国务院关于“证照分离”改革涉及暂时调整适用法律有关情况的中期报告 中华文库

（一）综合采用多种评估方式

本次评估采用自评与第三方评估相结合的方式，在要求各相关部门、自贸试验区所在地人民政府针对重点评估内容认真组织自评的同时，委托具有丰富研究经验和典型代表性的高校及研究机构开展第三方评估。评估工作坚持全面覆盖、聚焦重点事项，强调问题导向、注重实事求是，主要开展了以下工作：

一是开展大范围问卷调查。针对7部法律中的相关条款及其对应的改革事项，从改革措施执行力度与市场主体满意度等方面科学设计了调查问卷。以问卷访谈政府部门、线上定向投放等方式，对21个自贸试验区所在省（区、市）人民政府有关职能部门及市场主体开展了广泛的问卷调查。其中，政府部门66次，有关企业157次。

二是开展广覆盖实地调研。评估组分三组赴21个自贸试验区省（区、市）开展实地调研，分别组织召开政府部门、企业、行业协会座谈会，听取政府部门、市场主体、中介机构对改革措施，特别是调法情况实效的评价。共计召开政府部门座谈会15场，座谈企业49家。

三是开展全方位文献研究。评估组通过网络检索、数据库收集、自贸试验区所在省份政府及职能部门提供等方式进行系统的文献研究，整理文件共计300余份，分析数据90余万条。

（二）准确确定评估范围

此次评估的范围是《决定》涉及的7部法律中的相关条款及其对应的13个改革事项，改革事项包括4项直接取消审批，9项审批改为备案；涉及5个行政职能部门和21个自贸区所在省（区、市）政府，涵盖教育、金融、财政等多个领域。

（三）重点聚焦关键内容

一是法规政策调整和管理制度建设情况。包括各相关部门和地方人民政府根据相关法律规定的调整适用情况，对有关法规、规章、行政规范性文件作出相应调整，以及建立与改革要求相适应的管理制度的情况。

二是制定实施改革措施和改革措施相适配情况。包括各相关地方人民政府在权限范围内制定和实施的改革措施和暂时调整适用内容的适配情况。

三是政府部门、市场主体和中介机构等对改革措施的评价。包括对改革措施在降低企业制度性交易成本、激发市场活力和社会创造力、优化营商环境方面发挥的作用等方面的评价。

四是法律调整适用在实践中取得的成效、存在的问题以及意见建议，包括政策落实、实施的整体及配套措施情况，政策、措施的合法性与合规性评价等。

一年多以来，各地各部门持续深化“证照分离”改革，进一步加大改革试点力度，大部分部门和地方通过建立健全相关落实细化和承接措施，推动了授权决定的落地落实。

在中央层面，本轮调法涉及的教育部、财政部、人力资源社会保障部、商务部、中国银保监会5个国务院职能部门，针对13个行政许可事项，共发布6件政策文件（见附件1）。在地方层面，21个自贸试验区所在省（区、市）政府都出台了省级层面的贯彻落实文件（见附件2）。自贸试验区所在地方的省级人民政府和职能部门共出台了101件行政规范性文件及其他改革细化措施。依据发文数量从高到低，这些职能部门分别是：银保监会派出机构（31件）、财政部门（25件）、商务部门（15件）、人力资源和社会保障部门（12件）、教育部门（6件），此外还有综合类（12件）（见附件3）。具体情况如下：

（一）银行和保险业监督管理领域

银保监会及其派出机构主管的改革事项为6项，分别是“中资银行业金融机构分行级以下分支机构（不含分行）设立、变更、终止以及业务范围审批”“外资银行分行级以下分支机构（不含分行）设立、变更、终止以及部分业务范围审批”“中资银行业金融机构分行级以下分支机构（不含分行）高级管理人员任职资格核准”“外资银行分行级以下分支机构（不含分行）高级管理人员任职资格核准”“保险公司支公司及以下分支机构设立、重大事项变更、撤销审批”“保险公司支公司及以下分支机构高级管理人员任职资格审批”，改革方式均为审批改为备案。

《中国银保监会关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的实施方案》将事前审批改为事后报告，要求及时明确报告程序和材料目录，督促银行保险机构按规定履行报告手续。对存在未按规定履行报告手续、提交虚假材料等不合规、不审慎行为的机构，依法依规采取监管强制措施、实施行政处罚，同时追究相关责任人责任。

