司法院释字第156号解释 中华文库

释字第 156 号

民国 68年3月16日

变更都市计划为行政处分？得提行政争讼？

司法院大法官会议解释续编（一）第 88 页行政诉讼法实务见解汇编（96年12月版）第 27 页

　　主管机关变更都市计划，系公法上之单方行政行为，如直接限制一定区域内人民之权利、利益或增加其负担，即具有行政处分之性质，其因而致特定人或可得确定之多数人之权益遭受不当或违法之损害者，自应许其提起诉愿或行政诉讼以资救济，本院释字第一四八号解释应予补充释明。

　　本件前经本院大法官会议释字第一四八号解释：“主管机关变更都市计划，行政法院认非属于对特定人所为之行政处分，人民不得对之提起行政诉讼，以裁定驳回。该项裁定，纵与同院判例有所未合，尚不发生确定终局裁判适用法律或命令，是否抵触宪法问题”。声请人等据以向行政法院声请再审。复经行政法院以原裁定与该院判例并无不合等理由，从程序上予以驳回。声请人等乃再请本院解释。
　　按本院大法官会议第六百零七次会议议决：“人民对于本院就其声请解释案件所为之解释，声请补充解释，经核确有正当理由应予受理者，得依司法院大法官会议法第四条第一项第二款之规定，予以解释。”本件声请，依照上项决议，认为应予补充解释。
　　主管机关变更都市计划，系公法上之单方行政行为，如直接限制一定区域内人民之权利、利益或增加其负担，即具有行政处分之性质，其因而致使特定人或可得确定之多数人之权益遭受不当或违法之损害者，依照诉愿法第一条、第二条第一项及行政诉讼法第一条之规定，自应许其提起诉愿或行政诉讼，以资救济。始符宪法保障人民诉愿权或行政诉讼权之本旨。此项都市计划之个别变更，与都市计划之拟定、发布及拟定计划机关依规定五年定期通盘检讨所作必要之变更（都市计划法第二十六条参照），并非直接限制一定区域内人民之权益或增加其负担者，有所不同。行政法院五十九年判字第一九二号判例，认为：“官署依其行政权之作用，就具体事件所为之单方行政行为，发生公法上具体效果者，不问其对象为特定之个人或某一部份有关系之人民，要不能谓非行政处分。人民如因该行政处分致权利或利益受有损害，自得提起诉愿以求救济；此与官署对于一般人民所为一般性之措施或虽系就具体事件，而系为抽象之规定，不发生公法上具体之效果，影响其权利或利益者不同。本件被告官署变更已公布之都市计划，……原告以此项变更计划，将使其所有土地降低其价值，损害其权益，对被告官署此项变更都市计划之行为，提起诉愿，自非法所不许”。其意旨，与此尚属相符。而同院受理声请人等因变更都市计划所提起之行政诉讼事件有无理由，未为实体上之审究，即以主管机关变更都市计划非属于对特定人所为之行政处分，人民对之不得提起诉愿或行政诉讼等理由，将声请人等之请求以六十五年度裁字第一○三号裁定予以驳回，则与上述意旨有所未合。本院释字第一四八号解释，应予补充释明。

不同意见书一： 大法官 陈世荣
解释文
行政机关拟定之都市计划或变更都市计划，经层报核定后，公布实施，此项公告，并非对于特定人所为处分，不得对之提起诉愿。
解释理由书
都市计划（包括计划之变更，下同），为都市计划事业之一系列程序之一环，仅在一定地区内有关都市生活之经济、交通、卫生、保安、国防、文教、康乐等重要设施，作有计划之发展，并对土地使用作合理之规划而已，依都市计划法及其他法律之规定，基于现在及既往情况，并预计二十五年内之发展情形，以高度之行政上、技术上裁量、一般地、抽象地订定之（见都市计划法三条、二条、五条）从而都市计划，虽其主要计划书，除用文字，图表说明外，应附主要计划图，但与对特定人之具体的处分迥异，仅为计划自体，因其公布实施，对利害关系人之权利有如何之影响，或加予如何之变动，未必即已具体确定，故应解为都市计划祇具有该都市计划事业之蓝图的性质。至都市计划法第十九条规定ｌ“主要计划拟定后，送该管政府都市计划委员会审议前，应于各该直辖市、县（市）（局）政府及乡、镇或县辖市公所公开展览三十天，并应将公开展览之日期及地点登报周知；任何公民或团体得于公开展览期间内，以书面载明姓名或名称及地址，向该管政府提出意见，由该管政府都市计划委员会予以参考审议，连同审议结果及主要计划一并报请上级政府核定之。该管政府都市计划委员会审议修正，或经上级政府指示修正者，免再公开展览。”与同法第二十六条规定：“都市计划经发布实施后，不得随时任意变更。但拟定计划之机关每五年至少应通盘检讨一次，依据发展情况并参考人民建议作必要之变更，对于非必要之变更，对于非必要之公共设施用地，应予撤销并变更其使用。”则皆不外为使反映利害关系人之意见，俾有更妥适之都市计划事业也。而都市计划之如上所述性质，则于经公布实施后，亦不改变。