司法院释字第165号解释 中华文库

释字第 165 号

民国 69年9月12日

地方议会议员在会议时，就无关会议事项之言论免责权？

司法院大法官会议解释续编（一）第 180 页

　　地方议会议员在会议时就有关会议事项所为之言论，应受保障，对外不负责任。但就无关会议事项所为显然违法之言论，仍难免责。本院释字第一二二号解释，应予补充。

　　宪法第七十八条规定：“司法院解释宪法，并有统一解释法律及命令之权。”中央或地方机关就职权上适用宪法、法律或命令，对于本院所为之解释发生疑义声请解释时，本会议得依司法院大法官会议法第四条或第七条之规定再行解释，业经本会议第一一八次会议决议在案。本件前经监察院以本院“院解字第三七三五号对县参议员发言责任之解释及内政部依据该项解释所为之释示，显属违宪，且不应适用于行宪今日之台湾省议会及各县市议会议员。”函请予以解释。经以释字第一二二号解释后，监察院依上开决议，声请补充解释，应予受理。合先说明。
　　宪法第三十二条、第七十三条及第一百零一条，对于国民大会代表、立法委员及监察委员在会议时或院内所为之言论及表决，分别特设对外不负责任之规定，旨在保障中央民意代表在会议时之言论及表决之自由，俾能善尽言责。关于地方民意代表言论之保障，我国宪法未设规定，各国宪法亦多如此。未设规定之国家，有不予保障者，如日本是（参考日本最高裁判所昭和四十二年五月二十四日大法庭判决），有以法规保障者，如我国是。地方议会为发挥其功能，在其法定职掌范围内具有自治、自律之权责，对于议员在会议时所为之言论，并宜在宪法保障中央民意代表言论之精神下，依法予以适当之保障，俾得善尽表达公意及监督地方政府之职责。惟上项保障，既在使地方议会议员顺利执行职务，自应以与议案之讨论、质询等有关会议事项所为之言论为限，始有免责之权，如与会议事项无关，而为妨害名誉或其他显然违法之言论，则系滥用言免责权；而权利不得滥用，乃法治国家公法与私法之共同原则，即不应再予保障。故地方议会议员在会议时就有关会议事项所为之言论，应受保障，对外不负责任。但就无关会议事项所为显然违法之言论，仍难免责。本院释字第一二二号解释应予补充。

不同意见书： 大法官 陈世荣
解释文
中央民意代表与地方议会议员，地位职权，迥不相同，虽宪法第三十二条、第七十三条及第一百零一条，保障中央民意代表之言论权，但不能因此即谓依宪法保障中央民意代表之精神，地方议会议员之言论免责权亦应同受宪法之保障。
解释理由书
宪法对于地方议会议员并未授予与中央民意代表同等之权利，地方议会议员究有何种权利，尤其言论免责权之有无或其范围如何，尘属于立法政策问题，而由法律决之，宪法不予保障，必法律有规定地方议会议员之言论免责权，地方议员始有言论免责权保障之可言（注），自不能谓由宪法之精神言，地方议会议员之言论亦应同受宪法之保障。注：日宪法第五十一条承认国会议员言论免责权，但其现行自治法规则未规定地方议会议员之言论免责权，宪法虽对于国会议员议院内之发言赋予言论免责权，但仍不得以之为根据，应将其理论迳行适用于地方议会，解为地方议会议员之发言，亦受有免责权之宪法上保障，日最高裁判所大法廷著有判例（最大昭 42.05.24 刑集二一卷四号五○五页）。
院长 黄少谷

