调整区里必须再等四年，依近年来都市发展之速度，行政资源分配的不平均，预计将会与日俱增。

　　二、“台北市行政区划及里邻编组自治条例”于九十一年四月三日经台北市议会三读审议通过，于翌日公布施行，如依据新修正之台北市行政区划及里邻编组自治条例则应调整之区域将产生重大变动。为避免选举后调整里区域影响里长权益及里民选举民主权 (里民需居住该地区四个月以上才有选举权) ，声请人决定里长于里区域调整后再行改选。

　　三、声请人因而依据地方制度法第八十三条第一项及第三项规定，以“特殊事故”为理由，核准里长延选，于九十一年四月四日以府民二字第○九一○五五三○五○○号函台北市选举委员会 (见附件二) ，请其延后办理选举及暂缓发布里长选举公告；并于九十一年四月八日以府民二字第○九一○五五三○七○○号函通知台北市选举委员会 (见附件三) ，为配合“台北市行政区划及里邻编组自治条例”之公布实施，特将本市第八届里长任期，依事实需要延长半年至一年，并送请内政部查照知悉。

　　四、内政部于九十一年四月十一日以台内民字第○九一○○○三七三二号函声请人 (见附件四) ，认为声请人为办理里编组调整，而将本市第八届里长任期依事实需要延长半年至一年，与上开特殊事故之立法意旨显有不合，且认声请人解释应受有权解释之法律中央主管机关意见之拘束，请声请人再加审慎考量等语；又于九十一年四月二十三日以台内民字第○九一○○六八二一九号函声请人 (见附件五) ，认为声请人无“特殊事故”，而将本市第八届里长任期依事实需要延长半年至一年，有明显重大之瑕疵，违反地方制度法第八十三条第一项规定，请声请人尽速为适法之处理等语。内政部并于九十一年四月三十日以台内民字第○九一○○六八二八三号函，报请行政院撤销声请人函台北市选举委员会有关请其延后办理选举及暂缓发布里长选举公告以及延长本市第八届里长任期半年至一年之决定 (见附件六) ，而行政院竟未给予声请人答辩说明机会，即迳予采纳内政部之意见，并在未事先通知限期改正之情况下，即于九十一年五月二日以院台内字第○九一○○二一四五三号函撤销声请人之延选决定 (见附件七) 。

　　五、是为落实地方自治精神，执行本市地方自治权，声请人因办理地方自治事项即行使核准延选之职权，于适用地方制度法第八十三条第一项及第三项规定，发生有无违法之疑义，爰依地方制度法第七十五条第八项规定，声请 贵院大法官解释，以确认声请人办理自治事项核准里长延选之合法性。

参、声请解释之理由及声请人对本案所持之立场与见解

　　一、声请解释之理由

　　 (一) 核准里长延选属声请人办理地方自治事项范围

　　　　　地方制度法第十八条第一款规定，直辖市公职人员选举罢免之实施为直辖市自治事项。又依同法第八十三条针对直辖市议员、直辖市长、县市议员、县市长职人员之选举，其延选或补选需经内政部、行政院核准通过。而第三项乃为对影响较小、层级较低之民意代表或公职人员之选举之规定，其延选或补选由各该县市政府核准后办理即可。关于直辖市之里长选举延期办理改选，法律并无明确规定，是为立法者之疏失。今依同法第八十三条体系解释，应适用第三项规定，认为关于影响较小、层级较低之里长公职人员选举之规定，其延选或补选由直辖市政府核准后办理即可。

　　 (二) 发生有无违法之疑义

　　　　　内政部函示声请人 (如附件五) ，认为声请人无特殊事故，而将本市第八届里长任期依事实需要延长半年至一年，有明显重大之瑕疵，违反地方制度法第八十三条第一项规定，请声请人尽速为适法之处理，且认为声请人解释地方制度法办理自治事项规定，应受该法律之中央主管机关意见拘束之法律见解，进而报行政院撤销声请人之延选决定。今声请人办理自治事项面临有无违法之疑义，涉及地方自治权限是否合法行使及监督机关有无违法行使监督权，故依同法第七十五条第八项规定声请 贵院解释。

　　 (三) 地方制度法第七十五条第八项规定，创设了除司法院大法官审理案件法规定外，声请司法院解释之途径

　　　　　１、依地方制度法第七十五条第八项规定，声请人办理自治事项有无违背法律发生疑义，得声请司法院解释。虽有学者主张中央对地方法人所为之撤销属行政处分，声请人可依行政诉讼法第四条提起撤销诉讼以为救济手段，不宜弃现行行政争讼不顾而迳赴司法院大法官会议。然而，征诸地方制度法立法理由讨论及观诸同法第七十五条全条条文，声请司法院解释乃立法者特意创设供地方自治团体对于中央违法处理之特别救济途径，以衡平中央与地方权限之武器。应无理由以其他原因排除此法律之明文规定，而限缩地方自治团体寻求救济之管道。且在我国行政争讼过程中，采取执行不停止原则，参见诉愿法第九十三条第一项及行政诉讼法第一百十六条第一项，中央之撤销处分并不因地方团体之诉愿而停止其效力，可见立法者于制定地方制度法时，已预见如本案情形发生时地方自治团体面对中央政府之窘境，而特意创设此得声请司法院解释并停止中央撤销处分效力之管道，以资救济。

