宪法法庭111年宪判字第6号判决 中华文库

111年宪判字第6号

110年度宪一字第4号

111年05月13日

嘉义市议会等

声请人一至五分别就其制定食品安全相关之自治条例，经卫生福利部及行政院函告无效及不予核定部分，声请宪法解释及统一解释

一、进口肉品及其产制品残留乙型受体素之安全容许量标准，属中央立法事项。

二、卫生福利部就声请人嘉义市议会，行政院就声请人台北市议会、台南市议会、台中市议会及桃园市议会，函告其所通过之各该自治条例无效或不予核定部分（如附表一及二所示），并未逾越宪法赋予中央监督地方自治之权限范围，均属合宪。

三、其馀声请不受理。

壹、案件事实与声请意旨【1】
一、原因案件事实背景【2】
　　嘉义市议会（下称声请人一）为卫生福利部（下称卫福部）于中华民国109年12月31日以卫授食字第1091304823E号函，函告其于105年10月16日所公布之嘉义市食品安全管理自治条例（下称系争自治条例一）第6条第2项规定无效，认有违反宪法对地方自治之制度性保障及中央与地方分权之权力分立原则，侵害地方自治与其立法权限，发生适用宪法之争议，于110年5月13日（本庭收案日，下同）声请解释宪法。【3】

　　台北市议会（下称声请人二）为行政院以109年12月31日院台食安字第1090203692B号函，函告其于105年12月13日公布之台北市食品安全自治条例（下称系争自治条例二）第9条之1规定无效，并对其于109年11月4日审议通过之同自治条例第17条之1规定不予核定乙案，认侵害地方自治权，于110年2月8日声请解释宪法暨统一解释法令。【4】

　　台南市议会（下称声请人三）为行政院以109年12月31日院台食安字第1090203692A号函，函告其于106年9月4日公布之台南市食品安全管理自治条例（下称系争自治条例三）第11条之1规定，自110年1月1日起应属无效，及行政院110年1月8日院台食安字第1090044498号函，函复台南市政府所报109年12月1日审议通过修正之同自治条例第11条之1及第17条之1规定不予核定等案，致声请人三与行政院间因行使职权发生适用宪法之争议，及适用法律与命令发生抵触宪法之疑义，且其与行政院所持见解有异，于110年3月24日声请解释宪法暨统一解释法令。【5】

　　台中市议会（下称声请人四）为行政院以109年12月31日院台食安字第1090203692号函，函告其于106年9月25日公布之台中市食品安全卫生管理自治条例（下称系争自治条例四）第6条之1及第13条之1规定无效，认有侵害地方自治权之争议，于110年10月12日声请解释宪法暨统一解释法令。【6】

　　桃园市议会（下称声请人五）为行政院以109年12月31日院台食安字第1090203692C号函，函告其于108年11月5日公布之桃园市食品安全管理自治条例（下称系争自治条例五）第12条规定无效，并就其于109年10月30日审议通过修正之同自治条例第12条及第22条规定有关违反第12条罚则部分不予核定，认有违宪法对地方自治之制度性保障及中央地方分权之权力分立原则，侵害地方自治权之争议，于111年3月15日声请解释宪法及统一解释法令。【7】

二、声请人声请意旨【8】
（一）声请人一【9】
　　声请人一主张：卫福部于109年12月31日函告系争自治条例一第6条第2项规定自110年1月1日起应属无效，已侵害地方县市对自治事项之自主权利及立法权限，违反宪法对地方自治之制度性保障，及中央、地方分权之权力分立原则。食品安全与人民日常作息相关，亦属地方得立法执行之自治事项，食品安全卫生管理法（下称食安法）第15条第4项虽仅规定中央有权订定检出动物用药（含乙型受体素）之安全容许量标准，但该标准应为最低标准。系争自治条例一第6条第2项规定仅为不得贩售含莱克多巴胺（Ractopamine）之猪肉（下称莱猪），而非全面禁止贩售猪肉，且过去从无开放莱猪贩售，继续维持禁止贩售规定对市民之营业自由影响小，亦可维护市民之健康权，而未违反比例原则。又莱猪得自国外输入，与可否于地方贩售系不同层次之情事，且食安法第15条第4项系规定应依国人膳食习惯为风险评估，卫福部却以国际贸易政策为考量，验证其并未尽最低限度之保护要求，违反宪法维护健康权之目的等语。【10】