在全国范围内有14个自贸试验区的省级政府职能部门发布了规范性文件及其他改革细化措施。例如，北京自贸试验区在备案审核方式上，就报告材料的完整性进行形式审核；在事中事后监管上，通过随机抽查、走访约谈、监管通报等形式，加强对相关报告（备案）事项的跟踪指导和监管。又如，广西自贸试验区规定，取消银行业保险业董事、监事和高级管理人员任职资格考试后，要充分发挥考察谈话等方式的作用，加强对拟任人任职资格条件的审查。

（二）财政领域

财政部门主管的改革事项为2项，其中，“中介机构从事代理记账业务审批”改革方式是直接取消审批，“会计师事务所分支机构设立审批”改革方式是审批改为备案。

《财政部办公厅关于深化代理记账行业“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》规定，自由贸易试验区试点取消代理记账资格行政审批后，注册地在自由贸易试验区的企业取得营业执照后即可接受其他单位委托。在监管主体上，按照“谁主管、谁监管”的原则，由原承担审批职责的县级以上人民政府财政部门依法履行监管职责；实行相对集中行政许可权改革或者综合行政执法改革的地区，按照本级人民政府制定的改革方案确定监管职责、健全审管衔接机制。在监管对象上，运用市场监管、税收监管等监管部门共享推送的企业工商登记注册信息、纳税申报信息等，及时掌握本地区代理记账机构的有关情况。从财政部发布的文件来看，主要对中介机构从事代理记账业务审批作出了规定，较少涉及会计师事务所分支机构设立审批。

在全国范围内有14个自贸试验区的省级政府职能部门发布了规范性文件及其他改革细化措施。地方发布的规范性文件与财政部的基本一致，较为特殊的是北京自贸试验区的规定，明确提出“要从惯性的‘行业资质监管’，转变成‘行业行为监管’，将自贸试验区试点取消代理记账资格行政审批的代理记账机构列入‘双随机、一公开’检查计划，每年对本区规模较大的代理记账机构开展会计执业质量专项检查”。

（三）商务领域

商务部门主管的改革事项为1项，即“从事拍卖业务许可”，改革方式是审批改为备案。

《商务部深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力工作实施方案》提出，改革后，企业完成备案手续即可开展拍卖业务。省级商务主管部门可利用商务部统一业务平台对拍卖师等备案信息进行核对，及时将完成备案的企业信息推送商务部统一业务平台。在事中事后监管措施方面，通过检查备案信息与实际情况的相符程度，完善拍卖企业年度核查制度，建立跨部门的拍卖管理工作机制，支持、引导行业协会开展拍卖企业服务信用评价等方式加强监管。

在全国范围内有12个自贸试验区的省级政府职能部门发布了规范性文件及其他改革细化措施。例如，云南、湖南自贸试验区要求各片区审批部门编制备案指南，为企业提供备案回执。又如，陕西要求省商务厅健全从事拍卖业务许可的备案管理，修改完善相关管理制度，明确从事拍卖业务需要具备的备案条件、申请材料、程序等要求并向社会公开，在事中事后监管方面也增加了额外的要求。

（四）人力资源和社会保障领域

人力资源和社会保障部门主管的改革事项为2项，包括“民办普通、高级技工学校筹设审批”与“民办技师学院筹设审批”，改革方式都是直接取消审批。

《人力资源社会保障部在自由贸易试验区进一步加大“证照分离”改革力度试点实施方案》明确2项行政许可的改革方式是直接取消审批，事中事后监管措施均是开展“双随机、一公开”监管，依法查处违法违规行为，并公开查处结果；加强日常监管，依法及时处理投诉举报。

在全国范围内有12个自贸区的省级政府职能部门发布了规范性文件及其他改革细化措施。大部分地方的文件与人力资源社会保障部保持一致，有些列明了2项许可事项改革在自贸试验区范围内实施的方式和要求。例如，浙江特别规定，取消民办技师学院筹设审批后，应公示学校名称、地址、设置专业等信息以发挥社会监督作用。

（五）教育领域

教育部门主管的改革事项为2项，其中，“实施中等及中等以下学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校筹设审批”的改革方式是直接取消审批，“实施自学考试助学的民办学校设立、变更和终止审批”的改革方式是审批改为备案。

《教育部办公厅关于印发〈深化“证照分离”改革实施方案〉的通知》明确了改革方式、具体改革措施和事中事后监管措施。

在全国范围内有6个自贸区的省级政府职能部门发布了规范性文件及其他改革细化措施。各地发布的相关文件与教育部基本保持一致，有的地方在此基础上还对行政审批服务进行了优化。例如，福建省教育厅印发了《福建省教育部门行政审批服务事项基本目录清单》，对相关46件审批服务事项进行了列举和细化，积极推进审批服务标准化、精细化、专业化。

