司法院释字第614号解释 中华文库

释字第 614 号

民国 95年7月28日

87年公务人员退休法细则第12条第3项违宪？

司法周刊 第 1298 期 1 版司法院大法官解释续编（十九）第 284-302 页法令月刊 第 57 卷 8 期 104-105 页总统府公报 第 6709 号 30-56 页司法院公报 第 48 卷 10 期 105-119 页

　　宪法上之法律保留原则乃现代法治国原则之具体表现，不仅规范国家与人民之关系，亦涉及行政、立法两权之权限分配。给付行政措施如未限制人民之自由权利，固尚难谓与宪法第二十三条规定之限制人民基本权利之法律保留原则有违，惟如涉及公共利益或实现人民基本权利之保障等重大事项者，原则上仍应有法律或法律明确之授权为依据，主管机关始得据以订定法规命令（本院释字第四四三号解释理由书参照）。公务人员曾任公营事业人员者，其服务于公营事业之期间，得否并入公务人员年资，以为退休金计算之基础，宪法虽未规定，立法机关仍非不得本诸宪法照顾公务人员生活之意旨，以法律定之。在此类法律制定施行前，主管机关依法律授权订定之法规命令，或迳行订定相关规定为合理之规范以供遵循者，因其内容非限制人民之自由权利，尚难谓与宪法第二十三条规定之法律保留原则有违。惟曾任公营事业人员转任公务人员时，其退休相关权益乃涉及公共利益之重大事项，仍应以法律或法律明确授权之命令定之为宜，并此指明。

　　主管机关依法律授权所订定之法规命令，其属给付性质者，亦应受相关宪法原则，尤其是平等原则之拘束（本院释字第五四二号解释参照）。考试院依据公务人员退休法第十七条授权订定之施行细则，于中华民国八十七年十一月十三日修正发布该施行细则第十二条第三项，就公营事业之人员转任为适用公务人员退休法之公务人员后，如何并计其于公营事业任职期间年资之规定，与同条第二项就政务人员、公立学校教育人员或军职人员转任时，如何并计年资之规定不同，乃主管机关考量公营事业人员与适用公务人员退休法之公务人员及政务人员、公立学校教育人员、军职人员之薪给结构、退抚基金之缴纳基础、给付标准等整体退休制度之设计均有所不同，所为之合理差别规定，尚难认系恣意或不合理，与宪法第七条平等原则亦无违背。

　　宪法上之法律保留原则乃现代法治国原则之具体表现，不仅规范国家与人民之关系，亦涉及行政、立法两权之权限分配。给付行政措施如未限制人民之自由权利，固尚难谓与宪法第二十三条规定之限制基本权利之法律保留原则有违，惟如涉及公共利益或实现人民基本权利之保障等重大事项者，原则上仍应有法律或法律明确之授权为依据，主管机关始得据以订定法规命令。

　　宪法第十八条规定人民有服公职之权利，旨在保障人民有依法令从事公务，暨由此衍生享有之身分保障、俸给与退休金请求等权利。国家则对公务人员有给予俸给、退休金等维持其生活之义务。公务人员曾任公营事业人员者，其服务于公营事业之期间，得否并入公务人员年资，以为退休金计算之基础，宪法虽未规定，立法机关仍非不得本诸宪法照顾公务人员生活之意旨，以法律定之。惟关于给付行政措施，其受法律规范之密度，自较限制人民权益者宽松（本院释字第四四三号解释理由书参照），在此类法律制定施行前，曾任公营事业人员无从办理并计年资，主管机关自得发布相关规定为必要合理之规范，以供遵循。主管机关针对曾任公营事业之人员，于转任公务人员时，其原服务年资如何并计，依法律授权订定法规命令，或迳行订定相关规定为合理之规范以供遵循者，因其内容非限制人民之自由权利，尚难谓与宪法第二十三条规定之法律保留原则有违（本院释字第五七五号解释参照）。惟曾任公营事业人员转任公务人员时，其退休相关权益乃涉及公共利益之重大事项，依现代法治国家行政、立法两权之权限分配原则，仍应以法律或法律明确授权之命令定之为宜，并此指明。

　　主管机关依法律授权所订定之法规命令，其属给付性质者，亦应受相关宪法原则，尤其是平等原则之拘束。宪法第七条规定，中华民国人民在法律上一律平等，其内涵并非指绝对、机械之形式上平等，而系保障人民在法律上地位之实质平等；立法机关基于宪法之价值体系及立法目的，自得斟酌规范事物性质之差异而为合理之差别对待。现行法律对公务员之界定，因各该法律之立法目的而有所不同，主管机关因应各类公务员职务性质之差异性，就不同制度人员间设计不同之任用、叙薪、考绩（成）、考核及退休等规定，于相互转任时，其年资之计算原无从直接予以并计，基于人事制度之公平性，故有年资并计换算规定之设计。原任公营事业劳工保险局之人员，其退休制度系适用财政部所属国营金融保险事业人员退休抚恤及资遣办法相关规定，而非适用公务人员退休法之规定，本系基于不同政府机关间退休抚恤制度、基金缴纳基础及领取给付计算之不同所为相异之设计，考试院依据公务人员退休法第十七条之授权订定施行细则，于八十七年十一月十三日修正发布该细则第十二条第三项规定：“公务人员在本法修正施行后，曾任依规定得予并计之其他公职或公营事业人员之年资，应于转任公务人员时，由服务机关转送基金管理机关按其任职年资、等级对照公务人员缴费标准换算复利终值之总和，通知服务机关转知公务人员一次缴入退抚基金帐户，始得并计其任职年资”，系就公营事业之人员转任为适用公务人员退休法之公务人员后，如何并计其于公营事业任职期间年资之规定，其未如同施行细则第十二条第二项规定：“公务人员在本法修正施行后，曾任政务人员、公立学校教育人员或军职人员之年资，应于转任公务人员时，将其原缴未曾领取之基金费用之本息移拨退抚基金帐户，始得并计其任职年资”，使曾任公营事业人员亦同于政务人员、公立学校教育人员或军职人员，于转任时得以将原缴未曾领取之基金费用之本息迳行移拨至转任后之公务人员退抚基金帐户，并据以采计年资，乃主管机关考量政务人员、公立学校教育人员或军职人员之退休抚恤制度之设计规画与适用公务人员退休法之公务人员一致，于制度基础相同之前提下，允许将其直接移拨至公务人员退抚基金帐户，并据以采计年资；至公营事业人员，因薪资结构采行单一薪给制，且按照平均薪资或现职待遇特定比例计算退休给与，该类人员与适用公务人员退休制度者，二者之退抚基金之提拨基础、提拨比率、给付标准与基金之运用管理等整体之制度设计及考量重点均不尽相同，故上开施行细则第十二条第三项，使曾任其他公职或公营事业之人员，于转任公务人员时，得选择自行负担转任前之公提储金部分以并计转任前后之年资，或不予并计，而非当然采计或一律不予采计之规定，系合理考量制度间之差异及谋求人事制度间之平衡，针对年资并计换算规定所为之相异设计，虽与政务人员、公立学校教育人员或军职人员有别，尚难认系恣意或不合理，与宪法第七条平等原则，亦无违背。

