司法院释字第612号解释 中华文库

释字第 612 号

民国 95年6月16日

旧废弃物处理机构管辅办法第31条第1款违宪？

司法周刊 第 1292 期 1 版司法院大法官解释续编（十九）第 87-149 页总统府公报 第 6702 号 11-100 页司法院公报 第 48 卷 8 期 1-49 页法令月刊 第 57 卷 7 期 100-102 页

　　宪法第十五条规定人民之工作权应予保障，人民从事工作并有选择职业之自由，如为增进公共利益，于符合宪法第二十三条规定之限度内，对于从事工作之方式及必备之资格或其他要件，得以法律或经法律授权之命令限制之。其以法律授权主管机关发布命令为补充规定者，内容须符合立法意旨，且不得逾越母法规定之范围。其在母法概括授权下所发布者，是否超越法律授权，不应拘泥于法条所用之文字，而应就该法律本身之立法目的，及整体规定之关联意义为综合判断，迭经本院解释阐明在案。

　　中华民国七十四年十一月二十日修正公布之废弃物清理法第二十一条规定，公、民营废弃物清除、处理机构管理辅导办法及专业技术人员之资格，由中央主管机关定之。此一授权条款虽未就专业技术人员资格之授权内容与范围为明确之规定，惟依法律整体解释，应可推知立法者有意授权主管机关，除就专业技术人员资格之认定外，尚包括主管机关对于专业技术人员如何适当执行其职务之监督等事项，以达成有效管理辅导公、民营废弃物清除、处理机构之授权目的。

　　行政院环境保护署依据前开授权于八十六年十一月十九日订定发布之公民营废弃物清除处理机构管理辅导办法（已废止），其第三十一条第一款规定：清除、处理技术员因其所受雇之清除、处理机构违法或不当营运，致污染环境或危害人体健康，情节重大者，主管机关应撤销其合格证书，系指废弃物清除、处理机构有导致重大污染环境或危害人体健康之违法或不当营运情形，而在清除、处理技术员执行职务之范围内者，主管机关应撤销清除、处理技术员合格证书而言，并未逾越前开废弃物清理法第二十一条之授权范围，乃为达成有效管理辅导公、民营废弃物清除、处理机构之授权目的，以改善环境卫生，维护国民健康之有效方法，其对人民工作权之限制，尚未逾越必要程度，符合宪法第二十三条之规定，与宪法第十五条之意旨，亦无违背。

　　宪法第十五条规定人民之工作权应予保障，人民从事工作并有选择职业之自由，如为增进公共利益，于符合宪法第二十三条规定之限度内，对于从事工作之方式及必备之资格或其他要件，得以法律或经法律授权之命令限制之。其以法律授权主管机关发布命令为补充规定者，内容须符合立法意旨，且不得逾越母法规定之范围。其在母法概括授权下所发布者，是否超越法律授权，不应拘泥于法条所用之文字，而应就该法律本身之立法目的，及整体规定之关联意义为综合判断，迭经本院解释阐明在案。

　　鉴于工商发达，产业生产扩增，物品使用之材料复杂且汰换频仍，致废弃物产量甚巨、种类繁多，其中不乏污染性及有害性物质，有赖专业废弃物清除处理机构及技术人员处理，以避免造成环境污染，并防范危害国民健康及环境生态于未然。六十九年四月九日修正公布之废弃物清理法，为求民营废弃物清除处理机构处理废弃物之工具、方法、设备及场所等符合科技及专业要求，其第十五条第一项增列设置专业技术人员规定：“民营废弃物清除处理机构，应先办理工商登记，并列明专业技术人员及清除、处理、贮存之工具、方法、设备暨场所，申请当地主管机关核发许可证后，始得接受清除处理废弃物之委托”；又关于专业技术人员之资格，为求省市达成一致标准，同条增列第二项规定：“前项专业技术人员资格，由中央主管机关定之”。嗣于七十四年十一月二十日修正公布之废弃物清理法，将前开第十五条第一项规定修正改列第二十条前段；又为有效管理辅导公民营废弃物清除处理机构，有增订管理辅导办法之必要，并将前开第十五条第二项移列修正第二十一条规定：“前条公、民营废弃物清除、处理机构管理辅导办法及专业技术人员之资格，由中央主管机关定之”（以下简称旧废弃物清理法第二十一条规定）。上述第二十条前段规定复于七十七年十一月十一日修正规定：“公、民营废弃物清除、处理机构经营废弃物之贮存、清除或处理业务，应列明专业技术人员与贮存清除、处理之工具、方法、设备及场所，向地方主管机关申请核发许可证”（以下简称旧废弃物清理法第二十条前段规定）。前开旧废弃物清理法第二十条前段及第二十一条规定，对于公、民营废弃物清除、处理机构经营者及专业技术人员之工作权固有所限制，并以列明专业技术人员作为限制公、民营废弃物清除、处理机构经营该业务之要件，惟衡诸现代废弃物有赖专业处理，以预防环境污染而危害国民健康及环境生态事件发生，否则一旦发生损害，其影响可能延续数代而难以回复，事后制裁已非达成防制环境污染立法目的之最有效手段，故其限制，洵属正当。

　　旧废弃物清理法第二十一条规定：“前条公、民营废弃物清除、处理机构管理辅导办法及专业技术人员之资格，由中央主管机关定之”。此一授权条款虽未就专业技术人员资格之授权内容与范围为明确之规定，惟废弃物清理法所以设置专业技术人员之目的，系因应公、民营废弃物清除、处理机构经营废弃物之贮存、清除或处理业务时之科技及专业需求，故依法律整体解释，上开授权条款赋予主管机关之权限，除专业技术人员资格之认定外，尚包括主管机关对于专业技术人员如何适当执行其职务之监督等事项，以达成有效管理辅导公、民营废弃物清除、处理机构之授权目的。

　　行政院环境保护署于八十六年十一月十九日依据旧废弃物清理法第二十一条规定，订定发布公民营废弃物清除处理机构管理辅导办法（以下简称旧管理辅导办法，此办法于九十一年十月九日发布废止），其第十四条规定：“清除、处理技术员应取得主管机关核发之合格证书，始得从事废弃物清除、处理业务（第一项）。清除、处理技术员从事清除、处理业务，应负责其所受雇之清除、处理机构之正常营运及解决废弃物清除、处理技术问题，并应审查有关许可证申请书、定期监测报告、契约书、递送联单及营运纪录，确定内容无讹后，签名盖章（第二项）”。再者，专业技术人员之设置，为公、民营废弃物清除、处理机构申请核发许可证或申请展延许可证有效期间之要件（旧废弃物清理法第二十条、八十七年八月五日修正发布公民营废弃物清除处理机构管理辅导办法第五条、第十二条，八十八年六月二十九日修正发布同办法第七条参照）。是废弃物清除、处理技术员受雇于清除、处理机构后，依上开旧管理辅导办法第十四条第二项规定，应负责该机构之正常营运，解决废弃物清除、处理技术问题，并审查相关文件，担负该机构能否有效清除、处理废弃物之重任，以预防环境污染而危害国民健康及环境生态事件发生。因此旧管理辅导办法第三十一条第一款规定，清除、处理技术员因其所受雇之清除、处理机构违法或不当营运，致污染环境或危害人体健康，情节重大者，主管机关应撤销其合格证书，系指废弃物清除、处理机构有导致重大污染环境或危害人体健康之违法或不当营运情形，而在清除、处理技术员执行职务之范围内者，主管机关应撤销清除、处理技术员合格证书而言，并未逾越前开废弃物清理法第二十一条授权主管机关对于专业技术人员如何适当执行其职务之监督范围。又其旨在促使清除、处理废弃物之专业技术人员，除应具备专业技术外，并应确实执行其职务，乃为达成前开废弃物清理法第二十一条管理公、民营废弃物清除、处理机构之授权目的，以实现清除、处理废弃物，改善环境卫生，维护国民健康之废弃物清理法立法目的之有效手段。且以清除、处理技术员所受雇之清除、处理机构所造成污染环境或危害人体健康，情节重大之违法或不当营运，作为撤销其合格证书之要件，衡酌此等行为对于环境卫生、国民健康危害甚巨，并考量法益受侵害之程度及态样，而以撤销不适任之清除、处理技术员合格证书作为手段，核与规范目的之达成具有正当合理之关联，不生违背不当联结禁止原则之问题，并未逾越必要之范围，符合宪法第二十三条之规定，与宪法第十五条保障工作权之意旨，尚无违背。

大法官会议主席　大法官　翁岳生
大法官　林永谋
王和雄
谢在全
赖英照
余雪明
曾有田
廖义男
徐璧湖
彭凤至
林子仪
许宗力
许玉秀

协同意见书

大法官　彭凤至
徐璧湖

　　本件解释认主管机关依据法律授权于中华民国 86 年 11 月 19 日订定发布之公

民营废弃物清除处理机构管理辅导办法（已废止）第 31 条第 1 款规定，对人民工

作权固有所限制，惟尚未逾越必要程度，符合宪法第 23 条之规定，与宪法第 15 条

之意旨，亦无违背，本席敬表同意。以下仅就系争法规不违反法律保留原则、授权明

确性原则之理由，补充说明（注一）。

一、授权明确性原则之审查标准

　　１、授权明确性原则为宪法法官法

　　　　　　宪法就授权明确性原则，未设明文规定。司法院大法官借由个案宪法解

　　　　释（注二），反复阐明，人民自由及权利之限制，应以法律为之，但不排除

　　　　得由法律授权行政机关以命令为补充规定，惟其授权必须具体明确，由此逐

　　　　渐建立宪法上所谓授权明确性原则之内涵。

　　　　　　无可讳言的，此一宪法上法官法仍处于发展中，大法官以其作为违宪审

　　　　查之宪法基础时，有标准不一的问题。因此人民自由及权利之限制，何者属

　　　　国会保留，应以立法院通过之法律明文规定？何者属法律保留，而得以法律

　　　　授权订定命令为补充规定？其区分标准如何？除依人民基本权利保护之重要

　　　　性考量外，是否亦应考量法治国原则、权力分立原则或公益之要求？又法律

　　　　授权订定命令，是否符合授权明确性原则？其审查标准如何？以上问题唯有

　　　　一方面遵循大法官解释先例，另一方面参考学说及比较法上资料，逐案形成

　　　　宪法法官法。

　　２、层级式审查标准之划分

　　　　　　大法官关于授权明确性原则之论述，主要是以人民基本权利保障之宪法

　　　　要求为基础（注三），即关于人民自由权利之限制，法律授权以命令为补充

　　　　规定者，授权之目的、内容及范围，应具体明确，始符宪法意旨（注四），

　　　　此已成为大法官之一贯见解。惟如何认定授权之目的、内容及范围是否具体

　　　　明确？则依司法院释字第 390 号、第 394 号、第 443 号（注五）、第

　　　　522 号及第 538 号解释意旨，可以解读为大法官就法律保留原则与授权明

　　　　确性原则在人民基本权利保障上之适用，系依基本权利之种类及限制人民自

　　　　由权利措施之性质，划分层级式之审查标准。

　　（１）依基本权利之种类所建立的划分标准：

　　　　　　　涉及人民生命及身体自由者，适用严格法律保留原则，对授权明确性

　　　　　之审查较严；涉及人民其他自由权利者，适用一般法律保留原则，对授权

　　　　　明确性之审查较宽。

　　（２）依限制人民自由权利措施之性质所建立的划分标准：

　　　　　　　涉及刑罚之规定，适用严格法律保留原则，对授权明确性之审查较严

　　　　　；涉及行政罚或其他行政干预之规定，适用一般法律保留原则，对授权明

　　　　　确性之审查较宽。

　　３、严格审查与宽松审查之意涵

　　（１）严格审查之审查方式，可以释字第 522 号解释理由书之阐述为例：

　　　　　　　立法机关得以委任立法之方式，授权行政机关发布命令，以为法律之

　　　　　补充，虽为宪法之所许，惟其授权之目的、内容及范围应具体明确，始符

　　　　　宪法第 23 条之意旨，迭经本院解释在案。至于授权条款之明确程度，则

　　　　　应与所授权订定之法规命令对人民权利之影响相称。刑罚法规关系人民生

　　　　　命、自由及财产权益至巨，自应依循罪刑法定主义，以制定法律之方式为

　　　　　之，如法律授权主管机关发布命令为补充规定时，须自授权之法律规定中

　　　　　得预见其行为之可罚，方符刑罚明确性原则。

　　（２）宽松审查之审查方式，可以释字第 538 号解释文之阐述为例：

　　　　　　　建筑法第 15 条第 2 项规定：“营造业之管理规则，由内政部定之

　　　　　”，概括授权订定营造业管理规则。此项授权条款虽未就授权之内容与范

　　　　　围为规定，惟依法律整体解释，应可推知立法者有意授权主管机关，就营

　　　　　造业登记之要件、营造业及其从业人员准则、主管机关之考核管理等事项

　　　　　，依其行政专业之考量，订定法规命令，以资规范。

　　４、授权明确性原则与比例原则之层级式审查标准，不宜混淆

　　　　　　宪法第 23 条规定：“以上各条列举之自由权利，除为防止妨碍他人自

　　　　由、避免紧急危难、维持社会秩序，或增进公共利益所必要者外，不得以法

　　　　律限制之”。

　　　　　　该规定后段所谓“以法律限制之”部分，即大法官反复阐明人民自由及

　　　　权利之限制，应以法律为之，但不排除得由法律授权行政机关以命令为补充

　　　　规定，惟其授权必须具体明确，而逐步建立宪法上所谓法律保留原则、授权

　　　　明确性原则之宪法基础，已如前述。

　　　　　　惟人民自由及权利之限制，并非形式上符合法律保留原则、授权明确性

　　　　原则，即当然合宪。其实质内容，尚须符合宪法第 23 条前段规定，即为达

　　　　成特定目的所必要，换言之，即尚须符合比例原则。

　　　　　　大法官就宪法第 23 条前段规定比例原则之审查，亦已逐步建立层级化

　　　　之审查标准，其内容可以释字第 584 号解释理由书为例：

　　　　　　“对职业自由之限制，因其内容之差异，在宪法上有宽严不同之容许标

　　　　准。关于从事职业之方法、时间、地点、对象或内容等执行职业之自由，立

　　　　法者为公共利益之必要，即非不得予以适当之限制。至人民选择职业应具备

　　　　之主观条件，例如知识能力、年龄、体能、道德标准等，立法者若欲加以规

　　　　范，则须有较诸执行职业自由之限制，更为重要之公共利益存在，且属必要

　　　　时，方得为适当之限制”

