司法院释字第261号解释 中华文库

释字第 261 号

民国 79年6月21日

第一届中央民代得不受任期限制？

司法院公报 第 32 卷 7 期 1-5 页守护宪法 60 年 第 175-176 页

　　中央民意代表之任期制度为宪法所明定，第一届中央民意代表当选就任后，国家遭遇重大变故，因未能改选而继续行使职权，乃为维系宪政体制所必要。惟民意代表之定期改选，为反映民意，贯彻民主宪政之途径，而本院释字第三十一号解释、宪法第二十八条第二项及动员戡乱时期临时条款第六项第二款、第三款，既无使第一届中央民意代表无限期继续行使职权或变更其任期之意，亦未限制次届中央民意代表之选举。事实上，自中华民国五十八年以来，中央政府已在自由地区办理中央民意代表之选举，逐步充实中央民意机构。为适应当前情势，第一届未定期改选之中央民意代表除事实上已不能行使职权或经常不行使职权者，应即查明解职外，其馀应于中华民国八十年十二月三十一日以前终止行使职权，并由中央政府依宪法之精神、本解释之意旨及有关法规，适时办理全国性之次届中央民意代表选举，以确保宪政体制之运作。

　　本件立法院行使审查预算之职权时，对于本院释字第三十一号解释、宪法第二十八条第二项及动员戡乱时期临时条款第六项第二款、第三款之规定，发生适用宪法之疑义，声请解释，依本院大法官会议第一一八次会议决议及司法院大法官会议法第四条第一项第一款规定，应予受理，合先说明。
　　中华民国宪法就中央民意代表，设有任期制度。国民大会代表为六年，立法委员为三年，监察委员为六年，此观宪法第二十八条第一项、第六十五条及第九十三条之规定甚明。行宪后，国家发生重大变故，第一届立法委员、监察委员任期届满后，事实上不能依法办理次届选举，为免宪法所树立之五院制度陷于停顿，本院释字第三十一号解释，乃有“在第二届委员未能依法选出集会与召集以前，自应仍由第一届立法委员、监察委员继续行使其职权”之释示。至于第一届国民大会代表，则因宪法第二十八条第二项有“每届国民大会代表之任期，至次届国民大会代表开会之日为止”之规定，于任期届满后，仍继续行使职权。迨中华民国六十一年三月二十三日修订动员戡乱时期临时条款时，复有第六项第二款及第三款“第一届中央民意代表，系经全国人民选举所产生，依法行使职权，其增选补选者亦同”、“增加名额选出之中央民意代表，与第一届中央民意代表，依法行使职权”之规定。
　　惟民意代表之定期改选，为反映民意，贯彻民主宪政之途径。前述中央民意代表之继续行使职权，系因应当时情势，维系宪政体制所必要。自中华民国四十三年一月二十九日上开解释公布以来，第一届中央民意代表继续行使职权已达三十馀年。但该解释并无使第一届立法委员、监察委员得无限期继续行使职权或变更其任期之意，而宪法第二十八条第一项已明定：“国民大会代表每六年改选一次”，其第二项之规定显系为避免政权机关职权之行使因改选而中辍，并非谓国民大会代表得无限期延长任期。
　　上开动员戡乱时期临时条款第六项第二款及第三款关于第一届中央民意代表依法行使职权之规定，系因增选补选及增加名额中央民意代表之选出而增列，与前开解释意旨相同，既非谓未定期改选之中央民意代表得无限期行使职权，亦未限制办理次届中央民意代表之选举。事实上，自中华民国五十八年以来，中央政府已在自由地区办理中央民意代表之选举，逐步充实中央民意机构。为适应当前情势，第一届未定期改选之中央民意代表除事实上已不能行使职权或经常不行使职权者，应即查明解职外，其馀应于中华民国八十年十二月三十一日以前终止行使职权。
　　未定期改选之中央民意代表既须终止行使职权，而宪法第二十六条、第六十四条及第九十一条关于中央民意代表选举之规定，目前事实上仍不能完全适用，中央政府自应依宪法之精神、本解释之意旨及有关法规，妥为规划，在自由地区适时办理含有全国不分区名额之次届中央民意代表选举，以确保宪政体制之运作。至现有增加名额选出之中央民意代表其职权之行使，仍至任期届满时为止，并此说明。