监察院函
受文者：司法院
事 由：关于 贵院释字第一二二号有关县议员在会议时发言责任一案，本院院会决议检同研究意见函请 查照惠予再行解释见复由。
一 贵院本年七月八日（56）院台秘二字第四六五号函暨附件均敬悉。
二 本案经提报本年七月十五日本院第一○一四次会议决议：“推陶百川、王冠吾、叶时修、田欲朴、吴大宇五委员研究并推陶委员百川为召集人”嗣据拟具研究意见提报本年九月十二日本院第一○二一次会议决议：“本案由院函请司法院大法官会议予以解释（再行解释）。”等语，纪录在卷。
三 相应录案并检同研究意见一份函请查照惠予再行解释见复为荷。
四 附件。
关于司法院释字第一二二号解释之意见
本司法院释字第一二二号解释认为该院院解字第三七三五号解释并不发生违宪问题，但经同人等详加研究，认为其解释要旨及所持理由殊欠允当，对民主法治难免发生不良影响。拟由本院依照大法官第一一八次会议所定办法函请司法院酌予变更或酌加补充，以杜流弊而利民主。兹将理由及办法缕陈如次：
一 释字第一二二号解释中指出：“本院院解字第三七三五号解释，系对于县参议员在会议时滥用言论免责权者而发。”姑不论滥用之界说如何，何人有权认定，不无疑义，且该案之对象既为旧日之县参议员，对今日台湾省之县议员，因其与行宪前大陆各省之县参议员，名义职权，迥不相同，该解释应无一体适用之馀地。若谓行宪前县参议会组织条例所订关于县参议员言论免责权之条文，与今日台湾省各县市议会组织规程所订者完全相，故该第三七三五号解释对今日之县议员相同，而立监委员部份，除“在会议时”改为“在院内”以及“对会外”改为“对院外”外，其馀亦完全相同。然该解释是否亦将因文字相同而扩大其适用范围及于中央级人民代表乎？
二 该解释认为地方议员在会议时所为之言论应如何保障，宪法未设有规定，其意自以为中央级人民代表之言论免责权，宪法既采列举式保障，自不包括地方议员在内；重以各国宪法亦无保障地方议员言论免责权之规定，认为第三七三五号“无关会议事项之不法言论仍应负责”之解释“不发生违宪问题”。但查各国地方议员之言论免责权，宪法虽无规定，然皆依据宪法精神，获有保障。盖国家宪法在技术上自不能就地方事项详为规定。故不可遽谓无保障规定者即根本不予以保障，因尚有宪法精神为其保障之依据也。
我国宪法关于议员言论免责权之规定，系采自美国宪法。美宪虽亦无关于地方议员权利之规定，但此绝非谓因地方议员之地位不同于职邦议员而故意不予保障。此盖纯粹为立法之技术问题。故美国各州宪法对此皆加以补充，例如密歇根州宪法第五条第八项明文规定：“彼等（议员）在院内所为之言论在院外任何地方不受质问”，自系根据联邦宪法保障联邦议员之精神而订定。
三 此项言论免责权之理由及范围，美国著名参议员宾汉曾加阐释：“在此议会之议场中，余有权指摘他人为小偷。经过国会议事纪录之传播，此一指摘将有极大宣传效力。但该被骂之人对余绝无控诉之机会，无一法庭将受理其控诉，甚至彼亦不能对余有所质问”。（“美国参议院”下册第八八二页)
美国早年对此亦有争论，但法院则一直予议员以支持。一百五十馀年前联邦最高法院院长柏尔森在判决中宣示：“此项特权之授予，其目的非为保护国会议员之利益，使其免于执法人员之诉追，而在支持人民之权利，俾其代表可以放胆执行其职责而不虑遭受刑事或民事之诉追。”（“美国宪法判解汇编”第一○○页)美国最高法院在较新之判例中更宣称：“国会议员在执行职务时可以如此放肆而不受追诉，非为彼等私人之便利，而系为国家之公共利益。假使不给议员以特别保障，吾人不能期待国会议员有超过常人之勇气”。（同上页)
四 对议员言论免责权应否有所限制，世界各国在理论或制度上，诚不完全相同，未可不概而论，但我国自有议会以来，议员言论免责权则向有完整之保障，并无“但书”或例外加以限制。民国元年三月之临时约法第二十五条即已明定：“参议员于院内之言论，对于院外不负责任”。其后北洋政府时期仍如此，训政及抗战时期亦如此。此一优良传统，历久不坠。乃民国三十六年十二月司法院第三七三五号解释，根据一假定事实，对县参议员言论免责权，加一“但书”式之限制，实为议会政治发展中之不幸。此或因当时训政结束未久，县参议会仍属咨询机构，且国家局势已开始恶化，故司法院该项决定，不无草率。但在行宪已达二十年之今日，竟仍抱残守缺，将此不合理之解释，重新加以认定，且以宪法不予保障为理由，此诚不能不认为违反优良传统及宪政常轨矣。