　　　　　　惟此一针对比例原则所建立之层级化审查标准，与大法官就形式法律保

　　　　留原则、授权明确性原则所建立之层级化审查标准之论述内容不同，不宜混

　　　　淆。

　　　　　　至本件就比例原则之审查，因系争法规涉及人民选择职业自由之主观条

　　　　件限制，故多数意见就其实质上是否符合比例原则之审查，系以重要公共利

　　　　益存在，且衡酌公益维护与私益侵害之程度（注六），其限制尚属合理且必

　　　　要，为系争法令合宪认定之基础，符合中度接近严格之审查标准，并非采用

　　　　宽松审查标准，并予叙明。

二、系争法规不违反法律保留原则及授权明确性原则

　　１、系争授权法不违反法律保留原则

　　　　　　工作权之限制，不仅以立法目的直接针对工作权之限制，如律师法或会

　　　　计师法等为限。法律规定之内涵，影响人民选择职业之自由者，即属对其宪

　　　　法保障工作权之限制（注七）。

　　　　　　废弃物清理法，其立法目的为“有效清除、处理废弃物，改善环境卫生

　　　　，维护国民健康”（第 1 条前段）。鉴于废弃物清理事物之普遍性，改善

　　　　环境卫生，维护国民健康之重要性与如何处理废弃物之科技复杂性及政策选

　　　　择之争议性，立法院于 77 年 11 月 11 日修正公布之废弃物清理法第 20

　　　　条前段，明文规定“公、民营废弃物清除、处理机构经营废弃物之贮存、清

　　　　除或处理业务，应列明专业技术人员与贮存清除、处理之工具、方法、设备

　　　　及场所，向地方主管机关申请核发许可证”（以下称系争旧废弃物清理法第

　　　　20 条前段规定）。此一立法，系依国会多数，作成之政治上判断，其规制

　　　　内容有两项：其一为废弃物清除、处理机构之经营者，其工作权应受限制，

　　　　非经许可不得营业；其二为列明专业技术人员为主管机关许可废弃物清除、

　　　　处理机构经营之要件之一。

　　　　　　又因现代废弃物清理，为持续性之专业事务，不可一日停滞，惟立法者

　　　　尚难对该事务之管理，向未来作一般性抽象规范。因此立法院于 74 年 11

　　　　月 20 日修正公布之废弃物清理法第 21 条，明文规定“前条公、民营废弃

　　　　物清除、处理机构管理辅导办法及专业技术人员之资格，由中央主管机关定

　　　　之”（以下称系争旧废弃物清理法第 21 条规定）。此一立法，则是依国会

　　　　多数，作成之另一政治上判断，其规制内容亦有两项：其一为经许可经营之

　　　　废弃物清除、处理机构，主管机关应持续管理之；其二为管制项目之一之专

　　　　业技术人员之资格，应受限制，并因而影响有意担任废弃物清除、处理业务

　　　　专业技术人员之工作权。至其执行，则授权中央主管机关订定法规命令行之

　　　　，俾由主管机关视科技之进展、废弃物清理之必要性及管理方式之有效性，

　　　　随时为机动之调整。

　　　　　　系争旧废弃物清理法第 20 条前段、第 21 条规定，就涉及重大公益、

　　　　影响人民工作权之事项，系以法律为明文规定，而将其执行事项，授权中央

　　　　主管机关订定管制措施持续管理，并不违反法治国家法律保留原则。

　　２、系争授权法不违反授权明确性原则

　　　　　　关于人民自由权利之限制，法律授权以命令为补充规定者，授权之目的

　　　　、内容及范围，应具体明确，始符宪法意旨，迭经大法官作成解释，已如前

　　　　述。惟如何认定授权之目的、内容及范围是否具体明确？首先应依一般法律

　　　　解释方法，认定授权法意涵（注八）。

　　　　　　系争旧废弃物清理法第 21 条授权规定，虽未就订定专业技术人员资格

　　　　之内容与范围为明确之规定，惟依废弃物清理法设置专业技术人员之目的（

　　　　注九），应可得知，其内容应与公、民营废弃物清除、处理机构经营废弃物

　　　　之贮存、清除或处理业务时之科技及专业需求相关；其范围则不得逾越持续

　　　　管理废弃物清除、处理机构所必要。因此系争授权法已符合授权之目的、内

　　　　容及范围于授权法自为决定之要求。由于系争法规并不涉及人民生命及身体

　　　　自由而应处以刑罚事件，故可通过大法官就授权明确性原则所建立层级式审

　　　　查标准中所谓较宽松审查（注十）之检验，无违于授权明确性原则（注十一

　　　　）。

　　　　　　至于依该条部分文义规定，专业技术人员之“资格”，由中央主管机关

　　　　定之，故认为主管机关仅得就该项“资格”订定法规命令，似乎授权法在此

　　　　授与主管机关一种订定中性的、不具任何目的但限制人民工作权的资格条款

　　　　之权限。如此连检验各该资格条款内容是否合理必要的标准都没有，可能造

　　　　成行政机关流于恣意，在法律解释方法上，显然偏重文义解释而有所不足；

　　　　又经许可经营之废弃物清除、处理机构，应持续管理，业经法律明定，而专

　　　　业技术人员为各该机构核可设立之法定要件，自属对各该机构持续管理之一

　　　　环。因此如认为依系争旧废弃物清理法第 21 条授权订定之系争公民营废弃

　　　　物清除处理机构管理辅导办法，不得包含对于各该机构负责解决废弃物清除

　　　　、处理技术问题之专业技术人员之管理，实不知此一管理办法如何有效达成

　　　　管理公民营废弃物清除处理机构之授权目的。此一对系争授权法之解释，恐

　　　　亦有见树不见林之偏失。

　　３、系争法规命令并未逾越授权范围

　　（１）行政处罚与狭义不利益行政处分

　　　　　　　行政处罚为广义不利益行政处分之一种，行政处罚与行政处罚以外之

　　　　　不利益行政处分，均可能对人民之自由或权利加以限制，惟二者有本质上

　　　　　之不同（注十二），故不得因行政机关对人民作成任何不利益行政处分而

　　　　　限制其自由或权利时，均认为系行政处罚。

　　　　　　　行政处罚为国家对违反行政法上义务之个人，所采取之报偿手段（

　　　　　Buse），以消灭其过去违规且有责行为之责任，并一般性预防将来违规行

　　　　　为发生。此一公权力之发动，以个人有故意或过失违反行政法上义务之行

　　　　　为为前提。因此就行政机关维持行政秩序的各种合法手段而言，乃以要求

　　　　　人民不要破坏行政秩序的方式以间接达成行政目的之消极方法。罚锾为典

　　　　　型之行政处罚方式，其裁处适用行政罚法规定之程序。

　　　　　　　狭义不利益行政处分，系指行政处罚以外，行政机关为维持行政秩序

　　　　　，依法所得采行之其他限制人民自由或权利之规制手段（Anordnung） 。

　　　　　其特质在于以直接形成符合法律要求之行政秩序之方式，以积极实现行政

　　　　　目的，除应受法律拘束外，行政机关必须依行政任务之要求，持续积极主

　　　　　动进行各项规制行政秩序之措施，故其发动不得受制于是否有一个故意或

　　　　　过失违反行政法上义务之行为人之可罚行为等偶发事件，因而本质上无从

　　　　　作为处罚方式。行政机关依法限制或禁止一定行为，剥夺或消灭资格、权

　　　　　利之行政行为，均属行政机关为维持行政法规秩序而最终不可或缺，且不

　　　　　以个人过去之行为态样为条件之管制手段。其中具有法律效果者，即属狭

　　　　　义之不利益行政处分，其作成应适用行政程序法规定。

　　　　　　　本质上无从作为处罚方式之狭义不利益行政处分，如果藉用为行政处

　　　　　罚，其结果自然不正确，既无助于人民权利保障，更有害于公共秩序之维

　　　　　持（见附论）。

　　（２）许可之废止为狭义不利益行政处分，属行政管制措施

　　　　　甲、许可为授益行政处分，属预防性管制措施

　　　　　　　　　国家对于特定活动或计划，认为其对公益危害的可能性较高，为

　　　　　　　预防在个案中发生违法情形而难以排除其违法行为之结果，故由法律

　　　　　　　特别规定，须经主管机关“许可”，始得为之。许可之核发，为一种

　　　　　　　授益行政处分（注十三）。凡人民之活动，须先获得主管机关许可者

　　　　　　　，本质上是一种事前的预防性管制措施（注十四）。

　　　　　乙、授益行政处分之废止，为狭义不利益行政处分，属事后管制措施

　　　　　　　　　法律运用公共资源，如公法上之许可、核准等，作为管制社会生

　　　　　　　活之手段者，其管制之目的，不仅用以决定是否解除管制或核发许可

　　　　　　　，同时亦决定任何因已解除管制或核发许可而享有之主观公法上权利

　　　　　　　，应否持续（注十五）。换言之，所谓行政管制，必须主管机关就管

　　　　　　　制活动之任何阶段，皆可依法定管制目的进行管制，始能达成管制任

　　　　　　　务。因此主管机关只要基于公益维护或特定管制目的之考量，无论事

　　　　　　　前解除管制与否，或事后回复管制与否之决定，皆为管制措施。如以

　　　　　　　立法部门就特定人民活动必须管制，作成之政治上判断而形诸法律后

　　　　　　　，执行之行政机关仅限事前解除管制与否之决定，为管制措施；事后

　　　　　　　因管制目的未能达成而造成法律所欲维护之公益重大损害时，除非为

　　　　　　　处罚个人因故意或过失而违反行政法上义务之行为，否则主管机关不

　　　　　　　得再作回复管制决定之见解，不啻将“管制”解释为“解除管制”，

　　　　　　　不能包含“回复管制”，殊难认为符合行政管制之本旨。

　　　　　　　　　惟基于重大公益考量而废止合法之授益处分，是对人民合法利益

　　　　　　　的严重侵害，故必须有法律依据，并明确说明公益与私益衡量之理由

　　　　　　　（注十六）。在行政程序法施行后，其作成尤应符合该法相关规定，

　　　　　　　如受平等原则、比例原则之拘束，并应给予处分相对人陈述意见之机

　　　　　　　会等。尚不得因行政管制之目的、理由及程序与行政处罚之设计不同

　　　　　　　，即谓人民之权益未获保障。

　　（３）系争法规命令并未逾越授权范围

　　　　　　　依系争授权法订定之系争公民营废弃物清除处理机构管理辅导办法，

　　　　　既应包含对于各该机构列明负责解决废弃物清除、处理技术问题之专业技

　　　　　术人员之管理，已如前述。则系争管理辅导办法第 31 条第 1 款规定，

　　　　　显然以个案设置专业技术员作为管制方法之一（注十七），而仍造成公益

　　　　　之重大损害时，其管制目的事实上完全无法达到，该专业技术员如何向将

　　　　　来负责解决废弃物清除、处理技术问题，以预防污染环境或危害人体健康

　　　　　之能力，已不可信赖，故丧失继续持有系争特许之正当性。系争法规以此

　　　　　为主管机关废止专业技术员合格证书之法定理由（注十八），乃主管机关

　　　　　基于法律明定管制目的所为之事后管制措施，并未逾越授权范围。

三、结语

　　　　本件系争旧废弃物清理法第 20 条前段、第 21 条规定，就涉及重大公益、

　　影响人民工作权之事项，以法律为明文规定，而将其执行事项，授权中央主管机

　　关订定管制措施持续管理，并不违反法治国家法律保留原则与授权明确性原则；

　　又本件依系争授权法订定之系争公民营废弃物清除处理机构管理辅导办法第 31

　　条第 1 款规定，乃主管机关以限制一般人民、而特许特定人民从事特定工作之

　　管制措施所欲达到之法定管制目的完全未因该管制方法而获得实现，因此特许特

　　定人民从事特定工作之正当性丧失，为免将来发生类似危害，所为回复法律明定

　　管制状态之管制措施，既非行政制裁，尤非行政机关对人民所为之经济制裁，故

　　未逾越授权范围。另上开系争法令对人民工作权之限制，实质上亦符合比例原则

　　，故与宪法第 23 条及第 15 条规定，均无违背。又本件就系争法令是否符合授

　　权明确性原则，采用较宽松审查标准；就其对人民工作权之限制是否符合比例原

　　则，采用中度接近严格审查标准，无违于大法官过去解释先例就法律保留原则、

　　授权明确性原则与比例原则所建立之审查基本原则。

　　　　“宪法除志在保障基本权利外，本身也是规范国家生活或公共事务之根本大

　　法”（注十九）。个人基本权利与公益之维护，如果处于一种“积少成多”的关

　　系，当然可以适用保护好个人权利终究相当于维护公益之逻辑；可是如果个人基

　　本权利与公益之维护，必须以法律甚至宪法加以规范者，显然是处于一种“此消

　　彼长”的关系，因此宪法第 23 条始规定，人民之自由权利，为防止妨碍他人自

　　由、避免紧急危难、维持社会秩序，或增进公共利益所必要者，得以法律限制之

　　。就后一种关系而言，一旦发生宪法争议，大法官所面对的，可能不是单一价值

　　如何累计的问题，而是相冲突之多元价值的权衡问题，也就是决定相冲突的公益

　　与私益间，保护的先后次序与程度，何时应容许法律对私益之侵害而保护公益，

　　何时应搁置公益而优先保护私益；既不适用私益保护不了、更保护不了公益的逻

　　辑，也不适用保护了公益、私益当然获得确保的逻辑。又行政法规增修后之法律

　　关系如何，应具体认定之，尚不当然构成修正前法规违宪之理由；本件解释认系

　　争管理辅导办法第 31 条第 1 款规定，系指废弃物清除、处理机构有导致重大

　　污染环境或危害人体健康之违法或不当营运情形，而在清除、处理技术员执行职

　　务之范围内者而言，乃依该款文义及授权目的解释之当然结果，此观本件确定终

　　局判决详加论述个案清除、处理技术员与其所受雇废弃物清除、处理机构造成重

　　大污染环境、危害人体健康事实之关系，以认定法定废止许可之原因是否存在可

　　知。作为本件合宪解释基础的法律解释，既未以所谓合宪法律解释方法以排除另

　　一可能违宪之法律解释，与主管机关、行政救济机关及行政法院适用系争法令时

　　之见解并无不同，本不影响个案清除、处理技术员应受裁判之结果，均并予叙明

　　。又系争法规，并非就人民特定违反行政法上义务而应受处罚之行为为规范，故

　　非行政处罚，不发生对一违规行为处以数个行政处罚或处以刑罚及行政处罚之问

　　题。

四、附论：藉狭义不利益行政处分为行政处罚方式之商榷 - 行政罚法第 1 条及第 2

　　条之立法问题

　　　　行政罚法第 1 条将“没入”与“其他种类行政罚”明列为行政罚，并于第

　　2 条作成定义性规定如下：

　　本法所称其他种类行政罚，指下列裁罚性之不利处分：

　　一、限制或禁止行为之处分：限制或停止营业、吊扣证照、命令停工或停止使用

　　　　、禁止行驶、禁止出入港口、机场或特定场所、禁止制造、贩卖、输出入、

　　　　禁止申请或其他限制或禁止为一定行为之处分。

　　二、剥夺或消灭资格、权利之处分：命令歇业、命令解散、撤销或废止许可或登

　　　　记、吊销证照、强制拆除或其他剥夺或消灭一定资格或权利之处分。

　　三、影响名誉之处分：公布姓名或名称、公布照片或其他相类似之处分。

　　四、警告性处分：警告、告诫、记点、记次、讲习、辅导教育或其他相类似之处

　　　　分。

　　　　除第 3 款及第 4 款学者认为实无须列入（注二十）外，其第 1 款及第

　　2 款规定，自其文义解释，已可相当于行政程序法第 102 条规定行政机关所得

　　作成之所有不利益行政处分之总和。

　　　　不利益行政处分，除罚锾外，本质上无从作为行政处罚方式，已如前述。行

　　政罚法如此全面将不利益行政处分明定为行政罚，完全适用与刑法总则相同之刑

　　罚原则，可能发生以下疑虑：

　　１、违反法治国家权力分立之基本原则

　　　　　　法治国家要求依法行政，因此国家行政应有法律基础。但依法行政并不

　　　　等于法律之执行，行政权既为独立之国家权力，故在法律容许之范围内，应

　　　　有其决定行为或不行为，以及如何行为之空间。

　　　　　　“行政作用法为行政法之最重要部分，而行政处分则为最主要之行政作

　　　　用”（注二十一）。行政罚法第 1 条及第 2 条规定将国家最主要之行政

　　　　作用方式，就对人民作成下命处分部分，几乎限定为仅于制裁人民之违规且

　　　　可罚之行为时，始得发动，使行政作用除授与人民利益外，仅限于追查人民

　　　　之违规事件，无异大幅瘫痪行政权而有违反法治国家权力分立之基本原则之

　　　　虞。

　　２、违反法治国家法明确性原则

　　　　　　行政罚法第 1 条及第 2 条规定，依其文义解释，可相当于行政机关

　　　　所得作成之所有不利益行政处分之总和。而该第 2 条立法理由三说明：

　　　　　　本法所称“其他种类行政罚”，仅限于本条各款所定“裁罚性之不利处

　　　　分”，并以“违反行政法上之义务”而应受“裁罚性”之“不利处分”为要

　　　　件，如其处分系命除去违法状态或停止违法行为者，因与行政罚之裁罚性不

　　　　符，非属裁罚性之不利处分，无本法之适用。此外，行政机关对违法授益行

　　　　政处分之撤销及合法授益行政处分之废止，是否属本法所规范之“裁罚性之

　　　　不利处分”，而有本法规定之适用，应视其撤销或废止之原因及适用之法规

　　　　而定，未可一概而论。

　　　　　　此一说明，显然又大幅限缩了该条之适用范围。惟所谓“未可一概而论

　　　　”之标准为何？无论自法条明文规定，或立法理由说明，均无法获知（注二

　　　　十二）。以前开第 2 条所规定的裁罚性之不利处分而言，适用于个别行政

　　　　法时，也可能全部不具有裁罚性。如何认定法条明定为“裁罚性行政处分”

　　　　者，可能不具有裁罚性？可能不适用行政罚法？难为一般受规范者所得预见

　　　　，此一规范行政机关处罚人民时有关处罚种类之基本法规定，显然不符合法

　　　　治国家法明确性原则。

　　　　　　以本案而论，由于“撤销或废止许可或登记、吊销证照”既经行政罚法

　　　　第 2 条第 2 款列举为行政罚，以致相关法规将之作为行政管制措施规定

　　　　时，无可避免的误导民众自行政罚之意义解释系争规定（注二十三），而仅

　　　　自形式观察其既无行为构成要件，又无责任规定，竟得“处罚”人民，即生

　　　　违宪疑义。此乃法律不符合法治国家法明确性原则而徒生争议之一例。

　　３、不利于人民基本权利之保障、有害于公共秩序之维持

　　　　　　如果限制行政权，等于人民基本权利保障与公共秩序之维持，实为本席

　　　　所乐见。然而行政罚法第 1 条及第 2 条规定，显然适得其反。

　　　　　　就公共秩序之维持而言，行政权既然大幅限缩为追查违规行为，则行政

　　　　功能越高，人民受罚越重，而于积极、预防性之行政任务，则无有效管制手

　　　　段得以主动进行，否则可能件件面临旷日废时之违反行政罚法争议，行政目

　　　　的的实现，可能遥不可及。譬如水污染防治法第 40 条规定：

　　　　　　“事业或污水下水道系统排放废（污）水，违反第 7 条第 1 项或第

　　　　8 条规定者，处新台币六万元以上六十万元以下罚锾，并通知限期改善，届

　　　　期仍未完成改善者，按日连续处罚；情节重大者，得命其停工或停业；必要

　　　　时，并得废止其排放许可证、简易排放许可文件或勒令歇业。”

　　　　　　如事业因不可归责之事由，或具有紧急避难等阻却违法之事由，而就其

　　　　排放废（污）水于地面水体不符合放流水标准（水污染防治法第 7 条第 1

　　　　项）之行为应不予处罚（行政罚法第 7 条、第 13 条前段）者，自处罚之

　　　　理论而言，当然不得施以前开水污染防治法第 40 条所规定之任何“处罚”