                                            大法官會議主席  大法官  翁岳生
                                                            大法官  林永謀
                                                                    王和雄
                                                                    謝在全
                                                                    賴英照
                                                                    余雪明
                                                                    曾有田
                                                                    廖義男
                                                                    徐璧湖
                                                                    彭鳳至
                                                                    林子儀
                                                                    許宗力
                                                                    許玉秀

　　本件声请人于 83 年经高考及格分发至劳工保险局（下称劳保局）任办事员，嗣因服兵役办理留职停薪，其后办理回职复薪，于八十八年间转任行政院经济建设委员会科员时，向公务人员退抚基金管理委员会（下称基管会）提出申请缴付其曾任劳保局办事员年资之退抚基金费用，以并计前后任职之年资。案经该会核算应补缴新台币 17 万馀元。惟声请人认为应缴金额中之百分之六十五部分，不应由其负担，应由原服务机关（即劳保局）以其未曾领取之公提退休储金本息部分金额移拨公务人员退抚基金帐户之方式负担，不足之差额部分始由声请人负担。爰循序向铨叙部、公务人员保障暨培训委员会提起复审、再复审决定，经再复审决定撤销有关声请人补缴即声请人入营服役期间退抚金费用部分，其馀再复审驳回。声请人就其馀驳回部分复提起行政诉讼，经最高行政法院九十二年度判字第一七０号判决驳回确定。声请人认确定终局判决所适用之公务人员退休法施行细则第十二条第三项有违宪法第七条、第十五条及公务人员退休法第八条第三项及第六项等规定而有违宪疑义，爰声请解释。