（二）声请人二【11】
1. 声请解释宪法部分【12】
　　声请人二主张：系争自治条例二第9条之1及109年11月审议通过之同自治条例第17条之1规定事项，系属地方制度法（下称地制法）第18条第7款第4目“直辖市消费者保护”及同条第9款第1目“直辖市卫生管理”所明定之地方自治事项，行政院所为函告无效或不予核定，已侵害声请人受宪法第118条规定关于地方自治之制度性保障。且系争自治条例二第9条之1规定前经行政院业予备查在案，前开函告又认无效，已违反禁反言原则。参酌司法院释字第738号解释意旨及学界见解，动物用药残留标准第3条所规定猪肉得添加莱克多巴胺安全残留标准应为最低标准，为维护市民健康权，地方自得制定更严格之零检出标准，亦符合宪法第22条规定所保障之人民健康权及第23条规定之法律保留原则及比例原则。动物用药残留标准第3条有关进口猪肉品残留莱克多巴胺安全容许量标准之规定，违背食安法第15条第2项及第4项规定之规范精神及授权范围，有悖于食安法第4条第1项规定对于主管机关之食品安全管理措施应遵行之法定要求及所欲建立之风险评估与咨议体系，并违反宪法第7条规定之平等原则及第22条规定保障人民健康权之义务。地制法第26条第4项、第30条第1项、第32条第3项、地方自治法规报院核定或备查之统一处理程序第1点第1项第3款第2目暨同点第2项第3款第2 目等相关规定，形成自治条例之位阶低于中央法规命令之状态，系增加宪法所无之限制，使中央行政权得以订定授权命令限制自治事项之立法空间，已侵害地方自治核心领域，有违宪法对地方自治之制度性保障等语。【13】

2. 声请统一解释部分【14】
　　声请人二主张：行政院认系争自治条例二第9条之1规定抵触食安法第15条第4项规定，因而函告无效，实属法规之错误适用，须予统一解释等语。【15】

（三）声请人三【16】
1. 声请解释宪法部分【17】
　　声请人三主张：行政院援引食安法第15条第2项授权订定之动物用药残留标准第3条规定，作为函告声请人所订定之自治条例无效及不予核定之理由，惟该标准并非宪法第107条第11款规定所称“立法”之法律；又援引宪法第108条第1项第18款规定，实已侵害宪法第118条规定赋予直辖市依地制法第18条第7款第4目规定就“直辖市消费者保护”事项及同条第9款第1目规定“直辖市卫生管理”等事项制定相关规定之地方自治权，侵害地方自治核心领域。系争自治条例三之相关规定系为保护地方消费者之身体健康，更符合宪法第22条规定所示健康权之要求。地制法第30条第1项、第4项“函告无效”与地方自治法规报院核定或备查之统一处理程序“函复不予核定”之规定，除增加宪法所无之限制，侵害地方自治核心，且未给予地方自治立法机关事前陈述意见与地方自治机关事后提起救济之机会，违反有权利即有救济之法理等语。【18】

2. 声请统一解释部分【19】
　　声请人三主张：行政院所为之函告无效及不予核定，衍生声请人三就职权上适用食安法、动物用药残留标准及地制法相关规定时，与行政院有适用同一法律或命令之见解有异之情事，爰一并声请统一解释等语。【20】

（四）声请人四【21】
1. 声请解释宪法部分【22】
　　声请人四主张：依宪法第108条第1项第18款、第2项、第110条第1项第1款、宪法增修条文第9条、地制法第18条第7款第4目、第9款第1目等规定，及司法院释字第550号解释意旨，直辖市内之消费者保护及卫生管理事项，均为地方自治权限。中央所制定之食安法及相关安全容许量标准仅为最低限度规范，地方自治团体得本于地方自治权限，因地制宜制定较严格之规范。行政院于109年12月31日函告系争自治条例四第6条之1及第13条之1规定（相关罚则）无效，已侵害声请人之地方自治权限等语。【23】

2. 声请统一解释部分【24】
　　声请人四主张：其与行政院就系争自治条例四第6条之1规定是否抵触食安法第15条第4项及动物用药残留标准第3条规定之见解不同，应予统一解释等语。【25】

（五）声请人五【26】
1. 声请解释宪法部分【27】
　　声请人五主张：公共卫生事项属地方自治范畴，地方政府基于因地制宜之考量，有权订定较严格之规范，行政院就声请人五制定通过之系争自治条例五相关规定所为函告无效及不予核定，有违宪法对地方自治之制度性保障及中央地方分权之权力分立原则，已侵害地方自治权限等语。【28】

2. 声请统一解释部分【29】
　　声请人五主张：其与行政院就系争自治条例五有关莱克多巴胺零检出之标准是否抵触食安法第15条第4项、动物用药残留标准第3条规定之见解不同，应予统一解释等语。【30】