　　　　。然而事业排放废水不符合水污染防治法第 7 条第 1 项之要求，主管机

　　　　关如因不得处罚该事业时，竟当然不得“处罚”其限期改善、停工、停业、

　　　　或废止排放许可证、简易排放许可文件或勒令歇业等（注二十四），俾有效

　　　　制止违规状态之继续，实严重影响公共秩序之维持。

　　　　　　就违规个人而言，如前开水污染防治法第 40 条规定全部为处罚规定，

　　　　则行政机关只须查明人民有故意、过失之违规行为，即可就“不同种类之处

　　　　罚”，不断并加至勒令歇业（注二十五），处罚显然过重且不符合处罚之本

　　　　质（注二十六），亦有违正当法律程序。

　　　　　　兹同以上开水污染防治法第 40 条规定为例，人民如有故意、过失违反

　　　　水污染防治法第 7 条第 1 项之违规行为，而依法受新台币六万元以上六

　　　　十万元以下罚锾之处分者，主管机关应审酌该违规人违反行政法上义务行为

　　　　所应受责难程度、所生影响及因违反行政法上义务所得之利益，并得考量受

　　　　处罚者之资力（行政罚法第 18 条第 1 项），换言之，主管机关于决定裁

　　　　处罚锾之额度时，应已就该违反行政法上义务者所应受责难之程度为充分之

　　　　考量，而以处罚锾新台币六万元为下限，六十万元为上限，以消灭其过去违

　　　　规且有责行为之责任，并无残馀之责任而得另为“处罚”，否则其裁量决定

　　　　即有违法之虞。

　　　　　　至于前开水污染防治法第 40 条关于罚锾之外的“处罚”规定，即“并

　　　　通知限期改善，届期仍未完成改善者，按日连续处罚（注二十七）；情节重

　　　　大者，得命其停工或停业；必要时（注二十八），并得废止其排放许可证、

　　　　简易排放许可文件或勒令歇业”部分，如依行政罚法第 2 条立法理由三之

　　　　意旨，性质上皆属该理由三所谓“其处分系命除去违法状态或停止违法行为

　　　　者，非属裁罚性之不利处分，无本法之适用”，故不得隐匿于人民故意过失

　　　　行为之“后续处罚”中而依行政处罚程序一并科处。就此而言，行政罚法第

　　　　1 条、第 2 条、第 24 条第 2 项前段及第 31 条第 3 项规定，均属误

　　　　导性立法，造成人民受到超过其违反行政法上义务行为所应受责难程度之处

　　　　罚。

　　　　　　行政机关在行政处罚之外，为维护行政秩序之必要，而作成限制或剥夺

　　　　人民自由或权利之行政处分者，应循一般行政程序，作成其他不利益行政处

　　　　分，并详细说明其所采管制措施乃为达成行政目的所必要之理由，且全面接

　　　　受司法审查。否则可能不当免除主管机关就管制性不利益行政处分说明正确

　　　　理由之责任，且剥夺该处分相对人就附正确理由之不利益行政处分、依正确

　　　　之程序，陈述正确意见之机会（注二十九），而有违正当法律程序之要求。

　　４、结语

　　　　　　行政罚法第 1 条及第 2 条规定藉狭义不利益行政处分为行政处罚方

　　　　式之问题，已如前述。正本清源之计，宜依行政机关作成不利益行政处分性

　　　　质之不同，将行政处罚限定为罚锾一种（注三十），至于其他行政管制措施

　　　　性质之不利益行政处分，宜于行政实体法中列举或概括规定主管机关为达成

　　　　个别具体行政立法之要求，于必要范围内，得依行政程序法第 4 条至第 9

　　　　条及第 102 条等规定，作成限制或剥夺人民自由或权利之行政处分；各该

　　　　处分则应由法院为事后之全面审查。如此一方面促使行政机关正视其积极实

　　　　现行政法所要求之行政秩序之法定责任，并赋予其相当之权限，以维护公益

　　　　；另一方面由法院个案审查，行政机关基于个别具体行政立法之要求（如基

　　　　于水污染防治法第 7 条第 1 项规定事业排放废水于地面水体者应符合放

　　　　流水标准之要求），而作成限制或剥夺人民自由或权利之行政处分时，其认

　　　　定事实、适用法律是否错误，或有其他逾越权限、滥用权力，或违反一般行

　　　　政法原理原则之违法情形，并予人民就管制之事实是否存在、管制之手段是

　　　　否合理、必要，为正确陈述意见之机会，以达到实质保护人民权利之目的。

　　　　　　“我国一般社会上，对行政处分之意义，常有误解，每以行政处分，泛

　　　　指行政机关之惩罚措施。处分与惩罚，似作相同之解释”（注三十一）。多

　　　　年前论者顾虑一般社会大众对行政处分之意义有误解。行政罚法公布施行后

　　　　，行政处分即为行政处罚，究竟是正解或误解，恐怕更难厘清（注三十二）

　　　　，实属遗憾。

注一：本件声请案件合法，应予受理，在程序上并无争议，故无补充说明受理理由之

　　　必要。至于人民声请解释宪法案件，因确定终局裁判未适用声请人所指摘之法

　　　令，而不符合司法院大法官审理案件法第 5 条第 1 项第 2 款规定，不应

　　　受理，与本案情形不同，不容混淆，参阅司法院释字第 582 号解释彭凤至大

　　　法官部分不同意见书“参、结语”。

注二：参阅司法院释字第 313、390 、402 、522 、538 、559 、598 号等解释。

注三：德国基本法第 80 条第 1 项明文规定：“联邦政府、联邦阁员或邦政府，得

　　　根据法律发布命令 (Rechtsverordnungen) （第一句）。此项授权之内容、目

　　　的及范围，应以法律规定之（第二句）。所发命令，应引证法律根据。如法律

　　　规定授权得再移转，授权之移转需要以命令为之（第三句）。”学者多引据该

　　　规定，作为我国宪法上授权明确性原则之比较法上参考。此一规定在德国基本

　　　法之体例上，系关于立法与行政部门就规范制订权之关联与界限规定。就此而

　　　言，大法官在我国宪法授权明确性原则之论述上，甚少提及；至于依前开规定

　　　第一句，就特定规范之制订而言，立法部门可否授权行政机关为之，德国联邦

　　　宪法法院采“重要性理论”为审查标准，而所谓“重要性”之判断，系指对基

　　　本权利的实现重要而言；其与前开规定第二句之关联，在于命令对基本权利的

　　　影响愈深，授权明确的要求愈高，反之，影响若愈轻微，宪法要求的明确程度

　　　愈低，此一部分，则两国释宪实务有异曲同工之处，参阅许宗力，〈论法律保

　　　留原则〉及〈行政命令授权明确性问题之研究〉，载《法与国家权力》，月旦

　　　出版，1996 年 12 月 2 版 3 刷，第 117-267 页；Michael Brenner in

　　　: v.Mangoldt/Klein/Starck, GG III Art. 80 Abs. 1, Rn. 29,34.；

　　　Pieroth in: Jarass/Pieroth, GG Art. 80, Rn. 12,13.; Schmidt-

　　　Bleibtreu/Klein,GG Art. 80 Rn. 58.

注四：大法官建立授权明确性原则之宪法依据，为法治国原则，或宪法第 23 条规定

　　　之法律保留原则，前者如释字第 559 号解释，后者如释字第 313 号、第

　　　394 号及第 402 号解释。惟其论述皆以人民基本权利保障为基础，则无不同

　　　。

注五：释字第 443 号解释理由书谓“宪法第 7 条、第 9 条至第 18 条、第 21

　　　条及第 22 条之各种自由及权利，则于符合宪法第 23 条之条件下，得以法律

　　　限制之。至何种事项应以法律直接规范或得委由命令予以规定，与所谓规范密

　　　度有关，应视规范对象、内容或法益本身及其所受限制之轻重而容许合理之差

　　　异：诸如剥夺人民生命或限制人民身体自由者，必须遵守罪刑法定主义，以制

　　　定法律之方式为之；涉及人民其他自由权利之限制者，亦应由法律加以规定，

　　　如以法律授权主管机关发布命令为补充规定时，其授权应符合具体明确之原则

　　　；若仅属与执行法律之细节性、技术性次要事项，则得由主管机关发布命令为

　　　必要之规范，虽因而对人民产生不便或轻微影响，尚非宪法所不许”。以上论

　　　述究应解读为“剥夺人民生命或限制人民身体自由”者，采严格审查标准；“

　　　涉及人民其他自由权利之限制”者，采宽松审查标准；至“执行法律之细节性

　　　、技术性次要事项”既得由主管机关发布命令为必要之规范而无须法律明定或

　　　明确授权，因此不纳入授权明确性原则之审查标准，如本文见解；或将“执行

　　　法律之细节性、技术性次要事项”纳入授权明确性原则之审查标准，归类为所

　　　谓宽松审查标准，而以“涉及人民其他自由权利之限制”者，采所谓中度审查

　　　标准，只是分类方法不同，标准并无不同，因此重点应回归审查内容。

注六：系争公民营废弃物清除处理机构管理辅导办法第 32 条前段规定：“清除、处

　　　理技术员经撤销合格证书，五年内不得再请领合格证书”，此一五年之期限，

　　　于本件系争工作权限制是否合理之比例原则审查中，曾加以审酌，惟上开规定

　　　并非本件声请解释之对象。

注七：参阅德国联邦宪法法院判决 BVerfGE 46, 120ff.

注八：德国基本法第 80 条第 1 项第二句明文规定，根据法律发布命令时，此项授

　　　权之内容、目的及范围，应以法律明确定之。可是“法律明确定之”，是不确

　　　定法律概念，因此德国联邦宪法法院审查的结果，并不一致，学者有将其审查

　　　标准整理为三公式者：“自为决定公式”、“立法计划公式”、“预见可能性

　　　公式”，参阅 Jarass/Pieroth, GG Art. 80, Rn. 11.; 亦有增加一项“充分

　　　确定公式”，而认为有四公式者，参阅 Michael Brenner in: v.

　　　Mangoldt/Klein/Starck, GG III Art. 80 Abs. 1, Rn.33.；唯一可以确定的

　　　，是德国联邦宪法法院认定，授权法律本身必须先依法律解释方法加以解释，

　　　以审查授权之内容、目的及范围是否明确。基本法第 80 条第 1 项第二句规

　　　定之意旨，并不要求在任何情况下，授权之内容、目的及范围，均必须明文订

　　　定于授权法中，参阅 Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG Art. 80 Rn. 53,54.

注九：解释授权法律是否符合授权明确性之要求时，德国学者认为授权目的是具有决

　　　定性的解释观点，只要授权目的明确，即可得知授权之内容及范围，参阅

　　　Jarass/Pieroth, GG Art. 80, Rn. 12.

注十：参阅前揭注 5，如将无须法律授权之“执行法律之细节性、技术性次要事项，

　　　则得由主管机关发布命令为必要之规范，虽因而对人民产生不便或轻微影响，

　　　尚非宪法所不许”亦作为授权明确性原则审查之层级，称之为“宽松标准”，

　　　则相对于此一“宽松标准”，多数意见即系采所谓“中度标准”审查。

注十一：自比较法上观察，系争授权法除尚难通过德国联邦宪法法院所建立的、相当

　　　　于大法官所适用的所谓严格审查标准，即“预见可能性公式”之审查外，已

　　　　可符合德国联邦宪法法院建立的其他标准，如所谓“自为决定公式”、“立

　　　　法计划公式”或“充分确定公式”之要求，参阅 Jarass/Pieroth, GG Art.

　　　　80, Rn. 11.

注十二：行政处罚类似刑罚，行政处罚以外之不利益行政处分，则为行政管制措施，

　　　　二者本质不同，适用不同之法律指导原则。行政处罚以外之不利益行政处分

　　　　，属传统行政法领域，必须适用比例原则、利益衡量原则、合目的性原则；

　　　　行政罚则适用便宜原则、并以构成要件该当、违法性、有责性为处罚之基础

　　　　（进一步而有正当防卫、紧急避难等阻却违法或阻却责任事由之适用），参

　　　　阅林丽莹，〈论行政秩序罚之处罚种类〉，载《行政不法行为制裁规定之研

　　　　究》，行政院经建会经社法规研究报告，1990 年 5 月，第 112、113 页

　　　　。

注十三：参阅陈敏，《行政法总论》，2004 年 11 月 4 版，第 344、345 页。

注十四：参阅陈敏，同上注；林丽莹，前揭文，第 104、105 页；Wolff/ Bachof/

　　　　Stober, VerwR I, 10 A. S. 656-657.

注十五：Jurgen Salzwedel in: Erichsen/ Martens, Allg. VerwR, 7 A.,S.460-

　　　　461.

注十六：参阅许宗力，〈行政处分〉，载翁岳生编《行政法（上册）》，2000 年 3

　　　　月 2 版，第 597、598 页。

注十七：系争公民营废弃物清除处理机构管理辅导办法第 14 条规定：“清除、处理

　　　　技术员应取得主管机关核发之合格证书，始得从事废弃物清除、处理业务（

　　　　第 1 项）。清除、处理技术员从事清除、处理业务，应负责其所受雇之清

　　　　除、处理机构之正常营运及解决废弃物清除、处理技术问题，并应审查有关

　　　　许可证申请书、定期监测报告、契约书、递送联单及营运纪录，确定内容无

　　　　讹后，签名盖章（第 2 项）”。由以上规定可资认定，清除、处理技术员

　　　　依该规定取得主管机关核发合格证书时，具有法定职务，并非仅属受雇于清

　　　　除、处理机构之一般员工，故应认为是主管机关管制清除、处理机构之方法

　　　　之一。

注十八：基于重大公益考量而废止合法之授益处分，并非对任何个人单一行为之处罚

　　　　，而是对受管制行为之总体印象，认为若不回复管制，可能对将来确保合法

　　　　行政秩序之维持，造成危害。是故相关法规原则上并无行为态样或归责要件

　　　　之规定，参阅林丽莹，前揭文，第 100-108 页。

注十九：参阅许宗力，前揭〈论法律保留原则〉文，第 186 页。

注二十：学者蔡震荣认为行政罚法草案第 2 条第 3 款、第 4 款（按：与现行法

　　　　相同），应排除于裁罚性处分外，参阅蔡震荣，〈行政罚法草案之探讨〉，

　　　　月旦法学杂志 105 期，2004 年 2 月，第 201 页。

注二十一：参阅翁岳生，〈论行政处分之概念〉，载《行政法与现代法治国家》，

　　　　　1990 年 9 月 11 版，第 1 页。

注二十二：论者虽尝试提出区分标准，惟除个案例示外，其一般区分标准为“就相关

　　　　　法律条文结构，探求立法客观目的，予以定性”，参阅林锡尧，《行政罚

　　　　　法》，2005 年 6 月初版，第 21-23 页。

注二十三：即使专研行政法之学者，亦有认为如同属法条列举为“裁罚性行政处分”

