对立法院的寄望（立法院欢迎会上讲词） 中华文库

院长，副院长，各位委员：

　　诸位今天这样的招待我，真是我莫大的荣幸。多年来我在国外跑来跑去，受立法机关的招待只有两次，一次是我任驻美大使的时候，新泽西州（New Jersey）长爱迪生先生（J. Edison）——大发明家爱迪生的儿子，邀我在新泽西州的两院联合会讲话。第二次是1949年，我到美国路经檀香山的时候，夏威夷议会邀我在上下两院分别讲话。夏威夷虽还不算是美国正式的一州，但议会也是民选的。我国和日本在夏威夷都有很多侨民。很有趣的夏威夷上院议长是日籍的美国公民，下院议长是中国籍的美国公民。那时正是我们国家多难的时候，我个人能够先后受到这两个地方的立法机关的招待，并跟他们讲话，实是一件荣幸的事。而今天我们中华民国的立法院给我以这样盛大的招待，更是我莫大的荣幸，我非常感谢，我觉得不敢当。请诸位接受我最诚恳的谢意。立法院的同仁中有很多是我的老朋友、老同事、老同学。有这机会见面，我也很高兴。

　　刚才院长给我出了两个题目，要我报告国外情形，又要我谈谈国外的立法机关。我很惭愧，觉得这两个题目对于我都太大。

　　行宪立法院成立了四年多。在座有许多是制宪的国大旧同仁，我们回溯历史，当还记得制宪时的困难情形。中华民国宪法就是那时制定的。说到宪法我觉得我们的宪法有许多地方与世界的宪法很不相同，有一些规定是别的宪法所没有的。譬如在立法机关之外有国民大会这个重要组织，别国宪法里很少有这样的规定，同时，立法院监察院也不完全和西欧英美系统的两院议会相同，并且我们的立法院是没有法子解散的，立法院可以倒阁（行政院），而内阁不能解散立法院，这也是我国宪法中一种比较特殊的条文。我不懂宪法学，没有学过政治，以我外行的看法，我觉得我们立法院的地位是最恃殊的，是最高的立法机关，在宪法的保障之下没有法子被解散。

　　刚才院长说立法院只有四年多的历史，好像是自谦幼稚。以我这个虽参加制宪国大，但没有学过宪法学，没有学过政治的人的观察，觉得这四年来大家已经创立了中华民国立法机构的好传统。这个传统，有些是宪法所规定的，有些是诸位在议会的规则里创制的。其中有几件也是很特殊的，例如委员有五分之一的人数出席便可以开会，这是一个很重要的规定。尤其在这几年国家危难，大陆整个崩溃的时候，大家奔走离散，以五分之一为开会的法定人数，是很有道理的。恐怕当初订这条规定时并没有想到将来会发生作用。这是一种很好的“遗风”，值得将来保留的。关于这一点，许多朋友们谈到英国议会的开会人数，英国下院有六百余议员，以前只要有三四个议员到会便可以开会，后来改为有三十至四十人到会便可以开会。我们立法院规定有总数五分之一的委员出席便可以开会，是很聪明有远见的。还有一条规定，我当初是很不赞成的，在行宪的那一年，我从北方到南方，立法院的朋友告诉我立法院的表决是规定无记名的，我听了以后，觉得这是值得严重考虑的。议会的代表是代表区域选民或代表职业团体，对于议案的表决，应该有对区域选民对职业团体负责任的表决方式，如点名的方式。国外议会对于普通议案的表决，是由议长用口头表决（Viva Voce）赞成的说“是”，不赞成的说“否”，然后由议长宣布：多数通过，或多数不通过。至于重要议案则只要一个人提议要点名，议长便要采用点名方式表决。