贰、受理依据及审理程序【31】
一、声请人一至四部分【32】
　　声请人一于110年5月13日提出声请，就其所制定之系争自治条例一经卫福部函告无效部分（如附表一及二所示），声请解释宪法，依宪法诉讼法（下称宪诉法）第90条第1项但书规定，核与当时应适用之司法院大法官审理案件法（下称大审法）第5条第1项第1款、地制法第30条第5项规定及司法院释字第527号解释所定要件相符，大法官于110年12月23日决议受理。声请人二至四亦各于同年2月8日、3月24日、10月12日提出声请，就其各自所制定之系争自治条例二至四经行政院函告无效部分，声请解释宪法，其声请核与前开受理要件亦相符，并分别于同年12月23日、12月30日、12月23日决议受理。因争议相同，爰与声请人一之案件合并审理并判决。【33】

　　另声请人二及三，分就行政院及卫福部对系争自治条例二、三各为不予核定部分声请解释宪法部分，按地制法第30条所定得声请司法院解释之事由，固未明文包括不予核定之情形（同法第2条第4款及第26条第4项规定参照）。然如地方自治条例经中央主管机关不予核定，而无从生效，其效果与生效后之函告无效实无二致，地方自治团体之立法机关对不予核定之内容持不同意见，且认侵害其宪法保障之地方自治权者，此应属中央与地方间因行使职权与其他机关之职权，发生适用宪法之争议，而为大审法第5条第1项第1款中段所定之机关争议，应予受理。【34】

　　至声请人二至四声请统一解释部分，其所争执之争点多属宪法解释问题，而非纯属法令解释之见解歧异，核与大审法第7条第1项第1款所定统一解释之要件不符，此部分应不受理。【35】

二、声请人五部分【36】
　　本庭于111年2月22日举行言词辩论后，声请人五于同年3月15日向本院提出声请，就其制定之系争自治条例五经行政院函告无效及不予核定部分（如附表一及二所示），声请解释宪法及统一解释。查声请人五系于宪诉法施行后始提出声请，其受理与否应依宪诉法规定决定之。【37】

　　依宪诉法第83条第1项第1款规定，自治法规经监督机关函告无效或函告不予核定者，地方自治团体依法定程序用尽审级救济而有受之不利确定终局裁判，认为损害其受宪法所保障之地方自治权者，始得声请宪法法庭为宣告上开裁判违宪之判决。故地方自治团体于111年1月4日后拟就地方自治法规向本庭声请判决，自应符合宪诉法第83条第1项第1款规定之要件，而无继续适用地制法第30条第5项等相关规定之馀地。【38】

　　查声请人五并未提起行政争讼，亦未用尽审级救济；又系主张机关争议，而非以不利确定终局裁判为声请标的。是声请人五之声请显与宪诉法第83条第1项第1款规定之受理要件不符。【39】

　　其次，声请人五主张其声请符合地制法第30条第5项规定及司法院释字第527号解释之要件，且认上开地制法规定及司法院解释符合宪诉法第1条第2项所称“其他法律规定得声请司法院解释者”之规定，而得据以声请宪法解释等语。【40】

　　按宪诉法第1条第2项规定之文义及立法意旨系指，纵使其他法律（如地制法第30条第5项、第43条第5项及第75条第8项、公民投票法第30条第3项等规定）另有得声请司法院解释之规定，然于宪诉法施行后，除本庭就宪诉法无明文规定之诉讼类型或程序（如不涉及变更先前解释或判决之声请补充等），仍得本于程序自主权而受理外，其他法律所定得声请司法院解释者，仍须符合宪诉法所定之各该诉讼类型及其要件，始得受理。【41】

　　惟宪诉法第92条第2项规定：“……或第83条第1项之案件，声请人所受之确定终局裁判于本法修正施行前已送达者，6个月之声请期间，自本法修正施行日起算；其案件之审理，准用第90条第1项但书及第91条之规定。”考其意旨，系使地方就其于大审法时期所受之不利确定终局裁判，仍得于宪诉法施行后之6个月过渡期间内，声请判决宣告裁判所适用之法规范违宪。又鉴于大审法时期，依地制法及司法院释字第527号解释之意旨，就函告自治条例无效之声请解释宪法，地方自治立法机关毋须先提起行政救济，即可声请，且无声请期间之限制。反之，于大审法时期，如地方自治团体或其立法、行政机关就此提起行政诉讼，行政法院亦不受理。是宪诉法就类似声请人五之情形，欠缺相关之过渡规定，就地方自治团体或其立法、行政机关提起宪法诉讼之权利而言，保障确有不足。参酌上开宪诉法第92条规定及其立法意旨，地方自治团体或其立法、行政机关如于宪诉法施行后6个月内向本庭提出声请，且符合大审法、地制法及司法院解释所定之受理要件者，自仍应予以受理。【42】