虽都市计划公布实施后，施行区域内原有建筑物不合土地使用分区规定者，除准修缮外，不得增建或改建，当地直辖市、县（市）（局）政府或乡、镇、县辖市公所认有必要时，得斟酌地方情形限期令其变更使用或迁移（见都市计划法四一条），其他如依都市计划法指定之公共设施保留地供公用事业设施之用者，由各该事业机构依法予以征收或购买（见都市计划法四八条）等，利害关系人将受不利之处置，但此均为排除对该都市计划事业之障碍，法律特别赋予公告之附随的效果，殊难谓为都市计划之决定或公告自体之效果所发生的权利限制。是以都市计划，于公告阶段，不能谓为系直接对特定人所为具体的处分。盖就如都市计划事业，经一系列程序所行行政作用，于何阶段复认对之提起诉愿，及是立法政策问题，非谓若不许利害关系人于一系列程序之任何阶段均得提起诉愿，则利害关系人之生存权、工作权及财产权即无保障。且在都市计划之决定或公告之阶段，不得对之提起诉顠，亦非谓对于因都市计划事业实施所生权利侵害之救济方法皆己被关闭，如为排除对都市计划事业实施之障碍，该行政机关对土地所有人命回复原状或命迁移或拆除建筑物等时，主张其违法者，得对之提起诉愿，勿论矣，如本件机关用地变更计划用以设置沥青混凝土拌合场，亦于设置上宜如何防制影响邻近地区土地之使用，乃属该场设施问题，旦后该场设施有欠当或有未防制影响邻近地区土地使用之违法情形者，固亦得对之请求行政上救济，依如上所述救济方法，对具体的权利侵害之救济之目的，即得充分达到。要之，在都市计划之决定或公告阶段，理论上，欠缺足为争讼事件之成熟性，实际上，准予提起诉愿，不仅欠当，且亦无其必要也。
参考资料
日本最高裁判所昭和四十一年二月二十三日大法廷判例
（昭和三七年ォ一二二号)
日本最高裁判所昭和五十年八月六日第一小法廷判例
（昭和五○年行ツ八号)
不同意见书二： 大法官 姚瑞光
一 声请人就同事件再行声请解释，不合司法院大法官会议法（下简称大法官会议法）第四条第一项第二款之规定，本会议依据自己之决议受理解释之合法性之研究。
本件声请人前曾声请解释宪法第十五条、第一七二条，经本会议为“尚不发生确定终局裁判适用法律或命令是否抵触宪法问题”之解释后，“声请人据以向行政法院声请再审（注一）。复经行政法院以原裁定与该判例并无不合等理由，从程序上予以驳回，声请人乃再请本院解释”，与大法官会议法第四条第一项第二款规定之要件不合，依同条第二项规定，应在不予受理、不得解释之列。本会议亦认为此系“创例”，“须先经本会议参照大法官会议第一一八次会议决议，作成如下之决议，以为依据”（摘录自六十七年十月二十四日之审查报告），始得受理解释。此决议之全文，与解释理由书第二段所引叙者相同。如无该项决议，本会议依法应不予受理、不得解释，情节显然。故该项决议之性质，究为可以依据之法律，抑为有补充法律效力之大法官会议之解释，抑为二者以外之决议，为本件解释之合法性玉有关系。简论如左：
（一）法律 本会议非立法机关，依宪法第一七○条之规定，该项决议，显非法律。
（二）解释 本会议之解释，除宪法第一百十四条规定，关于宣告省自治法违宪之事项外，依大法官会议法第四条第一项、第五条、第七条各规定，均须依声请为之。此项作为受理解释“依据”之决议内容，既非声请人声请解释宪法之事项，又非依大法官会议法及其施行细则规定之程序，作成解释文及解释理由书，自非本会议之解释，应无补充法律之效力。
（三）法律、解释以外之决议 本会议将依法不应受理、不得解释之声请案件，自行决议“得依司法院大法官会议法第四条第一项第二款之规定，予以解释”，其性质与以往所为“新收案件，应由轮分之大法官于一月内提出审查报告初稿”暨“如以尚不发生是否抵触宪法问题为解释文者，应经出席大法官过半数之同意，即为通过”等决议之情形相同，于大法官会议法及其他有关法规，既无任何依据，仅为本会议多数大法官之决议即意见而已，自无法律上效力之可言。
依上所论，作为本件解释“依据”之决议，并无合法之依据。以往公布之解释文，虽有以“决议”为受理解释依据之先例，如释字第十八号、释字第廿七号是。佰该二号解释，分别公布于四十二年十一月廿七日、同年十二月廿六日，当时尚无大法官会议法之存在，大法官会议解释宪法及统一解释法令，除宪法（如第一七一条、第一七二条）及法律（如司法院组织法第三条），有规定外，系依大法官会议第一次会议自行决议订定，无法律效力之司法院大法官会议规则行之（该规则第一条），故声请解释案件，应否受理解释，全由大法官会议依其决议（意见）定之，不生违法受理解释之问题。自四十七年七月廿一日大法官会议法公布施行后，声请解释案件，应否受理解释，须依法律规定处理。“声请解释宪法，不合前项规定者，大法官会议应不受理”，大法官会议法第四条第二项定有明文。依法不应理，而以自己之决议（意见）受理解释者，于法言法，即属于违法解释之范围。