　　当初立法院定无记名投票这条规定，我所以不赞成，因为立法院立法委员，代表全国各区域各职业团体，代表人民，代表各党各派，会议时对一个议决案，意见不一定一致，记名表决，可以看出那个党，或者那些人的意见，有个负责的表示；有了无记名表决的规定，恐怕将来养成不负责的现象，使一个党，对他们的党员无法控制了，人民也没有办法来追问他所选出的代表，对于某个法案是赞成，还是反对，负了什么责任。我这个意思，曾明确地和政府以及立法院的朋友谈过，无记名表决的规定，是世界各国议会最特别的一条。但是这一条经过立法院几年来的运用，使我最近的思想，少许有了一点转变。最初中华民国立法院定这一条也许觉得不很合理，但由于诸位先生以公道态度来运用它，也许在世界各国议会中，可以保留了一种特殊的传统，特殊的遗风。因为在今天的中华民国没有对立的党，只有一个大党在立法院占绝大多数，在这个时期这一条对少数人也许是一个保障。我从前的看法错误了。诸位先生在实验中，采取了这一条规则，由于这条规则的运用，也许能做成功中华民国立法院优良的起点。

　　张院长要我介绍一点外国的议会制度，我简单说一点最不合理的外国议会制度。就英国议会来说，它是各国议会之母，为议会的老祖宗，下院六百多位议员，而议席上铺着红毯子的凳子，只有四百个座位，最多只能容三分之二的议员。虽然在二次大战中，议会被炸，修建以后做了新的凳子，但是英国人很守旧，仍然是那么多座位。座位不足人数。当开会的时候，最初只要有三四个人就可开议，后来规定到二十人，三十人，现在规定十分之一也只要六十人就可开会。许多议员都常在国会的餐馆休息，听到表决的铃声的时候大家才进会场，赞成的站在一边，不赞成的站在另一边，分队表决。表决完了，又回休息室休息。他们的传统遗风没有过半数的规定，实行了几百年，还影响到别的国家放弃过半数开会制度。像中华民国立法院采用五分之一的法定开会人数，倒可以树立一种好的遗风。

　　还有一个最不合理的制度，就是美国参议院会议通则的一条规定，即讨论不能中止。这个规定与众议院规定不同，因为参议院议员是由各州选出的，每州二名，最初十三州只有二十六个议员，都是各州孚人望的元老，坐在两张桌子旁边面谈，在大家讨论到没有话说时，大家心悦诚服，再来表决。所以有这个规定，这本来是客气的意思。可是这种传统，后来变成对参议员的重要保障。他们一个案子，只要有少数一二个人反对，他要阻止案子通过，只要取得发言权，就可以无限制的说下去。说了三五个钟点，疲倦的时候还可以让给别人发言，略作休息再来继续发言。这样拖延下去，甚至拖延几日之久，拖到会议闭会的时候案子不能通过，无形的延搁起来。这种捣乱（Filibustering）办法在我做学生的时候就曾看到威斯康辛州参议员拉·佛莱特（La Fallet）等以九个人反对一个案子，应用这个办法阻止了一个议案的通过。那时正当第一次世界大战，参议员中一些爱好和平的，反对威尔逊总统参战，所以用这一条规则来反对他，到后来政府运用参议院的多数，才好不容易把案子通过。

　　当时大家觉得这条规则殊无道理，对于会议的进行有障碍，但是还有保障少数的作用，结果只对这条作一个修正，规定有十六位议员的提议，经全体议员三分之二的赞成通过，才可以限制讨论，限制每一位议员的发言时间不得超过一点钟。计算一下参议院的九十六位议员，每人发言一点钟，需要九十六点钟，讨论一个问题，如果经九十六点钟的讨论，要有四天四夜，除了每天的休息时间之外，最少得要八九天的讨论，才能说完。他们这种规定，虽然不合理，可是现在实行了一百六七十年，还没有办法把它废止，其原因就是能在特殊情形下，发生某种保障少数的作用。