　　综上，声请人五之声请宪法解释部分，应予受理。就其对行政院函告无效及不予核定声请解释宪法部分，因审查标的类似，争点相同，爰与声请人一之声请案合并审理并判决。至其声请统一解释部分，其所争执之争点多属宪法解释问题，而非纯属法令解释之见解歧异；且宪诉法第8章关于声请统一解释法律及命令案件之规定，已经删除机关声请之类型，是地方自治团体或其行政、立法机关已不得为统一解释之声请主体，依宪诉法第15条第2项第7款规定，声请人五就此部分之声请不合程式，应不受理。【43】

三、言词辩论程序部分【44】
　　本庭于111年2月22日上午9时30分举行言词辩论，邀请声请人一至四、关系机关行政院、卫福部及专家学者到庭陈述意见。至声请人五因系于上开言词辩论期日后始声请判决，故未参与言词辩论。【45】

　　声请人一至四之言词辩论陈述要旨略以：卫福部对于进口莱猪之管理政策，并未提出严格有信服力之风险评估，亦未依食安法第15条第4项规定之以国人膳食习惯为根据来判断，其所订定之安全容许量标准已违宪法保障人民健康权之目的。中央机关就国内猪肉并未开放使用莱克多巴胺，且对于中小学、国家运动训练中心及国军之猪肉供应政策上，皆订有以供应国产猪肉为原则，与其订定安全容许量标准及开放进口莱猪政策不同调，其差别待遇已违反平等原则。食品安全管理并非中央专属之权利，亦属地方卫生管理及消费者保护事项，依宪法及地制法规定，地方亦同样得立法并执行之，中央所订之标准应属最低标准，地方自得以自治条例规定不得检出。又国际贸易虽为宪法第107条第11款规定之专属中央事项，国外输入和地方贩售应属不同层次之考量，并不必然会造成贸易障碍，地方得否贩售与国际贸易无关。其馀所陈，如言词辩论意旨状所载。【46】

　　关系机关行政院及卫福部之言词辩论陈述要旨略以：宪法第108条至第110条分别规定中央及地方立法执行等事项分配，如有未列举事项时，则依宪法第111条前段规定，依事务性质分配中央与地方权限，此均权原则虽抽象，惟司法院释字第738号解释已指出因地制宜之解释方向。而食安法第15条第2项及第4项规定已授权由中央主管机关（即卫福部）订定食品之残留动物用药安全容许量标准，并未违反宪法第108条及第111条规定。又猪肉及其制品具有全国流通性，并无因地制宜之必要，各地方自治条例所订之零检出标准亦不符比例原则，且系争自治条例一至四未就相同事务为相同规定（如就猪肉以外之其他肉品未订有零检出之相同要求），亦有差别待遇而违反平等原则。有关外国猪肉进口、运输、贩售等政策，确为宪法第107条第11款规定所订之国际贸易政策，如容许各地方另订标准，除将架空中央专属权限，亦使国家对外有违反国际法义务之虞，恐构成违法之贸易障碍。其馀所陈，如言词辩论意旨状所载。【47】

　　本庭斟酌各声请书、言词辩论各方陈述等，作成本判决，理由如下。【48】

参、受理部分之审查【49】
一、中央与地方间权限分配之宪法原则【50】
（一）宪法之框架规定【51】
　　有关地方自治及中央与地方如何分权，宪法第10章及宪法增修条文第9条第1项规定分别就中央、省、县之立法及执行事项，设有明文。至于直辖市之自治事项，宪法或其增修条文均无明文规定予以直接保障，而系以宪法第118条规定授权立法院以法律定之。在解释上，直辖市自治权限可能高于、等于或低于宪法所明文保障之省县自治，立法者就此本享有一定之形成空间。然以我国有关地方自治之宪政实践而言，立法者就直辖市之自治层级，大致与冻结前之省相当，而高于县（市）（地制法第3条第1项及第2项规定参照）；然就直辖市自治事项之保障范围，则与县（市）自治事项几乎完全相同（地制法第18条及第19条规定参照）。是就本件所涉上开食品安全标准之订定权限争议，应认直辖市与县（市）享有相同之权限或应受到相同之限制，而毋须予以区别。【52】