　　　　　２、再者，本件行政院之撤销行为已涉及声请人办理自治事项所依据之“台北市行政区划及里邻编组自治条例”之效力问题，且该自治条例并未经上级主管机关函告无效，无从依地方制度法第三十条第五项声请解释，故依 贵院释字第五二七号解释理由书意旨，应得依地方制度法第七十五条第八项规定，迳行声请 贵院大法官解释，否则，若谓只容许自治监督机关行政院声请解释，却不容许地方自治机关声请解释，岂不有违宪法第七条所揭平等原则？又本件涉及地方自治团体之自治权限，行政院已成为争议之一造，自无更由其层转之理，并予叙明。

　　二、声请人对本案所持之立场与见解

　　 (一) 声请人依法解释“特殊事故”以行使核准权并无违法

　　　　　按依地方制度法第八十三条第三项规定之体系解释，有关直辖市里长公职人员选举之规定，其延选或补选由直辖市政府核准后办理即可，此为中央与地方一致之见解。依地方制度法第八十三条第三项规定，地方政府对于有关里长公职人员之选举及延期改选事宜有法律授权之核准权，既有核准权，当然有认定及解释所谓特殊事故之权限。本件地方制度法第八十三条所定特殊事故，为不确定法律概念，行政机关于适用时，有予以具体化之解释空间，地方自治团体应依权责及实际需要核办，亦为内政部所承认 (见附件八) 。是声请人就特殊事故之解释，纵与行政院暨内政部所持法律见解不同，但只是单纯法律见解歧异而已，并未逾越具体化之解释空间范围，自未抵触现行法律或法规命令，故并无违法。按地方办理自治事项时，并无上级机关的存在，仅有自治监督机关得对其办理自治事项是否合法作合法性审查，不宜作合目的性的审查，而此合法性审查之密度应在保障地方自治的考量下以低度为宜，不宜轻言认定违法。

　　 (二) 对于地方自治事项法规之“特殊事故”不确定法律概念之解释适用，地方政府享有行政裁量权，中央政府不应干涉按在具体情形，是否符合地方制度法第八十三条第一项所定得以延选里长之“特殊事故”之要件，同条第三项既然已经授权地方政府核准认定，核属地方自治事项范围，自应由地方自治机关本于职权涵摄事实并解释此不确定法律概念，中央主管机关依法不宜、也不应该越俎代庖，代替地方政府解释此“特殊事故”之不确定法律概念及行使核准权。再者，此“特殊事故”之要件，系为不确定法律概念，而所谓不确定概念者，其本质上，需经由具体事实情况之“评价”，而此种评价，其不必然导出一个明确的结果，是以，于不确定法律概念中，倘有灰色地带而有是否该当于不确定概念之争执时，数种可能的决定中之任何一种，因其系为该不确定法律概念所涵盖，故均可认为其为适当，并被视为合法，换言之，就此数种可能的决定，已由法律赋予行政机关判断馀地或行政裁量权，故声请人就此不确定法律概念，依法所为之判断决定或行政裁量，既在该不确定法律概念可得支持之适用范围，应皆属适当且合法。因此，行政院及内政部认为里行政区域调整不属于特殊事故乙案，实际上已经逾越其法律上监督，而违法干预地方政府自主解释空间之权限。

　　 (三) “特殊事故”非仅限于天灾及有事实上和其他选举合并办理必要之二项情形按“特殊事故”的范围，依其文义解释，本来就不以天灾事变的不可抗力事件为限，内政部九十一年四月十一日函释也认为特殊事故包括为节省社会资源而办理合并选举的情形。因此，行政机关为维护公共利益，如有特殊的正当理由情形，便可认为特殊事故。在此牵涉利益衡量问题，毕竟政府应以追求市民最大福祉为最终目标，因此应客观进行“成本效益分析”，才能决定是否有正当有理存在。亦即第一项所称“特殊事故”，属于高度不确定的法律概念，在解释方法论上得有开阔之具体化可能，并无必要局限于内政部所称之天灾、地变或与其他种选举合并举行之可能 (参见黄锦堂教授，北市里长延选案的法理分析，中国时报九十一年四月二十五日第十五版) (见附件九) 。

　　　　　再依立法者意思之历史解释，由地方制度法立法理由探知，参考地方制度法草案第七十九条说明 (相当于现行地方制度法第七十五条) (见附件十) ，并无将“特殊事故”局限于内政部所指二种情形之考量。且追本溯源地方制度法乃参照直辖市自治法及省县自治法规定，依内政部于省县自治法草拟时向立法院所为之说明，对于“特殊事故”仍需以诸多之不确定法律概念予以解释适用，立法者遂未予条列界定，而授权地方自治团体自行认定 (见附件十一) 。足见“特殊事故”并无法令限制于上述二种情形。