四十八年三月廿五日，大法官会议第一一八次会议，犹沿袭上开大法官会议法公布前之先例，作成“中央或地方机关，就职权上适用宪法、法律或命令，对于本院所为解释，发生疑义，声请解释时，本会议得依司法院大法官会议法第四条或第七条之规定再行解释”之决议，据以通过释字第八十二号解释，虽有必要（注二），但非合法。本会议参照该项不合法之决议作成上开决议，据以受理解释，尤难谓为已备合法性之要件。二 释字第一四八号解释文，并未涉及再审之事，声请人据该号解释理由书之记载，以行政法院六十五年裁字第一○三号裁定（下简称第一○号裁定）适用法规显有错误及发见未经斟酌之重要证物为理由，声请再审，既逾再审期间，又属显无再审理由。行政法院裁定驳回，并无不当，声请人再行声请解释，于法不合，亦非“经核确有正当理由”。
人民“对于确定终局裁判所适用之法律或命令，发生有抵触宪法之疑义者”，固得依大法官会议法第四条第一项第二款之规定声请（包括再声请）解释宪法。若仅主张法院之确定终局裁判不当者，不在得声请解释宪法之列。本会议并非最高法院或行政法院之上级法院，己经各该法院（终审法院）裁判确定之民、刑事件或行政诉讼事件，纵有显然之违法失当（例如违背专属管辖之规定，判决不备理由或法律见解违法），本佰议除得依法宣告其裁判所适用之法律或命令，因抵触宪法而无效外，对于各该裁判本身，并无审审核当否之权。自亦无指示各该裁弮之当事人得声请再审以资救济之权。释字第一四八号解释文，既未涉及再审之事，其解释理由书关于“该项裁定，纵与同院五十九年判字第一九二号判例有所未合，亦仅系能否依法声请再审，以资救济”部分，系解释文范围以外之说明，自不生法定解释之效力（注三）。且所谓“能否依法声请再审”，非指必能声请再审而言，尚须“依法”为之。所谓“依法”，包括：（一）遵守法定之再审期间，（二）须有法定之再审事由，（三）须依法定之程式等项在内。释字第一四八号解释理由书记载上开有关声请再审之文句，并非行政诉讼法第二十八条所列各款再审事由，自非指得依该解释理由书之记载声请再审而言（注四）。声请人依该项记载，以第一○三号裁定适用法规显有错误及发见未经斟酌之重要证物为理由，声请再审，并主张不受行政诉讼法第二十九条关于法定期间之限制（见行政法院六十六年裁字第三七六号裁定）。查以适用法规有显有错误为理由而提起再审之诉或声请再审者，无行政诉讼法第二十五条（现为第二十九条)第二项但书（注五）之适用，有行政法院六十一年裁字第二十三号判例可稽，行政法院六十六年裁字第三七六号裁定，认声请人之声请再审，非于法定二个月之再审期间内为之，其声请为不合法，洵属正确无误。至于第一○三号裁定关于“被告机关……公告实施变更都市计划……此项公告，并非对于特定人所为行政处分……不得依诉愿法提起诉愿……自尤不得提起行政讼诉”之论断，系行政法院就台北市政府依法公告实施变更都市计划情事，所表示之法律见解，并非适用法规，其见解纵与本会议之见解有异（注六），亦非行政诉讼法第二十八条第一款之“适用法规显有错误”，不得据为再审之理由（注七)。声请人依释字第一四八号解释理由书之记载，以适用法规显有错误为理由，声请再审，应属显无再审理由（注八）。又所谓发见证物，系指该证物在当时己经存在，现始发见者而言。若当时尚未存在，本无所谓“发见”，自不得以之为再审理由（最高法院二十九年上字第一○○五号判例）。第一○三号裁定之日期为六十五年四月一日，本会议释字第一四八号解释，系六十六年五月六日公布，在第一○三号裁定作成一年一个月又五日之后，显无“发见未经斟酌之重要证物”之可能。行政法院认为“该项解释……与行政诉讼法第二十八条第一款及第十款所定情形无关”，见解亦甚正确。本会议既未虑及再审期间之问题，复未查阅释字第一四八号解释文与行政诉讼法第二十八条所定再审事由中之何款相合，更未审认行政法院六十六年裁字第三七六号裁定，驳回声请人声请再审之理由，有何不当，于声请人声请再审被认为不合法而驳回后，“再请求本院解释”，凭何情事，得认为“经核确有正当理由”，遽于法律之外，以自己之决议受理，并再行解释，殊堪研究。
三 本件声请意旨，仅指摘行政法院之裁定不当，而以同一原因事实再行声请解释，并非对于释字第一四八号解释，认为尚有不明了之处或尚有遗漏之处，而声请补充解释。