抄陳○文聲請書
主  旨：為最高行政法院九十二年度判字第一七○號確定判決所適用之公務人員退休
        法施行細則第十二條第三項，侵害聲請人受憲法保障之財產權、工作權，違
        反平等原則及法律保留之基本原則，已牴觸憲法第七條、第十五條等規定。
        依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款之規定，聲請大院大法官解
        釋。
說  明：茲依司法院大法官審理案件法第八條規定，將有關事項敘明如下：
壹、聲請解釋憲法之目的
        公務人員退休法施行細則第十二條第三項有關公務人員曾任公營事業人員之
    年資應按其年資、等級對照公務人員繳費標準換算複利終值之總合，一次繳入退
    撫基金帳戶，始得併計其任職年資之規定，有違憲法第七條、第十五條及公務人
    員退休法第八條第三項及第六項等規定，懇請予以宣示違法、違憲，並恢復聲請
    人應享有之權益。
貳、爭議之性質與經過及涉及之憲法條文
一、爭議之經過與性質
        聲請人原任勞工保險局（以下簡稱勞保局）辦事員，民國八十八年六月三日
    轉任行政院經濟建設委員會（以下簡稱經建會）部門計畫處科員，向公務人員退
    撫基金管理委員會申請補繳八十四年七月一日至八十八年六月二日在勞保局年資
    之退撫基金費用，案經（公務人員退撫基金管理委員會）依公務人員退休法施行
    細則第十二條第三項規定核算，應補繳新臺幣（下同）一七三、五九一元。聲請
    人不服，循行政救濟程序請求撤銷原處分，並命退撫基金管理委員會，依公務人
    員退休法第八條第一項及第三項「公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥
    繳費用建立之退休撫卹基金支付之……」「第一項共同撥繳費用……，政府撥繳
    百分之六十五，公務人員繳付百分之三十五……」之規定，作成：「應繳基金費
    用總額中之百分之三十五由聲請人負擔，應繳費用之百分之六十五應由勞保局將
    聲請人退休儲金公提部分移撥公務人員退撫基金帳戶之方式負擔，不足之差額部
    分始由上訴人負擔。」之核定，再通知上訴人（即聲請人）補繳購買年資費用。
    案經提起復審、再復審，經再復審決定有關聲請人補繳八十五年七月十六日至八
    十七年六月一日退撫金費用部分，原處分及復審決定均撤銷，其餘再復審駁回。
    聲請人仍表不服，就其餘駁回部分循序提起行政訴訟，嗣經最高行政法院認為聲
    請人所訴並無理由判決敗訴。
        本案爭議問題緣於，在我國現行制度下，依公務人員任用法律任用之現職人
    員，其任職部門有「公營事業」系統與「行政機關」系統之分，兩者各有不同之
    退休制度，公務人員依法得在「公營事業」系統與「行政機關」系統間相互轉任
    ，但兩系統間之退休制度卻未整合，且對於退休年資欠缺期待保障之設計，使得
    任職公營事業人員轉任行政機關時退休權益受到侵害。茲以本件聲請人所發生之
    爭議情況為例，說明如下：
        勞工保險局組織條例第十八條規定：「本局之人事管理及職務列等，比照公
    營金融保險事業機構辦理。」，故該局退休金制度比照公營金融保險事業機構，
    依「財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法」辦理。依「財政部
    所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法」規定，事業人員於每月裁放薪
    給（不包括獎金）時，各按其薪給總額提撥百分之三，作為「自提儲金」。各機
    構於每月裁放薪給時，在用人費總額內，按附表提存率分別存儲為各事業人員之
    「公提儲金」（該辦法第八條及第九條）。事業人員退休、資遣、死亡或聘僱期
    滿後，各機構因故不予繼續聘僱時，均可領取其「自提儲金」及「公提儲金」之
    本息作為離職金（該辦法第十三條）。又事業人員調任至財政部所屬其他事業機
    構任職者，其保留之年資結算給與及自提公提儲金，應轉帳至新任職機構帳戶，
    離職時再按該辦法有關規定辦理。但事業人員調離財政部所屬各事業機構至其他
    機關任職者，應比照辭職人員僅發還其自提儲金之本息（參照該辦法第十二條第
    一項及第二項）。故聲請人轉任經建會時，勞工保險局依前開辦法第十二條規定
    ，認聲請人既調任至其他機關任職者，比照辭職人員處理，僅發還聲請人自提儲
    金之本息。
        聲請人新任職機關經建會屬於行政機關，其退休金制度之法律依據為「公務
    人員退休法」。依該法第一條及第二條規定，凡依公務人員任用法律任用之現職
    人員，其退休均依該法行之。另同法第八條第一項及第三項規定公務人員退休金
    ，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之，並由政府負最
    後支付保證責任。前開共同撥繳費用，按公務人員本俸加一倍百分之八至百分之
    十二之費率，政府撥繳百分之六十五，公務人員繳付百分之三十五。
        針對各類原任職其他政府部門嗣後轉任行政機關公務人員者，其退休金權益
    處理，公務人員退休法施行細則第十二條第二項至第四項分別規定：「公務人員
    在本法修正施行後，曾任政務人員、公立學校教育人員或軍職人員之年資，應於