　　　　　有关地方制度法第八十三条第一项“特殊事故”规定，内政部对于特殊事故所作之解释，虽认仅限于“重大天然灾害、变故或其他不可抗力事件”及“单一种类选举有与其他种类选举合并办理之可能”两种情形。然合并选举属人为之阻碍性质，是以从解释法理推知，特殊事故并不局限于重大天然灾害，亦包括人为障碍因素。本市目前之里区域因都市发展、人口变迁，造成各里之行政资源分配不均，亟有变更之必要；而变更后，影响里数甚多，为避免选举后调整里区域影响里长权益及里民选举民主权，声请人决定里长于里区域调整后再行改选。其公益性考量，实大于合并选举之经济考量。故依“举轻明重”之法理，行政区域之调整，自得作为特殊事故。

　　　　　再者，就各类地方选举因故延期举行者，迭有行政先例存在 (见附件十二) ，如本市第五届里长选举因行政区域及里区域调整延后一年；台北县第五届里长选举，因适逢台湾省第三届县市议员普遍改选期间，为避免不同级之两种公职人员同时办理选举，于选务作业上容易发生弊端而延期改选，计延长任期约八个月；台湾省第九届省议员及台北市第六届、高雄市第四届市议员任期原至八十二年十二月届满，为配合民选省市长任期而延后一年办理改选等。足见本件因里界调整而延期选举，并非首例。亦足证地方制度法第八十三条第一项所称之特殊事故，并不限于内政部所例示之二种情形。

　　 (四) 本件特殊事故之解释与司法院释字第四九九号解释无涉

　　　　　查国民大会代表等中央民意代表之任期，系于宪法中所明定，核其原因无非系因其为宪政基本秩序之所系，为国家宪政之根本；然查，里长任期等相关事项，并非宪法规定之制度，与国民主权原理之宪政秩序无涉，而系于地方制度法等法律规定中所明定，其本质系为地方自治事项，而宪法就此亦并无任何规定或限制，是更足见里长任期事项系属地方自治事项，故声请人依法律规定处理本件里长延选案，并未涉及国家基本宪政体制或导致内政部九十一年四月二十三日来函所称“国中之国”等之问题；内政部函就本件里长延选案，隐喻地方并非“国中之国”并有“遵循国家整体性政策规范的‘宪法义务’”等词，核其比喻实显有谬误。

　　　　　且按司法院释字第四九九号解释乃是针对“全国性中央民意代表”所作成之解释，而本件里长延选案则涉及担任“地方性基层公职人员”之里长，其法定执掌为办理公务及交办事项 (地方制度法第五十九条第一项) ，并非负责反映民意、且有法案及预算审查权之民意代表，也不是负责重大决策之公职人员，自不在该号解释的适用范围。换言之，里长固然民选产生，但其毕竟偏重事务性与细琐事项，难与立法委员或国大代表相提并论，民主定期改选理论与政治契约理论从而非完全适用。本件只涉及半年到一年的延任，而且出于里邻重整之必要，且非由里长本身决议通过，自难与先前国大自行延任案达二年以上之情形者相提并论 (参见黄锦堂教授，北市里长延选案的法理分析，中国时报九十一年四月二十五日第十五版) (如附件十三) 。

　　 (五) 本件里长延选，确有正当理由

　　　　　本件里长延后改选，确有“正当理由”之特殊事故存在。以下以专节分析，里区域调整作为特殊事故而延选里长之妥当性。

　　　　　１、先调整里区域，再选里长之效益

　　　　　　　本市目前之里区域因都市发展，人口变迁，造成各里之资源分配不均，亟有调整变更之必要；本市此次里区域重新调整，系因应本次制定之自治条例，而调整变更后，影响里数甚多，以九十一年二月底户数预估列入调整里数达计六十五里以上，直接影响里民范围预估达十八万人。为避免选举后调整里区域影响里长任职及里民权益，并追求公平合理分配各里的行政资源，以提升服务品质之公益性考量，有必要先行里区域调整后再行改选。又里长之定位，依地方制度法第五十九条第一项规定略以：里长受区长之指挥监督，办理里公务及交办事项。另依内政部八十三年十月十九日台 (八三) 内民字第八三○六七七○号函释，“里长依自治法规定系属地方民选公职人员，但非为民意代表。”故里长为基层公职人员，既非从事政策决定工作，也非反映民意之民意代表，其法定任期四年只是原则性规定，如遇特殊事故既可延期改选，自可依地方制度法第八十三条第四项规定依事实延长任期，此为法律授权延选之结果，无关破坏里长与里民之任期四年契约之问题。倘若现在不进行里区域之调整，则于里长选举后，因里长任职四年之权益，以及里民享受里长服务四年之权益，均不宜任意加以侵犯，例如小里被合并后原选出之里长势必丧失就职权利，又大里分割成数里后，那些新里应补选里长，势必产生争议。因此于选后进行里区域调整，有其实际困难，以致里区域调整，势必延后四年才能加以实施，对于资源分配不公平之里民而言，必须继续再忍受四年的牺牲，如此乃有违政府公平照顾里民之行政目的。

