司法院释字第658号解释 中华文库

释字第 658 号

民国 98年4月10日

公务人员退休法施行细则第13条第2项违宪?

司法院

　　公务人员退休法施行细则第十三条第二项有关已领退休（职、伍）给与或资遣给与者再任公务人员，其退休金基数或百分比连同以前退休（职、伍）金基数或百分比或资遣给与合并计算，以不超过公务人员退休法第六条及第十六条之一第一项所定最高标准为限之规定，欠缺法律具体明确授权；且其规定内容，并非仅系执行公务人员退休法之细节性、技术性事项，而系就再任公务人员退休年资采计及其采计上限等属法律保留之事项为规定，进而对再任公务人员之退休金请求权增加法律所无之限制，与宪法第二十三条法律保留原则有违，应自本解释公布之日起至迟于届满二年时失其效力。

　　宪法第十八条规定人民有服公职之权利，旨在保障人民有依法令从事公务，暨由此衍生享有之身分保障、俸给与退休金请求等权利。国家则对公务人员有给予俸给、退休金等维持其生活之义务（本院释字第五七五号、第六０五号解释参照）。又公务人员退休年资之多寡，系计算其退休金数额之基础，故公务人员退休年资之起算日、得计入与不得计入之任职年资种类、如何采计、退休后再任公务人员年资采计及其采计上限等有关退休年资采计事项，为国家对公务人员实现照顾义务之具体展现，对于公务人员退休金请求权之内容有重大影响；且其有关规定之适用范围甚广，财政影响深远，应系实现公务人员服公职权利与涉及公共利益之重要事项，而属法律保留之事项，自须以法律明定之（本院释字第四四三号、第六一四号解释参照）。上开应以法律规定之退休年资采计事项，若立法机关以法律授权行政机关发布命令为补充规定时，其授权之目的、内容、范围应明确。若仅属执行法律之细节性、技术性次要事项，始得由主管机关发布命令为必要之规范，惟其内容不得抵触母法或对公务人员之权利增加法律所无之限制（本院释字第五六八号、第六五０号、第六五七号解释参照）。
　　按公务人员退休法第六条第二项前段规定：“一次退休金，以退休生效日在职同等级人员之本俸加一倍为基数，每任职一年给与一个半基数，最高三十五年给与五十三个基数。”同条第三项前段规定：“月退休金，以在职同等级人员之本俸加一倍为基数，每任职一年，照基数百分之二给与，最高三十五年，给与百分之七十为限。”其立法意旨系为规定退休金计算基数之依据，并受三十五年最高退休金基数之限制，惟未明确规定对于何种任职年资应予采计、公务人员退休后再任公务人员之再任年资是否并计等事项。该法第十六条之一第一项规定：“公务人员在本法修正施行前后均有任职年资者，应前后合并计算。但本法修正施行前之任职年资，仍依原法最高采计三十年。本法修正施行后之任职年资，可连同累计，最高采计三十五年。有关前后年资之取舍，应采较有利于当事人之方式行之。”其立法意旨系因配合该法第八条有关公务人员退休金制度之变革，为解决公务人员于新制施行前后均有任职年资，其年资如何计算之新旧法适用问题，乃规定其修法前后年资应合并计算，亦未明确规定公务人员重行退休年资应否与以前退休年资合并计算。是上开公务人员退休法第六条第二项前段、第三项前段及第十六条之一第一项所定年资是否包括退休后再任公务人员重行退休年资合并计算之规定，法条文义尚非明确，且无从依公务人员退休法整体解释，推知立法者有意授权主管机关就再任公务人员重行退休年资是否合并计算之事项，以命令为补充规定。
　　再按中华民国四十八年十一月二日修正公布之公务人员退休法第十三条规定：“依本法退休者，如再任公务人员，其曾领一次退休金者，应将所领退休金缴回国库，其领月退休金者，于重行退休时，其过去服务年资概不计算。”该条规定于六十八年一月二十四日修正为：“依本法退休者，如再任公务人员时，无庸缴回已领之退休金，其退休前之任职年资，于重行退休时不予计算。”迄今未修正。依其规定，于公务人员依法退休后再任公务人员之情形，系采取分段方式计算任职年资，于重行退休计算退休年资时，退休前之任职年资不予计算在内。
　　查公务人员退休法施行细则系依据公务人员退休法第十七条概括授权所订定，其第十三条第一项规定：“已领退休（职、伍）给与或资遣给与者再任或转任公务人员，其重行退休之年资，应自再任或转任之月起，另行计算。”第二项规定：“前项人员重行退休时，其退休金基数或百分比连同以前退休（职、伍）金基数或百分比或资遣给与合并计算，以不超过本法第六条及第十六条之一第一项所定最高标准为限，其以前退休（职、伍）或资遣已达最高限额者，不再增给，未达最高限额者，补足其差额。”上开第二项规定，系将退休（职、伍）或资遣前之任职年资与再任年资合并计算，并使合并计算之年资受最高退休年资三十年或三十五年之限制，其意旨固在维持年资采计之公平，惟公务人员退休法第十三条仅系规定退休前之任职年资与再任年资应分别计算，且公务人员退休法第六条第二项前段、第三项前段及第十六条之一第一项均不能作为施行细则第十三条第二项之法律依据。是上开施行细则第二项规定欠缺法律具体明确授权；且其规定内容，并非仅系执行公务人员退休法之细节性及技术性事项，而系就再任公务人员退休年资采计及其采计上限等属法律保留之事项为规定，进而对再任公务人员之退休金请求权增加法律所无之限制，自与宪法第二十三条法律保留原则有违。
　　为实践照顾退休公务人员之目的，平衡现职公务人员与退休公务人员间之合理待遇，有关退休后再任公务人员之重行退休制度，其建构所须考量之因素甚多，诸如任职年资采计项目与范围、再任公务人员前之任职年资是否合并或分段采计、如何避免造成相同年资等条件之再任公务人员与非再任公务人员之退休给与有失衡之情形、是否基于整体公务人员退休权益之公平与国家财政等因素之考量而有限制最高退休年资之必要等，均须相当期间妥为规画，并以法律或法律具体明确授权之法规命令详为规定。相关机关至迟应于本解释公布之日起二年内，依本解释意旨，检讨修正公务人员退休法及相关法规，订定适当之规范。届期未完成修法者，上开施行细则第十三条第二项失其效力。

