司法院释字第773号解释 中华文库

未办理继承登记土地或建筑改良物之合法使用人就其使用范围，对财政部国有财产署或所属分支机构所为之公开标售，依土地法第73条之1第3项前段规定行使优先购买权而诉请确认优先购买权存在事件，性质上属私法关系所生之争议，其诉讼应由普通法院审判。

　　原因事件原告陈展伸起诉主张，坐落新北市平溪区十分寮段南山坪小段20地号土地所有权应有部分三分之一（下称系争土地），因继承人逾公告期限未办理继承登记，经新北市政府列册管理期满后，移交财政部国有财产署北区分署（下称国有财产署北区分署）委由台湾金融资产服务股份有限公司（下称台湾金融资产服务公司）依土地法第73条之1规定办理标售结果，由李丽云得标。原告依土地法第73条之1第3项前段规定：“依第2项规定标售土地或建筑改良物……合法使用人……就其使用范围……有优先购买权。”（下称系争规定）以合法使用人地位就系争土地表示优先购买。经台湾金融资产服务公司通知限期补正合法使用系争土地之证明文件，如无法补正，亦应于一定期限内向司法机关提起确认优先购买权存在之诉，并陈报其起诉证明至该公司，逾期未办理，视为放弃优先购买权。原告爰向台湾基隆地方法院（下称基隆地院）提起确认优先购买权存在之诉。

　　基隆地院审理认为，国有财产署北区分署（或委托台湾金融资产服务公司）办理上开土地法所定土地标售业务，而将土地出售予得标人或优先购买权人时，固系与买受人立于对等地位而为私法上双方行为，惟于自称有优先购买权者主张行使优先购买权时，主管机关即财政部国有财产署（下称国有财产署）仍须行使公权力，依其职权，自行审核、调查、认定其主张是否符合系争规定所定优先购买权之要件，而不受相对人意思之拘束。且经认定为有优先购买权者，即取得优先于得标人购买系争土地之权利，此种对于“符合优先购买资格”之认定，既系行政机关依据公法行使公权力所为针对具体事件直接发生法律效果之单方法律行为，纵发生者为私法之法律效果，自仍属行政处分，性质上核属公法上争议事件，乃依职权以104年度诉字第213号民事裁定（下称确定裁定）移送台北高等行政法院审理，因当事人均未提出抗告而告确定。

　　上开移送事件嗣经台北高等行政法院105年度诉字第302号审理认为，依系争规定之立法意旨，有无优先购买权仍应依民法相关规定判断之，本件标售行为所成立之契约为民事契约，优先购买权之有无系该契约成立之先决法律关系，亦属私权争议，自应由普通法院审理。又系争规定之情形与双阶理论有别，与行政处分之作成无涉，现行实务见解多认为依系争规定确认优先购买权诉讼系私法争议，而改制前行政法院亦迭指出行政机关主办之土地标售事件应由普通法院裁判。因就其受理诉讼之权限，与确定裁定适用同一法令所持见解有异，声请本院解释。经核前开声请符合司法院大法官审理案件法第7条第1项第1款及行政诉讼法第178条所定声请统一解释之要件，应予受理。爰作成本解释，理由如下：

　　按我国目前系采二元诉讼制度，关于民事诉讼与行政诉讼审判权之划分，应由立法机关通盘衡酌争议案件之性质及既有诉讼制度之功能（诸如法院组织及人员之配置、相关程序规定、及时有效之权利保护等）决定之。法律未有规定者，应依争议之性质并考量既有诉讼制度之功能，定其救济途径。亦即，关于因私法关系所生之争议，原则上由普通法院审判；因公法关系所生之争议，原则上由行政法院审判（本院释字第466号、第695号、第758号、第759号及第772号解释参照）。

　　系争规定仅明定：“合法使用人……就其使用范围……有优先购买权。”并未规定因此所生之争议，究应由普通法院抑或行政法院审判。参酌前揭本院解释先例，应依争议之性质定审判权之归属。

　　依土地法第73条之1第1项至第3项前段及第4项规定，土地或建筑改良物，自继承开始之日起逾1年未办理继承登记者，经该管直辖市或县市地政机关查明后，应即公告继承人于3个月内声请登记；逾期仍未声请者，得由地政机关予以列册管理。列册管理期间为15年，逾期仍未声请登记者，由地政机关将该土地或建筑改良物清册移请国有财产署公开标售。标售土地或建筑改良物前应公告30日，“合法使用人……就其使用范围……有优先购买权。”（即系争规定）标售所得之价款应于国库设立专户储存，继承人得依其法定应继分领取。逾10年无继承人申请提领该价款者，即归属国库。

　　就系争规定所规范之优先购买权之要件而言，判断主张其为合法使用人者，是否确为合法使用人而有优先购买权，须审究其在法律上有无使用之正当权源，诸如有无物权法上之合法占有权源或债权法上之租赁或借贷等关系。此等争议所涉者，乃私法法律关系之存否，所生之效果亦仅在确认主张有优先购买权之人得否替代得标人而为买卖契约之买受人。故由系争规定所规范之优先购买权之要件及所生效果观之，均涉及私法法律关系而应依民法有关规定判断，与公权力之行使无涉，足见主张有优先购买权之人所提起之确认优先购买权存在之诉讼，性质上属私法关系所生之争议。

　　综上，未办理继承登记土地或建筑改良物之合法使用人就其使用范围，对国有财产署或所属分支机构所为之公开标售，依系争规定行使优先购买权而诉请确认优先购买权存在事件，性质上属私法关系所生之争议，其诉讼应由普通法院审判。

大法官会议主席　大法官　许宗力
大法官　蔡炯炖
陈碧玉
黄玺君
罗昌发
汤德宗
黄虹霞
吴陈镮
蔡明诚
林俊益
许志雄
张琼文
黄瑞明
詹森林
黄昭元