    轉任公務人員時，將其原繳未曾領取之基金費用之本息移撥退撫基金帳戶，始得
    併計其任職年資。」「公務人員在本法修正施行後，曾任依規定得予併計之其他
    公職或公營事業人員之年資，應於轉任公務人員時，由服務機關轉送公務人員退
    休撫卹基金管理機關按其任職年資、等級對照公務人員繳費標準換算複利終值之
    總和，通知服務機關轉知公務人員一次繳入退撫基金帳戶，始得併計其任職年資
    。」「公務人員在中華民國八十七年六月五日以後退休生效，其曾服義務役軍職
    、替代役人員年資，未併計核給退除給與者，得檢具國防部或其他權責機關出具
    之退伍令等證明文件，予以合併計算；其在本法修正施行後之義務役軍職、替代
    役人員年資，應於初任公務人員時，或公務人員應徵入伍服役，於復職復薪時，
    依敘定之俸級，由服務機關與公務人員比照本法第八條第三項規定之撥繳比例，
    依前項規定繳付基金費用，始得併計。」
        由此可知，公務人員曾服義務役軍職、替代役人員年資，未併計核給退除給
    與者，該段退休金年資之基金費用，係由服務機關與公務人員依公務人員服務法
    第八條所訂撥繳比例繳付。公務人員曾任政務人員、公立學校教育人員或軍職人
    員之退休金年資之基金費用，係以其原繳未曾領取之基金費用之本息移撥退撫基
    金帳戶墊付。這些轉任人員均享有原服務單位為其負擔退休金費用之權益，惟獨
    公營事業轉任人員之年資，須按其任職年資、等級對照公務人員繳費標準換算複
    利終值之總和，由公務人員負擔全部費用一次繳入退撫基金帳戶，始得併計其任
    職年資。
        如前所述，公營事業人員轉任行政機關時，原任職機關（公營事業）將其視
    為「離職人員」對待，僅發還「自提儲金」（即退休金費用中屬公務員自行負擔
    的部分），並未將「公提儲金」（即退休金費用中屬政府負擔的部分）發還轉任
    行政機關人員，故在制度設計上理應要求公營事業有為其轉任行政機關人員負擔
    百分之六十五退撫基金費用之義務，或是要求原服務機關（國營事業）移撥其未
    曾請領之公提儲金，以墊繳政府應為公務人員負擔百分之六十五之退撫基金費用
    。然而，公務人員退休法之相關規定雖在形式上承認是類人員原於公營事業服務
    年資得併計為退休金年資，但卻又以施行細則之規定要求由公務人員自行負擔該
    段年資之全部費用，形同變相否認政府有為渠等提撥退休金費用之責任，侵害該
    等人員應有之退休權益。
        政府建立公務人員退休制度時，本應就公務人員在不同政府部門間轉任之情
    形有所預見，且全盤考量退休制度間的差異性問題，設計銜接轉換的配套機制，
    以合理保障轉任人員退休權益。蓋公務人員雖在不同政府部門間流動，但本質上
    都是「受雇於」政府，政府本應對其退休權益負擔一定義務，然現行法制對於該
    等人員退休權益疏未考量，公營事業系統與行政機關系統之退休法令各行其事、
    互推責任，以「任職公營事業退休年資一筆勾銷」之不利後果，逼迫轉任人員自
    行承擔原本應由政府負擔之退休費用，不公不義，莫此為甚。而公提儲金既係政
    府為該等公務人員退休所提撥，自應為該等公務人員所用，不該以制度不同而否
    認其財產利益。
        因此，聲請人依法定程序提起行政爭訟，主張在公務人員退休法施行細則第
    十二條第三項等相關規定未修正前，對於前述之立法闕漏應以解釋方式尋求補救
    ，以保障聲請人應有之退休權益，惟用盡救濟途徑仍未能得以平反，因認為最高
    行政法院確定終局裁判所適用之法律發生有牴觸憲法之疑義，爰依據司法院大法
    官審理案件法之規定，提出釋憲聲請。
二、涉及之憲法條文
    茲將本案爭議問題所涉及之憲法條文及違憲之處，說明如下：
（一）憲法第七條平等原則
          聲請人認為公務人員退撫基金管理委員會核算聲請人應繳退撫費用之法律
      依據（即公務人員退休法施行細則第十二條第三項規定），有違法違憲之嫌。
      按公務人員退休法第八條第一項及第三項明白規定「公務人員退休金，應由政
      府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之……」「第一項共同撥
      繳費用……，政府撥繳百分之六十五，公務人員繳付百分之三十五……」同法
      施行細則第十二條第三項規定，「任職國營事業人員」嗣後加入公務人員退撫
      基金制度之轉任人員，其於前單位服務年資雖得被承認為退休年資，惟該段年
      資之退撫費用卻是百分之百由其自行負擔，政府不負任何提撥義務；然依同法
      第二項及第四項規定，其他轉任人員（包括「曾任軍職、教職、政務人員」及
      「曾任義務役軍職人員、替代役人員」），其於前單位之服務年資均相對享有
      政府提撥部分，顯然違反平等原則且逾越母法之規定。
（二）憲法第十五條財產權、工作權（工作選擇自由）
          國營事業轉任行政機關之公務人員，未從原服務單位領取公提儲金，現行
      公務人員退休法施行細則第十二條第三項，既不承認該等轉任人員之現任單位
      （行政機關）有為轉任人員負擔百分之六十五退撫基金費用之義務，亦不允許
      其原服務機關（國營事業）移撥其未曾請領之公提儲金，以墊繳政府應為公務