本件声请人前以“台北市政府拟定变更景美区溪子口小段都市主要计划‘住宅区及绿地变为机关用地’，而报经内政部核定，则系‘沥青混凝土拌合场用地’。本案未依都市计划法廿一条（修正后为廿八条）规定办理，竟以行政命令迳为之处分，已抵触法律，复以变更标的乃制造大量噪音、废气之严重公害工厂，足以生损害于附近数千户居民，而影响人民生存权利玉巨。实有违宪法第十五条、第一百七十二条各规定”等情，声请解释，业经本会议于六十六年五月六日解释在案（释字第一四八号）。兹声请人复以同一原因事实，即：“台北市政府拟定变更景美区九号道路以东，一–一号计划道路西北地区（即溪子口段）都市主要计划‘住宅区及绿地变为机关用地’，而呈报内政部核定时，则主张变更为‘沥青混凝土拌合场用地’。本案未再依都市计划法第廿一条（现修正为第廿八条）规定办理。是中央或地方机关所为之行政处分，系基于职权就特定之具体事件，所发生公法上效果之单方行政行为；其违法变更标的之行为，抵触法律，已甚明显。复以该‘沥青混凝土拌合场’，乃制造大量噪音、废气，昼夜廿四小时行驶大型卡车八百次（产生一氧化碳）严重污染空气之公害工厂，足以损害于公众，而影响附近数千户人民生存权益，实有违宪法第十五条、第一七二条各规定，亦为当前政治革新之弊端，特再恳请明察释示……本案是否违悖宪法及都市计划法等规定，以释群疑，而维国法”等情（见后附声请书），再行声请解释，以达其企图推翻行政法院裁定之目的。其声请书仅指摘“行政法院之裁定驳回，既未遵照钧院释字第一四八号解释，复不循该院五十九年度判字第一九二号判例审理，其抹煞法理，曲解事实，至为明显。……驳回再审之诉，似嫌任意曲直，何以能昭大信”而已，并未言及释字第一四八号解释尚有不明了之处或尚有遗漏之处，而声请补充解释之事。本会议就声请人声请解释“主旨”明载之事项，即：“谨再列举内政部与台北迶政府以行政命令抵触法律及其滥权措施，恳请鋻核赐予释示宪法第十五条、第一百七十二条”，不予解释，而就声请人不声请解释之事项，即：“主管机关变更都市计划，系公法上之单方行政行为，如直接限制一定区域内人民之权利、利益或增加其负担，即具有行政处分之性质，其因而致特定人或可得确定之多数人之权益遭受不当或违法之损害者，自应许其提起诉愿或行政诉讼以资救济”，予以解释。既非职掌上所应为解释宪法或统一解释法令之事项（宪法第七十九条第二项，司法院组织法第三条第一项，司法院大法官会议法第二条），又难认有解释之必要。
四 何谓行政处分，以及对于如何之行政处分，得提起诉愿，暨主管机关变更都市计划，致人民之权利或利益受有损害者，得提起诉愿。或为诉愿法所明定，或经行政法院著有判例，本会议何须赘加解释。诉愿法第二条第一项明定：“本法所称行政处分，谓中央或地方机关基于职权，就特定之具体事件，所为发生公法上效果之单方行政行为”，而“人民对于中央或地方机关之行政处分，认为违法或不当，致损害其权利或利益者，得依本法提起诉愿、再诉愿”，又为同法第一条所明定。至于主管机关变更都市计划，致人民之权利或利益受有损害者，得提起诉愿（如为“直接”侵害，更应得提起诉愿，自不待言），业经行政法院著有五十九年判字第一九二号判例。是何谓行政处分，已有极明确之立法解释。主管机关变更都市计划，致人民之权利或利益受有损害者，得提起诉愿，已有判例可循。本会议何须就各该事项，赘加解释。兹将行政法院五十九年判字第一九二号判例文字之次序，略加调整后，与本件解释文比较如左：
┌──────────────────┬────────────────┐
│ 行政法院五九、判、一九二号判例 │ 本 件 解 释 文 │
├──────────────────┼────────────────┤
│“被告官署变更原已公布之都市计划 │“主管机关变更都市计划” │
│ │ │
├──────────────────┼────────────────┤
│“就具体事件所为之单方行政行为” │“系公法上之单方行政行为” │
├──────────────────┼────────────────┤
│“不问其对象为特定之个人或某一部分有│“如直接限制一定区域内人民之权利│
│关系之人民，要不能谓非行政处分” │ 、利益或增加其负担，即具有行政│
│ │ 处分之性质” │
├──────────────────┼────────────────┤
│“人民如因该行政处分致权利或利益受有│“其因而致特定人或可得确定多数之│
│损害，自得提起诉愿以求救济” │ 之多数人之权益遭受不当或违法之│
│ │ 损害者，自应许其提起诉愿或行政│
│ │ 诉讼以资救济” │
└──────────────────┴────────────────┘
从右比较可知：本件解释文之主要意思，与行政法院之判例，可谓完全相同。非但并无新意，且对于声请人主张之具体事实，弃置不论，而就自行假设之“如直接限制……人民之权利、利益或增加其负担”之抽象事实，加以解释。究竟声请人主张因台北市政府公告实施变更都市计划，“足以损害于公众，而影响附近数千户人民生存权益”，是否已成事实？均属不明之事实。本会议依此不明之事实，进而假设为“直接限制……人民之权利、利益或增加其负担”，致有“自应许其提起诉愿或行政诉讼”之解释。除依法不应解释外，对于声请人之具体事件，亦非能有补益。