　　　　　者，何者具有裁罚性？何者则无？难以区分，参阅吴庚，《行政法之理论

　　　　　与实用》，2005 年 8 月增订 9 版，第 484 页；洪家殷，〈行政院

　　　　　版“行政罚法草案”有关处罚种类之探讨〉，月旦法学杂志 111 期，

　　　　　2004 年 8 月，第 23-25 页；洪家殷，《行政秩序罚论》，1998 年

　　　　　 2 月初版，第 242 页；蔡震荣，前揭文，第 198-201 页。

注二十四：德国秩序违反法所规定的行政处罚方式，只有罚锾一种。该国秩序违反法

　　　　　第 22 条虽将狭义不利益行政处分之“没入”一项列入该法，但学者一再

　　　　　强调，没入仅属罚锾之“附随效果”，本质上为预防措施，即使对没入物

　　　　　之所有权人而言，增加一项警告效力，仍不得因而认定其为行政罚，故不

　　　　　适用行政罚有关有责性原则等相关规定，参阅 Gohler, OWiG, 13 A.vor

　　　　　§ 22 Rn.2-6. ；我国行政罚之种类，依行政罚法第 1、2 条文义解释，

　　　　　除没入为明定外，尚可包含所有狭义不利益行政处分在内，范围远大于德

　　　　　国，且一律适用刑法总则所定刑罚基本原则之结果，其窒碍难行可想而知

　　　　　，参阅林丽莹，前揭文，第 112、113 页；洪家殷，前揭文，第 25-32

　　　　　页。

注二十五：行政罚法第 24 条第 2 项前段规定参照。

注二十六：例如行政罚法第 24 条第 2 项前段规定，前项违反行政法上义务行为，

　　　　　除应处罚锾外，另有没入或其他种类行政罚之处罚者，得依该规定并为裁

　　　　　处。其立法理由为：“违反行政法上义务行为，依所违反之规定，除罚锾

　　　　　外，另有没入或其他种类行政罚之处罚时，因处罚之种类不同，自得采用

　　　　　不同之处罚方法，以达行政目的，故于没入或其他种类行政罚，除其处罚

　　　　　种类相同，不得重复裁处外，依本法第 31 条规定，应由各该法令之主管

　　　　　机关依所违反之规定裁处”；同法第 31 条第 3 项规定，一行为违反数

　　　　　个行政法上义务，应受没入或其他种类行政罚者，由各该主管机关分别裁

　　　　　处。其立法理由为：“至于罚锾外另应受没入或其他种类行政罚者，因其

　　　　　处罚种类不同，为达行政目的，各该主管机关仍保有管辖权，应分别处罚

　　　　　之，爰为第 3 项规定”。由此立法及说明可知，所谓“其他种类行政罚

　　　　　”得否科处，应视是否为达成行政目的所必要而定，因此其本质上并非处

　　　　　罚。

注二十七：在此“连续处罚”之用语，亦有误导之虞，因其本质上为人民依主管机关

　　　　　依法所为限期改善之行政处分而负有行为或不行为义务，逾期不履行时，

　　　　　行政机关采取间接强制其执行之方法，宜称为“怠金”；又限期改善、停

　　　　　工、停业、废止其排放许可证、简易排放许可文件或勒令歇业，既皆属为

　　　　　达成行政目的之管制方法，行政机关于命人民限期改善而不果后，应于有

　　　　　继续执行该限期改善命令之必要者，始得科处怠金；如命人民限期改善已

　　　　　无必要，或已缓不济急，而应直接命停工时，该限期改善之命令已无执行

　　　　　之必要，自不得另科处怠金。

注二十八：“必要时”此一法条用语，如解释为处罚要件规定，显然违反法律明确性

　　　　　原则。故应依废止许可证、许可文件或勒令歇业为行政管制措施之本质，

　　　　　解释为“达成行政目的所必要”。

注二十九：行政罚法第 42 条固有类似行政程序法第 102 条之程序规定，惟行政处

　　　　　罚与其他行政管制性质之不利益行政处分之目的不同，因此行政机关作成

　　　　　行政处罚或其他行政管制性质之不利益行政处分时之理由，完全不同，且

　　　　　行政管制性质之不利益行政处分依法亦不应适用行政处罚相关规定，故行

　　　　　政机关作成行政处罚以外其他行政管制性质之不利益行政处分时，不得以

　　　　　人民有故意或过失违反行政法上义务之行为为管制理由，而应叙明各该管

　　　　　制措施乃为向未来维持行政秩序所必要之理由，并予人民就此一内容之不

　　　　　利益行政处分，依行政程序法规定，为正确表达意见之机会，否则即有剥

　　　　　夺该处分相对人正确陈述意见之机会而违反正当法律程序之虞。

注三十：“没入”或“其他种类行政罚”，本质上并无可视违规人违反行政法上义务

　　　　　行为所应受责难程度而决定是否采行或采行至何种程度之弹性，故依行政

　　　　　罚法第 18 条第 1 项规定意旨，应认为行政罚法所规定之各项行政处罚

　　　　　中，仅有罚锾一种具有处罚之性质；有关行政处罚之种类及所应适用之原

　　　　　则、程序等，美国法制并无一部专门之法律，而是委诸于行政程序法及个

　　　　　别行政实体法分别规定之，惟可资确定的是，只要在宪法容许之范围内，

　　　　　行政机关所得科处之行政处罚或不利益处分，均不适用刑罚之原则、程序

　　　　　，参阅张剑寒，《行政制裁制度》，行政院研考会委托研究，1979 年 6

　　　　　月，第 178-183 页、蔡震荣，〈美国行政处罚与强制之介绍〉，载《行

　　　　　政执行法》，2002 年 9 月修订 3 版，第 235-268 页；至于德国及奥地

　　　　　利之法制，均有一部专门法律规范行政处罚，惟德国秩序违反法第 1 条

　　　　　第 1 项及奥地利行政罚法第 10 条第 2 项均明定行政处罚之种类，俾

　　　　　得明确适用各该法律所规定之原则及程序，参阅张剑寒，前揭书，第 99

　　　　　、121 页。似我国行政罚法第 1、2 条之立法例，既列举行政处罚之种类

　　　　　，又说明可能不具有处罚性，至于是否适用该法，应由法律之规范对象（

　　　　　行政机关及人民）个案判断，并依其判断而分别适用不同之法律、不同之

　　　　　程序、受不同之行政法原理原则支配者，诚属少见而易资纷扰。

注三十一：参阅翁岳生，前揭文，第 1、2 页；相同顾虑，参阅许宗力，前揭注 16

　　　　　文，第 540 页。

注三十二：德国在 1952 年制定秩序违反法，而于其第 1 条明定“秩序违反事件是

　　　　　一项符合法律构成要件，而应处以罚锾之违法且有责行为”。在此之后，

　　　　　学者即致力厘清个别行政法领域中并非处以“罚锾”而称之为“罚”之用

　　　　　语，参阅 Kurzwelly in:Karlsruher Komm. zum OWiG, § 1 Rn.9-16.；

　　　　　反观我国，多年来不仅未能厘清行政处罚与其他不利益行政处分之不同，

　　　　　反而加深其混淆程度，实令人遗憾。

不同意见书

大法官　廖义男
王和雄

　　行政院环境保护署于中华民国八十六年十一月十九日依据九十年十月二十四日修

正前之废弃物清理法（以下简称旧废弃物清理法）第二十一条规定之授权所订定发布

之“公民营废弃物清除处理机构管理辅导办法”（以下简称系争办法）第三十一条第

一款规定：“清除、处理技术员有下列情形之一者，主管机关应撤销其合格证书：一

、因其所受雇之清除、处理机构违法或不当营运，致污染环境或危害人体健康，情节

重大者”（以下简称系争规定），逾越母法授权范围，并违反法律保留原则及比例原

则，抵触宪法第二十三条及侵害人民依宪法第十五条所保障之工作权，应宣告其违宪

，兹说明理由如下：

一、系争规定系一种裁罚性规定，并非“资格”之规定，已逾越母法授权范围，并违

　　反法律保留原则

　　　　系争办法固然系依据旧废弃物清理法第二十一条之授权所订定，惟该第二十

　　一条系规定：“前条公、民营废弃物清除、处理机构管理辅导办法及专业技术人

　　员之资格，由中央主管机关定之。”即授权规范之内容与范围仅为废弃物清除、

　　处理机构之管理与辅导，以及专业技术人员之“资格”。关于废弃物清除、处理

　　机构之管理及责任，除其母法本身即旧废弃物清理法有规定者外（第八条、第十

　　六条、第二十条、第二十六条第二项、第二十七条、第二十八条），关于其许可

　　、废止及应遵行事项，亦有母法第十三条第五项之明白授权，故系争办法有关废

　　弃物清除、处理“机构”之管理涉及许可及废止部分之规定，有充分之授权，并

　　无疑义。有争议者，系专业人员资格之撤销问题。

　　　　旧废弃物清理法第二十一条虽明文“专业技术人员之资格”由中央主管机关

　　定之，而有关“资格”之规定，有积极资格及消极资格之分。积极资格要求相关

　　人员必须具备一定条件，例如一定之学经历、领有一定之证照或证书等。消极资

　　格则要求相关人员不得具有一定之情事，例如未曾犯一定之罪或未受禁治产宣告

　　等。如未具备积极资格或具有消极资格所定情事，而竟取得该资格者，主管机关

　　得以错误为由，撤销该已取得之资格，凡此等情事之规定，仍属资格规定之范畴

　　。反之，如不涉及积极资格及消极资格所定情事，而是与资格要件无关之怠职或

　　其他违反行政法义务之情事而撤销该资格者，则该资格之撤销，虽与资格有关，

　　但已属管理、监督及制裁之问题。即为贯彻管理及监督该人员依法执行其职务之

　　目的，对未依法执行其职务者，即认定其违反行政法上之义务，而对该行为人作

　　成剥夺或消灭资格、权利之裁罚性之不利处分，作为惩罚，并为警戒。故该资格

　　撤销之规定，应属一种“裁罚性规定”，已非“资格之规定”问题。依本院历来

　　之解释，裁罚性之规定涉及人民权利之限制，其处罚之构成要件与法律效果，应

　　由法律定之；法律若授权行政机关订定法规命令予以规范，亦须为具体明确之规

　　定，始符合宪法第二十三条法律保留之意旨（释字第三一三号、第三九四号、第

　　四○二号、第五七○号解释参照）。系争办法有关撤销清除、处理技术员合格证

　　书之规定，显已逾越母法仅就“资格规定”之授权范围，并违反宪法第二十三条

　　法律保留原则之意旨。

二、系争规定欠缺法律明确之授权

　　　　旧废弃物清理法关于“专业技术人员”，仅在第二十条规定“公民营废弃物

　　清除、处理机构经营废弃物之贮存、清除或处理业务，应列明专业技术人员与贮

　　存、清除、处理之工具、方法、设备及场所，向地方主管机关申请核发许可证。

　　但从事有害事业废弃物之贮存、清除或处理者，地方主管机关应先报请中央主管

　　机关核准，始得发给许可证”有所提及。所谓“列明专业技术人员”，应指置有

　　甲级、乙级或丙级清除、处理技术员及其员额若干名应予表明而言。至于该等专

　　业技术人员应如何执行其职务，以及违反其职务义务之行为应负何种法律效果，

　　旧废弃物清理法皆未明文亦无授权之规定。按旧废弃物清理法系以清除、处理机

　　构为规范对象，清除、处理机构清除、处理废弃物之行为，实际上系由技术员负

　　责操作实施，因而授权订定之系争办法，依授权意旨，纵令可以涵盖就清除、处

　　理技术员应如何执行其职务之事项作技术性、细节性之补充规定，惟违反该职务

　　执行规定之法律效果，如规定剥夺、消灭其工作之资格者，则因涉及人民权利之

　　限制，即应由法律定之或应有法律明确之授权，始不抵触法律保留原则。系争规

　　定，欠缺此法律之明确授权，甚且母法就技术员之“管理”并无规定亦无授权订

　　定命令予以规范，即迳行规定撤销清除、处理技术员合格证书之构成要件及法律

　　效果，已违反宪法第二十三条法律保留原则，并严重侵害该等技术员受宪法第十

　　五条保障之工作权之行使。

三、系争规定将清除、处理机构违法或不当营运，致污染环境或危害人体健康，情节

　　重大者，不问其情事是否属于清除、处理技术员之职务范围或肇因于技术员执行

　　业务之违法或不当而可归责，一概规定主管机关“应”撤销其合格证书，欠缺正

　　当合理性，并违反比例原则

　　　　清除、处理技术员之职掌，依系争办法第十四条第二项规定，系从事清除、

　　处理业务，应负责其所受雇之清除、处理机构之正常营运及解决废弃物清除、处

　　理技术问题，并应审查有关许可证申请书、定期监测报告、契约书、递送联单及

　　营运纪录，确定内容无讹后，签名盖章。换言之，清除、处理技术员固然担负其

　　所受雇之清除、处理机构正常营运及有效解决废弃物清除、处理技术问题等重任

　　，惟此应系指有关废弃物之清除、处理工作之具体操作及实施事项而言，而不包

　　括清除、处理机构之营运种类、业务范围之决策事项。由于清除、处理机构得经

　　营之业务系采分类（第一类或第二类）及分级（甲级、乙级或丙级），各类及级

　　别之业务，并有一定实收资本额及须置专任甲级、乙级或丙级清除、处理技术员

　　一定员额之条件限制，且第一类废弃物清除、处理业务，甲级者，始得经营有害

　　事业废弃物清除、处理业务；乙级者，则不得经营该项业务，仅得经营一般废弃

　　物及一般事业废弃物之清除、处理业务（系争办法第五条参照），故所谓“清除

　　、处理机构违法或不当营运”者，应包括清除、处理机构经营非属其得经营之类

　　别及级别之业务情形在内。而此类违法或不当之业务经营决策，应归责者，应为

　　负责决策之机构负责人，而不应由仅负责废弃物清除、处理工作之实施操作之技

　　术员负其责任。从而系争规定将清除、处理机构违法或不当营运，致污染环境或

　　危害人体健康，情节重大者，不问其情事是否属于清除、处理技术员之职务范围

　　或肇因于技术员执行业务之违法或不当而可归责，一概规定主管机关“应”撤销

　　其合格证书，实欠缺正当合理性，并已超出合理必要之范围，而与比例原则有违

　　。

四、对同一行为采并罚机构与技术员之处罚原则以及同时赋予并罚刑罚及行政罚之法

　　律效果者，基于保障人权及处罚法定原则，尤应以法律明定或以法律为明确之授

　　权，规定其构成要件及法律效果

　　　　纵令将清除、处理机构违法或不当营运，致污染环境或危害人体健康，情节

　　重大者，主管机关应撤销清除、处理技术员之合格证书之规定，限缩解释为系指

　　该污染环境或危害人体健康之违法或不当营运情形，以在清除、处理技术员执行

　　职务之范围内，始有适用，亦即清除、处理机构污染环境或危害环境之违法或不

　　当营运，实系肇因于清除、处理技术员之执行业务违法或不当所致，因而该技术

　　员必须为其违法或不当执行业务，致污染环境或危害人体健康之行为，负其责任

　　，而须受撤销其合格证书之裁罚性不利处分之处罚。苟系争规定之立法原意如此

　　，则显见系争规定就处罚构成要件之规定有欠明确，而与处罚要件应明确之原则

　　有所违背。

　　　　尤须注意者，对同一行为如采并罚机构及行为人（技术员）之处罚原则，以

　　及同时赋予并罚刑罚及行政罚之法律效果者，基于保障人权及处罚法定原则之法

　　治国原则之要求，即应以法律明定或以法律为明确之授权规定其构成要件及法律

　　效果。废弃物清除、处理机构违法或不当营运，致污染环境或危害人体健康，情

　　节重大者，该机构除应受罚锾之处罚外（旧废弃物清理法第二十七条、第二十八

　　条参照），主管机关并得撤销其许可证（旧废弃物清理法第十三条第五项、系争

　　办法第三十条第一项第五款参照），如因而致人于死、致重伤或致危害人体健康

　　导致疾病者，该机构如为法人或自然人，并科以罚金；法人之负责人并处徒刑并

　　得并科罚金（旧废弃物清理法第二十二条第三项参照）。如该机构之污染环境或

　　危害人体健康致人于死、致重伤或致疾病之行为，系肇因于其受雇之清除、处理

　　技术员之违法或不当之执行业务行为所致者，该受雇之技术员为行为人并应受徒

　　刑及得并科罚金之处罚（旧废弃物清理法第二十二条第三项参照）。如对该技术

　　人员之行为除处以刑罚外，拟并罚以剥夺或消灭其资格、权利之行政罚者，由于

　　涉及并罚原则之处罚效果，限制人民自由权利甚大，基于保障人权及处罚法定原

　　则，即应如同对清除、处理机构之处罚规定一般，亦应以法律明定或以法律为明

　　确之授权，始符合法律保留原则及法治国原则之要求。然系争规定既未见于法律

　　，亦无法律明确之授权，即与人权保障与处罚法定原则有违而抵触法律保留原则

　　。

五、多数意见所通过之解释文及解释理由书，未正视系争规定之法律性质，实乃涉及

　　行政罚之构成要件及法律效果，并一反本院向来解释就该等处罚事项应以法律明

　　定或以法律为明确授权之见解，且本号解释就系争办法及系争规定所为之阐明，

　　逸脱法条文义可得解释之范围，模糊法律授权明确性原则之解释方法，破坏处罚

　　法定原则之基本精神，实不能苟同。本号解释及理由书之论述，有下列三点值得

　　批评：

　　１、本件问题之症结，在于系争规定是否一裁罚性规定以及其规定是否符合法律

　　　　保留原则及授权明确性原则。多数意见对此系争规定是否一裁罚性规定，故

　　　　意避而不谈，而强调其系“监督”专业技术人员应确实执行其职务，并为达

　　　　成有效管理辅导废弃物清除、处理机构确实清除、处理废弃物以改善环境卫

　　　　生、维护国民健康之废弃物清理法立法目的之“有效手段”。按“监督”固

　　　　与“制裁”不同，然监督如无制裁手段为后盾，岂可达到有效监督之目的？

　　　　撤销技术员之合格证书，使其个人不能再从事技术员之工作，系剥夺、消灭

　　　　该人之资格、权利之一种制裁，岂仅是一种“监督”而已？多数意见之论述

　　　　，避重就轻，并未面对问题。

　　２、多数意见认为旧废弃物清理法第二十一条之授权规定，虽未就专业技术人员

　　　　资格之授权内容与范围为明确之规定，惟依法律整体解释，应可推知立法者

　　　　有意授权主管机关，除就专业技术人员资格之认定外，尚包括主管机关对专

　　　　业技术人员如何适当执行其职务之“监督”等事项，以达有效管理辅导公、

　　　　民营废弃物清除、处理机构之授权目的。依此论述，“资格”之规定，可以

　　　　包括“如何适当执行其职务之监督等事项”，不仅超脱一般人对“资格规定

　　　　”与“管理规定”文义之解释，且误将专业技术人员之“资格规定”与“管

　　　　理规定”混同。“资格规定”应系就积极资格与消极资格之条件加以规定而

　　　　已，而“管理规定”则可就其职务应如何适当执行，并且为使其能适当执行

　　　　其职务而为事前或事后之监督加以规定。因此，“资格规定”之内涵如包括

　　　　“如何适当执行其职务之监督事项”，显已逾越其母法授权规范之范围。事

　　　　实上，主管机关及相关机关亦知仅就“专业技术人员之资格”规定之授权，

　　　　实不足以涵盖对专业技术人员职务执行及其监督等事项规范之授权，更遑论

　　　　“撤销专业技术人员合格证书”之规定，并涉及裁罚性不利处分之处罚法定

　　　　原则，尤应有法律之具体明确授权，因此九十年十月二十四日修正公布之废

　　　　弃物清理法，其第四十四条即规定“第二十八条第二项至第五项、第四十二

　　　　条专业技术人员之资格、合格证书取得、训练、废止及其他应遵行事项之管

　　　　理办法，由中央主管机关会同中央目的事业机关定之”，使主管机关订定法

　　　　规命令时，就专业技术人员如何适当执行其职务及其监督事项之“管理”以

　　　　及合格证书之废止等事项之规范，获有具体明确之授权。该条立法理由即明

　　　　白表示“有关限制人民权利或课以人民以义务或规定其他重要事项者，须有

　　　　法律明文授权，且其授权之目的、内容及范围应具体明确，爰增订废弃物清

　　　　除、处理技术人员管理之法源依据”，益更突显旧废弃物清理法第二十一条

　　　　有关专业技术人员之“管理”事项之授权规定确实不足，并证实系争规定实

　　　　已逾越母法授权范围，并违反法律保留原则。

　　３、多数意见明知系争规定将废弃物清除、处理“机构”导致污染环境或危害人

　　　　体健康，情节重大之违法或不当营运行为，一律归由受雇之清除、处理技术

　　　　员负其责任，并须承担合格证书被撤销之后果，显然欠缺合理正当性，因此

　　　　限缩解释为“该违法或不当营运情形，而在清除、处理技术员执行职务之范

　　　　围内者”，主管机关始应撤销其合格证书。此种限缩解释固然使该系争规定

　　　　之适用较为合理，但毕竟与该系争规定之文义有所出入，且多数意见仅附加

　　　　“在清除、处理技术员执行职务之范围内者”为条件，而不问该技术员执行

　　　　职务有无违法或不当，有无故意或过失等可归责之事由，即须承担合格证书

　　　　被撤销之处罚后果，仍欠缺归责之正当性。事实上，主管机关亦已注意到系

　　　　争规定之不合理性及不正当性，因此在九十一年八月十四日发布之“废弃物

　　　　清理专业技术人员管理办法”第十六条第一款即改为规定“专业技术人员有

　　　　下列情形之一者，中央主管机关应废止其合格证书：一、因执行业务违法或

　　　　不当，致污染环境或危害人体健康，情节重大者。”，如此修正，益更显现

　　　　原系争规定实欠缺合理正当性。

六、总之，系争规定系剥夺、消灭废弃物清除、处理技术员之资格、权利之一种裁罚

　　性不利处分之规定，未有法律之具体明确之授权，并将清除、处理机构违法或不

　　当营运之行为，致污染环境或危害人体健康，情节重大者，概归技术员负其责任

　　，亦欠缺合理正当性。其违反宪法第二十三条之法律保留原则及比例原则，至为

　　明显，相关机关亦知其有违宪之瑕疵，而将其所附丽之系争办法废止，并修正其

　　所由授权之法律，使新之废弃物清理法就清除、处理技术员之管理及其证书之废

　　止等规范事项有具体明确之授权依据，以维护法律保留原则、授权明确性原则及

　　处罚法定原则。然多数意见却认为系争规定仍属合宪，不仅模糊法律保留原则、

　　授权明确性原则之界线，而且悖离本院向来解释处罚法定原则之一贯坚持而自失

　　立场。本号解释势必招致学界讨论及严厉之批评，本号解释之意义及价值何在，

　　自会有公评。

不同意见书

大法官　许玉秀

　　已于民国 91 年 10 月 9 日废止的公民营废弃物清除处理机构管理辅导办法，