“证照分离”改革以暂时调整适用法律相关条款的方式，确保重大改革于法有据。一年多来，各地各部门有效落实法律调整适用的相关内容，大力推动照后减证和简化审批，不断优化审批服务，推动数字化改革，初步建立起简约高效、公正透明、宽进严管的行业准营规则，政府治理效能得到了提升，市场主体办事更加便利，市场主体发展活力和创新动力得到了增强，取得了阶段性成效。主要表现在以下几个方面:

（一）政府的治理效能得到了提升

开展试点以来，国务院各相关部门和自贸试验区政府聚焦企业和群众反映的办事难、办事慢、多头跑、来回跑等“堵点”“难点”“痛点”问题，坚持用法治思维和法治方式规范行政审批行为，以制度建设和规范为基础，通过理念转变、机制变革、流程再造、环节精简和方式创新，一定程度上提高了政府依法治理水平，提升了治理效能。

一是精简审批流程，办事效率有提高。从调研情况来看，各自贸试验区有关审批改备案事项的办理流程多数得到了简化，审批周期多数得到了压缩，审批权力运行更加规范。例如，重庆自贸试验区针对取消“民办普通、高级技工学校筹设审批”改革事项，制定了具体工作措施，制作了明确直观的流程图，提高了办事效率。又如，“从事拍卖业务许可”事项由审批改为备案后，浙江自贸试验区将审批权限委托下放设区的市、义乌市商务部门，制订告知承诺书格式文本，一次性告知申请人许可条件和所需材料，对申请人自愿承诺符合许可条件并按要求提交材料的，当场作出许可决定，办理流程大幅简化。

二是创新管理理念，监管模式有改进。在推进改革过程中，各自贸试验区通过创新管理理念和审管衔接机制，逐步把办事服务理念融入审批管理实践，政府部门不再只盯审批、卡着入口，而是通过事前咨询指导服务、事中及时预警纠偏、事后部门联合奖惩等举措，逐步实现政府从“以批代管”向“事中事后监管”转变。例如，教育部针对直接取消“实施中等及中等以下学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校筹设审批”事项，推进了民办教育信用信息公示制度，将民办学校的法人登记信息、行政许可信息、年度检查信息、监督检查结果、行政处罚信息向社会公示，强化信用约束。又如，针对“会计师事务所分支机构设立审批”改为备案事项，山东、云南等自贸试验区完善会计师事务所分支机构后续监管机制，定期核查是否持续符合执业条件，对存在问题的，责令限期整改；逾期不整改或整改后仍不达标的，取消备案并予以公示。再如，针对“中介机构从事代理记账业务审批”实施直接取消审批事项，上海自贸试验区探索在“浦东新区代理记账综合监管平台”中嵌入智能预警功能，及时发现未在营业执照勾选“代理记账”经营范围且开展代理记账业务的机构。

三是建设数字政府，管理方式有升级。根据评估调研情况，自贸试验区政府和市场主体普遍认为，改革试点一定程度上推进了政府部门的数字化改革，提高了行政管理工作和经营活动的效率，为市场主体带来了很多便利。数字化改革大大提升了行政管理活动的质效。例如，天津自贸试验区依托滨海新区政务帮办平台，利用GIS空间信息处理功能，通过重构审批流程、压缩办理时限，形成“申请人线上自主申报、系统自动锁定比对信息、自动审批即时出具结果”的全流程自动化审批模式。又如，教育部针对“实施自学考试助学的民办学校设立、变更和终止审批”事项，将审批改为备案，健全联合执法机制，通过跨部门的实时数据对接和信息共享，及时掌握和研判民办教育领域出现的新问题。同时，数字化改革有效降低了企业群众办事成本。部分市场主体反馈，通过线上办理，申请行政许可的时间由过去一般需要两周普遍缩减为现在的两天、甚至当日即可办结。网上全流程办理还使行政审批事项流程更加公开，大大提高了行政审批的透明度。例如，上海自贸试验区针对“保险公司支公司及以下分支机构设立、重大事项变更、撤销”审批改为备案的改革事项，充分利用政府信息共用平台和监管信息平台，有效发挥信息查询分析功能，减轻申请材料报送负担。