五 本件解释文及解释理由书，缺少第二命题，遽为“第一○三号裁定……有所未合”之结论（断案），不合论理法则。
本件解释之第一命题为“主管机关变更都市计划……如直接限制一定区域内人民之权利、利益或增加其负担，……因而致特定人或可得确定之多数人之权益遭受不当或违法之损害者，自应许其提起诉愿或行政诉讼”（大前提）。依一般论理法则，必须有第二命题如：台北市政府变更都市计划，在某处设置严重污染空气之公害工厂即“沥青混凝土拌合场”，已直接侵害声请人之健康遭受损害（小前提）者，始能获得“自应许其提起诉愿或行政诉讼”之结论。然后进而推论：本件行政法院，置台北市政府变更都市计划，设置前项严重污染空气之公害工厂，致声请人之健康受损之事实于不顾，竟为“本案既不得提起诉愿，自尤不得提起行政诉讼”之裁定（第一○三号裁定），依上说明，即有未合。始合论理法则。本件经末席再三指出台北市政府究竟有无为如上述第二命题所载之设置公害工厂，已直接侵害声请人生存权，致其健康受损之行为之事实，应予查明，始能予以解释。盖台北市政府公布（即公告）实施变更都市计划后，须于着手实施（执行）时，始有侵害人民权利、利益之可能，若仅公布实施变更都市计划，则无侵害人民权利、利益之可能也。此与民事法院推事为枉法之裁判后，该裁判须经执行者，于实施强制执行时，始有侵害当事人权利、利益之可能，若仅由法院依民事诉讼法第二百二十五条第二项之规定公告该裁判主文，则无侵害当事人权利、利益之可能之法理相同。本会议就此不予调查明确，遽行解释，则台北市政府已否着手实施（执行）其所公布之变更都市计划，即第一命题所假设之事实，已否发生，仍属茫然。似此缺少第二命题（小前题）之断案，即本件解释文及解释理由书之结论，显属不合论理法则。
六 本件解释文系就“主管机关变更都市计划”而为解释，非就解释理由书中所谓之“此项都市计划之个别变更”而为解释，解释文与解释理由书意旨，已有不符。且都市计划之个别变更，并非必“致损害其（指人民）权利或利益”，未必“自应许其提起诉愿或行政诉讼”。
本件解释文系就“主管机关变更都市计划”而为解释，解释理由书第三段首句之文亦同，并未说明本件解释文系就“个别”情形而为。乃该段解释理由书于记载解释文意旨及“始符宪法保障人民诉愿权或行政诉讼权之本旨”（按此为解释宪法之文句，但本件解释理由书非经出席大法官人数四分之三之同意票数通过，违背大法官会议法第十三条第一项之规定）之后，突就“此项都市计划之个别变更”而为解释，解释文与解释理由书之意旨，前后已不相符。且都市计划之个别变更，非必直接侵害人民之权益，非必因而“致损害其权利或利益”（诉愿法第一条），盖该项个别之变更，人民反而享受利益者，亦可能有之也。本件声请人之生存权，是否已因台北迶政府之公告实施变更都市计划而遭受损害，为不知之事实，非可由大法官会议假设其已受直接侵害，而解释为“此项都市计划之个别变更”，即系“直接限制一定区域内人民之权利、利益或增加其负担，……自应许其提诉愿或行政诉讼”。
七 行政法院第一○三号裁定，确非有误。本会议认为与同阢五十九年判字第一九二号判例不合，系甲于误认二者之基础事实相同，并改易裁定原文所致。
判例，系裁判之先例。故每一判例，必有其基础事实。事件之基础事实，与判例之基础事实不同者，即无援引判例而为裁判之馀地，此为当然之事理及法理，无待辞费。行政法院第一○三号裁定及同院五十九年判字第一九二号判例（下简称第一九二号判例）之基础事实，并不相同，其裁判内容即论断事项，自应二致。兹列表比较如左：
┌─────────┬──────────┬──────────────┐
│比较项目／裁判号数│基 础 事 实│ 裁 判 内 容 （论断事项）│
├─────────┼──────────┼──────────────┤
│第一○三号裁定 │“被告机关为配合都市│“此项公告，并非对于特定人所│
│ │建设于六十二年五月以│为行政处分。原告等对于该项修│
│ │府工二字第一七七四八│正计划，如有意见，依据上开说│
│ │号公告实施变更都市计│明，仅得依请愿法向主管行政机│
│ │画……依都市计划法规│关请愿，不得依诉愿法提起诉愿│
│ │定修正计划公布执行。│…自尤不得提起行政诉讼。” │
│ │” │ │
├─────────┼──────────┼──────────────┤
│第一九二号判例 │“本件被告官署变更原│“原告以此项变更计划，将使其│
│ │已公布之都市计划，将│所有土地降低其价值，损害其权│
│ │其中‘文三’学校预定│益，对于被告官署此项变更都市│
│ │地原案，改为未划分地│计划之行为，提起诉愿，按之首│
│ │区，增设原告等所有属│开说明，自难认为法所不许。”│
│ │未划分地区之土地为‘│ │
│ │文四’学校预定地。”│ │