在第 31 条第 1　项第 1 款规定：“清除、处理技术员因其所受雇之清除、处理机

构违法或不当营运，致污染环境或危害人体健康，情节重大者，主管机关应撤销其合

格证书。”（以下简称系争规定）本件声请人基于两点质疑，声请本院大法官宣告该

规定违宪：第一、行为时的废弃物清理法第 21 条规定：“公、民营废弃物清除、处

理机构管理辅导办法及专业技术人员之资格，由中央主管机关定之。”授权系争规定

撤销清除、处理技术员资格事项，违反授权明确性原则，系争规定违反法律保留原则

；第二、系争规定以清除、处理机构违法或不当营运，致污染环境或危害人体健康，

情节重大者，撤销技术员合格证书，系将雇主本身的违法或不当行为转嫁由技术员承

担，违反不当联结禁止原则。

　　多数意见无视系争规定对人民职业执行自由（注一）的重大限制，在主管机关已

提升人权标准，针对废弃物专业技术人员订定新管理办法之后，竟然实质推翻本院大

法官历来解释原则，为欠缺人权意识且已遭废止的系争规定背书，而认为系争规定并

未逾越母法的授权，对人民工作权的限制，与母法规范目的有正当合理关联，而且尚

未逾越必要程度，符合宪法第 15 条及第 23 条的规定。本席基于职责，不敢保持沈

默，爰提出不同意见书如后。

壹、多数意见实质推翻本院过去的解释先例

一、本院大法官解释先例采中密度审查标准

　　　　规范违宪审查究竟应该采取高、中或低密度审查标准，在关于基本权的审查

　　，原则上取决于所审查的基本权类型，以及对基本权的限制程度。所谓对于基本

　　权的限制程度，一般而言指涉的是比例原则的审查（注二），但是本院大法官释

　　字第 443 号解释针对法律保留及授权明确性原则，也确立三种审查密度。如果

　　对比例原则采取比较广义的理解，则包括采取法律或法规性命令的规范模式，也

　　关系公权力所耗费成本的多寡，因此当然有审查密度的问题；如果将法律保留与

　　授权明确原则，一如传统，独立理解为法定原则的界限问题，则法定原则要求的

　　宽严程度，也反应对基本权不同的限制程度，因此也有审查密度的问题。

　　　　释字第 443 号解释所确立的三种审查密度依序为：剥夺人民生命或限制人

　　民身体自由，必须遵守罪刑法定主义，以国会通过的法律为之；限制人民其他自

　　由权利，原则上也应由法律加以规定，但如果以法律授权主管机关发布命令为补

　　充规定（注三），授权应具体明确；若仅属于执行法律的细节性、技术性次要事

　　项，而不涉及基本权的限制，则纵使没有法律授权，主管机关也可以为必要的规

　　范。换言之，涉及基本权的限制或剥夺，至少应该采取中密度审查标准，则限制

　　生命或人身自由以外的基本权，虽然不必一定规定于国会通过的所谓制定法（

　　formelle Gesetze），但制定法授权由主管机关发布命令为具体规定时，必须符

　　合具体明确原则。释字第 443 号所确立的中密度审查基准，之前早经释字第

　　313 、360 、367 、390 、402 号解释在案，之后释字第 454、465 、468 、

　　474 、479 、488 、491 、510 、514 、521 、524 、530 、547 、570 、577

　　、593 、594 、600 、602 、603 、604 号等数十号解释继续援用，其中释字第

　　394 号解释特别针对裁罚性行政处分，宣告应遵循授权明确性原则，亦即采取中

　　密度审查标准。

二、释字第 538 号解释改变解释先例？

　　　　本院释字第 538 号解释认为“建筑法第十五条第二项规定：‘营造业之管

　　理规则，由内政部定之’，概括授权订定营造业管理规则。此项授权条款虽未就

　　授权之内容与范围为规定，惟依法律整体解释，应可推知立法者有意授权主管机

　　关，就营造业登记之要件、营造业及其从业人员准则、主管机关之考核管理等事

　　项，依其行政专业之考量，订定法规命令，以资规范。”似乎并未严格要求具体

　　明确的授权原则，但是如果根据该号解释，认为本院大法官已改变释字第 443

　　号解释所确立的审查标准，显属误会。因为：一者，该号解释系争规定，内政部

　　营造业管理规则第 7、8 、9 及 16 条（注四），是针对营造业分级的规定，虽

　　然涉及营业自由的限制，仅属于类似个别从业人员积极资格或消极资格的规定（

　　本号解释廖大法官义男、王大法官和雄不同意见书参照），不是裁罚性的规定，

　　没有悖离释字第 394 号及第 443 号解释所确立的标准；二者，该号解释的解

　　释理由书明白揭示营造业分级制度，直接影响业者得承揽工程的限额，涉及人民

　　营业自由的重大限制，为促进营造业的健全发展，并贯彻宪法关于人民权利的保

　　障，仍应由法律或依法律明确授权的法规命令规定为妥，换言之，对于类似积极

　　或消极资格的限制，给予合宪非难的宣告，而非合宪宣告。

　　　　总之，释字第 538 号解释的系争规定属于涉及营业自由，但非裁罚性，而

　　且还不算是赋予人民不利行政处分的规定，因此可以认为该号解释是针对限制人

　　民基本权比较轻微的预防性的规定（注五），采取一个介于中度与低度之间的弹

　　性审查标准，不能认为已经改变本院大法官至今相关的解释先例。

三、本号解释多数意见未附理由采取超低密度审查标准

　　　　多数意见开宗明义：主管机关在母法概括授权下所发布的命令，是否超越法

　　律授权，不应拘泥于法条所用的文字，而应就该法律本身的立法目的及整体规定

　　的关联意义为综合判断；并且承认废弃物清理法第 21 条规定，就废弃物清理专

　　业技术人员资格的授权内容与范围，未为明确规定，只不过依法律整体解释，该

　　规定赋予主管机关行政院环保署的权限，包括对于专业技术人员适当执行职务的

　　监督，进而认为系争规定对专业技术人员资格的撤销，并未逾越法律授权的目的

　　。

　　　　多数意见既然认为废弃物清理法第 21 条的授权规定不明确，但自规范目的

　　，可以理解基于监督管理的必要，主管机关有权对废弃物清理专业技术人员资格

　　的得丧变更加以规范，显然放弃授权须具体明确的原则，而采取属于低密度审查

　　标准，从结论来看，并且是超低密度的审查。因为属于预防性行政处分，包括预

　　防性不利行政处分的规定，根据释字第 538 号解释，甚至还采取合宪非难解释

　　模式，如果多数意见认为系争规定不是裁罚性规定，理应至少以释字第 538 号

　　解释的合宪非难模式作为解释底线，那么至少有一个不能认同，但可以理解的解

　　释基础。令人遗憾的是，多数意见甚至不敢说明依照系争规定撤销废弃物清理技

　　术人员合格证书，是否非裁罚性的不利行政处分（注六），而只是提到防制环境

　　污染多重要，如果单纯强调公益，就可以选择最低密度的审查标准，那么剥夺人

　　身自由或生命的规范审查，也不必要采取高密度的审查标准，因为甚至必须使用

　　剥夺人身自由或生命作为保护手段，所保护的法益必定是极为重大的法益，多数

　　意见以公益的保护作为理由，正好是毫无理由。

　　　　因为解释结论未附理由，所以本件声请的审查，是一个没有审查的审查。

四、系争规定可以解释为非裁罚性的规定吗？

（一）依现行行政罚法：不可以

　　　１、行政罚法的立法定义

　　　　　　　甫于民国 95 年 2 月 5 日施行的行政罚法第 2 条规定：“本法

　　　　　所称其他种类行政罚，指下列裁罚性之不利处分：一、限制或禁止行为之

　　　　　处分：限制或停止营业、吊扣证照、命令停工或停止使用、禁止行驶、禁

　　　　　止出入港口、机场或特定场所、禁止制造、贩卖、输出入、禁止申请或其

　　　　　他限制或禁止为一定行为之处分。二、剥夺或消灭资格、权利之处分：命

　　　　　令歇业、命令解散、撤销或废止许可或登记、吊销证照、强制拆除或其他

　　　　　剥夺或消灭一定资格或权利之处分。三、影响名誉之处分：公布姓名或名

　　　　　称、公布照片或其他相类似之处分。四、警告性处分：警告、告诫、记点

　　　　　、记次、讲习、辅导教育或其他相类似之处分。”立法理由针对行政罚的

　　　　　定性，有详细说明（注七）。

　　　　　　　该条规定首先将行政机关具有裁罚性的不利处分称为行政罚，并且相

　　　　　对于罚锾和没入，称之为其他种类行政罚；其次说明其他种类行政罚，必

　　　　　须是违反行政法上的义务所受的裁罚性不利处分，在这个定义之下，除去

　　　　　违法状态或停止违法行为的处分，不属于裁罚性的不利处分，至于撤销违

　　　　　法授益行政处分及废止合法授益行政处分，如果属于怠于利用授益处分而

　　　　　遭撤销，因为保证税收而限制纳税义务人将财产移转、设定他项权利、减

　　　　　资、注销登记或出境，限制船舶及船员离境等保全措施，都不是裁罚性不

　　　　　利处分，而不属于其他种类行政罚。

　　　２、授益处分与除去或停止违法状态的处分

　　　　　　　如果是怠于利用授益处分，是属于不行使权利，但并非违反义务的行

　　　　　为，撤销授益处分不能认为是一种处罚；保证税收和污染海洋民事赔偿的

　　　　　保全措施（注八），自然属于预防性而非惩罚性的处分。至于除去违法状

　　　　　态或停止违法状态的行政处分，似乎比较容易引起疑惑（注九）。所有违

　　　　　法状态，都是违反义务所造成，除去或停止违法状态的行政处分，当然也

　　　　　是对违反行政法上义务的行为给予不利处分，而所有裁罚性的行政处分，

　　　　　也有防止受裁罚人为违法行为的效果，科处罚锾有惩罚过去，警戒未来的

　　　　　效果，也有降低未来危害能力的效果，那么如何区分预防性和裁罚性的处

　　　　　分？所谓预防性，就是预防实害，也就是排除危险，危险一旦排除，自然

　　　　　不会造成实害。某种违反义务行为，虽然尚无实害，但对所要维护的法益

　　　　　，具有危险性，例如未采取经常性的维护措施，以与本件声请系争规定有

　　　　　关的许可或合格证照为例，假设要求拥有合格证照的技术员，必须每隔一

　　　　　段时间接受在职训练，以便延续证照效期，则没有接受在职训练仍继续执

　　　　　行业务，就是处于一种可能制造职业风险的违法状况，如果主管机关因而

　　　　　作成中断证照效力的处分，就属于单纯向未来发生效果的处分，而不是有

　　　　　处罚性质的裁罚性不利处分。这也才应该是所谓不回复管制，可能对确保

　　　　　合法行政秩序，有所危害，而必须有所管制（注十）。至于认为管制规定

　　　　　可以不必考虑是否有一个故意或过失违反行政义务的偶发事件存在，则根

　　　　　本是欠缺人权意识的说法。既然管制是为了防止公益受危害，没有人的行

　　　　　为，何来对公益的危害？怠于接受在职训练，也还是出于证照持有人的故

　　　　　意或过失，如果真有造成公益受危害的偶发事件，而不是某个义务主体故

　　　　　意或过失所造成，国家对该义务主体作成任何不利的行政处分，可以任由

　　　　　受处分人自认倒楣，而不另行给予补偿吗？针对现行规定分析，得出有某

　　　　　些行政处分未顾虑受到不利益处分的人是否因为他自己的过错而受不利益

　　　　　处分，却没有从人权的观点加以检讨，如果是学生习作可以被原谅，如果

　　　　　是对规范环境没有改变权力的学者作品，可以称为见仁见智，如果是大法

　　　　　官的说法，则恐怕有负人民付托（注十一）。

　　　３、系争规定的撤销证照处分不是预防危险的处分

　　　　　　　本件声请系争规定的授权规定，旧废弃物清理法第 21 条规定所谓管

　　　　　理，当然包含对技术人员的管理，处罚虽然是管理的一种手段，但是在保

　　　　　护宪法基本权的意义上，正好必须对预防性的管理与制裁性的处罚有所区

　　　　　隔，法律保留原则的不同审查标准，正是因此而建立起来。正如前面针对

　　　　　排除或停止违法状态行政处分的分析，对于证照资格的考核，仍然可以根

　　　　　据是预防危险或对实害的惩处，而区分预防性处分或对造成实害的裁罚性

　　　　　处分，单纯以管理包括对技术人员的管理，解释系争规定不是裁罚性规定

　　　　　，显然过于粗糙。而且所谓排除违法状态，必定是排除一个持续处于违法

　　　　　状态的行为，本件声请系争规定，针对清理废弃物机构违法或不当营运，

　　　　　造成环境污染或危害人体健康，而情节重大的犯罪及违反秩序行为（旧废

　　　　　弃物清理法第五章罚则参照），处罚受雇的专业技术人员，是处罚对过去

　　　　　造成的损害，不是向未来发生效果的预防性或保全措施，更不是因为怠于

　　　　　行使权利而遭撤销授益处分的情形。因为造成环境污染或人体健康受害的

　　　　　违法或不当营运行为已经完成，对某个事件有违法或不当行为，不表示在

　　　　　另一个事件，一定继续为不法或不当行为，如果清理废弃物机构和受雇的

　　　　　技术人员没有继续其他违法或不当的行为，就不会有所谓的违法状况存在

　　　　　，至于如果技术人员有重大污染环境或致人身体受害的行为，已经可能构

　　　　　成犯罪，过去对于法益有严重侵害的行为，是对未来有持续威胁的间接证

　　　　　据，不能只是进行行政上的“规制”，而必须采取较严厉的制裁，例如剥

　　　　　夺工作机会，才能根绝危害的可能性，这和刑罚上的有期徒刑一样，隔离

　　　　　犯罪人同时有惩罚过去和预防未来的效果，但有期徒刑不会因而只具有预

　　　　　防危险的性质，而不具有处罚的性质。

　　　　　　　反面而言，撤销技术人员的证照之后，没有合格技术人员的机构，依

　　　　　旧能继续违法营运，撤销技术人员的合格证书，未必能排除违法状态或停

　　　　　止违法状态；如果没有具体的污染环境危害人体健康的行为，继续拥有执

　　　　　业证照，不等同于违法状态在持续当中，没有所谓撤销证照，才能排除违

　　　　　法状态或预防危险可言。而根据系争的公民营废弃物清除处理机构管理辅

　　　　　导办法第 32 条规定，如要回到同一行业必须五年后再接受训练、考试取

　　　　　得合格证书（注十二），换言之，撤销证照所产生的效果，主要仍在于针

　　　　　对行为人过去违反行政法上义务的行为，给予失去工作机会的制裁，预防

　　　　　未来危险的效果，只是附带效果。

（二）依据宪法的解释：不可以

　　　　　撤销职业证照，和吊销驾驶执照、撤销营业执照等处分一样，容易被认为

　　　是一种保安处分，而不具有处罚的性质，因为它们属于一种经济性的制裁。经

　　　济性的制裁的裁罚性之所以不易分辨，因为在人类历史上发展至今的制裁体系

　　　中，早已区分为剥夺或减损人格与剥夺经济能力两种基本制裁模式，从绝对保

　　　障人性尊严的基本立场来看，剥夺或减损人格，是对人比较严重的否定，因此

　　　剥夺生命和剥夺自由具有未遭怀疑的裁罚性，相对地，经济能力的剥夺则是比

　　　较轻微的制裁与人格的剥夺未必有关连。然而一方面，经济能力的剥夺，其实

　　　也可以是生存基础的剥夺，尤其是执业证照的撤销，更是剥夺生产工具的方式

　　　，剥夺生产工具，当然影响生存基础，未必比直接剥夺生命，对人的伤害更小

　　　；另一方面，因为剥夺人身自由与生命，逐渐会成为一个人权标准比较高的社

　　　会所不能接受的事，因为直接涉及对人的否定，如果强调人性尊严的绝对保障

　　　，不但死刑，就算自由刑，都可能因为涉及人性尊严的否定，而遭放弃。如果

　　　人权意识不断提升，未来的社会，不是不可能以剥夺经济能力作为主要的制裁

　　　模式。而在一个必须拥有职业证照，才能进入职业场所的社会，撤销证照必然

　　　是最严厉的制裁手段，因为撤销证照等于剥夺生存基础。

　　　　　将撤销证照看作是一种预防性的保全措施，就像将刑法上的机构性的保安

　　　处分，例如青少年的感化教育、窃盗惯犯的强制工作，看作与拘束人身自由无

　　　关一样，已经不符合现代社会的人权标准，更不必谈未来的人权社会。就经济

　　　能力的剥夺而言，对于职业执行自由的剥夺而言，并因此造成对工作权的重大

　　　限制而言，系争规定属于因违反行政义务，而撤销技术人员资格证照的规定，

　　　所产生的法律效果是丧失执业资格，使人民丧失执业资格，就是剥夺人民的职

　　　业执行自由，这种剥夺职业执行自由的规定，是对人民职业执行自由的重大限

　　　制，当然属于释字第 394 号解释所称的裁罚性不利行政处分。

　　　　　根据本意见书壹、一、所列本院大法官历来解释，对于裁罚性的规定，必

　　　须采中密度审查标准。纵使退一步参照释字第 538 号解释，该号解释对于营

　　　造业管理规则相关非裁罚性的规定，尚且予以合宪非难，本号解释多数意见不

　　　进反退，对于裁罚性规定，竟然迳行采取极低密度审查标准，而为合宪宣告，

　　　且未提出变更解释先例的具体理由，不但伤害本号解释的威信，更斲伤本院大

　　　法官历来解释的威信。

贰、系争规定超越德国联邦宪法法院的要求？

　　　　依照德国联邦宪法法院的审查标准，系争规定真的超过德国联邦宪法法院的

　　要求？

　　　　针对德国基本法第 80 条第 1 项第 2 句（注十三）所规定的“授权明确

　　性原则”（Bestimmtheitsgebot），德国联邦宪法法院所发展出来的审查论述（

　　注十四），文献上（注十五）归纳出三个操作公式，分别是自我决定公式

　　（Selbstentscheidungsformel） 、立法方针公式（Programmformel）以及预见

　　可能性公式（Vorhersehbarkeitsformel） （注十六）。自我决定公式，就是法

　　律必须自己决定法规性命令应该规定哪些问题，规定的界限是什么，以及为了什

　　么目标而规定，也就是法规的内容、范围以及目的，法律必须明确授权；所谓立

　　法方针公式，是法律的授权必须让人民能得知，立法者透过法规性命令预计实现

　　的立法方案有哪些；所谓预见可能性公式，则是法律规定必须让人民能够辨识什

　　么情况下，会有哪一种授权以及授权的方向，而且基于法律授权所订定的法规性

　　命令可能会规定哪些内容，或者可以预期会有哪些规定。这三个公式并不是三个

　　不同程度的审查标准，而是审查授权明确性原则时，从不同的角度说明所谓“授

　　权目的、内容及范围必须明确”的意涵，之所以在文献上成为三个公式，是学说

　　将存在同一个判决中的三句论述分析成三个公式：关于立法者应该负起责任将授

　　权目的、范围、内容在授权法中说清楚，这样等于是自己就应规范事项有所规定

　　一样的论述，被称为自我决定公式；关于所谓明确授权，是能从法律规定当中，

　　看出来哪些立法者所设定的立法方针会被实现的论述，被称为立法方针公式；关

　　于人民可以辨识授权的方向，所适用的实例及法规性命令的内容的论述，被称为

　　预见可能性公式。最早出现的论述是被称为预见可能性公式的论述（注十七），

　　到了第二个关于授权明确性原则的判决（注十八），就已经出现包含三种公式的

　　论述。在判决中三个公式经常同时操作，因为都在说明同一件事，究竟是否少说

　　那一句话，也就是少用那一个公式，与审查的宽严毫无关系，因此并没有那一个

　　公式较严格，那一个公式较宽松的问题。认为本件声请系争规定，不符合较严格

　　的预见可能性公式，超越其他两种公式的标准，无违于授权明确性原则的说法，

　　显有误会。

　　　　从对不利规定比对有利规定要求较高的授权明确性（注十九）、限制基本权

　　的程度较严重要求较严格的授权明确性（注二十）、刑罚必须规定于制定法，应

　　否请领驾驶执照则可授权法规性命令规定（注二十一），以及依据基本法第 12

　　条第 1 项第 2 句规定，公证人的最高年龄限制必须规定于制定法，不得授权

　　由邦司法行政机关规定（注二十二）等判决资料来看，还没有证据显示，依照德

　　国联邦宪法法院的审查标准，本件声请系争规定与授权明确性原则无违。相反地

　　，根据撤销执业证照的裁罚性不利行政处分，属于职业执行自由的限制，应适用

　　中密度审查标准（注二十三），以及愈是影响重大公共利益的情形，立法者愈应

　　负起责任，也就是或者以法律规定或者明确授权等判决资料（注二十四），如果

　　本件声请发生在德国，比较可能的结论，应该是本件声请系争规定与授权明确性

　　原则不符，甚至是违反该国基本法第 12 条第 1 项第 2 句对职业执行自由的

　　保障及法律保留原则（注二十五）。

、看不到“人”的人权审查

一、系争规定的人权盲点

（一）专业技术人员是废弃物清理机构可替换的零件

　　　　　本件声请所审查的是人民的工作权及职业自由，多数意见解释文开宗明义

　　　揭示得毫不含糊，但是却看不到系争规定的根本盲点就在于没有把“人”当成

　　　规范的主角。首先，整部管理办法称为公民营废弃物清除处理机构管理辅导办

　　　法，所凸显的规范对象是机构，纵使多数意见解释理由书在其中找出许多规范

　　　专业技术人员的规定，说明专业技术人员是处理机构的营运灵魂，但是系争规

　　　定撤销专业技术人员证照的理由，正好不是专业技术人员有何违反废弃物清理

　　　法的行为，而是雇佣他的处理废弃物机构有违法或不当的行为。专业技术员只

　　　是隶属于废弃物处理机构的一个零件，如果机构运转不好，把零件换掉，零件

　　　本身并没有自己的个性，所以技术人员也没有自己的人格，撤销他的证照，只

　　　是管理废弃物清理机构的方法，拥有证照的技术人员的工作权和职业自由，在

　　　专注于机构是否营运妥当的情况之下，丝毫不重要。

　　　　　系争规定的人权盲点，一经新法对照，更是一目了然、无所遁形。于 90

　　　年 10 月 24 日修正公布的废弃物清理法第 44 条规定：“第二十八条第二项

　　　至第五项、第四十二条专业技术人员之资格、合格证书取得、训练、废止及其

　　　他应遵行事项之管理办法，由中央主管机关会同中央目的事业主管机关定之”