　　　　　２、延后选举之成本

　　　　　　　市民与里长之间的四年任期契约，将因此发生里长延任效果，稍有限制里民即时改选之权益，而产生部分社会成本。

　　　　　３、综合评估

　　　　　　　倘若能尽速调整里行政区域，再尽速办理改选，亦即里民及时改选里长之权益，不致于受到太大限制的范围内，先行调整里行政区域，以合理分配行政资源，则其所追求之公共利益应大于延后选举所可能产生之社会成本。因此，综合评估结果，利大于弊，应认为有延后选举之“正当理由”。

　　 (六) 本件里行政区域调整，作为特殊事故，具有民主正当性

　　　　　按本市议会于审议“台北市行政区划及里邻编组自治条例”时，即已充分讨论有关先行调整里邻编组后再办理里长选举之事宜，经最后审议结果，多数同意三读通过上述自治条例并自公布之日起立即施行 (在审议过程中有议员提案主张里长选举完毕后再办理里邻调整，因此提议上述自治条例订定日出条款，自明年一月一日起才施行，但表决结果未获得通过) ，亦即已认可声请人得先行办理里邻编组调整再实施里长选举，足见本件有“特殊事故”存在，得以延选，不仅有地方制度法第八十三条之授权依据，且有地方自治团体之最高民意机关台北市议会通过自治条例为基础，已具有民主正当性，且已发挥民意监督功能。故应不发生内政部所顾虑之问题，并予叙明。

　　　　　本市议会于审议“台北市行政区划及里邻编组自治条例”时，业已充分讨论并获多数通过，故本市议员对本案显已有共识，声请人将尽一切努力积极协调促使本市里区域调整方案能于本市议会本会期审议通过，再依内政部函释公告半年，即可立即进行改选，对于内政部疑虑本市第八届里长任期，将因调整方案无法及时审议通过乙节，声请人将尽一切努力协调议会即时审议通过，避免发生再次延选。故应不致发生内政部所顾虑之问题。

肆、结论

　　宪法第十章、第十一章对于地方自治已有明确的保障，故中央政府就监督地方自治机关办理自治事项领域，对于地方政府解释、适用、执行自治法规，应以实现地方自治的本旨为目的，以强化地方自治团体的自主权及独立性为终局目标。地方政府依法办理法律所定自治事项有行使核准权者，应认为其有如何适用法律之解释权。中央政府仅得为“事后低密度之合法性审查”，而不得为“事前高密度之合法性乃至合目的性审查”，其对于法律所定自治事项之法规之解释见解，固可供地方政府参考，但依法并无强制拘束力。

　　地方制度法第八十三条第一项所指里长延选理由“特殊事故”意义为何，应由有核准权的地方政府即声请人依权责与事实需要核办。非仅限于内政部函示之“重大天然灾害、变故或其他不可抗力事件”及“单一种类选举有与其他种类选举合并办理之可能”之二项情形。否则法律赋予地方政府为办理地方自治所有之核准权将名存实亡，完全无法落实保障。

　　再者，声请人为因应“台北市行政区划及里邻编组自治条例”之施行，拟先调整里行政区域以公平合理分配里行政资源，而延选里长，应认为属地方制度法第八十三条第一项之“特殊事故”情形。今为落实地方自治精神，维护本市地方自治权，声请人因行使办理地方自治事项之职权，于适用地方制度法规定，应无违法。今发生内政部认有违法而报请行政院撤销，已发生有无违法之疑义，爰依地方制度法第七十五条第八项规定，声请 贵院大法官解释。并为求审议程序及结果之周延审慎，再依司法院大法官审理案件法第十三条规定恳请 贵院准行言词辩论程序，同意声请人到场说明为荷，至为感祷。

伍、附件

　　附件一：台北市第五期里区域调整列入增、减里检讨者里行政资源分配分析表。

　　附件二：台北市政府九十一年四月四日府民二字第○九一○五五三○五○○号函影本乙份。

　　附件三：台北市政府九十一年四月八日府民二字第○九一○五五三○七○○号函影本乙份。

　　附件四：内政部九十一年四月十一日台内民字第○九一○○○三七三二号函影本乙份。

　　附件五：内政部九十一年四月二十三日台内民字第○九一○○六八二一九号函影本乙份。

　　附件六：内政部九十一年四月三十日台内民字第○九一○○六八二八三号函影本乙份。

　　附件七：行政院九十一年五月二日院台内字第○九一○○二一四五三号函影本乙份。

　　附件八：内政部七十七年十二月十六日台 (七七) 内密水民字第一四一二四号函影本乙份。

　　附件九：参见黄锦堂教授，北市里长延选案的法理分析，中国时报九十一年四月二十五日第十五版。

　　附件十：地方制度法草案第七十九条。

　　附件十一：内政部于省县自治法草拟时向立法院所为之说明影本乙份。

　　附件十二：台北县、台北市里长延选理由说明表及台湾省议会议员延选纪录。

谨呈 司法院 公鉴

                                     聲  請  人：臺北市政府
                                     法定代理人：馬  英  九

中华民国九十一年五月七日

(本聲請書附件略)