└─────────┴──────────┴──────────────┘
从右比较表可知：第一○三号裁定之基础事实为台北市政府“公告实施变更都计划”（依都市计划法第二十一条第一项规定，必须公布实施），第一九二号判例之基础事实为台中县政府“变更原已公布之都市计划……增设原告等所有原属未划分地区之土地为‘文四’学校预定地”。前者之公告实施变更都市计划，系对于不特定之全体台北市民而为，不生侵害声请人生存权之问题（注九）；后者之增设“文四”学校预定地，系对于特定之“原告等所有原属未划分地区之土地”而为，直接损害原告等之土地权利。彼此之基础事实，显不相同。第一○三号裁定认为“此项公告，并非对于特定人所为行政处分。原告等对于该项修正计划，如有意见，依据上开说明，仅得依请愿法向主管行政机关请愿，不得依诉愿法提起诉愿……自尤不得提起行政诉讼”，确非有误。本会议既知“主管机关变更都市计划，系公法上之单方行政行为，……此项都市计划之变更，与都市计划之拟定、发布有所不同”，则其合于逻辑之结论，应如行政法院六十六年裁字第三七六号裁定所云之“原度裁字第一○三号裁定予以驳回，则与上述意旨有所未合”之结论，显属自相矛盾。致此矛盾之原因有二：（一）误认第一○三号裁定与第一九二号判例，同就“主管机关变更都市计划，……致特定人之权益遭受不当或违法之损害”而为裁判。（二）将裁定原文“此项公告，并非对于特定人所为行政处分”，改易为“主管机关变更都市计划，非属于对特定人所为之行政处分”，使适合于所设之事实而为解释。此种非就原事实而为原裁定“有所未合”之解释，能生如何之效果，实堪怀疑。
八 裁判之见解与宪法保障人民权利之本旨不符，不在得声请解释宪法之列。如果认为亦得声请解释，则依本件解释理由书之内容推论，应为裁定抵解宪法之解释，不因尚得声请再审而异其结论。
（一）应为裁定抵触宪法之解释。
裁判之见解，非大法官会议法第四条第一项第二款规定之“法律或命令”，故裁判之见解，与宪法保障人民权利之本旨不符，不在得声请解释宪法之列。本会议非认为第一○三号裁定所适用之“法律或命令”抵触宪法，而系认为“第一○三号裁定予以驳回，则与上述意旨有所未合”，另依决议受理解释。依上文所述，第一○三号裁定之基础事实，为台北市政府依法“公告实施变更都市计划”，与第一九二号判例之基础事实为“被告官署变更原已公布之都市计划……增设原告等，所有原属未划分地区之土地为‘文四’学校预定地”之情形，显不相同。本会议误认为二者同为“主管机关变更都市计划……致特定人之权益遭受不当或违法之损害”，因而获致“自应许其提起诉愿或行政诉讼，以资救济，始符宪法保障人民诉愿权及行政诉讼权之本旨“之结论（但声请人仅主张其生存权受侵害而声请解释宪法第十五条，并未主张其诉愿权及行政诉讼权受侵害而声请解释宪法第十六条）。其反面意义为：若不许其提起诉愿或行政诉讼，则与宪法保障人民诉愿权及行政诉讼权之本旨不符。既与宪法之本旨不符，其结论自应为抵触宪法。而第一○三号裁定内容为：“仅得依请愿法向主管行政机关请愿，不得依诉愿法提起诉愿……自尤不得提起行政诉讼”。依本件解释理由书第三段之内容推论，该裁定应属抵触宪法。乃释字第一四八号解释文之结论为“尚不发生确定终局裁判适用法律或命令是否抵触宪法问题”，前后解释，不无冲突。
（二）判内容，抵触宪法，不因其尚得再审，而不抵触宪法。
终局裁判所适用之法律或命令，抵触宪法，与对于该终局裁判尚得再审，系属二事，不因尚有再审程序可以救济，而得谓所适用之法律或命令，不生抵触宪法问题。同理，终局裁判之见解，抵触宪法（假定裁判见解抵触宪法，得为声请解释之对象），不因对该裁判尚得依法再审，而得谓该裁判之内容（见解）不生抵触宪法问题。例如：假定民法第一○一三条第四款“妻因劳力所得之报酬”，为妻之特有财产之规定，抵触宪法第七条关于男女平等之立法本旨，应归无效。兹有妻乙乘其夫甲在国外经商之机会，诉请确认登记为妻乙名义实为夫由所有（民法第一○一七条第二项）之不动产，为妻乙以劳力所得之报酬而购入之特有财产。并向法院虚报其夫甲所在不明，因而获得胜诉之判决确定。嗣后夫甲回国，依大法官会议法第四条第一项第二款规定，主张法院之确定终局判决所适用之民法第一○一三条第四款，有抵触宪法第七条之疑义，而声请解释宪法，本会议无论如何，不得以声请人尚得依民事诉讼法第四九六条第一项第六款之规定，提起再审之诉，以资救济为理由，而为“尚不发生确定终局裁判适用法律或命令，是否抵触宪法问题”之解释是。本会议既认裁判之见解抵触宪法，得为声请解释之对象，并认第一○三号裁定之见解，与宪法保障人民诉愿权或行政诉讼权之本旨不符，而又不变更释字第一四八号解释理由书所为“该项裁定，纵与同院五十九年判字第一九二号判例有所未合，亦仅系能否依法声请再审以资救济，尚不发生确定终局裁判适用法律或命令是否抵触宪法问题”之结论，前后亦显自相矛盾。