不同意见书 　　　　　　　　　　　　　大法官 李志鹏
中华民国宪法第二十八条第二项规定：“每届国民大会代表之任期至次届国民大会开会之日为止”。司法院释字第三十一号解释称：“在第二届委员，未能依法选出集会与召集以前，自应仍由第一届立法委员，监察委员继续行使其职权”。本此规定及解释，除非有“事实上不能”之情事，第一届中央民意代表之解职或终止行使职权，必须第二届中央民意代表选出集会而后可。
现在第二届中央民意代表之选举，并非不能。多数大法官竟断然决定，第一届中央民意代表应在民国八十年十二月卅一日前终止行使其职权显已抵触上开宪法之规定及司法院之解释，本席不能同意，特依大法官会议法之规定，提出不同意见书，并另作解释文及解释理由书如左，敬请一并公布。
解释文
中央政府应依据中华民国宪法，斟酌当前国情，尽速制定“中华民国统一前中央民意代表选举罢免法”，不受宪法第二十六条、第六十四条及第九十一条所定名额之限制，并尽速选出第二届中央民意代表。
第一届中央民意代表及其增选补选者，在第二届中央民意代表选出报到之前一日，国民大会代表应即解职，立法委员及监察委员应即终止行使职权。但第一届中央民意代表，在中央民意机关会期中，不出席会议之日数，达该会期总日数二分之一者，应立即退职。
解释理由书
中华民国宪政依法定程序运作，为国家发展、社会安定所必需。第二届中央民意代表之选出，又为宪政继续运作之关键。宪法第二十八条第二项及司法院释字第三十一号解释，规定甚明。故中央政府应尽速依宪法，斟酌当前国情，制定“中华民国统一前中央民意代表选举罢免法”。行政院在上开法律制定公布施行后，应即成立选举委员会办理选举，尽速选出第二届中央民意代表，代表全国人民行使政权、立法权及监察权。查宪法第二十六条、第六十四条及第九十一条所定之中央民意代表名额，事实上已不符当前国情，无施行之可能。立法院制定中央民意代表选举罢免法时，自应斟酌事实上之需要，参酌今日国家情势，妥善议决，无须受其所定名额之拘束。
第一届中央民意代表及其增选补选者，在第二届选出后报到之前一日，国民大会代表应即解职，立法委员及监察委员应即终止行使职权，俾符宪法第二十八第二项立法之原意及司法院释字第三十一号解释之本旨。
第一届中央民意代表及其增选补选者，有代表全国人民出席各该中央民意代表机关会议并行使其职权之义务，故在会期中，不出席会议之日数，达该会期总日数二分之一者，显无履行其义务之诚意，或无履行其义务之能力，有负国民之付托，应即查明退职。
增加名额选出之中央民意代表，应继续行使职权，至其任期届满之日为止。动员戡乱时期临时条款第六条第一项第三款定有明文，无需另作解释。
动员戡乱时期临时条款第六条第一项第二、三款为国民大会依据宪法程序制定，司法院释字第三十一号解释系大法官会议依据宪法所作之解释，与宪法有同等之效力，均无违宪可言，合并指明。