五 其实地方议员之言论免责权，宪法虽无保障之明文，然依宪法保障中央级人民代表之精神，地方议员不可谓无保障，已如上述。若并此宪法精神亦不予采用，则第一二二号解释案，司法院自始即不应受理。因大法官会议法第三条规定，大法官会议受理宪法解释案，以宪法有明文规定者为限，而此次解释则显然以有宪法精神为受理之根据。（因宪法并无关于地方议员保障之明文）。且司法院以宪法精神为解释之理由，过去亦尝有之。例如释字第三号解释即谓：“监察院关于所掌事项得向立法院提出法律案，实与宪法之精神相符”。人民代表言论免责权之关于中央级者，宪法既予以明文保障，其精神理应延伸于地方。故第一二二号解释似应为：地方议员得受言论免责权之保障，实与宪法之精神相符。
六 第三七三五号解释既谓：“无关会议事项之不法言论仍应负责”，故地方议员之不法言论并不包括在免责权范围之内，则该一保障条文岂不应读作“：：在会议时所为之（合法）言论：：对外不负责任”！如此岂非变为废话！因合法言论人人皆可免责。且地方议员之免责权无论条文或精神皆系援引宪法，如照该项解释加以类推，则中央级人民代表自非例外，但制宪者何致竟将此一废话订为宪法条文！可见免责权之含义显为有关议员职责（不仅有关会议事项）之不法言论（例如检举某一官吏贪污事件之诽谤罪嫌）亦在不负责任之列。故第三七三五号解释不能不认为违悖法理。
七 司法院因议员在议会质询女教员是否为暗娼，遂以第三七三五号解释，限制全国地方议员之言论，并变本加厉，以第一二二号解释进一步将地方议会及议员固有之一切保障亦摒下于宪法保障之外，开辟行政及司法人员削弱地方议会及议员权力与功能之旁门曲径。循此法理，则司法警察调查检举或法院检察官侦查起诉某女涉嫌为暗娼，某官涉嫌犯贪污，亦皆须负诽谤之责。若谓此系职务行为，故不负责，然则议员之质询或提案亦为职务行为，司法院何竟谓须负责！是该项解释不独违反宪法精神，违反优良传统，违反宪政常轨，甚至对“职务行为不罚”或“依法令之行为不罚”之普通法则，亦难谓为适合。
八 且第一二二号解释，较第三七三五号尤为不合，因后者所限制者仅为议员言论一端，而前者之含义则凡宪法所未明文保障之地方议员权益，无论法令加以何等限制或侵犯，皆不发生违宪问题，换言之，皆不违宪。此例如不变更，则因目前台湾省地方议员言论免责权仅以命令为保障，行政院或省政府随时可在省县市议会组织规程中根本删除省县市议员“在议会时所为之言论或表决，对会外不负责任”，而不发生违宪或违法问题，因第一二二号解释谓宪法并无对其保障之明文也。司法警察人员亦可在省县市议会集会期间迳入议会逮捕省县市议员而不违宪或违法，因依照第一二二号解释，宪法关于地方议员之人身并无如对中央级人民代表之予以明文保障也。此在事实上或不致发生，然其影响自不可不加重视。
九 第三七三五号解释之背景乃系湖北随县县政府假设一事例谓“设有”某一女教员因被一议员在质询中指为暗娼而自杀，从而层转司法院乃有该解释及限制。今如亦假设该一女教员并不自杀，而要求参议会就该项指责加以调查，予该议员以纪律处分，并诉诸舆论予该议员以道德制裁，或发动选民将其罢免，则该案当不致如此耸动听闻，而该解释亦不致如此不合理。盖师道尊严，岂容暗娼混迹，如果该议员确有理由认为该女教员确系暗娼，则发言质询，以明真相，以重师道，亦为议员职责所在，国家仍当予以保障。如经议会查明所指不实，不独该女教员可还其清白，而该议员对外虽不负诽谤责任，然对内将受议会之纪律制裁，其后果或大于法院判决之罚金。（诽谤罪往往仅处罚金）。故不独该女教员殊无遽行自杀之必要，司法院更不应因少数官吏有被议员诽谤之虞，而遽作此限制一般议员言论之解释。