九 人民提起诉讼，法院究应为程序上之审理，抑应为实体上之审理，系法院审判权之范围，而非大法官会议解释宪法权之范围。
法院审判人员，就人民提起之诉讼，系凭其学识、经验、智慧、并依据法律、习惯、法理、解释、判例、学说而为裁判。于裁判时，究应就程序上为裁判，抑应就实体上为裁判，全依其独立、合法、适当之见解定之，不受任何干涉或影响。此项见解，除另有歧见，合于统一解释法令之规定，得由中央或地方机关依法声请统一解释外，纵与多数大法官之见解有异，亦不在得由大法官会议解释之列。例如县市政府依台湾省于领公有耕地扶植自耕农实施办法于领公有耕地后，承领人因政府撤销其承领，发生争执，而提起民事诉讼，最高法院认为撤销承领为行政行为，其争执应依行政讼争程序解决，不得提起民事诉讼，而不为实体上之审理。此项见解，如非行政法院有不同之裁判，而由最高法院及行政法院共同声请统一解释，本会议即无为释字第八十九号解释之可能是。又如人民臧知非，以其于民国三十七年春，被强制入营当兵时，随身带有金圆券十万一千元，其后于军中请兑，未得结果。近年向法院诉请国防部赔偿损害，法院以目不兑换金圆券，系国家金融政策之行政措施，不属于普通法院之权限，且原告起诉又未缴纳裁判费，其诉为显无为理由，予以驳回，于年前声请解释宪法第十五条、第十六条一案，仅就法院判决，认为不属普通法院之权限，而不为实体上之审判部分而言，其见解显属欠当（注十），但本会议于认为不合声请解释宪法之要件外，并未为法院就该“诉讼事件有无理由，未为实体之上之审究……有所未合”之释示。可知：法院就诉讼事件，未为实体上之审理，系法院审判权之范围，其见解纵与多数大法官之见解有异，如无中央或地方机关依法声请统一解释，亦不在得由大法官会议解释之列。本件声请人声请解释宪法，本会议对于声请“主旨”明载“恳请……释示宪法第十五条、第一百七十二条”之事项，不予解释；对于第一○三号裁定所表示“此项公告，并非对于特定人所为行政处分……不得依诉愿法提起诉愿……自尤不得提起行政诉讼”之见解，该法院或其他机关，既无歧见，又非中央或地方机关声请统一解释法令之事项，仅因其见解与多数大法官之意见不同之故，而竟以行政法院之上级法院自居，并不惜改易裁定原文，为“同院受理声请人等因变更都市计划所提起之行政诉讼事件，有无理由，未为实体上之审究，……有所未合”之释示，于行使解释宪法权时，不依声请“主旨”解释宪法，迳自行使行政诉讼之审判权，是否司法体制上所应尔，殊堪司法同仁之研究。
十 结论
归纳以上各项之分析，可得如左之结论：
（一）声请人就同一事件，因依释字第一四八号解释理由书之记载，声请解释，未达目的，再行声请解释，不合大法官会议法第四条第一项第二款之规定，依法应不受理。本会议依据自己之决议（意见）受理解释，未备合法性之要件。
（二）本会议并非最高法院或行政法院之上级法院，除得依法宣告各该法院之裁判所适用之法律或命令，因抵触宪法而无效外，对于各该法院裁判本身，并无审核其当否之权，自亦无指示各该裁判之当事人，得声请再审以资救济之权。
声请人据释字第一四八号解释理由书之记载，以适用法律显有错误及发见未经斟酌之重要证物为理由，声请再审，既显逾法定之再审期间，又属显无再审理由，行政法院裁定驳回其再审之声请，并无不当。声请人再行声请解释，所谓“经核确有正当理由”之原因何在，殊堪研究。
（三）本件声请“主旨”明载：“恳请赐予释示宪法第十五条、第一百七十二条”等语，而未言及释字第一四八号解释有不明了或尚有遗漏之事，本解释文显有已受声请解释之事项，不予解释；未受声请解释之事项，迳自解释之情形。
（四）声请人主张其“生存权”受台北市政府公告实施变更都市计划之侵害，究竟声请人所谓之“沥青混凝土拌合场”已否设置？该拌合场是否“制造大量噪音、废气之严重公害工厂“？均不明了，何能遽行假设“如直接限制一定区或内人民之权利、利益”之事实而加解释。且此项假设，系第一命题（大前提），有此假设之事实发生，为第一命题（小前题），本件解释仅有第一命题，而缺少第二命题，显然不合论理法则。
（五）行政法院第一○三号裁定系就“公告实施变更都市计划”之基础事实而为论断，与第一九二号判例系就“变更原已公布之都市计划，……增设原告等所有原属未划分地区之土地为‘文四’学校预定地”之基础事实而为论断之情形，显不相同。前者“此项公告，非对于特定人所为行政处分，……自尤不得提起行政诉讼”之见解，确非有误。本会议既知都市计划之“变更”与都市计划之“发有布”不同，而又为“第一○三号裁定予以驳回，则与上述意旨有所未合”（意即第一○三号裁定与第一九二号判例不合）之解释，显属自相矛盾。