不同意見書                                                  大法官  葉百修
                                                                    徐璧湖
    本件解釋多數意見認為，公務人員退休法施行細則第十三條第二項規定（下稱系
爭規定），已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任公務人員，其退休金基數或百
分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過該法第
六條及第十六條之一第一項所定最高標準（註一）為限之規定，逾越公務人員退休法
第十七條規定之授權範圍，進而對再任公務人員之退休金請求權增加法律所無之限制
，牴觸法律保留原則，本席不能贊同。爰提出不同意見書如下：
一、公務人員與國家間之公法上職務關係
        所謂公務人員，係指經國家任用，並與國家發生公法上職務及忠實關係者而
    言（註二）。公務人員經國家任用後，即與國家發生公法上職務關係（註三）。
    依公務員服務法第一條、第七條至第十二條等規定，公務人員對國家負有忠實執
    行職務之義務，而國家對公務人員則負有給予俸給、退休金等與其身分相當、賴
    以維持生活之照顧義務（註四）。由於公務人員為國家執行職務之目的非在換取
    酬勞，是國家對公務人員所為之生活照顧義務，與私法上僱傭關係所得之報酬係
    按工作繁簡、工作時間長短或工作量多寡而為計算標準者不同（註五）。
二、公務人員退休法將退休年資上限定為最高三十五年有其立法目的
        憲法增修條文第六條第一項規定，考試院為國家最高考試機關，掌理：一、
    考試。二、公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休。三、公務人員任免、考績、級
    俸、陞遷、褒獎之法制事項。考試院針對公務人員之退休制度之訂定，乃其職權
    範圍，考試院基於其職掌，就公務人員退休制度相關規範之制定，自有其裁量範
    圍。查中華民國六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第六條規定，
    公務人員退休之最高年資，係以最高總數六十一個基數為限，而該基數之換算，
    係以任職滿五年以九個基數為基礎，每增半年加給一個基數，滿十五年後，另行
    一次加發兩個基數，其換算結果，公務人員得計算之退休年資，最高為三十年（
    註六）。該規定於八十二年一月二十日修正公布、八十四年七月一日施行，由恩
    給制改為儲金制，依據該法第六條規定，公務人員退休金之給與，一次退休金最
    高年資三十五年給與五十三個基數，月退休金亦以最高三十五年給與百分之七十
    為限；同法第十六條之一規定，「公務人員在本法修正施行前後均有任職年資者
    ，應前後合併計算。但本法修正施行前之任職年資，仍依原法最高採計三十年。
    本法修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計三十五年。」立法上仍維持
    退休年資之最高上限。是以，無論是舊制之恩給制或新制之儲金制，公務人員退
    休請領退休金均有一定年資計算之上限（註七），其目的在於落實公務人員永業
    化、文官中立之人事政策、兼顧公務人力之新陳代謝，且基於政府預算支付（註
    八）與財政負擔及維護現職公務人員工作士氣之考量，期能避免退休金隨任職年
    資增長而無限制增加，以致衍生退休人員之所得超過現職人員待遇之不合理現象
    （註九）。
三、系爭規定並未逾越母法意旨與授權範圍
        由於上開年資於公務人員退休制度之重要性，且公務人員退休年資之計算，
    關係退休金之多寡，涉及公務人員受憲法保障服公職權利之重要事項（註十），
    應以法律或經法律明確授權之命令加以規範，方符憲法保障公務人員基本權利之
    意旨，業經本院釋字第六一四號解釋（註十一）闡釋在案。本件解釋多數意見雖
    未就上開公務人員退休金年資採計之最高限制予以實質審查，僅從系爭規定「欠
    缺法律具體明確授權；且其規定內容，並非僅係執行公務人員退休法之細節性、
    技術性事項，而係就再任公務人員退休年資採計及其採計上限等屬法律保留之事
    項為規定，進而對再任公務人員之退休金請求權增加法律所無之限制」，認定與
    憲法第二十三條法律保留原則有違。多數意見就系爭規定所為形式規範審查，不
    僅與本院歷來就法律保留原則與授權明確性原則之解釋意旨（註十二）不相一致
    ，且忽略公務人員退休法就公務人員退休制度之建制、立法目的與該法之整體解
    釋，甚值商榷。
（一）逾越母法授權範圍之判斷標準
          憲法上之法律保留原則乃現代法治國原則之具體表現，不僅規範國家與人