　　　、91 年 8 月 14 日发布的废弃物清理专业技术人员管理办法第 16 条规定

　　　：“专业技术人员有下列情形之一者，中央主管机关应废止其合格证书：一因

　　　执行业务违法或不当，致污染环境或危害人体健康，情节重大者。二使设施机

　　　构利用其名义虚伪设置为专业技术人员者。三同一时间设置于不同之设施机构

　　　为专业技术人员者。四明知为不实之事项而申报不实或于业务上作成之文书为

　　　虚伪记载者。五其他违反本法或本办法规定，情节重大者。”两个规定都以专

　　　业技术人员作为规范对象，规范的效果，也完全建立在专业技术人员的行为上

　　　面。试问，新法的规定内容是旧法制定的时候（民国 86 年 11 月 19 日）没

　　　有能力制定的吗？能力的差别在哪里？有没有看到“人”而已。

（二）一个人都保护不了，如何实质保护许多人构成的环境？

　　　　　系争规定或者要辩解，它有看到人，而且不只看到专业技术人员一个人，

　　　而是看到许多人，许多受到违法或不当营运机构伤害的人（注二十六）。这其

　　　实就是公权力所谓的公益考量，本号解释多数意见从头到尾，就是以环境污染

　　　的严重性可能延续世代难以回复，说明授权主管机关订定废弃物清除处理机构

　　　管理辅导办法的正当性，并进而说明撤销受雇于清除废弃物机构的技术人员证

　　　照，是达成防制环境污染立法目的的有效手段。环境利益的重要性，是多数意

　　　见唯一的审查依据。

　　　　　要伤害许多人，难道不是从伤害一个人开始？要保护许多人，又何尝不需

　　　要从保护一个人开始？一个连一个人都保护不了的法律，如何说服人民它能有

　　　效保护许多人？如果系争规定有能力保护许多人，为什么想像不出来作为废弃

　　　物处理机构灵魂的专业技术人员对机构违法或不当营运的具体影响是什么，而

　　　要以机构的违法或不当营运涵盖专业技术人员的所有违法行为？为什么想像不

　　　出来污染环境的具体情节是什么？而要以情节重大的概括描述作为处罚专业技

　　　术人员的要件？正因为系争规定没有能力了解污染环境的种种可能情况，所以

　　　以一个构成要件不明确的规定，让一个技术人员，为环境遭受无法回复的污染

　　　背负罪名，这和没有能力维护治安的政府一样，拼命立法加重刑罚，让人民承

　　　担政府无能维护治安的责任。

　　　　　就是因为没有能力维护环境安全，所以也没有能力制订一个能具体描述污

　　　染环境行为的规范，一个没有具体描述污染环境行为的规范，刚好就是一个牺

　　　牲专业技术人员工作权和职业执行自由的规范，这样一个敢于牺牲人民工作权

　　　和职业执行自由的规范，本号解释多数意见竟然相信它能有效防制环境污染，

　　　却没有提出任何证据。而且在它已经改邪归正、不敢再任意牺牲人民的工作权

　　　与职业执行自由之后，还为它过去的敢于侵害人权背书。

　　　　　如果系争规定如多数意见所称，是有效防制环境污染的手段，则何须制定

　　　新法？难道不怕过度保护一个人，会伤害许多人？难道不害怕会把原来有效防

　　　制环境污染的手段反而改成无效的手段？而如果明确规定专业技术人员证照的

　　　撤销要件，可以更有效防制环境污染（否则为什么要修法？），岂不正好印证

　　　本席的看法：有能力保护一个人，才有能力保护许多人！

二、法律保留、不当联结、比例原则？

（一）多数意见没有审查法律保留

　　　　　多数意见回避对撤销执业证照的定性，仅仅以环境污染的严重性可能延续

　　　世代难以回复，说明授权主管机关订定废弃物清除处理机构管理辅导办法的正

　　　当性，并且以同样的理由说明事后制裁不能有效防治环境污染，撤销受雇于清

　　　除废弃物机构的技术人员证照，是达成防制环境污染立法目的的有效手段。

　　　　　如果为了维护环境法益、生态安全，而订定相关清理废弃物的管理办法，

　　　没有什么可质疑之处；而事前预防胜于事后制裁，也是普通常识。多数意见列

　　　举一些有关处理废弃物机构所需要的设施配备，以及技术人员专业资格的授权

　　　规定，完全符合事前、管理的授权目的。但是系争规定其实是多数意见所说，

　　　不能有效防制环境污染的事后制裁，因为撤销受雇于清除废弃物机构的技术人

　　　员证照，是以机构有违法或不当营运为要件，正好是一种事后制裁。如果事后

　　　制裁不能有效达成防制环境污染的立法目的，系争规定不正好逾越母法目的？

　　　又如何通过目的审查？多数意见论述显有矛盾。

　　　　　如果事前的预防，就是废弃物清理法第 21 条的所谓管理辅导办法的立法

　　　目的，则所谓管理包括监督以及撤销专业技术人员的证照，并没有论述理由，

　　　因为撤销专业技术人员的证照，为什么属于事前预防的部分，多数意见正好没

　　　有说明。

　　　　　依据本席前述对于授权明确性原则的检讨，本件声请系争规定，在母法废

　　　弃物清理法对裁罚性规定未遵循授权明确性原则之下，已逾越母法的授权，不

　　　符合法律保留原则，昭昭甚明，不待词费。如果对照新废弃物清理法第 44 条

　　　及废弃物清理专业技术人员管理办法第 16 条规定，更能明白多数意见对于法

　　　律保留原则，只有造句，没有审查（注二十七）。

（二）法不明确，如何审查禁止不当联结与比例原则

　　　　　禁止不当联结与比例原则，本席以为属于内涵相同的两种不同表述方式。

　　　根据禁止不当联结原则所审查的目的与手段关联性，正好是比例原则的有效性

　　　、最后手段原则与妥当性的审查（注二十八），多数意见同时论述两种原则，

　　　并不是两种原则有分别审查的必要，只是一个审查，同时符合两个说法。

　　　　　就本件声请而言，审查禁止不当联结与比例原则，也只是造句而已，没有

　　　审查，因为有规定，才能审查，没有文字，如何审查？系争规定处罚专业技术

　　　人员，但是并没有描述专业技术人员的构成要件行为，而是描述处理废弃物机

　　　构的构成要件行为，就撤销专业技术人员的执业证照而言，系争规定违反的是

　　　法明确性原则。对于一个没有描述构成要件行为的裁罚规定，如何审查是否符

　　　合规范目的？如何证明手段是有效的、必要的？正因为没有规定处罚对象的构

　　　成要件行为，多数意见才必须替系争规定加上“清除、处理技术员执行职务范

　　　围内”等文字，用以描述所谓的“违法与不当营运”，如果本院大法官必须为

　　　系争规定写上必要的构成要件行为，所审查的系争规定才能合宪，不正好证明

　　　系争规定违宪？如果系争规定真的是“属于基于重大公益考量而废止合法授益

　　　处分，并非对任何个人单一行为的处罚，所以不需要规定行为态样或归责条件

　　　”（注二十九），则多数意见显然没有必要作合宪限缩解释，而将撤销技术员

　　　证照的条件，限于因技术人员执行职务所导致的清除、处理废弃物机构的违法

　　　或不当营运。而如果大法官的规范审查，就是替没有文字规定的系争规定，写

　　　上应规定的内容，以便使系争规定合宪，还需要大法官作什么？普通法院法官

　　　也能做相同的事。而如果大法官必须讨好立法者或行政主管机关到这种程度，

　　　宪法上权力分立的招牌应该尽早拆除（注三十）。

三、法明确性原则的意义

（一）欠缺法明确的替罪羔羊法则

　　　　　受规范对象的构成要件行为没有写出来的裁罚规定，等同是一个替罪羔羊

　　　规范。系争规定将专业技术人员是否能保住生财工具的命运，取决于清除、处

　　　理废弃物机构是否有造成污染环境或危害人体健康而情节重大的违法或不当营

　　　运，所能制造替罪羔羊的风险有多大，是显而易见的。系争规定包括四个要件

　　　：清除、处理废弃物机构违法或不当营运、造成污染环境或危害人体健康、违

　　　法或不当营运与污染环境或危害人体健康有因果关系及情节重大。其中造成污

　　　染环境或危害人体健康虽然还有解释空间，但相对明确；因果关系的判断，在

　　　环境污染案例，原本即有特殊的判断方法与难题；清除、处理废弃物机构违法

　　　或不当营运内涵如何，并不清楚；情节重大如何认定，就相关规定来看，主管

　　　机关显然有非常宽广的裁量空间。以主要的行为事实“清除、处理废弃物机构

　　　违法或不当营运”而言，如果是清除、处理废弃物辅导管理办法第 30 条第 1

　　　项所规定的各款情形，因为主管机关仅“得”撤销处理废弃物机构的许可证或

　　　核备文件，作为行为主体的违法或不当营运机构可能安然无恙，但技术人员却

　　　会因为系争规定的“应”撤销，而丧失技术员合格证书。换言之，专业技术人

　　　员可能成为违法或不当营运机构的替罪羔羊，纵使专业技术人员丧失执业证照

　　　，丢失工作，违法或不当营运机构仍可继续存在，继续违法或不当营运。而情

　　　节重大要件所赋予的裁量空间，更可能加深替罪羔羊风险。

（二）防制贪渎、维护司法威信：从要求行政法规范的法明确性开始做起

　　　　　法明确性的要求，在它的历史发展上，主要的意义在于拘束包括裁判者在

　　　内的公权力。在关涉重大经济利益的规范，如果放宽对法明确性原则的要求，

　　　正好提供所谓政商勾结、贪腐运作的机会，如果法律规范提供发生弊端的机会

　　　，治安机关、司法机关如何努力，也很难弊绝风清。如果以为行政法规就可以

　　　对法明确性原则打些折扣，从防制贪渎、维护司法威信的角度来看，可能刚好

　　　是错误的。以前段所简单例示的法律适用效果而言，在行为人行为内涵不明的

　　　情况下，如何判断情节重大，如果决定于行为人的经济能力，决定于桌面下的

　　　运作，防制贪渎、维护司法威信永远只是口号而已。而就系争规定类似的规范

　　　而言，解释文首揭的人民工作权及职业自由的保障，就会像在本号解释一样，

　　　只是一个装饰品而已，并没有真正成为审查对象。

肆、已失效的法规作为本院大法官释宪客体的实益

　　　　对于已失效的规范，是否还应该进行违宪审查，是本院大法官决定受理声请

　　与否，经常必须面对的课题，也经常是审查会中引起激辩的课题（注三十一）。

　　本院大法官至今针对已失效的规范予以受理的解释当中，受理理由比较值得支持

　　的，大约有三类（见附表）：受理解释的理由可能因为规范违宪，声请人经由规

　　范的违宪宣告，可以有获得特别救济的机会，例如释字第 570 号解释；可能因

　　为失效的规范表面上失效，其实以另一个面貌继续存在，因而仍有解释的必要，

　　例如释字第 607 号解释所审查财政部 79 年 4 月 7 日财税字第 780432772

　　号函释；也可能因为对失效规范的解释，具有宪法审查上的重要意义，例如厘清

　　某种程序或实体上的法律意见，特别是对立法或行政主管机关制订法规，有阐释

　　宪法意涵的作用，释字第 581 号解释审查已停止适用的自耕能力证明书之申请

　　及核发注意事项第四点，以及释字第 530 号解释所审查已废止的“法院办理民

　　事调解暨简易诉讼事件应行注意事项”，可以作如是观。如果已失效的规范合宪

　　，又无宣示释宪程序或实体上重大意义的必要，则会以规范经修正或废止，无解

　　释必要为由，予以不受理（注三十二）。本件声请系争规定的“公民营废弃物清

　　除处理机构管理辅导办法”，已经于民国 91 年 10 月 9 日发布废止而失去效

　　力，该规定的授权规定，废弃物清理法第 21 条，也已经于民国 90 年 10 月

　　24 日遭修正。新法的增修，很明显显示已失效的旧规定与宪法基本原则有间。

　　多数意见却曲意维护连立法机关和行政主管机关都不敢让它们继续存在的明显违

　　宪规范，甚至不惜为它创造内容，以便替它的合宪性背书。多数意见甘冒浪费司

　　法资源的责难，宣示比立法机关和行政主管机关还落后的人权意识，其中深意，

　　匪夷所思。

伍、结论：实质保护与司法威信

　　　　人民需要的既不是有形式无实质，也不是虚有其表、隐藏危险的实质取代形

　　式，而是形式与实质兼备。从澈底保护一个人开始的公益维护，才是所谓实质保

　　护的真意，有诚意及能力维护公益的行政机关，必定会尽最大努力将应遵循的安

　　全规则描述得具体明确，而不会以不确定的公益概念，作为公权力恣意扩权的藉

　　口，假维护公益之名，求权力运作的方便之实。而如果行政机关依照行政程序法

　　有能力明白告知作成不利行政处分的具体理由，也必定有能力制定归责对象清楚

　　、主客观归责要件完备的行政处分实体法，如果没有能力将作成行政处分的要件

　　写清楚，也不会有能力依照正当法律程序的要求实践行政程序法（注三十三）。

　　告诉人民实际程序如何操作比较重要，法律规定形式比较不重要，正好是威权体

　　制的惯常性思考。

　　　　端正司法风气，树立并维护司法威信，应该不只是各级普通法院的责任，当

　　社会殷殷期盼司法扭正贪腐之风时，普通法院可以不放过任何贪渎案例，以回应

　　人民期待，但是如果所适用的法律规范是制造贪渎机会的法律，普通法院的法官

　　为遵守权力分立的宪法要求，也只能纵虎归山，这时候能从根源上建立围堵贪渎

　　漏洞的机制、完成所谓防制贪渎配套措施的人，就是法规的制订者，而当法规的

　　制订者所制订的规范，正好是制造贪渎机会的法规时，职司规范审查的大法官可

　　以视若无睹或宽纵背书吗？多数意见在本件声请看不到宣告系争规定违宪，对防

　　制贪渎、树立司法威信的深刻意义，本席至感遗憾，因为不愿意在捍卫司法威信

　　上缺席，特提出不同意见书如上。

事实摘要

　　本件声请人曾分别取得甲级废弃物清除及处理技术员合格证书，惟任职昌０公司废弃物清除、处理技术员期间，因该公司有违法经营，致污染环境，情节重大，经环保署依八十六年十一月十九日订定发布之公民营废弃物清除处理机构管理辅导办法（九十一年十月九日发布废止，以下称管理辅导办法）第三十一条第一款之规定，撤销声请人之合格证书。

　　声请人不服，循序提起行政争讼，均遭驳回后，以上开管理辅导办法所依据之七十四年十一月二十日修正公布之废弃物清理法第二十一条规定，就技术员资格撤销事项之授权目的、范围及内容，有欠明确为由，认确定终局判决－最高行政法院九十二年度判字第一六一六号判决，所适用之上开管理辅导办法第三十一条第一款，有抵触宪法第十五条及第二十三条之疑义，声请解释。

附表

已失效的法规作为本院大法官释宪客体的实益　　　　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　助理蔡达智制作