（二）市场主体办事便利度及可预期性得到了提高

经过评估，各地各部门总体上能够坚持以改革要求为导向、以市场主体需求为重点，着力精简办事流程、提高办事效率，一定程度上提高了市场主体办事便利度及可预期性。

一是从审批时限上看，按照“办事内容充分告知、办事流程充分呈现、办事周期预期可见、办事材料完整可得”四个方面评判标准，通过抽查部分自贸试验区政务服务网发现，部分改革事项已经被纳入“承诺件”，即能够在显著短于法定办结日期内完成办理。例如，四川川南临港片区从企业和创业者的办事需求和办事角度出发，将公章刻制等六个事项确定为“一件事”，以“小时”为计量单位实施流程再造，分类别、分层级梳理为“三张清单”，包括《1小时办结清单》14项、《3小时办结清单》9项、《6小时办结清单》19项，力争企业开办时间常态化压缩在12个工作小时内，较为复杂的压缩在18个工作小时内。

二是从办理途径上看，多数办事所需材料以及流程在政务服务平台上也有清晰完整的展示。根据对部分企业等市场主体的调研情况，审批改备案事项多数能够按时办结，基本可以实现网上办理，要求提交额外的证明材料以及重复提交的情况较为少见。从调研结果来看，改革试点最直接的效果是办事更为便利和可预期，例如，针对“会计师事务所分支机构设立审批”改为备案事项，河北自贸试验区对基层工作人员开展培训，分类提出明确要求，规范流程，对手续材料齐全的，予以限时办结；手续材料不齐全的，一次性告知所需材料。又如，重庆等自贸试验区推行容缺受理制度，增加邮寄服务功能，并采用实时推送方式线上核验备案信息。

三是从反馈效果上看，调法的实施减少了申请人成本支出，提高了群众满意度和获得感。以直接取消“中介机构从事代理记账业务审批”为例，自贸试验区代理记账机构反映，取消代理记账资格行政审批，消除了市场准入障碍，增加了就业创业机会，特别是为中小微企业有效节约了人力和管理成本，让其切实感受到改革带来的红利。

（三）市场主体数量增长趋势得到了加强

在自贸试验区内推行“直接取消审批、审批改为备案”两类审批制度改革，其根本目的包括通过破除行业准入壁垒，简化审批流程，促进市场主体的进入与增长。自2021年7月1日在自贸试验区全覆盖改革试点以来，全国自贸试验区新设企业99.1万户,受惠于改革的有50.6万户，占比51.1%。

另外，根据对公开数据的调查研究，各自贸试验区出台落实“国发〔2021〕7号文”的总体方案前后，与调法改革事项相关的市场主体增长趋势有所增强。其中，“中介机构从事代理记账业务审批”和“从事拍卖业务许可”事项所涉市场主体新增数量较多；“实施中等及中等以下学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校筹设审批”“民办普通、高级技工学校筹设审批”“民办技师学院筹设审批”与“会计师事务所分支机构设立审批”四个事项在个别自贸试验区有少量新增。例如，改革实施一年以来，浙江自贸试验区新增代理记账机构333家；加上自贸试验区外的新增数量，全年共计新增代理记账机构556家，与上年同期新增488家的数据相比，增长率达14%。

总的来看，落实“证照分离”改革涉及调法情况整体较好、成效可观，但改革是一个较长时期的过程，各地各部门在推进改革过程中仍存在一些问题，需要在后半程下大力气、有针对性地加以解决。主要包括以下方面：

(一)在思想理念上对于传统行政审批的路径依赖仍未完全破除。长期以来，有些政府部门习惯了“谁审批，谁监管”的模式，将传统的行政审批作为政府履行监管职能、甚至是行政管理职责的最重要手段，以至于形成了路径依赖。有些市场主体也较为适应传统的行政审批模式，一旦进入改革轨道，他们都面临难以转换思维、主动适应和拥抱改革等问题。在“证照分离”改革中，部分主管部门对取消审批或者审批改为备案的改革事项如何监管表示出了困惑，担心改革后缺乏有力监管抓手，对部分企业可能出现的拒不配合备案、违规开展业务等问题，难以实施及时有效监管。此外，有的市场主体认为获得许可反而更踏实，不能很好适应改革带来的冲击。例如，代理记账机构设立审批取消后，部分代理记账机构表示，缺少证书导致机构的市场认可度不高、竞争力不强，业务开展变得困难。