      民之關係，亦涉及行政、立法兩權之權限分配。給付行政措施如未限制人民之
      自由權利，雖未以法律或法律具體明確授權之命令加以規範，固尚難謂與憲法
      第二十三條規定之限制基本權利之法律保留原則有違，惟如涉及公共利益或實
      現人民基本權利之保障等重大事項者，原則上仍應有法律或法律明確之授權為
      依據，主管機關始得據以訂定法規命令，本院釋字第六一四號解釋闡釋在案。
          公務人員退休年資之多寡，固係計算其退休金數額之基礎，且為國家對公
      務人員實現照顧義務之具體展現，對於公務人員退休金請求權之內容有重大影
      響，應係實現公務人員服公職權利與涉及公共利益之重要事項，而屬法律保留
      之事項，自須以法律明定之；若立法機關以法律授權行政機關發布命令為補充
      規定時，其授權之目的、內容、範圍應明確。惟在母法概括授權情形下，行政
      機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於特定法條
      所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合
      判斷（本院釋字第三九四號、第四八○號、第六一二號解釋參照）（註十三）
      。是以，考試院依公務人員退休法第十七條之授權訂定公務人員退休法施行細
      則，若其符合母法之立法目的及與整體規定具有關聯意義，自難謂逾越母法授
      權而與憲法上法律保留原則有所牴觸。
（二）系爭規定與公務人員退休法整體規定之關聯性
          按四十八年十一月二日修正公布之公務人員退休法第十三條規定：「依本
      法退休者，如再任公務人員，其曾領一次退休金者，應將所領退休金繳回國庫
      ，其領月退休金者，於重行退休時，其過去服務年資概不計算。」嗣於六十八
      年一月二十四日修正為：「依本法退休者，如再任公務人員時，無庸繳回已領
      之退休金，其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算。」迄今未修正。該
      條規定，僅係就公務人員依法退休後再任公務人員重行退休時，採取分段方式
      計算任職年資，明定其退休前之任職年資不予計算。鑑於上開公務人員退休法
      第六條及第十六條之一第一項所定公務人員退休年資併計以三十五年為上限之
      立法目的，同法上開第十三條規定雖未就再任公務人員退休年資有無上限予以
      明文，而由系爭規定參酌法律本身之立法目的而加以規定，殊不應拘泥於法條
      所用之文字，即斷言系爭規定欠缺法律具體明確授權；況參酌系爭規定與母法
      之公務人員退休法第六條及第十六條之一等整體規定之關聯意義為綜合判斷亦
      可推知，凡公務人員退休請領退休金之年資併計，均應有三十五年之最高上限
      ，不因是否再任公務人員而有所不同。系爭規定對於公務人員依法退休後再任
      公務人員重行退休，其前後年資應合併受最高採計上限之規範，即係本於公務
      人員退休給與制度之整體性及公平性，並落實公務人員退休法有關年資採計上
      限之本旨所訂定，尚未逾越法律授權訂定命令之範圍。
四、本件解釋有違憲法保障平等權之虞
        憲法第七條明文保障人民之平等權，惟其平等並非絕對、機械之形式上平等
    ，而係保障人民在法律上地位實質平等，基於憲法之價值體系與立法目的，訂定
    法規之機關自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待，本院釋字第四八
    五號、第五二六號解釋闡釋在案。本件解釋多數意見將公務人員退休法第十三條
    規定解釋為，公務人員依法退休後再任公務人員重行退休時，採取分段方式計算
    任職年資，即認定其年資計算不適用同法年資併計上限，不僅忽視公務人員退休
    法整體規範之意旨，亦與憲法第七條保障平等權之規定不符。蓋再任公務人員第
    一次申請退休，如已依當時之規定領取法定最高年資之退休金－，而其再任公職
    可以不受最高併計年資三十五年之限制，則與一般公務人員「從一而終」服務至
    年滿六十五歲始辦理退休者，渠等服公職之年資跨越新、舊制，反而須受上開採
    計最高年資三十五年之限制，顯屬差別待遇而與憲法保障平等權之意旨有違；如
    將再任公務人員之年資，認得於重行退休時另計，不受最高三十五年之限制，此
    項年資上限規定適用之割裂，恐將造成公務人員「惡意規避」退休年資之道德風
    險，不僅影響國家與公務人員間之公法上職務關係之維繫，且與國家對公務人員
    生活照顧義務之本旨有違。
註一：公務人員退休法第六條第二項規定：「一次退休金，以退休生效日在職同等級