      人員負擔百分之六十五之退撫基金費用，而要求轉任之公務人員須自行負擔所
      有費用，形同變相否認政府有為公務人員提撥退休金費用之責任，侵害其財產
      權，而與司法院釋字第四五五號及第四三四號解釋意旨有違。
          其次，退休金之給付以年資累積為條件。時間具有不可逆的特性，歲月一
      旦流逝無人能從新起始。個人勞動生涯有限，其因工作年資所累積之退休金權
      益，如不具有「可攜性或可移轉性」（Portablility），轉換工作將對退休金
      權益造成鉅大影響，當事人的工作選擇自由將因該等可能發生之退休金年資損
      失，而受到相當限制。故公務人員退休法施行細則第十二條第三項規定，忽視
      公營事業未將公提儲金退還公營事業轉任人員之事實，要求該等人員如欲使其
      服務於公營事業時期之退休金年資受到承認，必須百分之百地自費負擔購買年
      資費用，使得其個人因服務於公營事業之工作年資所累積之退休金權益，完全
      不具有「可移轉性」，形同以喪失退休金權益之代價，不當限制公營事業人員
      轉換工作之自由。
（三）違反法律保留
          退萬步言，縱認前揭公務人員退休法施行細則之規定與憲法並無牴觸，公
      務人員退休法第八條第六項規定公務人員退休撫卹基金之撥繳、管理及運用等
      事項，另以法律定之，足見退休金之撥繳屬法律保留事項。公務人員退休法施
      行細則第十二條第三項擅自規定公營事業轉任人員之基金撥繳事項，且破壞母
      法第八條第一項及第三項規定退撫費用應由政府與公務人員共同負擔原則，亦
      有違法律保留原則。
參、聲請解釋憲法理由及聲請人對本案所持之立場與見解
        基於前述理由，聲請人請求宣告公務人員退休法施行細則第十二條第三項規
    定違憲，並要求相關機關應儘速修法填補該等公務人員退休金制度上之缺罅，在
    未修改該等違憲之不合理規定前，則應對公務人員退休法第八條規定作合憲性解
    釋，認公營事業轉任人員原服務機關（公營事業）亦為公務人員退休法第八條所
    稱之「政府」，命其將轉任人員服務於公營事業時期之退休準備金（公提儲金本
    息）移撥充作公務人員退休法第八條所定「政府」應為公務人員提撥百分之六十
    五之部分，不足部分才由轉任人員負擔。
        聲請人自勞工行政高考及格分發任用至轉任行政院經建會，年資未曾中斷，
    且原服務機關（勞工保險局）與轉任機關（行政院經建會）均屬「政府」。原服
    務機關（勞工保險局）之退休金給與方式亦早採儲金制，即由政府提撥一定比率
    為公提金，由個人薪資扣繳一定比率為自提金，二者總額合為將來退休金。聲請
    人轉任離職時，僅由「政府」發還個人扣繳之自提儲金部分，既未領取公提儲金
    ，則選擇參加公務人員退撫新制時，依法自應僅繳付公務人員個人繳付百分之三
    十五部分。況公務人員退休法第八條規定：「公務人員退休金，應由政府與公務
    人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之，第一項共同撥繳費用，按公務人
    員本俸加一倍百分之八至百分之十二之費率，政府撥繳百分之六十五，公務人員
    繳付百分之三十五。……」，「政府」於本人離開原服務單位（勞工保險局）時
    既然全數收回公提儲金本息（退休金之政府負擔部分），依前開規定自應將其所
    收回之「公提儲金本息總額」，轉作聲請人參加公務人員退撫新制之「政府應負
    擔部分」，否則豈不形同「具公務人員考試資格者」同在為「政府」做事，卻因
    其由「國營事業」轉任至「行政機關」，就得莫名忍受「失去原服務機關之公提
    儲金」之不利益。
        現行公務人員退休法採行「購買年資制度」基本上即已肯定：「具公務人員
    考試資格」具為「政府」做事者均屬「公務人員」，應享有相同的退休金請求權
    。國家對於公務人員有給予退休金維持其生活之義務，故在解釋適用公務人員退
    休法相關條文時，不應僅因一公務人員非「自始任職行政機關」而係「嗣後轉任
    行政機關」，就對其退休金權益存有制度上的歧視（司法院釋字第四五五號解釋
    參照）。要求由「國營事業」轉任至「行政機關」者，繳回任職「國營事業」時
    之公提儲金，又再轉任行政機關後「應自行負擔百分之百的費用，購買任職國營
    事業時期之年資」，始能獲得退休年資承認，此等作法與不承認公務人員任職「
    國營事業」年資得為公務人員退休年資實無何差異，明顯違反公務人員退休法第
    八條規定之意旨。
        或有論者認為，購買年資之規定，係屬自願性質並非強制性規定，僅提供一
    流通制度，給予當事人選擇參加公務人員退撫新制之機會，且當事人之轉任係屬
    自願性，其購買年資所需之全部費用，理應由轉任人員自行負擔。惟查：轉任自
    由與政府（雇主）應負退休金費用提撥義務係屬二事，不容混淆。不能以當事人
    之轉任係屬自願性，即認為其必須自行購買退休金年資，政府對於其退休權益毫
    無任何義務。蓋所謂提供流通機會，應植基於為轉任人員退休權益作合理轉換之
    制度基礎上，並非既剝奪其在原服務機關所累積的退休權益，又要求其全數負擔
    轉任後改參加公務人員退撫制度所需費用，假「提供流通機會」之名，行「侵害
    退休權益」之實，使轉任人員之退休金權益不當減損。