抄立法院声请书
主旨：函送本院委员陈水扁、余政宪、彭百显等二十六人，对宪法疑义之临时提案，请 查照惠予解释见复。
说明：
一、前述提案经提本院第八十五会期第十七次会议讨论决议通过。
二、检附委员陈水扁、余政宪、彭百显等二十六人临时提案及声请解释总说明各一份。
院长 梁肃戎
临时提案：立法院议案关系文书 中华民国七十九年四月三日印发
案由：本院委员陈水扁、余政宪、彭百显等二十六人临时提案，为大法官会议释字第三十一号解释已因情事变更以及违反国民主权原则有重行解释之必要；宪法第二十八条第一项及第二项规定之原义是否为国民大会代表之任期应为六年，尚有疑义，故声请解释；关于动员戡乱时期临时条款第六项第二款及第三款之规定，是否违反宪法第二十八条、第六十五条、第九十三条所揭示国会定期改选之宪法精神，故并案声请大法官会议解释。对于上述三项宪法之疑义，特依本院议事规则第十一条，提案声请大法官会议加以解释，是否有当？请公决案。
说明：
一、大法官会议释字第三十一号解释之认定，三十多年来已因情事变更以及违反国民主权原则，第一届立法委员、监察委员不应任其继续行使宪法上之职权，故有必要声请重行解释。
二、就宪法第二十八条第一项及第二项国民大会代表任期之规定而言，本院于近来审查国民大会预算时，对第一届迄未改选之国民大会代表，认其任期仅为六年，方合宪法之原义，故于本院委员行使职权时，发生宪法第二十八条第一项及第二项有关国民大会代表任期之疑义，谨声请解释。
三、就动员戡乱时期临时条款第六项第二款及第三款之规定而言，宣示第一届中央民意代表及增补选代表，于原定任期届满后仍得继续行使职权，显与定期选举之旨相悖，有违民主原则之基本要，故并案声请大法官会议加以解释。
四、希冀本院尽快作成决议并以最速件送司法院解释。
五、附声请大法官会议解释总说明一份。
六、以上提案，敬请大会公决。
提案人：
陈水扁 余政宪 彭百显 张博雅
邱连辉 叶菊兰 黄天生 田再庭
郑余镇 张俊雄 许国泰 卢修一
谢深山 黄正一 赵少康 王志雄
王聪松 谢长廷 黄主文 李庆雄
戴振耀 吴勇雄 魏耀干 陈定南
林正杰 刘文雄
声请解释总说明
壹、声请解释宪法之目的
一、司法院大法官会议释字第三十一号解释认为“于第二届委员，未能依法选出集会与召集以前，自应仍由第一届立法委员，监察委员继续行使其职权。”三十多年来已因情事变更，第一届立法委员，监察委员不应继续行使其宪法上之职权，声请重行解释。
二、宪法第二十八条第一项及第二项规定：“国民大会代表每六年改选一次，每届国民大会代表之任期，至次届国民大会开会之日为止。”行政院于宪法所称国民大会代表总额之计算问题所为声请解释函中引据内政部四十九年一月十一日（四九）内锦发字第五号呈第二点意见认为“在大陆光复以前，既无法改选，而宪法第二十八条又有国民大会代表之任期，至次届国民大会开会之日为止之规定，是国民大会仍可行使职权。”本院认为国民大会代表之任期应依同条第一项之规定为六年。
三、动员戡乱时期临时条款（以下简称临时条款）第六项第二款规定：“第一届中央民意代表，系经全国人民选举所产生，依法行使职权，其增选、补选者亦同”第三款规定“：与第一届中央民意代表依法行使职权。”第一届中央民意代表于民国三十六年于大陆地区选出，动员戡乱时期自由地区增补选之中央民意代表于民国五十八年选出其行使宪法上之职权迄今，违反宪法第二十八条、第六十五条、第九十三条所揭示国会定期改选之宪法精神，应宣告其为无效。
贰、疑义性质及经过
本声请函所声请解释之事项有三，均为本院行使职权适用宪法、临时条款及释字第三十一号解释发生异义之事项，爰说明如下：
一、释字第三十一号解释认为“于第二届委员，未能依法选出集会与召集以前，自应仍由第一届立法委员、监察委员继续行使其职权。”而本院近来审查第一届中央民意代表退职金预算时，就该号解释所持第一届立、监委继续行使职权之见解，存有疑义，依司法院大法官会议四十八年第一一八次会议之决议，声请重行解释。
二、就宪法第二十八条第一项及第二项国民大会代表任期之规定而言，本院于近来审查国民大会预算时，对第一届迄未改选之国民大会代表，认其任期仅为六年，方合宪法之原义，殊无内政部及行政院所认“在大陆光复以前，既无法改选，而宪法第二十八条又有国民大会代表之任期，至次届国民大会开会之日为止之规定，是国民大会仍可行使职权。”之理。故于行使职权时，发生适用宪法第二十八条第一项及第二项有关第一届国民大会代表任期规定之疑义，谨声请解释。
三、司法院大法官会议释字第三十一号解释于民国四十三年公布在案，内政部及行政院所持宪法第二十八条第一项及第二项之见释，已如上述。国民大会代表于民国五十五年及六十一年分别修改临时条款时，更进一步增订第六项第二款“第一届中央民意代表，系经全国人民选举所产生，依法行使职权，其增选、补选者亦同。”及第三款“增加选出之中央民意代表，与第一届中央民意代表，依法行使职权”之规定。而近来本院审查立法院、监察院及国民大会预算时，对第一届迄未改选之中央民意代表及五十八年增补选之中央民意代表之继续行使职权是否违背宪法第二十八条、第六十五条、第九十三条国会定期改选之宪法精神，存有疑义，故声请解释。