┌─────┬──┬─────────────────────┬────┐

│类　　　型│释字│　　　　　　　大法官释宪客体　　　　　　　│释宪结论│

├─────┼──┼─────────────────────┼────┤

│表面上失效│607 │已不再援引适用的 79 年 4　月 7　日财政部台│合宪　　│

│却以另一个│　　│财税第 780432772　号函与依然有效适用的 91 │　　　　│

│面貌继续存│　　│年 1　月 31 日财政部台财税字第 0910450396 │　　　　│

│在　　　　│　　│号函意旨相同。　　　　　　　　　　　　　　│　　　　│

│　　　　　├──┼─────────────────────┼────┤

│　　　　　│579 │已废止的奖励投资条例第 54 条规定另规定于平│合宪　　│

│　　　　　│　　│均地权条例第 11 条第 1　项　　　　　　　　│　　　　│

├─────┼──┼─────────────────────┼────┤

│具有宪法审│581 │已废止的“自耕能力证明书之申请及核发注意事│违宪　　│

│查的重要意│　　│项”（具有保护声请人基本权利之实益）　　　│　　　　│

│义　　　　├──┼─────────────────────┼────┤

│　　　　　│530 │已废止的“法院办理民事调解暨简易诉讼事件应│合宪但警│

│　　　　　│　　│行注意事项”　　　　　　　　　　　　　　　│告　　　│

├─────┼──┼─────────────────────┼────┤

│声请人有获│589 │废止政务人员退职酬劳金给与条例，93　年 1　│新法合宪│

│得特别救济│　　│月 7　日另行制定公布政务人员退职抚恤条例　│但适用旧│

│的机会　　│　　│　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│法　　　│

│　　　　　├──┼─────────────────────┼────┤

│　　　　　│570 │已废止的玩具枪管理规则及已停止适用的 82 年│违宪　　│

│　　　　　│　　│1 月 15 日内政部内警字第 8270020　号公告。│　　　　│

│　　　　　├──┼─────────────────────┼────┤

│　　　　　│492 │86　年 5　月 7　日删除之 72 年 1　月 26 日│合宪但阐│

│　　　　　│　　│修正公布之商标法第 33 条第 1　款规定。　　│释废止营│

│　　　　　│　　│　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│业的意义│

│　　　　　├──┼─────────────────────┼────┤

│　　　　　│210 │已修正失效之奖励投资条例第 23 条第 3　项；│违宪　　│

│　　　　　│　　│删除奖励投资条例施行细则第 27 条；不再适用│　　　　│

│　　　　　│　　│的 70 年财政部台财税字第 37930　号函。　　│　　　　│

└─────┴──┴─────────────────────┴────┘

抄洪○华声请书

　　兹依司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款及第八条第一项之规定声请解

释宪法，并将有关事项叙明如下：

壹、声请解释宪法之目的

　　　　请求解释最高行政法院九十二年度判字第一六一六号判决所适用之“公、民

　　营废弃物清除、处理机构管理辅导办法”（以下称“管理辅导办法”）第三十一

　　条第一款之规定违宪，俾使声请人依据司法院释字第一七七号及第一八五号解释

　　之意旨，提起再审之诉。

贰、争议之性质与经过及涉及之宪法条文

一、查，行政院环境保护署于民国八十九年十一月十五日以（89）环署训字第○○六

　　八一四三号处分，以声请人所受雇之昌○企业有限公司（以下称昌○公司）于声

　　请人担任废弃物处理及清除技术员期间，该昌○公司违法经营，致污染环境，情

　　节重大为由，乃依前开“管理辅导办法”第三十一条第一款所定“因其所受雇之

　　清除、处理机构违法或不当营运，致污染环境或危害人体健康，情节重大者”，

　　撤销（应系废止）声请人之（88）环署训证字第 HA 二四○四三一号甲级废弃物

　　清除技术员合格证书及（88）环署训证字第 HA 一六○四三○号甲级废弃物处理

　　技术员合格证书，并以同一函号处分将其他三位技术员即胡○安、洪○娟、苏○

　　敏之合格证书一并予以撤销，此有处分书四份可按（附件一）。声请人不服，依

　　法提出诉愿遭决定驳回，此有诉愿决定书影本可按（附件二）；决定驳回后声请

　　人依法向台北高等行政法院提起行政诉讼，原告之诉仍遭驳回（附件三），不服

　　续向最高行政法院提出上诉，亦遭该院以九十二年度判字第一六一六号判决依据

　　前揭“管理辅导办法”第三十一条第一款规定驳回声请人之上诉而确定在案（附

　　件四）。

二、系争“管理辅导办法”第三十一条第一款撤销技术员合格证书之规定（附件五）

　　，系属对于人民工作权所为之限制，依法应有法律之授权及授权必须明确下始得

　　为之，亦即须符合“法律保留”原则，及“授权明确性”原则之要求。惟上开“

　　管理辅导办法”第三十一条第一款之规定，不仅违反“法律保留”原则，且将雇

　　主违法营运之责任转嫁由受雇人负担，亦有违“不当联结禁止”之原则，严重违

　　反宪法第二十三条及侵害声请人依宪法第十五条所保障之工作权，爰依法声请大

　　院解释。

、声请人解释宪法之理由及声请人对本案所持之立场与见解

一、系争“管理辅导办法”第三十一条第一款规定违反宪法第二十三条所定“法律保

　　留原则”及“授权明确性”原则：

（一）按法律保留原则又称“积极依法行政原则”，系市民法治国时期即产生的代表

　　　性理论，指重要的事项应由法律规定，未经法律授权，不得迳由行政命令取代

　　　而为规定（中央法规标准法第六条），此一理论虽发韧自市民自由法治国时代

　　　，于今日社会法治国时代仍有适用（见李惠宗著“行政法要义”第四十二页以

　　　下、陈敏著“行政法总论”三版第一五四页以下、吴庚著“行政法之理论与实

　　　用”第六版第八十四页以下）。

（二）而司法院对于法律保留原则之实践，亦于多号之解释中，均已明确揭示：“对

　　　人民违反行政法上义务之行为予以裁罚性之行政处分，涉及人民权利之限制，

　　　其处分之构成要件与法律效果，应由法律定之，法律虽得授权以命令为补充规

　　　定，惟授权之目的、范围及内容必须具体明确，然后得据以发布命令，方符宪

　　　法第二十三条之意旨”，此有司法院释字第三一三号、第三九四号、第四○二

　　　号及第五七○号解释等可资参酌。

（三）另司法院于释字第三九四号及第四四三号解释理由书内，又进一步阐释授权范

　　　围及规范密度之判断，谓：“……准此，凡与限制人民自由权利有关之事项，

　　　应以法律或法律授权订定命令加以规范……，如涉及限制人民之自由权利时，

　　　其授权之目的、范围及内容须符合具体明确之要件；若法律仅为概括授权时，

　　　固应就该项法律整体所表现之关联意义为判断，而非拘泥于特定法条之文字；

　　　惟依此种概括授权所订定之命令，祇能就执行母法有关之细节性及技术性事项

　　　加以规定，尚不得超越法律授权之外，迳行订定制裁性之条款，此观本院释字

　　　第三六七号解释甚为明显”，“至何种事项应以法律直接规范或得委由命令予

　　　以规定，与所谓规范密度有关，应视规范对象、内容或法益本身及其所受限制

　　　之轻重而容许合理之差异；诸如剥夺人民生命或限制人民身体自由者，必须遵

　　　守罪刑法定主义，以制定法律方式为之；涉及人民其他自由权利之限制者，亦

　　　应由法律加以规定，如以法律授权主管机关发布命令为补充规定时，其授权应

　　　符合具体明确之原则”。

（四）按行为时（即民国九十年十月二十四日修正前）之废弃物清理法第二十一条固

　　　规定“前条公、民营废弃物清除、处理机构管理辅导办法及专业技术人员之资

　　　格，由中央主管机关定之”（附件六），而行政院环境保护署乃依此概括授权

　　　订定行为时“管理辅导办法”，其第三十一条规定：“清除、处理技术员有下

　　　列情形之一者，主管机关应撤销其合格证书：一、因其所受雇之清除、处理机

　　　构违法或不当营运，致污染环境或危害人体健康，情节重大者。二、清除、处

　　　理技术员使清除、处理机构借用其名义登记为技术员者。三、同一时间受聘雇

　　　于不同场所为清除、处理技术员者。四、其他违反本办法规定经主管机关认定

　　　情节重大者。”此项清除处理技术员合格证书之撤销（应系废止）处分，已对

　　　人民工作权加以限制，乃属就人民违反行政法上义务之行为裁罚性之法规命令

　　　，依司法院释字第三一三号、第四○二号及第五七○号解释意旨，废弃物清理

　　　法就此之授权应具体明确始可。惟观之行为时废弃物清理法第二十一条规定，

　　　就清除、处理技术员资格撤销（或废止）事项之授权目的、范围及内容，有欠

　　　明确。

（五）又依司法院释字第三九四号解释理由书所示‘惟依此种概括授权所订定之命令

　　　，祇能就执行母法有关之细节性及技术性事项加以规定，尚不得超越法律授权

　　　之外，迳行订定制裁性之条款’，而系争“管理辅导办法”第三十一条第一款

　　　规定之撤销（或废止）技术员合格证书处分，系属制裁性之条款，并非属执行

　　　母法有关之细节性及技术性事项，则依司法院释字第三九四号解释，自不得以

　　　概括授权方式委由主管机关订定制裁性之条款甚明，纵以概括授权方式委由主

　　　管机关订定法规命令，亦应符合授权具体明确之要求始可。

（六）另佐以民国九十年十月二十四日修正公布（即行为后）之废弃物清理法第四十

　　　四条新增列“第二十八条第二项至第五项、第四十二条专业技术人员资格、合

　　　格证书取得、训练、废止及其应遵行事项之管理办法由中央主管机关会同中央

　　　目的事业主管机关订定之”规定，该规定之立法理由则载明：“配合行政秩序

　　　法之规定，有关限制人民之权利或课以人民义务或规定其他重要事项者，需有

　　　法律明文授权，且其授权之目的、内容及范围应具体明确，爰增订废弃物清除

　　　、处理技术人员管理之法源依据”（附件七）。益征原由主管机关所订定之行

　　　为时“管理辅导办法”第三十一条第一款有关撤销技术员资格之规定，实已违

　　　反宪法第二十三条法律保留原则之要求，自属无效。同时亦严重侵害宪法第十

　　　五条保障人民工作权之内涵，此亦有最高行政法院九十二年度判字第一八○三

　　　号判决所载意旨亦认系争“管理辅导办法”第三十一条第一款规定系属违宪，

　　　应不予适用，可资参考（附件八）。

二、行为时之“管理辅导办法”第三十一条第一款规定，违反宪法第十五条保障人民

　　工作权之规定：

　　　　系争行为时之“管理辅导办法”第三十一条第一款系规定“清除、处理技术

　　员因其所受雇之清除、处理机构违法或不当营运致污染环境或危害人体健康，情

　　节重大者，主管机关应撤销其合格证书”，该款之裁罚构成要件，竟系以“雇主

　　”违法或不当营运为由，反转嫁予以技术人员裁罚。亦即基此规定，纵清除、处

　　理技术员本身未有任何违法或不当行为，其仍将因所受雇之清除、处理机构之违

　　法或不当营运行为而受罚，此一将雇主本身之违法或不当营运所生之情节，却转

　　由其技术员承担“资格遭撤销”危险之规定，显有“不当之联结”，亦有违“刑

　　止一身”之裁罚原则，对清除、处理技术员之权利显有重大侵害，并违反宪法第

　　十五条保障人民工作权之规定。

三、综上所述，最高行政法院九十二年度判字第一六一六号判决适用法令显有错误，

　　而行为时之“公、民营废弃物清除、处理机构管理辅导办法”第三十一条第一款

　　之规定，显有违宪法第二十三条之“法律保留”原则，并进而严重侵害人民依宪

　　法第十五条保障之工作权，为此谨声请大院惠予赐准违宪审查，以维宪法保障人

　　民权利之精神，实感法便。

肆、关系文件之名称及件数

附件一：处分书影本四份。

附件二：诉愿决定书影本乙份。

附件三：台北高等行政法院判决书影本乙份。

附件四：最高行政法院九十二年度判字第一六一六号判决书影本乙份。

附件五：法令影本。

附件六：法律影本。

附件七：立法理由影本。

附件八：最高行政法院九十二年度判字第一八○三号判决书影本乙份。

　谨　陈

司　法　院

　　　　　　　　　声　请　人：洪　○　华

中华民国九十三年一月七日

（附件四）

最高行政法院判决　　　　　　　　　　　　　　　　九十二年度判字第一六一六号

　上　诉　人　洪　○　华

　被上诉人　行政院环境保护署

　代　表　人　张　祖　恩

右当事人间因废弃物清理法事件，上诉人对于中华民国九十一年八月十四日台北高等

行政法院九十年度诉字第三五五三号判决，提起上诉，本院判决如下：

　　主　文

上诉驳回。

上诉审诉讼费用由上诉人负担。

　　理　由

一、上诉人原领有被上诉人核发之（八八）环署训证字第ＨＡ一六○四三○号甲级废

　　弃物处理技术员合格证书及（八八）环署训证字第ＨＡ二四○四三一号甲级废弃

　　物清除技术员合格证书，并由昌○企业有限公司（下称昌○公司）分别申经高雄

　　县政府以民国八十八年十二月二十八日八八府环四字第 WB ○○三二○四号及八

　　十九年二月十五日八九府环四字第 WB ○○○六三二号函核准设置为该公司之废

　　弃物处理及清除技术员。嗣被上诉人以上诉人设置为昌○公司废弃物清除及处理

　　技术员期间，该公司违法营运，致污染环境，情节重大，显未克尽专任技术员管

　　理之责，乃依公民营废弃物清除处理机构管理辅导办法（下称辅导办法）第三十

　　一条第一款规定，以八十九年十一月十五日（八九）环署训字第○○六八一四三

　　号函撤销上诉人之甲级废弃物清除及处理技术员合格证书。上诉人不服，提起诉

　　愿，遭决定驳回，遂提起本件行政诉讼。

二、上诉人于原审起诉主张略以：上诉人所属昌○公司之第一类甲级废弃物处理操作

　　许可证上之附表所载，亦显示其可处理之项目包括一般事业废弃物及有害事业废

　　弃物，甚为明显，非如被上诉人所谓昌○公司仅能处理一般事业废弃物。参照行

　　为时废弃物清理法第二十一条之规定，主管机关固得依此订定法规命令，对公民

　　营清除、处理机构之专业技术人员之资格为必要之规范。惟废弃物清理法并未就

　　上述公民营清除、处理机构之专业技术人员违反义务，应予处罚之构成要件及法

　　律效果为具体明确之授权。是主管机关发布之辅导办法第三十一条对清除处理技

　　术员违反义务之行为，订定得予裁罚之规定，显与宪法保障人民权利之意旨不符

　　，且明显违反宪法第二十三条所定“法律保留”原则。被上诉人系以辅导办法第

　　三十一条第一项第一款为其撤照之依据，然该条款系采结果犯，亦即必须“致污

　　染环境或危害人体健康且情节重大”。惟被上诉人迄今并未提出昌○公司之贮存

　　灰渣有何“致污染环境或危害人体健康”之具体证据，显违反“依法行政”原则

　　。再者，被上诉人虽以台湾高雄地方法院检察署起诉书上谓有锌、铅之有害事业

　　废弃物之检测报告为凭。然该起诉书仅能证明有铅、锌之有害事业废弃物之检测

　　报告而已，并无任何因该贮存区中之铅、锌物质造成污染环境或危害人体之具体

　　事证，是被上诉人仅凭起诉书所载，即据以裁罚，实属率断。按行政程序法第一

　　百七十四条之一仅要求行政机关必须于该法施行后二年内，尽速将未有法律明文

　　授权之命令予以修改，如未修改则二年过后，自动失效，毋再以其他方法宣告废

　　止。该增修条文并未规定或推定原未有法律授权之行政命令在此“二年修正期间

　　”即属合法。审理案件之法官于具体个案中，对于行政命令之内容是否抵触宪法

　　、法律仍应依职权审酌之，是难谓辅导办法第三十一条第一款规定于本件仍可适

　　用，为此请求撤销原处分及诉愿决定等语。

三、被上诉人则略以：被上诉人依行为时之废弃物清理法第二十条及第二十一条之法

　　律授权订定辅导办法，于法并非无据。被上诉人本于法律授权及符合立法者意旨

　　针对废弃物清除处理技术员之资格、职掌、合格证书之取得及使用与废止（撤销

　　）皆有明确规定并订定于辅导办法内，依法有据，更为行政管制所必要之措施。

　　况依九十年十二月二十八日修正通过之行政程序法第一百七十四条之一规定，则

　　辅导办法第三十一条在该法施行后二年内，仍为有效，则该办法尚不违反法律保

　　留原则。上诉人所属“昌○公司”虽为甲级废弃物处理场，可从事有害事业废弃

　　物之处理，惟依高雄县政府核发“昌○公司”处理场（厂）操作许可证及清除许

　　可证，均已载明其营业项目如附表，故依该附表“废弃物种类”栏中记载，“昌

　　○公司”对于污泥之清除及处理仅限于无害性者。惟被上诉人八十九年七月二十

　　日及八十九年七月二十四日稽查时查获“昌○公司”准备投入焚化炉焚化之污泥

　　，经检测结果，该污泥总铜含量高达 348mg/L，总锌检测数据为 41.9mg/L 及总

　　铅检测数据为 6.42mg/L ，三者均已超过“有害事业废弃物认定标准”之规定，

　　系属于有害事业废弃物。故其显然违反营业项目许可规定之范围，且该稽查纪录

　　均有上诉人亲自签名具结在案可稽。上诉人辩称被上诉人以“污染环境”为由撤

　　证，无任何科学或医学上之依据可凭，且未有客观鉴定之依据一节，核与上述事

　　实不符。另依八十九年八月十一日高雄县政府环境保护局稽查工作纪录表记载“

　　昌○公司位于田单四街三号非法贮存场……废溶剂桶子破损致使流出污染地面”