　　依宪法第10章及宪法增修条文第9条第1项规定意旨，有关中央与地方间权限争议之分配，如宪法本文及其增修条文已有明文规定者，依其规定。例如宪法第107条规定专属中央立法并执行权限之事项；宪法第108条所定事项之立法权限属中央，其执行则由中央决定是否自行执行或交由地方执行；宪法第109条有关省自治规定业经宪法增修条文第9条第1项规定冻结而停止适用；宪法第110条则规定属县立法并执行之县自治事项。是涉及中央或地方权限划分之争议时，首应探究宪法本文及其增修条文是否已有明文规定，或可据以解释而划分中央与地方间之权限。于无明文且无从经由解释而决定其性质究属中央或地方之权限时，始由立法院依宪法第111条规定以政治途径解决之（司法院释字第769号解释参照）。【53】

（二）本件争议之性质及所涉及之宪法规定【54】
　　就本件所涉进口肉品残留莱克多巴胺之安全容许量标准争议而言，食安法第15条第2项规定：“前项第5款……残留农药或动物用药安全容许量……之标准，由中央主管机关会商相关机关定之。”同条第4项规定：“国内外之肉品及其他相关产制品，除依中央主管机关根据国人膳食习惯为风险评估所订定安全容许量标准者外，不得检出乙型受体素。”已明文授权并容许中央主管机关卫福部得不采零检出标准，而另订安全容许量标准。卫福部基于上述食安法规定之授权，先依行政院农业委员会（下称农委会）101年9月7日农防字第1011473960号公告，于101年9月11日修正发布动物用药残留标准第3条规定，就乙型受体素中之莱克多巴胺，增订牛肉残留莱克多巴胺之安全容许量标准；再依农委会109年9月7日农防字第1091472241号公告，于109年9月17日修正发布动物用药残留标准（110年1月1日施行），在第3条及其附表增订猪肉残留莱克多巴胺之安全容许量标准（上开标准第3条附表之注6参照）。【55】

　　对于上述卫福部先后就牛、猪肉残留莱克多巴胺之安全容许量标准，声请人一至四所定系争自治条例一至四则明定猪肉及其产制品不得检出包括莱克多巴胺在内之任何乙型受体素，声请人五所定系争自治条例五则明定牛、鸡、猪等肉类及其产制品均不得检出乙型受体素包括莱克多巴胺。是声请人一至五系于系争自治条例一至五各就肉品残留莱克多巴胺之安全容许量，采取与上开中央法令不同且更为严格之零检出标准，并主张上述自治条例属于宪法所保障之地方自治立法权限，致与中央产生本件权限争议。【56】

　　按本件所涉进口肉品残留含有莱克多巴胺之安全容许量标准争议，系涉及中央与地方间立法权限之划分，而非执行权限划分之争议。更精确言之，宪法第108条第1项第18款规定“公共卫生”事项，由中央立法并执行之，或交由省县执行之，是中央就食品安全标准必有立法权。问题在于：宪法第110条第1项第1款亦规定县卫生事项，由县立法并执行之。地方得否依据后者规定主张其有立法权，而得以其自治条例订定有别于中央法律规定之标准，并排除中央法律之适用？【57】

　　除了上述宪法规定外，由于食品（包括国外输入及国内生产者）安全标准之订定及执行，亦涉及食品之制造、交易、运输、进出口等，是宪法第107条第11款“国际贸易政策”、第108条第1项第3款“商业”及第10款“二省以上之……农牧事业”（以上均属中央立法事项）、第110条第1项第1款“县……实业……”及第5款“县……渔牧……”（以上均属县立法事项）等规定，亦为审理本件争议时所应纳入考量之宪法相关规定。【58】

　　就上开宪法规定而言，除国际贸易政策之立法权系专属中央外，（公共）卫生或农牧、渔牧事项看似由中央与县（市）分享立法权，故尚难仅依上开宪法规定，即迳自论断究系由中央独占食品安全标准之立法权，或系由中央与地方分享立法权，且各有其宪法保障之立法权核心领域。宪法就此权限归属既有上述明文规定，故本件争议并非宪法第111条规定所称之未列举事项。然由于上开宪法规定之文义仍无法提供水晶般透明之清楚答案，故需就宪法之体系及规范意旨进一步解释，始足以划分中央与地方之立法权限。【59】

（三）单一国体制下，地方自治团体就自治事项之立法权，仍应受宪法及中央法律之拘束【60】
　　我国宪法就政府体制之垂直权力分立，系采单一国，而非联邦国体制。宪法除于第107条及第108条明定专属中央立法之事项外，并未同时明定有专属地方之立法或执行事项，其他政府权力如司法权、考试权及监察权，亦均专属中央。就目前仍有适用之宪法第110条规定而言，该条第1项所列之各种县自治事项，均可在宪法第107条及第108条找到相对应或类似性质之事项规定，而无中央立法权完全或绝对不及之县自治事项。换言之，宪法第107条至第110条就中央、省及县立法权事项及范围之规定，并非相互排斥，互不重叠，反而有如同心圆式之规范架构，各个县自治事项（小圆），均为其相对应之省自治事项（中圆）及中央立法权（大圆）所包涵。至直辖市之自治事项，宪法第118条规定系授权中央立法决定，而无宪法直接保障之地方自治核心事项。【61】