      人員之本俸加一倍為基數，每任職一年給與一個半基數，最高三十五年給與五
      十三個基數。尾數不滿六個月者，給與一個基數，滿六個月以上者，以一年計
      。公務人員於年滿五十五歲時得自願提前退休，並一次加發五個基數之一次退
      休金。」同條第三項規定：「月退休金，以在職同等級人員之本俸加一倍為基
      數，每任職一年，照基數百分之二給與，最高三十五年，給與百分之七十為限
      。尾數不滿半年者，加發百分之一，滿半年以上未滿一年者，以一年計。公務
      人員年齡未滿五十歲具有工作能力而自願退休者，或年滿六十五歲而延長服務
      者，不得擇領月退休金或兼領月退休金。但本法修正公布前已核定延長服務有
      案者，不在此限。」同法第十六條之一第一項規定：「公務人員在本法修正施
      行前後均有任職年資者，應前後合併計算。但本法修正施行前之任職年資，仍
      依原法最高採計三十年。本法修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計
      三十五年。有關前後年資之取捨，應採較有利於當事人之方式行之。」
註二：參見吳庚，行政法之理論與實用，增訂十版，民國 96 年 9  月，第 217  頁
      。
註三：本院釋字第四三三號、第五九六號、第六一八號、第六三七號解釋參照。
註四：本院釋字第四五五號解釋參照。
註五：參見吳庚，前揭書，第 258  頁。
註六：參見公務人員退休法施行細則（中華民國六十八年六月四日考試院（六八）考
      臺秘一字第一四○七號令修正發布）附表：公務人員退休金支給標準表。摘列
      如下：
┌─────┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬──
│  ＼  年資│  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │    
│基數＼    │ 1│ 2│ 3│ 4│ 5│ 6│ 7│ 8│ 9│10│11│12│13│14│  15
│（百分＼  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │    
│  比）  ＼│  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │    
├─────┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼──
│一次退休金│ 1│ 3│ 5│ 7│ 9│11│13│15│17│19│21│23│25│27│2931
├─────┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼──
│月退休金  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  75
│（％）    │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
└─────┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴──
┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┐
│  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
│16│17│18│19│20│21│22│23│24│25│26│27│28│29│30│31│
│  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
│  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┤
│33│35│37│39│41│43│45│47│49│51│53│55│57│59│61│61│
┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┤
│76│77│78│79│80│81│82│83│84│85│86│87│88│89│90│90│
│  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┘
註七：公務人員退休法修正立法理由均謂：「現制公務人員之退休年資採計，最高以
      三十年為限。改制後提高五年，最高可採計至三十五年」，參見立法院公報，
      第 81 卷第 70 期，第 109  頁、第 112  至 113  頁；並參見第 107、第 
      110 頁及第 125  頁之相關說明。
註八：參照最高行政法院 97 年判字第 1002 號判決。