        國家對於公務人員有給予退休金維持其老年生活之義務，又退休年資計算係
    著重公務人員為國家服務之期間長短，至其所服勤務性質是否相同並非所問，故
    在解釋公務人員退休法相關條文時，不應僅因公務人員非「自始任職行政機關」
    而係「嗣後轉任行政機關」，就對其退休金權益存有制度上的歧視。觀諸公務人
    員退休法第八條規定公務人員購買年資之金額，依法應繳付百分之三十五，政府
    應繳撥之百分之六十五亦全數要求由公務人員自行繳足，同法施行細則第十二條
    對於曾任「政務人員、公立學校教育人員或軍職人員」或曾服「義務役軍職、替
    代役」之轉任人員，其退撫權益處理方式，不是採移撥原服務機關公提儲金之方
    式，就是由轉任後之機關負擔「政府」應負擔之費用。這些規定均說明，只要是
    公務人員不論其任職於何部門，政府作為其「雇主」都有為其負擔一定比例之退
    休金費用之義務，即使其嗣後轉任其他政府部門，亦不能以兩政府部門間之退休
    金制度有別，任意抹煞轉任人員應享有的退休金權益，而應設法公平處理該類人
    員之退休金權益。
        綜上所陳，聲請人於勞工保險局服務期間所提撥之公提儲金本息，其性質與
    公務人員退撫新制中「政府應負擔的百分之六十五部分」相同，均為「政府」為
    聲請人（公務人員）所提撥之「退休準備金」。轉任人員任職國營事業時「政府
    」既為其提撥有退休準備金且未發還本人，於本人轉任行政機關改加入退撫新制
    時，該筆退休準備金（公提儲金本息）自應隨同移撥，充作公務人員退休法第八
    條所定「政府」應為公務人員提撥百分之六十五之部分，不足部分才由購買年資
    之轉任人員負擔，不該將政府應負擔之「退休準備金」提撥責任違法轉嫁予轉任
    人員負擔。故由國營事業轉任行政機關人員，其原任職之國營事業單位即公務人
    員退休法第八條所稱之「政府」，未發還轉任人員之公提儲金本息，即同條所稱
    「政府應撥繳之部分」。準此，聲請人依法（公務人員退休法第八條）購買年資
    時所應負擔之費用，不是百分之百，而應扣除聲請人於勞工保險局服務期間所提
    撥之公提儲金本息，剩餘部分始為聲請人應自行負擔之部分。
        最後，附帶提及的是，於本案行政爭訟過程中，救濟機關與行政法院雖體認
    到本案爭議問題的關鍵所在，但卻屢屢鄉愿地推卸責任，不予糾正。舉例以言，
    公務人員保障暨培訓委員會審理聲請人再復審案件時，勞保局曾應邀到該會說明
    略謂：「再復審人至本局服務，係因八十三年勞工行政高考及格分發，非可歸責
    於當事人。本局之人事管理及職務列等，雖比照公營金融保險事業機構辦理，惟
    本局係屬公務預算機關而非事業機構，二者間仍有差異。本局對於本局員工曾任
    行政機關之年資，向採「概括承受」原則，予以併計退撫年資。本案如基金管理
    委員會來函要求本局負擔再復審人曾任本局年資之政府撥繳百分之六十五部分，
    本局將樂觀其成。」云云（參見所附關係文書（二）公務人員保障暨培訓委員會
    再復審決定書影本第六頁至第七頁）。該會再復審決定書於理由四亦明白且正確
    地指出，退休年資計算係著重公務人員為國家服務之期間長短，至所服勤務性質
    是否相同並非所問，然其卻完全不理會勞保局願意配合移轉本人曾任該局年資之
    公提儲金給退撫基金用以充作政府應撥繳百分之六十五費用部分之聲明，而僅參
    照司法院釋字第四五五號解釋有關服義務役軍職年資，並不因任公務人員之前或
    之後服役而有所區別，均得採計為退休年資之意旨，肯定聲請人對於任職勞保局
    期間辦理留職停薪服義務役軍職年資部分，既僅向勞保局領回自提儲金本息部分
    ，則尚未受有該項年資之利益，應予保障，可是對於聲請人其餘服務於勞保局且
    同樣是僅領回自提儲金本息，尚未受有該項年資利益之年資，卻不予承認應受同
    等保障。嗣由公務人員退撫基金管理委員會將聲請人視為僅有義務役軍職年資人
    員處理，協調由聲請人轉任機關經建會負擔服兵役年資之政府撥繳百分之六十五
    部分（參見所附關係文件（三）公務人員退撫基金管理委員會九十年一月八日九
    ○台管業二字第○二一四九五七號書函影本），而模糊了整個問題的真正焦點。
    在進入行政訴訟階段後，聲請人亦曾建請行政法院依照司法院釋字第三七一號解
    釋意旨及司法院大法官審理案件法第五條第二項之規定，裁定停止訴訟，聲請大
    法官解釋，惟未為法院接受，最高行政法院並認為公提儲金之性質以及公提儲金
    不發還轉任人員且不移撥為其參加公務人員退撫制度費用使用是否合理等情，非
    法院所得審究（參見所附關係文件（五）最高行政法院判決書影本第六頁至第七
    頁）云云。聲請人求助無門，爰提出本件釋憲聲請，維護自身權益。懇請鈞院依
    聲請人所請作出違憲宣告，責成相關主管機關全盤檢討公務人員退休金之期待保
    障問題，並作成否決行政法院錯誤判決之解釋，回復聲請人應得之權益，至感德
    便。
肆、關係文件之名稱及件數
（一）銓敘部復審決定書影本。
（二）公務人員保障暨培訓委員會再復審決定書影本。
（三）公務人員退撫基金管理委員會九十年一月八日九○台管業二字第○二一四九五
      七號書函影本。
（四）臺北高等行政法院判決書影本。
（五）最高行政法院判決書影本。
謹  請
司  法  院  公鑒
聲  請  人：陳  ○  文
中華民國九十二年七月二十二日