解释宪法声请书

为声请人依法定职权核准里长延选，与行政院行使职权，适用法律发生有抵触宪法之疑义，并引发适用宪法之争议，爰依司法院大法官审理案件法第五条第一项第一款之规定，声请 贵院大法官解释。

壹、声请解释宪法之目的

　　一、宪法第十章及十一章对中央与地方之权限及地方制度定有明确之保障，原则上就自治事项，地方自治团体享有立法权与执行权。当地方自治团体决定、执行自治事项时，只要该法规不违反中央法律或国家体制，且地方也未逾越法律之执行，则中央并无任何就具体个案事前指示之权限，为确保地方自治团体不受过度干扰，上级监督机关原则上应采行“事后的低密度合法性监督”，而不得为“事前高密度之合法性乃至合目的性之监督”。此与就委办事项，上级委办机关有合法性与合目的性之监督之情形不同。为确实保障地方自治，上级机关监督权之行使不仅必须有法律明文规定，且其法律所定监督权行使之构成要件也必须具体明确，俾使地方自治团体具有预测可能性，并符合宪法民主正当程序及保障地方制度之精神。

　　二、依地方制度法第七十五条第二项规定：“直辖市政府办理地方自治事项违背宪法、法律或基于法律授权之法规者，由中央各该主管机关报行政院予以撤销、变更、废止或停止其执行。”此规定涉及地方办理“自治事项”，其结果直接影响中央与地方均权制度甚巨。然而，该条项规定不但“违法”构成要件不明确，对中央如何行使此监督权、监督权之密度漏未规定，而且也未赋予地方自治团体于行政院行使撤销处分等监督权时，事先有答辩机会，是不符合宪法“法治国原则”及“正当程序”原则，应属违宪。

　　三、又行政院以“法律监督机关”身分，不考量法律规定地方自治事项已授权地方自治权限，也未给予声请人任何答辩机会，草率认定声请人办理地方自治事项违法，迳依地方制度法第七十五条第二项撤销声请人之里长延选决定。又行政院扩大解释适用有违宪疑义之地方制度法第七十五条第二项规定，而架空同法第十八条第一款第一目所赋予直辖市自治权及第八十三条第三项所赋予地方自治团体之核准权，其所适用之上开法律规定，过度侵犯地方自治团体办理自治事项之自治权限，已经抵触宪法对地方自治之制度保障。

　　四、关于 贵院释字第四九九号解释，声请人与行政院对其适用对象、范围发生争议，即声请人认为释字第四九九号解释乃是针对“全国性中央民意代表”所作成之解释，而里长并非反映民意之民意代表，也不是负责重大决策之公职人员，乃依地方制度法第五十九条规定在区长指挥监督下办理里公务及交办事项之“地方性基层公职人员”，自不在该号解释的适用范围。换言之，里长固经民选产生，但其偏重事务性与细琐事项，难与立法委员或国大代表相提并论，民主定期改选理论与政治契约理论从而无适用之馀地。然而，行政院不同意声请人之意见，认为本件地方制度法第八十三条第一项之解释，仍应适用释字第四九九号解释。由于该号解释具有宪法上之效力，故本件中央与地方机关于其行使职权，适用宪法 (释字第四九九号解释) 发生疑义。

　　五、依前述之说明，声请人因办理地方自治事项行使地方制度法第八十三条第三项之核准权与行政院行使同法第七十五条之撤销权，发生适用之法律有违背宪法之疑义，且双方对释字第四九九号解释之适用范围发生疑义，爰依司法院大法官审理案件法第五条第一项第一款之规定，恳祈 贵院大法官解释宪法。

贰、疑义之经过，及涉及之法律条文

　　一、台北市政府为调整里行政区域以公平合理分配里行政资源，乃提案制定“台北市行政区划及里邻编组自治条例”经议会于今年四月三日通过，并于四月四日公布施行。由于依该自治条例所为之里划分调整案无法于原定六月八日之里长选举前及时通过，乃以先行办理里区域调整为由，依据地方制度法第八十三条第一项及第三项规定，以有“特殊事故”为由，核准里长延后选举，并于九十一年四月四日以府民二字第○九一○五五三○五○○号函台北市选举委员会 (见附件一) ，请其延后办理选举及暂缓发布里长选举公告；并于九十一年四月八日以府民二字第○九一○五五三○七○○号函通知台北市选举委员会 (见附件二) ，为配合“台北市行政区划及里邻编组自治条例”之公布实施，特将本市第八届里长任期，依事实需要延长半年至一年，并送请内政部查照知悉。