　　在我国宪法之单一国体制下，如专属中央立法事项，地方即无以自治条例另行立法之权，至多只能依中央法律之授权，就其执行部分，于不违反中央法律之前提下，自订相关之自治条例或规则。相对于此，即使是宪法保障之地方自治事项，均仍受宪法及中央法律之拘束，且不得抵触宪法及中央法律之规定。此即宪法第125条规定：“县单行规章，与国家法律或省法规抵触者无效。”之意旨。宪法第108条第2项规定：“前项各款，省于不抵触国家法律内，得制定单行法规。”亦属类似意旨之规定。直辖市就其自治事项之立法，在解释上至少也受有与上开县立法类似之拘束，即不得抵触宪法及中央法律之规定，而同有上述中央法律优位原则之适用。就此，司法院释字第738号解释亦曾释示：“……各地方自治团体所订相关自治条例须不抵触宪法、法律者，始有适用，自属当然。”（上开解释理由书第2段），可资参照。又地制法第30条第1项规定：“自治条例与宪法、法律或基于法律授权之法规或上级自治团体自治条例抵触者，无效。”即系为贯彻上述单一国体制所定之中央法律规范。【62】

（四）地方因地制宜行使自治立法权之范围及界限【63】
　　除宪法明文划归中央专属立法权事项（宪法第107条及第108条规定参照）外，各县就宪法第110条所定各事项，本于地方自治因地制宜之精神，就其“有一县之性质者”（宪法第111条规定参照），应有其自治立法及执行权。直辖市就“有一直辖市之性质者”，亦同。中央对于此等自治事项，不论是组织法或作用法，均仍得以法律予以规范（如地制法、地方税法通则等），且有一定之立法形成空间。然为贯彻宪法保障地方自治之意旨，中央法律宜留给地方就其自治事项有一定之立法或执行空间。而地方行使其自治立法或执行权时，亦应注意其范围及界限。【64】

　　按任一地方自治团体，不论县（市）或直辖市，均有其法定辖区，而为该地方自治立法及行政权所应及且所能及之空间范围。故不论是“有一县之性质”或“有一直辖市之性质”者，就地方自治团体之执行权而言，当然应以其辖区为空间范围。除法律别有规定者外，各该地方自治行政机关原则上并不得跨县（市）或跨直辖市行使其执行权，自不待言。至如一地方自治立法系以位于各该地方辖区内之人、事、物等为其规范对象，原则上可认属各该地方自治立法权之范围。反之，地方辖区外之人、事、物等，原则上即非地方自治立法权所得及之范围。【65】

　　至于地方自治立法究系仅以其辖区内之人、事、物为其规范对象，或已逾此界限而对其辖区外之人、事、物有所规范，就其判断，除应依地方自治条例规定之文义认定外，亦应考量其规范效果及实际影响。地方自治条例规定之文字在表面上纵仅以各该地方居民或事物为其规范对象，然如其规范效果或适用结果对于辖区外居民或事物，会产生直接、密切之实质影响，则应认该地方自治条例之规范内容，已超出一县（市）或一直辖市之辖区范围，而应属跨地方辖区甚至全国性质之事项，自不应完全交由各地方自治团体自行立法并执行。纵使依宪法第110条第2项规定，得由有关各县共同办理（执行），然其立法权仍应划归中央（宪法第108条第1项第9款及第10款规定意旨参照），只是在执行上容可考量各地差异，而交由地方执行。【66】

二、肉品残留莱克多巴胺之安全容许量标准，属中央立法事项，地方不得另订抵触中央法定标准之自治法规【67】
（一）系争安全容许量标准具全国一致之性质，属中央立法事项【68】
　　就以全国为其销售范围之国内外肉品及其产制品而言，如容许各地方得自订不同之动物残留用药之安全容许量标准，则必然对各该地方辖区外之买卖双方及贩售、运送等行为，产生直接、密切之实质影响。例如同一火车上所贩售含牛、猪肉之相同食品，会因经过不同县市而有能否合法贩售之不同待遇或疑义，致民无所适从。是有关食品安全卫生之管制标准，应具有全国一致之性质，而属宪法第108条第1项第3款规定“商业”及第18款规定“公共卫生”所定之中央立法事项。【69】