　　当我还在美国作学生的时候，时常看到参议院有人反对某一个议案发表许多演说，今天说了，明天再说，明天说不完，后天又说，我就想过，为什么不能定一个法律把它停止呢？等到我老了一点，年纪大一点，人情世故也懂了一点，才觉得这个规定好像也有它的道理，所以觉得有许多东西我还是知道得太少。我很抱歉，因为这几年我在国外不大到各国国会去看他们开会，没有多少研究，但是过去也稍许研究过各种国会的制度。比方分组委员会的组织，各区域代表人数，以及选举年限等，觉得许多地方是值得参考的。我个人有一个希望，就是希望贵院同仁能够有机会参加世界性立法机关的组织，轮流参加各种会议，至少每年能有几个人出去看看许多国家的国会组织，可以得到许多暗示，也许他们有许多方法比我们好。譬如贵院的委员会分组制度，似乎值得重新考虑，委员会太大，而且主席只是召集人，不是固定的主席，讨论专门一点的法案，往往不容易得到结论，等于一个全院委员会。像这一种情形，是不是值得考虑呢？不过，这仅是举例而言，我绝对不敢对贵院的制度有所批评，我只以为各国议会制度是值得去看看的。譬如美国国会有好几个委员会权力最大，拨款委员会不重要，但筹款委员会（Ways and Means Committee）的权力大极了。筹款的方式是发公债还是抽税呢？“Ways and Means”的意思是想法子。要他想法子筹款，所以他对于拨款的案子可以将原案减去三分之一或三分之二。这个委员会人数很少，主席就是多数党的领袖。譬如现在美国由民主党执政转变为共和党执政，共和党上台，很多人乐观，我就和许多朋友说过不可太乐观。因为共和党竞选政纲有一条很重要的规定，就是对内要紧缩，他们认为民主党的政府机构太庞大，对内对外花钱太多。我就告诉我国的朋友们说：这一党上台，参众两院都是要改组，就是他们说的“改组国会”。怎样改组呢？就是每个委员会的主席要由多数党担任；委员会的人数，多数党也要占多数，最少要多一个人。美国议会明年一月开会，我们看众议院筹款委员会的组成，就纽约州的众议员Tober先生的资格经验各方面来说，明年他一定当选主席。而Tober先生是有名的最能削减款项的刽子手。尽管参议员塔虎脱先生说外援款太多了，我们要削减，对欧洲要削减，对中国不能减少；但是筹款案子都得先从众议院开始。我举这一例，是说明有的地方我们不能太乐观了。我们明白共和党上台有很多要改进，他们的紧缩政策也许要影响到我们。我说这样话，并不是要诸位悲观，而是表示我们对国外许多政治的变迁，不要看得太过度乐观。同时举这个例子表示其立法机关委员会的权力之大。因为有固定人数，有系统，代表党、代表多数党，一个案子委员会不提出就没有法子通过。如果委员会不提出而要在全院会议提出，就要费很大的力量，一定要过半数表决才能够提出。这种制度也许值得我们参考。我很希望各位有机会参加世界性的议会团体，去看看各国议会的工作情形。一方面使得我们感觉到我们已有了几种特殊值得保存的特殊传统，一方面借此得到借镜而有所修改。这是我以一个不懂政治不懂宪法的人随便说的。

　　的确，各位在国家危急的这几年中，能够与政府一起，支持政府渡过难关，可以说是贵院树立了中华民国立法机关的遗风，慢慢造成一个——我在外面几次公开讲话中也谈到过我所希望的——合法的批评政府，合法的反对政府，合法的制裁政府的机关。我以一个不懂宪法的人妄谈政治，总觉得民主政治最要紧的基础，就是建立合法的批评政府，合法的反对政府，合法的制裁政府的机关。在现阶段，立法院是最高立法机关，而且受宪法保障，没有方法解散的立法机关。合法的批评，合法的反对，合法的制裁，当然是全国人民所瞩望的，我们立法院当然也就是全国人民所瞩望的国会。我初来台湾时，有人告诉我立法院有一个传统，就是自居在野，而把行政院看作在朝。这一传统，在我看来，至少不是一件坏事。我以为这就是中华民国行宪四年来有意无意形成的传统。这传统对于宪政具有深长意义。使立法院居于在野，居于合法的批评，合法的反对，合法的制裁政府的地位，无论如何解释，对我这个外行人，总觉得这一传统是很好的现象。本来所谓三权分立制度，就是希望有制裁有平衡有均衡的作用。五权分立也是如此。只要这种传统是基于公道态度，爱护国家，爱护人民、保障人民权利，帮助政府渡过难关，替人民树立合法的批评，合法的反对，合法的制裁的一种传统，一种遗风，这是很有价值的。我以外行和老百姓的眼光观察是如此。对于各位先生谨表示敬意和感谢。

（本文为1952年12月4日胡适在台湾立法院欢迎会上的演讲，收入1953年台北华国出版社出版的《胡适言论集》乙编）