　　二、内政部于九十一年四月十一日以台内民字第○九一○○○三七三二号函声请人 (见附件三) ，认为声请人为办理里编组调整，而将本市第八届里长任期依事实需要延长半年至一年，与上开特殊事故之立法意旨显有不合，且认声请人解释应受有权解释之法律中央主管机关意见之拘束，请声请人再加审慎考量等语，又于九十一年四月二十三日以台内民字第○九一○○六八二一九号函声请人 (见附件四) ，认为声请人无特殊事故，而将本市第八届里长任期依事实需要延长半年至一年，有明显重大之瑕疵，违反地方制度法第八十三条第一项规定，请声请人尽速为适法之处理等语。内政部并于九十一年四月三十日以台内民字第○九一○○六八二八三号函，报请行政院撤销声请人函台北市选举委员会有关请其延后办理选举及暂缓发布里长选举公告以及延长本市第八届里长任期半年至一年之决定 (见附件五) ，而行政院竟未给予声请人答辩机会，即迳予采纳内政部单方之意见，于未事先通知限期改正之情形下，于九十一年五月二日以院台内字第○九一○○二一四五三号函撤销声请人之延选决定 (见附件六) 。

　　三、按“直辖市、县 (市) 之行政机关 (即各该政府) 办理自治事项，发生司法院大法官审理案件法第五条第一项第一款之疑义或争议，且依其性质均无受中央主管机关所表示关于宪法或法令之见解拘束者，基于宪法对地方自治建立制度保障之意旨，各该地方政府得不经层转迳向司法院声请解释”， 贵院释字第五二七号解释理由书末段著有明文。本案核准里长延选属台北市自治事项之权限范围，依其性质并无受中央主管机关所表示关于宪法或法令之见解拘束，声请人爰依法迳向 贵院声请解释，以厘清此争议。

参、声请解释宪法之理由及声请人对本案所持之立场与见解

　　一、声请解释宪法之理由

　　 (一) 声请人行使职权与行政院行使职权，发生适用法律有抵触宪法之疑义，及适用宪法之争议声请人依地方制度法第八十三条规定办理地方自治事项，依事实情况认定有同条所定“特殊事故”情形，而核准第九届里长延选。惟内政部函示台北市政府 (如附件三、四) ，则对于“特殊事故”所作之解释，认仅限于“重大天然灾害、变故或其他不可抗力事件”及“单一种类选举有与其他种类选举合并办理之可能”两种情形。但因内政部持不同之法律见解，依地方制度法第七十五条第二项规定，认为声请人办理地方自治事项违法，即报行政院予以撤销地方政府之行政处分，此规定涉及地方办理“自治事项”，其结果直接影响中央与地方均权制度甚巨。然而，此条项规定不但“违法”之构成要件不明确，致地方政府毫无预测可能性，且对中央如何行使此监督权，其监督权之密度亦漏未规定，而且也未赋予地方自治团体于监督机关行使其撤销处分等之监督权时，事先有答辩机会，是不符合宪法法治国原则及正当程序原则，而有违宪之虞。又内政部及行政院扩大解释适用同法第七十五条第二项之规定已剥夺声请人实际上适用同法第八十三条规定，解释“特殊事故”以行使核准权之地方自治权限，行政院适用此有违宪疑义之法律已侵犯声请人享有宪法保障之地方自治权限。再者，行政院暨内政部与声请人对于里长延选案之特殊事由如何解释，是否为释字第四九九号解释范围所及亦有争议，声请人面对上述办理自治事项适用法律发生有抵触宪法之疑义，及引发适用宪法之争议，故有立即依法声请 贵院大法官为解释之实益。

　　 (二) 依其性质声请人无受中央主管机关所表示关于宪法或法令之见解拘束

　　　　　地方自治团体在受宪法及法律规范之前提下，享有自主组织及对自治事项制定规章并执行之权限。依据地方制度法第二条第二款之规定，所谓自治事项系指“地方自治团体依宪法或本法规定，得自为立法并执行，或法律规定应由该团体办理之事务，而负其政策规划及行政执行责任之事项。”是以，地方政府就自治事项领域，自得解释、适用、执行自治法规，并无上级机关之存在，此与行政机关基于职务分工，上下级机关间基于行政一体有指挥监督及上命下从关系之情形不同。为保障地方自治权，中央只能为合法性监督，而不能为合目的性监督，诉愿法第七十九条第三项规定：“诉愿事件涉及地方自治团体之地方自治事务者，其受理诉愿之上级机关谨就行政处分之合法性进行审查决定。” (见附件七) 即本此意旨。

　　　　　按地方制度法系依宪法第一百十八条及宪法增修条文第九条第一项所制定，该法对于地方自治事项，系授权地方自治团体自行办理，依法负其责任 (地方制度法第二十三条) ，故地方自治团体对于“中央主管机关”所作有关法律所定自治事项之指导性解释意见，固未可迳行排斥而不用，但仍得依据法律表示其合法适当之见解。盖声请人并非行政院或内政部之派出机关，自非行政院或内政部之下级机关，依行政程序法第一百五十九条规定，解释函令之行政规则，只有拘束机关内部或其下级机关之效力，并不发生对外拘束另一公法人即地方自治团体之效力。故行政院或内政部认为声请人解释地方制度法办理自治事项规定，应受法律之中央主管机关意见拘束之法律见解，似与上开行政程序法规定不符。