（附件五）
最高行政法院判決                                  九十二年度判字第一七○號
  上  訴  人  陳  ○  文                     
  被上訴人  公務人員退休撫卹基金管理委員會 
  代  表  人  吳  容  明          
右當事人間因補繳退撫基金費用事件，上訴人對於中華民國九十年十一月十五日臺北
高等行政法院八十九年度訴字第三一八二號判決，提起上訴，本院判決如左：
    主  文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
    理  由
本件上訴人起訴主張：一、上訴人現職為行政院經濟建設委員會（以下簡稱經建會）
部門計劃處科員，原任勞工保險局（以下簡稱勞保局）辦事員，於民國八十八年六月
三日轉任現職，其向被上訴人申請補繳八十四年七月一日至八十八年六月二日在勞保
局年資之退撫基金費用，案經被上訴人核算應補繳新臺幣（下同）一七三、五九一元
。上訴人不服，提起復審、再復審，經再復審決定有關上訴人補繳八十五年七月十六
日至八十七年六月一日退撫金費用部分，原處分及復審決定均撤銷，其餘再復審駁回
。上訴人仍表不服，就其餘駁回部分循序提起行政訴訟。二、原核定、復審決定及再
復審決定所依據之公務人員退休法施行細則第十二條第三項規定違反憲法第七條、第
十五條及法律優位原則，應屬無效，鈞院應依照司法院釋字第三七一號解釋意旨及司
法院大法官審理案件法第五條第二項之規定，裁定停止訴訟，聲請大法官解釋。查公
務人員退休法施行細則第十二條第三項規定，「任職國營事業人員」嗣後加入公務人
員退撫基金制度之轉任人員，須百分之百自行負擔；而同法第二項規定，「曾任兵役
人員」及「軍職、教職、政務人員」，其於前單位之服務年資均相對享有政府提撥部
分，顯然違反平等原則。又國營事業轉任行政機關之公務人員，未從原服務單位領取
公提儲金，現行公務人員退休法施行細則第十二條第三款，既不承認該等轉任人員之
現任單位（行政機關）有為轉任人員負擔百分之六十五退撫基金費用之義務，亦不允
許其原服務機關（國營事業）移撥其未曾請領之公提儲金，以墊繳政府應為公務人員
負擔百分之六十五之退撫基金費用，而要求轉任之公務人員須自行負擔所有費用，變
相否認政府有為上訴人提撥退休金費用之責任，侵害公務人員之財產權，而與司法院
釋字第四五五號及第四三四號解釋意旨有違，並有侵害人民選擇職業之自由及違反法
律優位原則，應屬無效。三、退萬步言，縱認前揭公務人員退休法施行細則之規定與
憲法並無牴觸，被上訴人依公務人員退休法第八條及同法施行細則第十二條第三項規
定計算上訴人補繳購買年資之費用，應為公務人員依法應繳付共同撥繳費用之百分之
三十五，惟被上訴人依銓? 部八十四年九月六日八四台中特四字第一一九○六五六號
函釋意旨，認政府應撥繳百分之六十五部分亦應由公務人員負擔而否准上訴人請求，
顯然牴觸公務人員退休法第八條、同法施行細則第十二條第三項及憲法第一百七十二
條之規定，應為無效。又上訴人自勞工行政高考及格分發任用至轉任行政院經建會，
年資未曾中斷，而原服務機關退休金給予方式亦採儲金制，上訴人轉任離職時，僅由
原服務單位發還個人扣繳之自提金部分，並未領取公提金，則選擇參加退撫新制時，
依法繳付公務人員個人繳付百分之三十五部分始為正確。為此求為判決將原核定、復
審決定、再復審決定關於不利於上訴人部分均撤銷；並命被上訴人作成：「應繳基金
費用總額中之百分之三十五由上訴人負擔，應繳費用之百分之六十五應由勞保局將上
訴人退休儲金公提部分移撥公務人員退撫基金帳戶之方式負擔，不足之差額部分始由
上訴人負擔。」之核定，再通知上訴人補繳購買年資費用等語。
被上訴人則以：一、公務人員退休法第八條第三項有關政府與公務人員共同繳納基金
費用之分擔比例，乃屬現職公務人員參加退撫基金按月繳費時，公務人員與政府（服
務機關）分擔比例之規定。上訴人於八十四年三月二十日起任職勞保局期間至其轉任
公務人員之前（八十八年六月二日），非屬公務人員退休法第二條所稱之公務人員，
亦即非屬參加公務人員退撫基金之人員，故其購買轉任公務人員前曾任公營事業人員
之年資，不適用公務人員退休法第八條第三項有關現職公務人員按月繳納基金費用之
規定，而應依勞工保險局組織條例第十八條規定，比照公營金融保險事業機構辦理。
是上訴人要求將任職於公營事業期間之公提儲金，移撥至公務人員退撫基金帳戶，不
足之差額部分始由上訴人負擔一節，業經財政部八十九年十月十八日台財人第○八九
○○六二九七四號函釋，表示不同意之意見。二、公務人員退休法施行細則第十二條
第三項所稱購買年資所應補繳基金費用複利終值之總和，係包括個人自繳及政府撥繳
部分之總額。又銓敘部八十四年九月六日八四台中特四字第一一九○六五六號函釋，
係規定有關購買未參加公務人員退撫基金前曾任公營事業人員年資之規定，與現職公
務人員按月繳納基金費用之規定不同，並未違反公務人員退休法第八條暨同法施行細
則第十二條第三項之規定。至於有關購買年資所需費用之負擔乙節，按公務人員退撫
基金，係由公務人員與服務機關按月提存，以為將來支付退休金之準備。由於購買年
資人員過去服務於公營事業機構期間並未參加公務人員退撫基金，故原服務之公營事
業機構無法予以認列其退休金成本，至於調任後之服務機關，則對其購買年資期間之
服務期間亦無義務認列其退休金成本，故購買年資人員要享有服務公營事業機構期間
年資併計公務人員退休之權利，則自應全額負擔應繳之費用。三、類同案件有臺灣高
雄地方法院候補法官劉○利，亦曾因申請購買曾任公營事業機構（台灣土地銀行）辦
事員年資補繳基金費用之負擔問題，提起復審、再復審、行政訴訟及再審；主張其中
百分之六十五金額應依公務人員退休法第八條之意旨由政府負擔，案經前行政法院以
八十九年度判字第一一九一號判決駁回再審之訴，請卓參等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：「政務人員、公立學校教育人員或軍職人
員」之提存標準及給付制度，均與退撫基金制度一致，且是類人員之退撫金之收支、
管理及運用等事項，均屬被上訴人主管，故是類人員轉任行政機關時，自得直接將未
曾領取之原繳基金費用本息移撥至行政機關退撫基金帳戶；至於公營事業因其退撫儲
金制度之設計與退撫基金制度並不相同，無法直接移撥，故公務人員退休法施行細則
第十二條第二項、第三項分別規定其退撫權益之處理方式，與憲法公平原則，並不相
悖，更與憲法保障人民財產權、工作權之宗旨無違。又公務人員退休法所稱退休之公
務人員，係指銓? 部依公務人員任用法任用並據以審定資格或登記之現職人員；而公
務人員退休法第八條第三項有關繳納基金費用之分擔比例，乃屬現職參加退撫基金之
公務人員按月繳費時公務人員與政府（服務機關）分擔比例之規定；是同法施行細則
第十二條第三項規定，購買年資所應補繳基金費用複利終值之總和，係包括個人自繳
及政府撥繳部分之總額；至於購買年資所需之費用如何負擔問題，業經主管機關銓?
部八十四年九月六日八四台中特四字第一一九○六五六號函釋，規定有關購買未參加
公務人員退撫基金前曾任公營事業人員年資，與現職公務人員按月繳納基金費用之規
定不同；因此，上開銓? 部函釋，並未違反公務人員退休法第八條暨其施行細則第十