十 或谓第三七三五号解释系指“无关会议事项之不法言论，仍应负责”，此即谓有关会议事项之不法言论，自不负责。姑无论该解释之含意是否如此，即使果真认为一部份不法言论亦在保障之列，但该解释仍有下列不合之处：（一）宪法或有关法令对议员言论祇有一项限制，即所谓“在会议时”。故在会议时以外，无论在会场、在走廊、在办公室，在开会之前或散会之后，议员如有不法言论俱应负责。（宪法对立监委员之限制，非为“在会议时”而为“在院内”，故其言论免责权之保障较大）。此对议会之权利与功能以对官吏之权利与保障已能兼顾，而且并不过份。但司法院之解释竟在固有之一个限制（“在会议时”）外增加另一新限制（“会议事项”）因而须将原有条文改读为“在会议时所为（有关会议事项)之言论及表决对会外不负责任”，自属侵越立法权限，并足损害议会功能。
（二）且照第三七三五号解释，议员之言论，必须合于会议时之“会议事项”方予保障。此是否即谓议员在教育质询或讨论事项时可以指摘某女教员为暗娼而对外不负责任，而其理由即为教员暗娼问题，系有关于教育之“会议事项”；但如在讨论经济事项时即使依照会议规则由主席许可其发言，如果指摘该女教员为暗娼，便须负诽谤之责，而其理由仅为教员暗娼问题，系“无关（经济之）会议事项”。此项有罪或无罪（负责或不负责）之理由，可谓毫无意义。
且此说如不变更，则某议员在议会讨论经济事项时指摘县长采购物品受贿，可不负责，而另一议员在同一会议指摘县长调动校长受贿，便须负责，而其理由仅为有关或无关会议事项。此一新限制或新理由之不独于法不合，于事不宜，抑且与理不通，至为显明。
一一 或谓果如所言，议员言论既毫无限制，岂非可以任意诽谤他人，究非所宜。但议员言论并非毫无限制。“在会议时”之规定，即为一大限制。又所谓“对外不负责任”，即谓对内仍应负责，此为另一限制，而对内负责，包括议事规则之约束及议会纪律之制裁。且选民尚可将其罢免，舆论亦可加以指责。大多数议员有言论免责权而不敢滥用，未始不因懔于上述种种之限制及牵制。且议员言论如须加以更多更苛之限制，其合法途径厥为修改宪法，由宪法加以限制，而不得由司法院以解释为之。
此外，议会自得以决议就言论问题作自我约束，例如规定：议员对官吏之批评或指责，以其行使职权所必要者为限；如果滥用职权，主席得阻止其发言：如果因而损害他人名誉，经当事人检举后，议会得予以纪律处分。此即所谓对内负责，议会多有此等约束。但司法院若以解释，立法或行政机关若以法令，规定某事某物议员对外亦须负责，自应认为违背宪法或宪法之精神。
一二 台湾今日正迈向民主自由，绝大多地方议员亦能深明责任，未尝滥用言论免责权以迫害官吏。而因后者权势较大，如果确无违法失职之嫌疑，议员何敢故意诽谤。事实亦确系如此。且民国三十六年随县县议会女教员自杀一节，亦系假设，未必真有其事。故台湾今日当务之急，乃为慎选人民代表，并鼓励其善尽言责，以促进政治之更清明，而非加以吓阻，以致地方议员皆成为使马寒蝉，不敢勇于发言。
一三 本院前准台湾省台东县议会，以该会议员因发言质询引起诉讼，涉及议员在会内言论表决对外不负责任问题，电请核办，本院原可依据“职务行为不罚”之通常法则及宪法精神，行使法定职权，但为尊重宪政体制并发扬民主政治，故经院会议决议送请解释。今该项解释既经同人等悉心研究，认为不合，有如上述，自应请本院函请司法院依照大法官会议第一一八次会议之议决案及释字第八二号解释之前言，将第三七三五号及第一二二号解释酌为如下之变更或补充：
甲 比照宪法保障国大代表及立监委员言论之原则，地方议员得受言论免责权之保障，实与宪法之精神相符合。
乙 “院解字第三七三五号解释，（既）系对于县参议员在会议时滥用言论免责权者而发”，（第一二二号解释理由），对今日台湾省县市议员自不适用。
监察委员 陶百川 王冠吾
叶时修 田欲朴
吴大宇
五十六年九月十一日
附注：此意见书已于五十六年九月十二日经监察院一○二一次会议通过送请司法院大法官会议再行解释。

中华民国宪法 第 32、73、101 条 ( 36.12.25 )