　　依据上述宪法规定，食安法第15条第1项第5款规定：“食品或食品添加物有下列情形之一者，不得制造、加工、调配、包装、运送、贮存、贩卖、输入、输出、作为赠品或公开陈列：……五、残留农药或动物用药含量超过安全容许量。……”就上开第5款规定所称安全容许量之标准，同条第2项明定“由中央主管机关会商相关机关定之”，并未授权地方亦得自行另定不同之安全容许量标准。另如同法第15条之1规定就“可供食品使用之原料品项及其限制事项”、第18条第1项规定就“食品添加物之品名、规格及其使用范围、限量标准”、第21条第2项规定就“食品所含之基因改造食品原料”等有关食品原料及成分之规范，亦皆规定属中央立法事项，以贯彻上述宪法规定意旨。是卫福部先后公告就进口牛肉及猪肉分别订定其残留莱克多巴胺安全容许量标准，不仅有食安法之明文授权，亦符合宪法第108条规定其属中央立法事项之意旨。【70】

（二）系争各该自治条例抵触中央法律及宪法规定【71】
　　系争自治条例一至五之相关规定文字，在表面上虽看似仅以各该地方居民或事物为其规范对象，然其规范效果或适用结果显会对其辖区外之居民或事物，产生直接、密切之实质影响，因而超出各该地方之辖区范围，进而限制及于跨地方辖区甚至全国性质之事项。是系争自治条例一至五显已逾越地方自治立法权之范围及界限，不仅抵触上述食安法第15条第1项第5款、第2项及第4项等中央法律规定，亦已抵触宪法第108条第1项第3款及第18款规定意旨。【72】

（三）司法院释字第738号解释与本案之情形不同，应予区别，本案难以比附援引其结论【73】
　　声请人等援引司法院释字第738号解释，并据以主张其所订定之系争自治条例为其地方自治立法事项。按上开解释之结论固认为地方自治团体就辖区内电子游乐场业营业场所之距离限制，得订定比中央法律规定更为严格之要求，然上开解释亦认中央制定之电子游戏场业管理条例第11条规定已明文赋予地方主管机关核发、撤销及废止电子游戏场业营业级别证及办理相关事项登记之权。故地方于不抵触中央法规之范围内，自得就法律所定自治事项，以自治条例为因地制宜之规范（司法院释字第738号解释理由书第3段参照）。而本案各该声请人以自治条例所订比中央法令更为严格之系争安全容许量标准，不仅欠缺中央法规之授权，其内容亦抵触中央法规，且其规范效果明显干预各该辖区外居民之权利义务，而非仅以各该地方之居民为限，自与上开解释之情形有别，而难以比附援引上开解释之结论。【74】

（四）小结【75】
　　综上，立法者为贯彻宪法第108条第1项第3款“商业”及第18款“公共卫生”规定意旨，就上述食品安全卫生事项，业已明文规定属中央立法事项。尤其是就肉品残留莱克多巴胺之安全容许量标准而言，食安法第15条第4项规定及其授权之动物用药残留标准等规定，显系立法者就此事项所为之规范，并适用于全国，地方自治法规应受其拘束而不得自行订定不同标准。又地方就上述事项，纵得订定细节性、技术性之规定，以为执行之依据，然仍不得与上述中央法规抵触。【76】

　　是声请人等于各该自治条例自订之零检出标准，不仅欠缺中央法律之授权，且显然抵触上述食安法及其法规命令。依地制法第30条第1项规定，有监督地方自治团体权限之各该主管机关自得依地制法相关规定，就各该自治法规函告无效或不予核定。【77】

　　至中央所定安全容许量标准是否足以保障人民之健康权，或地方自订之不同标准是否有其科学证据，而更能保障人民之健康权，事属风险评估之专业问题，应由中央主管机关循法定程序，依据科学证据决定之。况有关上述安全容许量标准妥当与否之争议，亦与本案系中央与地方间权限划分之性质有别，不在本判决审理范围内，并此指明。【78】

　　又声请人主张进口肉品得含莱克多巴胺，国内肉品仍禁用之，有违平等；又主张中央就中小学营养午餐、国家运动训练中心及国军膳食均仅限于使用国产猪肉，显有差别待遇，违反平等原则等语。惟前者涉及国家产业政策之选择，且受有差别待遇者系国内畜牧业者，而非地方自治团体受有差别待遇。至于后者，开放进口并不等于强制使用，因上述采购政策而受有相对不利之差别待遇者，亦系进口猪肉（包括莱猪或非莱猪）及其贩售业者，而非地方自治团体或其机关。是上开声请人主张实均与中央与地方权限争议无关，亦不生是否违反平等原则而侵害地方自治权之问题，均并此指明。【79】