　　　　　关于内政部函示中所指“对于中央法规之解释，应以中央主管机关之见解为准，地方机关之法律见解与中央主管机关有异时，应受中央主管机关之见解之拘束，司法院大法官第一一七一次会议著有决议。” (见附件八) 实有断章取义之虞。上开决议系指适用中央法规应行办理之事务，非属地方自治团体之自治事项 (参照 贵院释字第五二七号解释理由书末段) ，则对于中央法规之解释，原则上应以中央主管机关之见解为准，地方机关之法律见解与中央主管机关有异时，原则上应受中央主管机关之见解之拘束。此决议乃对于中央法规有关“非属地方自治团体之自治事项”规定所作成之解释，核与本件有关法律所定“地方自治团体之自治事项”规定之情形不同，自不得援引上述决议见解，作为声请人应受中央主管机关法律见解之拘束之依据。

　　　　　乃行政院不查，于作成影响声请人自治权益至巨之撤销处分前，竟未给予声请人辩论说明澄清之机会，于听取内政部片面意见后，即迳行撤销声请人之延选决定，是显然不符正当法律程序，有违程序正义之嫌 (参照行政程序法第一百零二条) 。且本件声请人调整里邻，其目的在公平合理分配各里行政资源，以维护市民权益，故其追求公益是大于或小于延选的社会成本，内政部及行政院并未进行成本效益分析及利益衡量，在未具体举证证明声请人有违法或显然欠缺合理性、正当性下，即遽认声请人之延选决定违法而予以撤销，显然不尊重地方自治，逾越法律监督范围，而有违宪法保障地方自治权之精神。

　　　　　故依 贵院释字第五二七号解释理由书意旨，声请人身为直辖市政府，办理自治事项，属地方自治团体之最高行政机关，应无上级机关，今发生司法院大法官审理案件法第五条第一项第一款之疑义或争议，且依其性质均无受中央主管机关所表示关于宪法或法令之见解拘束者，自得依法不经层转迳向 贵院声请解释。

　　二、声请人对本案所持之立场与见解

　　 (一) 地方制度法第七十五条第二项规定违反宪法“法治国原则”及“正当程序保障原则”地方制度法第七十五条第二项规定不但构成要件过于抽象、不够具体明确，且对中央政府如何行使此监督权、其监督权之密度为何漏未规定，而且也未赋予地方自治团体于监督机关行使撤销处分等之监督权时，事先享有答辩机会，违反宪法法治国原则及正当程序原则。

　　　　　宪法将一国事项区分为中央专属事项 (宪法第一百零七条) 、委办事项 (中央立法而委托地方执行) 、及地方自治事项 (即地方自行立法并执行之事项) ，系为完成分权治理的制度。自治事项的本质在于地方自主，其原始意义在于该类事项即属于地方，不需上级之授权，也不需上级的干涉。前者即意谓地方以自己作为主体加以负责，后者类似人民基本权利功能中之防御权概念 (参见台北市政府研究发展考核委员会九十年度委托研究案，地方制度法下地方自治权限之研究，二○○一年期中报告，第一○－一一页) (见附件九) 。

　　　　　中央政府行使监督权，不应过度干扰地方自治权。当地方自治团体决定、执行自治事项时，只要该法规不违反中央法律或国家体制，且地方也未逾越法律之执行，则中央并无任何就具体个案事前指示的权限，为确保地方自治团体不受过度干扰，上级监督机关原则上必须采行渐进而且是密度较低的合法性之监督，亦即“事后、低密度之合法性监督”而不得为“事前、高密度之合法性乃至合目的性之监督”。此与就委办事项，上级有合法性与合目的性之监督之情形不同。中央政府不应为个案之监督，对于因地制宜的地方自治事项宜作密度较低之审查。然而不同监督标准与自治界限，到底如何认定，应看影响的层面与范围。如果地方事务影响的层面较高，为维系国家整体法律秩序，地方自主性当受到较多限制，但愈是最基层事项，中央的监督也愈宽松，愈尊重地方，以达到高度的自治。中央主管机关行使监督权时，应尊重地方自治团体之权限。自治事项必须就近照顾、就近解决，亦为一般地方自治法研究所认可之法理 (参见黄锦堂著，地方自治法治化问题之研究，一九九八年第一版，第一六六页) (见附件十) 。愈是最基层的愈应该尊重其裁量，也就是层级化自治监督的概念 (参见董保城教授，台北市里长延选案，愈是最基层的，愈应尊重地方，九十一年五月三日联合报第十五版) (见附件十一) 。

　　　　　今地方制度法第七十五条赋予中央主管机关监督地方办理自治事项之权限，即赋予其有直接撤销地方政府办理自治事项所为之决定，却对此影响地方自治结果甚巨之监督权之密度漏未规定，即对此强大之撤销权如何行使之构成要件仅以“违法”为前提，至于违法性审查密度为何，则漏未规定。中央主管机关行使监督权本为中央地方分权制度重要之一环，其如何行使直接影响地方自治权实践之范围，应以具体明确之构成要件规范监督权之界限，特别是其监督权之行使后果对地方自治影响愈深远，其构成要件应该愈明确，以符合法治国原则及法安定性原则。