二條第三項之規定；又上開函釋意旨，係該部本於職權，對上開相關公務人員退休法
規之闡釋，亦無違憲法第一百七十二條之規定。本件上訴人於擔任經建會部門計劃處
科員前，原任勞保局辦事員，非屬公務人員退休法第二條所稱之公務人員，為兩造所
不爭執，故上訴人購買其轉任公務人員前曾任勞保局辦事員之年資，自不適用公務人
員退休法第八條有關現職公務人員每月繳費之規定；又上訴人於轉任公務人員之前，
其原服務單位雖實施儲金制，惟於其離職時，依財政部所屬國營金融保險事業人員退
休撫卹及資遣辦法第十四條之規定，僅領回其自提儲金之本息作為離職金，公提儲金
之本息收回撥作儲備金，供該部所屬國營金融保險事業人員分享，不及於依公務人員
退休法第二條規定之公務人員；且該項儲金既非依據公務人員退休法所定基礎及費率
而為之共同提撥費用，亦非依「公務人員退休撫卹基金管理條例」由被上訴人統籌收
支、管理及運用之基金，對於上訴人上開原任公營事業服務年資，其現職機關實無為
其分擔應補繳公務人員退撫基金費用百分之六十五之義務。至於該項儲金性質，以及
上開辦法規定離職金之領取是否合理，均非原審法院所得審究；況公務人員退休法施
行細則第十二條第三項之立法意旨得知，由於公營事業人員於轉任公務人員之前並非
屬公務人員退休法第二條所稱之公務人員，自不得適用公務人員退休法參加公務人員
退撫新制並繳納退撫基金費用，惟其轉任公務人員後，以其曾任公營事業人員之年資
，原依公務人員退撫新制實施前之公務人員退休法施行細則第十條第五款規定，若未
依各該適用之單行規定核給退休金，得併計公務人員退休年資。但公務人員退撫新制
實施後公務人員退休法施行細則第十二條第一項規定，依法繳納退撫基金費用之年資
始得併計退休，對於公務人員退撫新制實施後曾任公營事業人員未繳納公務人員退撫
基金費用之年資，為保障其退休權益，始於同條文第三項規定，得以購買年資方式補
繳基金費用之本息，併計退休年資；惟此項購買年資之規定係屬自願性質並非強制性
規定，僅提供一流通制度，給予當事人選擇參加公務人員退撫新制之機會，且當事人
之轉任係屬自願性，其購買年資所需之全部費用，自應由其自行負擔，上訴人既自願
購買年資，自應繳納全部費用。本件被上訴人核定上訴人應補繳在勞保局任職期間（
服役期間除外）年資之退撫基金費用八九、四五七元，揆諸首揭說明，核無違誤，爰
判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。
上訴論旨略謂：公務人員退休法第八條第六項規定公務人員退休撫卹基金之撥繳、管
理及運用等事項，另以法律定之，足見退休金之撥繳應以特別的法律保留規定，公務
人員退休法施行細則擅自規定基金撥繳事項，違反法律保留原則；又「由國營事業轉
任行政機關人員」與「政務人員、公立學校教育人員或軍職人員」同屬轉任行政機關
人員，依平等原則應將「政府於聲請人在國營事業時期提撥，轉任行政機關時未曾領
取之公提儲金費用之本息」移撥退撫基金帳戶，充作政府應負擔百分之六十五之部分
；依公務人員退休法第二條之規定，只要退休事實發生時任職行政機關者，即為該法
之公務人員，公務人員退休法施行細則第十二條第三項，否認政府有為上訴人提撥退
休金費用之責任，不當抹煞其公職服務年資所應有之退休權益，侵害此等公務人員之
財產權；參照司法院釋字第四五五號解釋意旨，公務人員退休年資之計算係著重於公
務人員為國家服務之期間長短，至其所服勤務性質是否相同在非所問，上訴人任職勞
保局即係為國家服務之公務人員，轉任行政機關僅領回自提儲金本息部分，尚未受有
該項年資之利益，則要求亦須負擔政府提撥部分，無異不當損害其退休年資之利益；
本件爭點與購買年資及當事人之轉任係屬自願性質者無關，要求全數負擔轉任後參加
退撫新制所需費用，假「提供流通機會」之名，行「侵害退休權益」之實；原判決未
妥適行使規範審查權，自屬違背法令等語。本院按憲法第七條所定之平等原則，係保
障人民在法律上地位之實質平等，亦即法律得依事務之性質，就事實情況之差異及立
法目的，而為不同之規範。法律就其所定事實之差異，亦得授權行政機關發布施行細
則為合理必要之規定（司法院釋字第四一二號解釋理由書參照）。查八十四年一月二
十八日公布之公務人員退休法第十七條，授權考試院訂定施行細則。而公務人員、教
育人員、政務人員及軍職人員分別於八十四年七月一日、八十五年二月一日、八十五
年五月一日及八十六年一月一日起實施退撫新制。公務人員退休法第八條第三項規定
之公務人員退撫基金，係由公務人員與服務機關按月提存，以為將來支付退休金之準
備，屬於事前提存基金方式，其係採用權責基礎來認列退休金成本。至於其他曾任公
職或公營事業人員之年資，因未曾參加公務人員退撫基金，並未繳付基金費用，故原
服務之機構無法予以認列其退休金成本，至於調任後之服務機關，亦無義務認列其購
買年資期間之退休金成本。是以公務人員退休法施行細則第十二條第一項規定，公務
人員、教育人員、政務人員及軍職人員等屬於同一退撫新制之範疇者，於新制施行後
依法繳付退撫基金之實際月數，始得併計退休年資。復於同條第二項規定，政務人員
、教育人員及軍職人員於轉任公務人員時，應將其原繳未曾領取之基金費用移撥公務
人員帳戶，始得據以併計公務人員退休。至於曾任其他依規定得予採計之其他公職或
公營事業人員等年資，則規定於同條第三項，應於轉任公務人員時，依規定補繳基金
費用後，始予以併計。此係為配合退撫新制之實施，並保障其他曾任公職或公營事業
年資併計之權益，斟酌各種情況之差異所為之規定，尚未違反公務人員退休法授權之
本旨，與法律保留原則、平等原則及司法院釋字第四五五號解釋意旨並無牴觸，尤難
謂為侵害退休權益。至於公務人員退休法第八條第六項規定：「第一項基金之撥付、
管理及運用等事項，另以法律定之。」其所稱基金之「撥付」，係指「各級政府依法
撥繳之費用」及「公務人員、政務官、教育人員及軍職人員依法自繳之費用」，應如
何撥繳及彙繳而言，此觀依據公務人員退休法第八條第六項所制定之公務人員退休撫
卹基金管理條例第三條之規定自明，核與公務人員退休法施行細則第十二條第三項針
對購買年資所為規定之範疇迥不相同。另就服義務役軍人其軍中服役年資，如何併計
公務人員退休年資，司法院釋字第四五五號解釋，諭知有關機關：「逕以法律規定或
由行政院會同考試院，依上開（即軍人及其家屬優待條例）第三十二條第二項之授權
妥為訂定。」益見被上訴人發布公務人員退休法施行細則第十二條第三項，予以合理
必要之規定，並無違反法律保留之原則。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違法，聲明
求為廢棄，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條
第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年二月二十日
（本件聲請書其餘附件略）

宪法第七条、第十八条、第二十三条，司法院释字第四四三、五四二、五七五号解释，公务人员退休法第十七条，公务人员退休法施行细则第十二条第二项、第三项（中华民国八十七年十一月十三日修正发布）

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