（六）裁判之见解与宪法保障人民权利之本旨不符，不在得声请解释宪法之列。本会议认为亦得声请解释，并认第一○三号裁定之见解，与宪法保障人民行政诉讼权之本旨不符，而又不变更释字第一四八号解释理由书所为“该项裁定，纵与同院五十九年判字第一九二号判例有所未合，亦仅系能否依法声请再审以资救济，尚不发生确定终局裁判适用法律或命令是否抵触宪法问题”之结论，前后亦显自相予盾。
（七）人民提起诉讼，法院依其独立之见解，认为不应实体上之审理，除另有歧见，经中央或地方机关，依法声请统一解释法令外，非本会议解释宪法权之范围，本件声请人系声请解释宪法第十五条、第一百七十二条，并无任何机关就第一○三号裁定所表示“此项公告，并非对于特定人所为行政处分……不得提起行政诉讼”之见解，声请统一解释，本会议于行使解释宪法权时，不依声请“主旨”解释宪法，迳自行使行政诉讼之审判权，是否司法体制上所应尔，殊堪司法同仁之研究。
（八）本件声请人就同一事件，再行声请解释，既与大法官会议法第四条第一项第二款之规定不合，又非“经核确有正当理由”。本件解释理由书指第一○三号裁定与第一九二号判例不合，系出于自误。且既认该裁定之见解，与宪法保障人民行政诉讼权之本旨不符，而又不变更释字第一四八号解释关于尚不发生是抵触宪法问题之结论，前后解释，显然自相矛盾。为顾全于会议之声誉，以依同条第二项规定为“应不受理之”之处理为宜。
（注一）释字第一四八号解释文，并未涉及得据该号解释声请再审之事，该解释文之解释理由书，虽有“该项裁定，纵与同院五十九年判字第一九二号判例有所未合，亦仅系能否依法声请再审以资救济”等语之记载，但“解释理由书”，系应记载产生“解释文”（结论）之理由之文书，兹释字第一四八号“解释文”，既无关于得声请再审之释示，则“解释理由书”之此项记载，即系“解释文”范围以外之说明。且所谓“能否依法声请再审”，非指必能声请再审而言，声请人依该号解释声请再审，与行政诉讼法第二十八条规定之再审事由，无一相合。
（注二）本会议之解释及行宪前司法院之解释，并非大法官会议法第四条第一项第一款及同法第七条规定之“宪法”、“法律”或“命令”，中央或地方机关，对于该项解释发生疑义，依法不在得声请解释之列，限制过严，有修改大法官会议之必要。参阅“宪政时代”季刊第四卷第二期拙作“加强释宪功能修改大法官会议法”。
（注三）“解释文”（即解释之结论）有补充法律（包括宪法）之效力，“解释理由书”则无该项效力。例如释字第三号之解释理由，虽载有：“考试院对于所掌事项，既得向立法院提出法律案，宪法对于司法、监察两院，就其所掌事项之提案，亦初无有意省略或故予排除之理由。……得各向立法院提出法律案以为立法意见之提供者，于理于法，均无不合”等语，但因其结论部分仅载“监察院关于所掌事项，得向立法院提出法律案以为立法意见之提供者，于理于法，均无不合”等语，但因其结论部分仅载“监察院关于所掌事项，得向立法院提出法律案”而已，故不得主张依上述解释理由之记载，司法院已有提出法律案之权是。
（注四）解释文范围以外之说明，不生法定解释之效力。释字第一四八号解释理由书有关再审之记载，不过谓“能否依法声请再审”而已，自非指依该解释理由书之记载声请再审而言。
（注五）旧行政诉讼法第二十五条，及现行法第二十九条第二项均无“但书”，该号判例所载之“但书”，应指“后段”而言。
（注六）本件解释理由书明认都市计划之“变更”与都市计划之“发布”（包括“公布”即公告，参看都市计划法第二章“都市计划之拟定、变更、发布及实施”既该法第廿一条)不同，苟非改易裁定原文之“此项公告”为“主管机关变更都市计划”，其结论应属相同，故实际上不能认为第一○三号裁定之见解与本会议之见解有异。
（注七）民事诉讼法第四百九十六条第一项第一款所谓适用法规显有错误，系指原判决所适用之法规与该案应适用之现行法规相违背，或与解释判例有所抵触者而言。至于法律上见解之歧异，再审原告对之纵有争执，要难谓为适用法规错误，而据为再审之理由。（行政法院六十二年判字第六一○判例)
（注八）声请人主张确定裁定有适用法规显有错误及发见未经斟酌之重要证物之情形，而声请再审，已合于行政诉讼法第二十八条第一款、第十款之规定，除有再审逾期等不合法之情形外，其声请再审即属合法。至经审查后显非适用法规错误，显非发见未经斟酌之证物，则为声请再审显无再审理由之问题。
（注九）声请人声请解释宪法第十五条，即系主张其生存权遭受侵害，而非主张其诉愿权及行政诉讼权遭受侵害。
（注十）该臧知非提起民事诉讼，并非请求判命国防部兑换金圆券，而系诉请赔偿损害，此项损害赔请求权，纯为私法上之请求权，应属普通法院审判之权限。
院长 戴炎辉

中华民国宪法 第 15、172 条 ( 36.12.25 )
诉愿法 第 1、2 条 ( 59.12.23 )
行政诉讼法 第 1 条 ( 64.12.12 )
都市计划法 第 26 条 ( 62.09.06 )