　　　　　地方制度法第七十五条第二项对于影响地方自治结果甚巨之监督权之密度漏未规定，又未给予地方自治团体在接受此巨大影响之撤销权行使前享有答辩说明机会，是违反宪法保障之正当程序原则。又中央监督机关高密度之监督权行使，不仅不尊重地方自主及独立之地位，且地方自治团体也将丧失依地方实际情形因地制宜判断，而办理地方自治之机会，此绝非立宪者当初致力保障地方自治制度之本意。

　　 (二) 司法院释字第四九九号解释无关基层公职人员，于本案应不予适用

　　　　　依 贵院释字第四○五号解释理由书意旨， 贵院大法官所为之宪法解释亦为宪法秩序之一部分，声请人依法自应遵守。惟释字第四九九号解释乃是针对“全国性中央民意代表”所作成之解释，而里长并非反映民意之民意代表，也不是负责重大决策之公职人员，乃依地方制度法第五十九条规定在区长指挥监督下办理里公务及交办事项之“地方性基层公职人员”自不在该号解释的适用范围。换言之，里长固经民选产生，但其偏重事务性与细琐事项，难与立法委员或国大代表相提并论，民主定期改选理论与政治契约理论从而无适用之馀地。故声请人认为本件地方制度法第八十三条第一项有关里长延选案之特殊事故，与释字第四九九号解释无涉，不在适用范围。惟行政院则认为应予适用，致中央与地方机关于其行使职权适用宪法发生疑义，爰依司法院大法官审理案件法第五条第一项第一款之规定，声请 贵院大法官补充解释。

肆、结论

　　宪法第十章、第十一章对于地方自治已有明确保障，故中央就监督地方机关办理自治事项领域，对于地方政府解释、适用、执行自治法规，应以实现地方自治的本旨为目的，以强化地方自治团体的自主权及独立性为终局目标。中央政府仅得为密度较低之“合法性之审查”，而不得为“合目的性之审查”。今地方制度法第七十五条第二项规定，在实体上对中央主管机关之监督权行使要件未有具体明确规定，致地方自治团体丧失预测可能性，而有侵犯其地方自治之自主决定权之虞。且在程序上又未赋予地方自治团体享有为其决定辩护答辩之机会，亦即欠缺程序保障，而迳予中央监督机关撤销地方自治团体之决定之权限，是违反宪法法治国原则及正当程序原则。而关于司法院释字第四九九号解释，其国民主权原则应仅适用于民意代表，无关基层公职人员里长选举事件，于本件应无适用之馀地。

　　再者，声请人为因应“台北市行政区划及里邻编组自治条例”之施行，拟先调整里行政区域以公平合理分配里行政资源，而延选里长，应认为属地方制度法第八十三条第一项之“特殊事故”情形。今为落实地方自治精神，维护本市地方自治权，声请人因行使办理地方自治事项之职权，于适用地方制度法第八十三条规定，与行政院行使同法第七十五条第二项之监督权 (撤销权) 发生有适用宪法之争议及适用法律有抵触宪法之疑义，爰依司法院大法官审理案件法第五条第一项第一款之规定，声请 贵院大法官解释。并为求审议程序及结果之周延审慎，再依司法院大法官审理案件法第十三条规定恳请 贵院准行言词辩论程序，同意声请人到场说明，以建立中央与地方合理的均权制度，维护地方自治权益，至为感祷。

伍、附件

　　附件一：台北市政府九十一年四月四日府民二字第○九一○五五三○五○○号函影本乙份。

　　附件二：台北市政府九十一年四月八日府民二字第○九一○五五三○七○○号函影本乙份。

　　附件三：内政部九十一年四月十一日台内民字第○九一○○○三七三二号函影本乙份。

　　附件四：内政部九十一年四月二十三日台内民字第○九一○○六八二一九号函影本乙份。

　　附件五：内政部九十一年四月三十日台内民字第○九一○○六八二八三号函影本乙份。

　　附件六：行政院九十一年五月二日院台内字第○九一○○二一四五三号函影本乙份。

　　附件七：诉愿法第七十九条第三项。

　　附件八：司法院大法官第一一七一次会议不受理决议影本乙份。

　　附件九：参见台北市政府研究发展考核委员会九十年度委托研究案，地方制度法下地方自治权限之研究，二○○一年期中报告，第一○－一一页。

　　附件十：黄锦堂著，地方自治法治化问题之研究，一九九八年一版二刷，第一六六页。

　　附件十一：董保城教授，台北市里长延选案，愈是最基层的，愈应尊重地方，九十一年五月三日联合报第十五版。

谨呈 司法院 公鉴

                                     聲  請  人：臺北市政府
                                     法定代理人：馬  英  九

中华民国九十一年五月七日

(本聲請書附件略) 

• 宪法第七十八条、第一百十八条
• 司法院释字第五二七号解释
• 地方制度法第七十五条、第八十三条
• 诉愿法第一条、第六十一条、第七十九条
• 行政诉讼法第四条