　　，显示“昌○公司”对于上述之有害事业废弃物之贮存，违反“事业废弃物贮存

　　清除处理方法及设施标准”第十条有害事业废弃物之贮存方法及第十四条有害事

　　业废弃物之贮存设施之规定。由于该公司违规情节严重，案经高雄县政府以违反

　　行为时之废弃物清理法第二十一条及辅导办法第三十条第一项第三款、第四款暨

　　第六款规定，于八十九年八月十九日及八十九年九月二十一日分别以八九府环四

　　字第 WB ○○三五四三号及八九府环四字第 WB ○○三九五八号函撤销该公司第

　　一类甲级废弃物清除、处理许可证，并命立即停工，并经台湾高雄地方法院检察

　　署检察官以上诉人违反废弃物清理法予以提起公诉在案。上诉人所属“昌○公司

　　”不但违反许可证之营业项目，从事含有总铜、总锌及总铅之有害事业废弃物（

　　污泥）处理，除违反“有害事业废弃物认定标准”外，复未经主管机关许可，擅

　　自非法租用贮存场，且贮存之有害事业废弃物，复因贮存桶子破损致废溶剂流出

　　污染地面，亦违反“事业废弃物贮存清除处理方法及设施标准”第十条有害事业

　　废弃物之贮存方法及第十四条有害事业废弃物之贮存设施之规定，其致污染环境

　　或危害人体健康，情节重大。被上诉人原处分并无违误等语，资为抗辩。

四、原审斟酌全辩论意旨及调查证据结果，略以：行为时废弃物清理法第二十条、第

　　二十一条明定公民营废弃物清除、处理机构经营废弃物之贮存、清除或处理业务

　　，应明列专业技术人员及申请核发许可，而公民营废弃物清除、处理机构管理辅

　　导办法及专业技术人员之资格，由中央主管机关定之。故辅导办法系依废弃物清

　　理法第二十一条授权予中央主管机关订定，就清除处理机构核发许可之要件、撤

　　销许可要件、废弃物清除处理技术员之设置及合格证书之取得、撤销要件与相关

　　管理为规定。其第三十条有关撤销其许可证或核备文件之规定，即系废弃物清理

　　法第二十条明列核发许可之文件，取得许可证之业者，如未能遵守废弃物清理法

　　相关规定而有违反该办法第三十条第一项各款情事之一时，其符合废弃物清理法

　　第二十条发给许可之情形已消失，主管机关自得以权责主管机关立场依该办法取

　　销其原核可事项；同理，废弃物清除处理技术员之设置，亦为废弃物清理法第二

　　十条所明订核发许可要件之一，该技术员如有违反辅导办法第三十一条各款情事

　　之一者，主管机关自得以权责主管机关立场依该办法撤销技术员之合格证书；否

　　则辅导办法之相关规定即形同具文，主管机关亦无从对废弃物清除、处理机构之

　　营运、废弃物之流向及清除、处理技术员等为有效之监督管理，对保障人民生命

　　财产安全显有疏漏。又国家对人民自由权利之限制，应以法律定之且不得逾必要

　　程度，宪法第二十三条固有明文。但法律内容不能巨细靡遗，一律加以规定，其

　　属细节性、技术性之事项，法律自得授权主管机关以命令定之，俾利法律之实施

　　。行政机关基于此种授权，在符合立法意旨且未逾越母法规定之限度内所发布之

　　施行细则或命令，自为宪法之所许。惟在母法概括授权情形下，行政机关所发布

　　之施行细则或命令究竟是否已超越法律授权，不应拘泥于法条所用之文字，而应

　　就该法律本身之目的，及其整体规定之关联意义为综合判断，自属当然。况上诉

　　人原有合格证书之取得，系源自于辅导办法之规定，基于权利义务同源，辅导办

　　法自得就合格证书之撤销为规定，以贯彻有效监督管理之授权意旨，辅导办法第

　　三十一条并未无逾越法律授权，亦未违反法律保留原则。被上诉人稽查人员于八

　　十九年七月二十日、二十四日至昌○公司稽查时，分别就其污泥、灰渣采样检测

　　结果，前者总铜含量高达 34mg/L ，属有害事业废弃物，后者总锌及总铅检测数

　　据分别为 41.9mg/L 及 6.42mg/L ，均超过标准值 25mg/L 及 5.0mg/L；又依上

　　诉人在场签名之稽查纪录显示，八十九年七月二十日昌○公司之操作条件每日纪

　　录有记载不实之情形，其冷? 废水污浊且高温排放，厂内无地磅，废弃物焚化前

　　未经过磅，厂内空气污染自动检测设施堆置故障，无法自动记录及显示污染值；

　　另昌○公司未经申报主管机关许可在○○县○○乡○○○街三号设置废弃物贮存

　　场，八十九年七月二十四日稽查时，其内堆置大量之废印刷电路板粉末、废触媒

　　、废溶剂、集尘灰、废液晶面板及混拌之污泥、灰渣等，且该废溶剂已有部分渗

　　漏情形；八十九年八月十一日高雄县政府环境保护局至昌○公司前述非法贮存场

　　稽查时，现场非法堆置长○化学工业股份有限公司委托处理之印刷电路板粉末约

　　三百吨、不明废溶剂三十馀桶等，且废溶剂桶破损致流出污染地面，足认昌○公

　　司不仅在其申报许可之厂内未确实依规定清除处理废弃物，其污泥、灰渣属有害

　　事业废弃物，另非法未经申报设置贮存废弃物之场所，任意堆置废电路板粉末、

　　废触媒、废溶剂、集尘灰、废液晶面板及混拌之污泥、灰渣等，并有废溶剂桶破

　　损溢流污染地面之情形，自属污染环境且情节重大。至于台湾高雄地方法院法官

　　九十年九月十三日于○○县○○乡○○○街三号现场勘验，已事隔年馀，上诉人

　　谓在场稽查人李○森陈称该土地并无污染之背景值等相关资料，不足以为其有利

　　之证明。综上所述，上诉人主张均无可采，原处分及诉愿决定并无违误。因而将

　　诉愿决定及原处分均予维持，驳回上诉人之诉。

管、本院经核原判决于法并无违误。上诉意旨仍执前词并主张本件系有关人民工作权

　　及生存权之重大事项，即关系专业人员之资格，无此资格无法从事专业工作。原

　　判决轻忽不以为意，毫无贴近人民权利保护心意。参照空气污染防治法第二条第

　　五款、第六款及第二十三条、第四十条规定，水污染防治法第二条第一项第十七

　　款规定，土壤及地下水污染整治法第二条第六款及第五条规定，如果空气、水或

　　土壤有超过监测基准时，始有所谓“污染环境”之情事。本件并无任何“土壤”

　　、“水”及“空气”之监测值，原判决仅凭“有废溶剂破损流出地面”，即认定

　　有“污染环境”，并无法律依据，有行政诉讼法第二百四十二条及同法第二百四

　　十三条第一项第六款之判决不备理由之违法。环保署南区稽查队，稽查纪录提到

　　其采样中，所采集集尘灰，总锌 41.9mg/L 及总铅 6.42mg/L 。然当时采样系至

　　储存区采样，而该区位于厂房内，除有厂房遮蔽外，尚有混凝土地面，因此无污

　　染之虞；又纵如被上诉人所述其检测之锌及铅含量超过标准值系属有害事业废弃

　　物，然有何奇怪，盖上诉人所属之昌○公司就是在处理此种超过标准之有害事业

　　废弃物。至于有害事业废弃物之贮存、处理与有害事业废弃物有无污染环境系两

　　回事。有无污染环境，必须有污染值之检测始能判断，并非可凭空推断，原审判

　　决不令被上诉人提出污染检测值，反而将其未检测污染源值之不利结果归由人民

　　承担，显然是法治国家依法行政原则之倒错。对人民违反行政法上义务之行为，

　　予以裁罚性处罚之行政处分，涉及人民权利之限制，其处分之构成要件与法律效

　　果应由法律定之，法律虽得授权以命令为补充规定，惟授权之目的范围及内容必

　　须具体明确，然后据以发布命令，始符合宪法第二十三条及中央法规标准法第五

　　条第二款之规定，司法院释字第三一三号、第三九○号、第三九四号、第四○二

　　号、第四四三号、第五一○号、第五一四号分别解释在案。依行为时废弃物清理

　　法第二十一条规定，主管机关固得依此订定法规命令，对公民营清除、处理机构

　　之专业技术人员之资格为必要之规范。惟废弃物清理法并未就上述公民营清除、

　　处理机构之专业技术人员违反义务，应予处罚之构成要件及法律效果为具体明确

　　之授权。是主管机关如未有法律授权下，擅自依据上开法条发布之“公民营废弃

　　物清除处理机构管理辅导办法”第三十一条对清除处理技术员违反义务之行为，

　　订定得予裁罚之规定，显与宪法保障人民权利之意旨不符，且明显违反宪法第二

　　十三条所定“法律保留”原则。行为时废弃物清理法第二十一条仅规定“专业技

　　术人员资格，由中央主管机关定之”。此项母法仅授权中央主管机关得对专业技

　　术人员“资格”制定规范，而此项资格，应系指资格之取得，而非包括裁罚性之

　　撤销技术人员之资格。废弃物清理法第二十一条虽有授权得由主管机关订定“专

　　业人员资格”之“办法”，但对于裁罚性之行政处分，其处分构成要件及法律效

　　果于母法及废弃物清理法中均未有规定，则行政机关未经授权下，即率以裁罚性

　　之行政处分撤销人民之专业资格，其处分自属违反法律保留原则等语。然查“公

　　、民营废弃物清除、处理机构经营废弃物之贮存、清除或处理业务，应列明专业

　　技术人员与贮存清除、处理之工具、方法、设备及场所，向地方主管机关申请核

　　发许可证”、“前条公、民营废弃物清除、处理机构管理辅导办法及专业技术人

　　员之资格，由中央主管机关定之。”为行为时废弃物清理法第二十条前段及第二

　　十一条所明定。另“清除、处理技术员从事清除、处理业务，应负责其所受雇之

　　清除、处理机构之正常营运及解决废弃物清除、处理技术问题，并应审查有关许

　　可证申请书、定期监测报告、契约书、递送联单及营运纪录，确定内容无讹后，

　　签名盖章”、“清除、处理技术员有下列情形之一者，主管机关应撤销其合格证

　　书：一、因其所受雇之清除、处理机构违法或不当营运，致污染环境或危害人体

　　健康，情节重大者。”公民营废弃物清除处理机构管理辅导办法第十四条第二项

　　及第三十一条第一款亦定有明文。次查课以人民义务之法律，于适用时，该法律

　　所订事项若权利义务相关连者，本于法律适用整体性及权利义务平衡性，当不得

　　任意割裂适用。亦经司法院释字第三八五号解释在案。本件对于行为时之废弃物

　　清理法第二十条及第二十一条之适用，应予以合并观察适用，始建构成完整的法

　　律规范体系。而公民营废弃物清除、处理机构经营废弃物之贮存、清除或处理业

　　务，应明列专业技术人员及申请核发许可，为废弃物清理法第二十条所明订。其

　　‘管理辅导办法’系依同法第二十一条授权予中央主管机关订定之，故于管理辅

　　导办法内订定清除处理机构核发许可之要件、撤销许可要件、废弃物清除处理技

　　术员之设置及合格证书之取得、撤销要件与相关管理规定。其第三十条有关撤销

　　其许可证或核备文件之规定，即系废弃物清理法第二十条明列核发许可之文件。

　　废弃物清除处理技术员之设置，亦为废弃物清理法第二十条所明定核发许可要件

　　之一，该技术员如有违反管理辅导办法第三十一条各款情事之一者，主管机关自

　　得以权责主及弃物清除、处理机构之营运、废弃物之流向及清除、处理技术员等

　　为有效之监督管理，对保障人民生命财产安全显有疏漏。即国家对人民自由权利

　　之限制，固应以法律定之且不得逾必要程度，宪法第二十三条定有明文。但法律

　　内容不能巨细靡遗，一律加以规定，其属细节性、技术性之事项，法律自得授权

　　主管机关以命令定之，俾利法律之实施。行政机关基于此种授权，在符合立法意

　　旨且未逾越母法规定之限度内所发布之施行细则或命令，自为宪法之所许。惟在

　　母法概括授权情形下，行政机关所发布之施行细则或命令究竟是否已超越法律授

　　权，不应拘泥于法条所用之文字，而应就该法律本身之目的，及其整体规定之关

　　联意义为综合判断。上诉人原有合格证书之取得，系源自行为时废弃物清理法第

　　二十一条授权主管机关所订定之“管理辅导办法”，基于权利义务同源，“管理

　　辅导办法”自得就合格证书之撤销予以规定，以贯彻有效监督管理之授权意旨，

　　“管理辅导办法”第三十一条并无逾越法律授权，亦未违反法律保留原则。上诉

　　人执词于废弃物清理法第二十一条之规定，而无视于第二十条规范内容之存在，

　　亦不足采。而本件上诉人原领有被上诉人核发之甲级废弃物处理技术员合格证书

　　及甲级废弃物清除技术员合格证书，并于八十八年十二月二十八日、八十九年二

　　月十五日先后经高雄县政府核设置为昌○公司之甲级废弃物处理及清除技术员，

　　设置期间被上诉人稽查人员于八十九年七月二十日至稽查时，就该公司准备投入

　　焚化炉之污泥采样检测结果，总铜含量高达 348mg/L，超过标准值为 15mg/L 甚

　　多，已属有害事业废弃物，当天上诉人在场，且在稽查纪录上签名；同年月二十

　　四日台湾高雄地方法院检察署检察官会同被告稽查人员，至昌○公司未经申报主

　　管机关许可之废弃物贮存场○○县○○乡○○○街三号稽查时，其内堆置大量之

　　废印刷电路板粉末、废触媒、废溶剂、集尘灰、废液晶面板、污泥、灰渣等，且

　　该废溶剂已有部分渗漏情形，经就其一般灰渣贮存区采样三组检测结果，其总锌

　　及总铅数据分别为 41.9mg/L 及 6.42mg/L ，均超过标准值 25mg/L 及及 5.0mg

　　/L，当天系由上诉人开启大门，惟于稽查过程离去；另高雄县环境保护局派员于

　　八十九年八月十一日至昌○公司前述非法贮存场稽查结果，现场非法堆置长○化

　　学工业股份有限公司委托处理之印刷电路板粉末约三百吨、不明废溶剂三十馀桶

　　等，且废溶剂桶破损致流出污染地面，业经高雄县政府依辅导办法第三十条第一

　　项第三款、第四款及第六款规定，以八十九年八月十九日八九府环四字第 WB ○

　　○三五四三号函撤销昌○公司第一类甲级废弃物清除许可证及废弃物处理场（厂

　　）操作许可证；而上诉人与诉外人苏○基等设置非法贮存场堆置废弃物之行为，

　　亦经台湾高雄地方法院检察署检察官认定有致污染环境并生公共危险而提起公诉

　　之事实，有被上诉人八十九年七月二十日及二十四日稽查纪录、图片档案资料、

　　高雄县环境保护局八十九年八月十一日事业废弃物稽查工作纪录表、高雄县政府

　　前述函及台湾高雄地方法院检察署检察官八十九年度侦字第一六六七五、一六六

　　八三、一六八六六、一六八六七、一八九○三、二○○六○号起诉书、被上诉人

　　稽查督察大队南区队检测报告等件影本在原审卷及原处分卷可稽，事证明确。是

　　被上诉人以昌○公司违法营运，致污染环境情节重大，认定上诉人未克尽专任技

　　术员管理之责，撤销上诉人甲级废弃物清除及处理技术员合格证书，揆诸前开规

　　定，尚无违误，诉愿决定及原判决亦予维持，均无不合。次查课以人民义务之法

　　律，于适用时，该法律所订事项若权利义务相关连者，本于法律适用整体性及权

　　利义务平衡性，当不得任意割裂适用。亦经司法院释字第三八五号解释在案。本

　　件对于行为时之废弃物清理法第二十条及第二十一条之适用，应予以合并观察适

　　用，始建构成完整的法律规范体系。而公民营废弃物清除、处理机构经营废弃物

　　之贮存、清除或处理业务，应明列专业技术人员及申请核发许可，为废弃物清理

　　法第二十条所明定。其‘管理辅导办法’系依同法第二十一条授权予中央主管机

　　关订定之，故于管理辅导办法内订定清除处理机构核发许可之要件、撤销许可要

　　件、废弃物清除处理技术员之设置及合格证书之取得、撤销要件与相关管理规定

　　。其第三十条有关撤销其许可证或核备文件之规定，即系废弃物清理法第二十条

　　明列核发许可之文件。废弃物清除处理技术员之设置，亦为废弃物清理法第二十

　　条所明定核发许可要件之一，该技术员如有违反管理辅导办法第三十一条各款情

　　事之一者，主管机关自得以权责主管机关立场依该办法撤销技术员之合格证书；

　　否则管理辅导办法之相关规定即形同具文，主管机关亦无从对废弃物清除、处理

　　机构之营运、废弃物之流向及清除、处理技术员等为有效之监督管理，对保障人

　　民生命财产安全显有疏漏。即国家对人民自由权利之限制，固应以法律定之且不

　　得逾必要程度，宪法第二十三条定有明文。但法律内容不能巨细靡遗，一律加以

　　规定，其属细节性、技术性之事项，法律自得授权主管机关以命令定之，俾利法

　　律之实施。行政机关基于此种授权，在符合立法意旨且未逾越母法规定之限度内

　　所发布之施行细则或命令，自为宪法之所许。惟在母法概括授权情形下，行政机

　　关所发布之施行细则或命令究竟是否已超越法律授权，不应拘泥于法条所用之文

　　字，而应就该法律本身之目的，及其整体规定之关联意义为综合判断。上诉人原

　　有合格证书之取得，系源自行为时废弃物清理法第二十一条授权主管机关所订定

　　之“管理辅导办法”，基于权利义务同源，“管理辅导办法”自得就合格证书之

　　撤销予以规定，以贯彻有效监督管理之授权意旨，“管理辅导办法”第三十一条

　　并无逾越法律授权，亦未违反法律保留原则。上诉人执词于废弃物清理法第二十

　　一条之规定，而无视于第二十条规范内容之存在，亦不足采。末查原判决已就本

　　件争点即辅导办法第三十一条是否逾越废弃物清理法第二十一条之授权而有违法

　　律保留原则；上诉人受雇之昌○公司有无辅导办法第三十一条第一款所定“污染

　　环境或危害人体健康情节重大”之情事各节，明确详述其得心证之理由，有如前

　　述。并与前开行为时废弃物清理法、辅导办法等法令规定及解释意旨要无不合，

　　亦无背于法律保留原则，尚无判决不适用法规或适用不当之违法；亦难谓有判决

　　不备理由之违法，纵原审虽有未于判决中加以论断者，惟尚不影响于判决之结果

　　，与所谓判决不备理由之违法情形不相当。至于上诉人其馀诉称各节，乃上诉人

　　以其对法律上见解之歧异，就原审取舍证据、认定事实之职权行使，指摘其为不

　　当，均无可采。综上所述，上诉意旨指摘原判决违误，求予废弃，难认有理由，

　　应予驳回。

据上论结，本件上诉为无理由，爰依行政诉讼法第二百五十五条第一项、第九十八条

第三项前段，判决如主文。

中华民国九十二年十一月二十七日

（本件声请书其馀附件略）

• 宪法第十五条、第二十三条（36.01.01）
• 废弃物清理法第十五条第一项（中华民国六十九年四月九日修正公布；七十四年十一月二十日修正改列第二十条前段；七十七年十一月十一日再修正）
• 废弃物清理法第十五条第二项（七十四年十一月二十日修正改列第二十一条）
• 公民营废弃物清除处理机构管理辅导办法（八十六年十一月十九日订定发布；九十一年十月九日发布废止）第十四条、第三十一条第一款、第五条、第十二条（八十七年八月五日修正发布）、第七条（八十八年六月二十九日修正发布）。

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