（二）自贸试验区内外政策不衔接，一定程度上制约了改革效果。一些企业反映，“证照分离”改革给予自贸试验区内企业更低的准入门槛，不少经营活动已不再需要取得许可，但企业到自贸试验区外开展经营活动仍然需要取得许可证，自贸试验区内外政策不衔接，这就影响了部分改革举措的效果。例如，“中介机构从事代理记账业务审批”实施直接取消审批事项，在自贸试验区内外不同区域注册的机构，需满足的执业条件和受到的监管力度不同。部分地方反映，取消审批后，许多小微企业表示没有许可证书会导致其无法直观判断代理记账机构的专业能力，从而在选择代理记账机构时无从下手，对自贸试验区新设代理记账机构的社会认可度及行业竞争力造成不利影响，限制了自贸试验区代理记账机构的业务拓展和持续发展，部分机构为获取业务甚至被迫选择迁至自贸试验区外，以便申请获得许可证书。

（三）少数改革事项对市场主体需求的适配程度还有待提高。试点开展以来，一些改革事项适配度不高，还未能明显提升市场主体的获得感，改革效果尚未充分显现。例如，“会计师事务所分支机构设立审批”事项由审批改为备案，对于企业减少审批负担、降低运营成本等方面的好处不明显。财政部第97号令规定了设置会计师事务所审批需要提交的材料和文件，即使不改为备案制而继续沿用审批，也不会给会计师事务所带来多大负担。在浙江自贸试验区，该事项已实现了告知承诺制加网上办理，基本上一天之内办结。因此，有会计师事务所表示，该事项的改革直接效益并不高。

（四）跨地域、跨部门的数据对接和信息共享还有待加强。由于机制、投入等原因，国家部委层面各部门分别建设信息系统平台，地方各部门通常使用本系统本部门的信息平台，各平台之间数据对接存在障碍。同时，各地各部门电子证照信息化系统建设仍不完善，跨层级、跨地域、跨部门仍未形成大范围的信息资源共享，对市场主体办理相关事项和政府部门实施监管造成了一定影响。部分自贸试验片区相对集中行政许可事项涉及系统平台层级复杂、数量较多，导致部分审批系统未随事项下放及时跟进优化。

“证照分离”改革是落实“放管服”改革的重要举措，对于进一步优化营商环境，激发市场主体活力具有重要意义。目前的问题主要在于自贸试验区改革整体上推进力度还需加强、统一的配套实施规范尚未建立健全、监管措施还没有完全到位等。针对上述问题，在调法改革试点的后半程，建议重点推动以下工作:

一是动态跟踪，科学调整。强化动态跟踪，对于实践中适用群体少、办件频次少的事项要分析原因，如果是由于政策传导不到位导致的，要加强政策宣传解读培训等工作，如果经过时间验证，确实是低频事项的，在试点任务完成后要根据改革效果进行动态调整。同时，对于市场主体需求度较高的事项，适宜在全国推广的，要适时提出修改相关法律法规的建议。

二是完善制度，依法推进。督促尚未出台相关配套措施的部门和地方，尽快完善承接制度。加强行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章的立改废释工作，推动将好的经验做法及时形成制度机制、上升为法律规范，着力理顺相关规定之间不协调、不一致的情形，强化规范性文件及时、动态清理，有效解决制度障碍，确保改革于法有据。进一步厘清部门职责分工，明确责任主体，强化制度落实，加强协调联动，及时堵塞漏洞，推进改革事项提质增效。

三是查缺补漏，加大力度。积极推动在自贸试验区各片区暂时调整适用法律改革事项中尚未落实的事项落地落实，对推进缓慢、成效不大的，要找出症结，督促改进；对出现理解偏差、执行走样的，要及时纠正，切实解决部分地区工作不均衡、实际效果不突出等问题。加强一线工作人员业务培训，讲授办理改革事项的新要求、新流程，确保改革事项执行到位。

四是加强监管，做好服务。针对改革事项完善监管办法，明确监管标准、监管方式和监管措施，避免出现监管真空。加大改革试点新进展、新举措、新成效的宣传力度，回应社会关注的热点问题。将“证照分离”改革纳入法治政府建设考核和法治政府督察的重要内容，加强督察考核。建立健全有效的自贸试验区内外联动认可机制，推行审管联动联席会议机制、统一认定审批结果，实行“双告知、双反馈”，强化审管协调配合。

五是强化技术支撑，实现数据共享。积极打破信息共享的壁垒，建立健全部委之间、部委与省市之间、省市与省市之间的一体化数据联动调度机制，协调部委与各省统一数据平台对接，推动数据共享和电子证照归集应用。建立健全统一的社会信用评价体系，利用全国信用信息共享平台、国家企业信用信息公示系统，确保各审批机关能实时查询相关企业和个人的信用信息，为地方进一步推行“证照分离”改革提供便利条件。