三、声请人等各该自治条例就进口肉品所订零检出之安全容许量标准，亦与宪法第148条国内货物自由流通规定意旨有违【80】
　　宪法第107条第11款明定国际贸易政策系由中央独占立法及执行权，而中央系依我国正式参与并受拘束之世界贸易组织协定（WTO Agreements）及食品安全检验与动植物防疫检疫协定（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures，简称SPS Agreement）之相关规范，先后开放含有莱克多巴胺之牛肉及猪肉进口，然仍继续禁止国内使用上述动物用药。因此声请人所定各该自治条例显系以国外输入之肉品为规范客体（系争自治条例一至四均只限制进口猪肉及其产制品，系争自治条例五则同时禁止牛、鸡、猪肉及其产制品），且系针对中央已开放且得合法进口之货物而为管制。此等管制，虽未直接抵触宪法第107条第11款规定专属中央之国际贸易政策立法权，然因此所致之国内市场障碍，则亦有可能间接影响我国对外贸易政策之执行及相关国际贸易条约之履行，致对外可能违反国际法义务。虽然对外之违反国际法，未必即当然并自动构成对内之违反宪法，然本庭于权衡决定系争食品安全标准立法权究应由中央独占，或由中央与地方分享时，亦应将上述影响纳入考量，并力求国际法与国内法之调和。【81】

　　按“中华民国领域内，一切货物应许自由流通。”宪法第148条定有明文。上述规定虽定于第13章基本国策，然并非全无其规范效力，而应依其规范内容及性质认定之。为确保上述规定所设定之目标得以实现，国家（包括中央及地方）公权力之行使，至少不应与上述目标背道而驰；且就足以妨碍或阻绝国内货物自由流通之法律及事实上障碍，国家自得采取必要措施予以排除。又上述规定系以全国为其空间范围，亦显有保障跨地方辖区间货物自由流通之意旨。【82】

　　依宪法第148条规定意旨，除非属依法应予管制或禁止流通之货物，一切合法货物均应许自由流通，以免形成国内之市场障碍，从而背离上开条文之规范目标。本件所涉含莱克多巴胺之肉品（下称含莱剂肉品），既为食品，也是商品，且为中央许可进口之合法货物，自亦应受宪法第148条规定之保障。查声请人一至五均以自治条例禁止含莱剂肉品之贩售（卖），并均定有罚则；声请人三及四则更禁止莱猪之输出、输入、制造、加工、调配、包装、运送、贮存、作为赠品、公开陈列等，从而完全阻绝莱猪进口商于各该地方之买卖、运送等商业行为，即使该进口商并非于各该声请人辖区内登记营业，亦受管制。又上述各该自治条例另亦阻绝各该地方消费者之自主决定是否食用及相关厂商之自主决定是否使用含莱剂肉品，其规范效果实几近于宣告含莱剂肉品于其辖区内为非法商品。甚至连拟由甲县（市）运送至乙县（市）之含莱剂肉品，也会仅因途经声请人三或四之辖区，而同遭禁止，甚至处罚。声请人各该自治条例之限制、处罚，明显具有逾越其辖区之管制目的及效果，而与因地制宜之精神不合。【83】

　　声请人各该自治条例以保护健康为由，订定比中央规定更为严格之肉品残留莱克多巴胺安全容许量标准，从而阻绝其各该辖区内含莱剂肉品之销售、运送等，亦有违宪法第148条规定保障国内货物自由流通之意旨。【84】

肆、本判决结论【85】
　　综上所述，进口肉品及其产制品残留乙型受体素（包括莱克多巴胺）之安全容许量标准，涉及全国人民之健康及商品交易等自由权利，且为保障国内货物之自由流通，上开安全容许量标准之订定应有全国一致之性质，依宪法第108条第1项第18款、第148条等规定，属中央立法事项。【86】

　　直辖市、县（市）为执行上开中央立法事项，于不抵触中央法律之范围内，固得制定自治法规；然各该地方法规如抵触中央法律，有监督地方自治团体权限之各该主管机关自得依地制法相关规定，就各该自治法规函告无效或不予核定。【87】

　　卫福部就声请人一，行政院就声请人二至五，函告其所通过之各该自治条例无效或不予核定部分（如附表一及二所示），并未逾越宪法赋予中央监督地方自治之权限范围，均属合宪。【88】

　　声请人一至五之其馀声请，不受理。【89】

宪法法庭 审判长　大法官　许宗力
　　　　　　　　大法官　蔡炯炖　黄虹霞　吴陈镮　蔡明诚
林俊益　许志雄　张琼文　黄瑞明
詹森林　黄昭元　谢铭洋　吕太郎
杨惠钦　蔡宗珍

本判决由黄大法官昭元主笔。

声请人声请书、补充声请书

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