註九：參照最高行政法院 97 年判字第 889  號判決、97  年度高等行政法院法律座
      談會提案法律問題十。
註十：本院釋字第四五五號解釋謂：「年資之採計對擔任公務員者之權利有重大影響
      ，應予維護」；第六○五號解釋解釋文亦謂：「憲法第十八條規定人民有服公
      職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務，暨由此衍生享有之身分保障、
      俸給與退休金等權利。公務人員依法銓敘取得之官等俸級，基於憲法上服公職
      之權利，受制度性保障（本院釋字第五七五號、第四八三號解釋參照），」
註十一：本院釋字第六一四號解釋解釋文謂：「公務人員曾任公營事業人員者，其服
        務於公營事業之期間，得否併入公務人員年資，以為退休金計算之基礎，憲
        法雖未規定，立法機關仍非不得本諸憲法照顧公務人員生活之意旨，以法律
        定之。在此類法律制定施行前，主管機關依法律授權訂定之法規命令，或逕
        行訂定相關規定為合理之規範以供遵循者，因其內容非限制人民之自由權利
        ，尚難謂與憲法第二十三條規定之法律保留原則有違。惟曾任公營事業人員
        轉任公務人員時，其退休相關權益乃涉及公共利益之重大事項，仍應以法律
        或法律明確授權之命令定之為宜。」
註十二：本院釋字第四四三號解釋理由書第一段稱：「至何種事項應以法律直接規範
        或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益
        本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民
        身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其
        他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命
        令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節
        性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人
        民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律
        規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應
        有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」本院釋字第五三八號
        解釋亦稱：「建築法第十五條第二項規定：『營造業之管理規則，由內政部
        定之』，概括授權訂定營造業管理規則。此項授權條款雖未就授權之內容與
        範圍為規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就營
        造業登記之要件、營造業及其從業人員準則、主管機關之考核管理等事項，
        依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範（本院釋字第三九四號解釋
        參照）。」一併參照。
註十三：其意旨在於避免對授權命令之審查過份刻板或嚴苛，此亦為德國聯邦憲法法
        院所採之見解：「就授權條款與該項法律其他條文之關聯性，以及從制定過
        程中所表現之整體追求目的，運用通常法學解釋原則所得知授權條款之內容
        、目的及範圍」，參見吳庚，前揭書，第 290  頁註六、第 294  頁。

　　（一） 声请人原系中科院技术员，于77年底按16年之退休年资标准获发退职金。其后再任职行政院原子能委员会技术员，于94年1月间经铨叙部依其选择采计退休抚恤新制施行前、后年资分别为9年5个月及9年7个月，核定新制施行前、后年资为9年及10年（合计共35年）。
　　（二） 声请人不服，主张任职于中科院技术员年资不应并计为公务人员退休年资，亦无公务人员退休法第16条之1及同法施行细则第13条第2项规定之适用，提起复审、行政诉讼，经台北高等行政法院94年度诉字第2226号判决驳回。复提起上诉，经最高行政法院96年度裁字第 3544号裁定以上诉不合法为由驳回。
　　（三） 声请人因而认实体判决之台北高等行政法院94年度诉字第2226号判决，所适用之公务人员退休法施行细则第13条第2项规定有违宪疑义，声请解释宪法。

中华民国宪法 第 18、23 条 ( 36.01.01 )
公务人员退休法 第 6、13、16-1、17 条 ( 97.08.06 )
公务人员退休法施行细则 第 13 条 ( 94.10.17 )