参、声请解释之理由及对本案所持之见解
一、关于第六十五条规定立法院委员会之任期为三年，第八十三条规定监察委员之任期为六年，该项任期本应自就职之日起至届满宪法所定期限为止，惟值国家发生重大变故，事实上不能依法办理次届选举：：自应仍由第一届立法委员、监察委员继续行使其职权。”
衡量当时解释之背景，系基于民国三十八年政府播迁来台，一切政经情势尚未稳定，为求因应客观环境，谋求最高立法及监察机关不可一日中断所为权宜之措施。然该号解释于今，实有重行解释为第一届立法委员、监察委员不得继续行使职权之必要。其理由有二：
（一）因情势变更致不符现今宪政状况之要求
政府迁台四十多年来，政经稳定，更以全民努力迈入开发中国家，共谋民主宪政之发展，国会全面改选已为全民今日所追求，亦为民意之所趋，今日客观环境已非昔日可比，故第一届立法委员、监察委员不应继续行使其职权。
（二）违背国民主权原则
国家主权之拥有者为全体国民，宪法第二条定有明文。国家意思之形成应由下而上，方能确立统治者与被统治者之同一性及和谐性，而其具体精神乃落实于民意政治，并借由国会定期改选予以贯彻。前述司法院释字第三十一条解释认由第一届立法委员、监察委员继续行使职权，诚有背国民主权原则。
二、关于宪法第二十八条第一项及第二项疑义声请解释部分
宪法第二十八条第一项及第二项规定：“国民大会代表每六年改选一次。每届国民大会代表之任期为六年，至次届国民大会开会之日为止。”行政院于宪法所称国民大会代表总额之计算问题所为释字第八十五号声请解释函中引据内政部四十九年一月十一日（四九）内锦发字第五号呈第二点意见认为“在大陆光复以前，既无法改选，而宪法第二十八条又有国民大会代表之任期，至次届国民大会开会之日为止之规定，是国民大会仍可行使职权。”
惟行政院及内政部此种见解，实有不当，其理由如下：
（一）本条第一项规定国民大会代表之改选期间为六年，与第六十五条立法委员任期三年，第九十三条监察委员任期六年之规定不同。条文用语虽有所差异，但依体系解释，法条文脉亦不应割裂而分别观之，且国会定期改选为宪法秩序中所不可或缺者，为使国民代表组织的意思决定能充分反映国民之意思，定期改选诚为宪政发展之必要手段。
（二）同条第二项之规定，毋宁为因应国家幅员广阔，国民大会代表选举程序繁复，郤避免每届国民大会交替之际，产生青黄不接现象，而为之补充规定。若执行而无限期延长国民大会代表任期，将违反国民大会代表定期改选之民主原则。
（三）释字第三十一号解释并未包含国民大会代表，而国民大会代表于民国五十五年及六十一年修正临时条款时，增订第六项第二款及第三款之规定，实质上系自行延长任期，亦不符合每六年改选之宪法要求。
三、关于临时条款第六项第二款规定疑义声请解释部分
临时条款第六项第二款规定：“第一届中央民意代表，系经全国人民选举所产生，依法行使职权，其增选、补选者亦同。”第三款规定：“‥‥与第一届中央民意代表依法行使职权。”此等规定虽明白表示第一届中央民意代表及增补选代表，于原定任期届满后，仍徥继续行使职权，但显属违反宪法根本精神，应宣告其为无效，兹说明如下：
（一）宪法第一条有关国体之规定，开宗明义揭示民主原则为我国宪法之根本精神，而宪法之根本精神乃整部宪法所由架构之基础，具有不可侵犯性，不得作为宪法修改之对象，因而构成宪法修改之界限。民主一词虽有不同之解释，但一般普遍认为国民主权原则、定期选举、多数决原则、普通、平等与无记名投票、多党制度与公开意见形成之保障等，共同构成其具体之内涵。以定期选举而言，乃在使人民透过定期且间隔不长之选举，表达其对代表之信任或不信任，藉而使代表与人民间能形成一种责任和监督之关系。宪法第二十八条第一项、第六十五条及第九十三条有关中央民意代表任期之规定，即明白揭示国会定期改选之宪法根本精神。今该条款第六项第二款及第三款之规定，宣示第一届中央民意代表及增补选代表，于原定任期届满后仍得继续行使职权，显与定期选举之旨相悖，有违民主原则之基本要求，因而抵触上述宪法之根本精神。
（二）释字第一百五十号解释之解释理由书中曾经指出，临时条款第六项第二款所称：“第一届中央民意代表依法行使职权，与本院上开解释（即释字第三十一号）法意相同。”亦即因国家遭遇重大变故，事实上不能依法改选，为维护宪法树立五院制度之本旨，在第二届中央民意代表未依法选出集会以前，由第一届中央民意代表继续行使其职权。惟本情事变更原则之理念，释字第三十一号解释应无继续适用之馀地，已如前述。临时条款第六项第二款及第三款之规定，既与释字第三十一号法意相通，基于相同之理由，亦应宣告其为无效。

中华民国宪法 第 28 条 ( 36.12.25 )