司法院释字第313号解释 中华文库

释字第 313 号

民国 82年2月12日

民航业管理规则罚则之法律授权依据违宪？

司法院公报 第 35 卷 3 期 7-21 页

　　对人民违反行政法上义务之行为科处罚锾，涉及人民权利之限制，其处罚之构成要件及数额，应由法律定之。若法律就其构成要件，授权以命令为补充规定者，授权之内容及范围应具体明确，然后据以发布命令，始符宪法第二十三条以法律限制人民权利之意旨。民用航空运输业管理规则虽系依据民用航空法第九十二条而订定，惟其中因违反该规则第二十九条第一项规定，而依同规则第四十六条适用民用航空法第八十七条第七款规定处罚部分，法律授权之依据，有欠明确，与前述意旨不符，应自本解释公布日起，至迟于届满一年时，失其效力。

　　对人民违反行政法上义务之行为科处罚锾，涉及人民权利之限制，其处罚之构成要件及数额，应由法律定之。若法律就其构成要件，授权以命令为补充规定者，授权之内容及范围应具体明确，然后据以发布命令，始符合宪法第二十三条以法律限制人民权利之意旨。民用航空运输业管理规则虽系依据民用航空法第九十二条授权而订定，惟其中第二十九条第一项：“民用航空运输业不得搭载无中华民国入境签证或入境证之旅客来中华民国”，系交通部于中华民国七十七年九月十五日修正时，为因应解除戒严后之需要而增订。民用航空业因违反此项规定而依同规则第四十六条适用民用航空法第八十七条第七款处罚部分，法律授权之依据，有欠明确，与前述意旨不符，应自本解释公布日起，至迟于届满一年时，失其效力。至民用航空法第八十七条第七款规定：“其他违反本法或依本法所发布命令者”，一律科处罚锾（同法第八十六条第七款亦同），对应受行政罚制裁之行为，作空泛而无确定范围之授权，自亦应一并检讨，并此指明。

　　该会议由司法院林院长洋港担任主席，大法官翁岳生﹑翟绍先、杨与龄﹑李钟声、杨建华﹑杨日然﹑马汉宝﹑刘铁铮﹑郑健才、吴庚 ﹑史锡恩、陈瑞堂、张承韬﹑张特生﹑李志鹏出席，会中通过之解释文﹑解释理由书经该院以院令公布。

抄美商西北航空股份有限公司台湾分公司代表人康纳等十四公司声请书
受 文 者：司法院
声 请 人：美商西北航空股份有限公司台湾分公司
中华航空股份有限公司
国泰航空公司台湾分公司
日本亚细亚航空公司台湾支社
韩商大韩航空公司台北分公司
荷兰皇家航空公司台湾分公司
马来西亚商马来西亚航空股份有限公司台湾分公司
美商联合航空公司
菲商菲律宾航空公司台湾分公司
南非航空驻华办事处
新加坡商新加坡股份有限公司台湾分公司
泰国国际航空有限公司台北分公司
美商达美航空股份有限公司台湾分公司
印尼商印尼航空股份有限公司台湾分公司
代 理 人：陈 长 文律师
李 念 祖律师
李 家 庆律师
声请事项：
为声请人等受行政法院八十年度判字第一○四○号等终局判决维持交通部民用航空局商同依民同航空法第九十二条第一项授权制定之民用航空运输业管理规则第二十九条、第四十六条之规定，以民用航空法第八十七条第七款规定，就声请人等搭载无中华民国入境签证或入境证，或持逾期入境签证或入境证来华旅客，课处罚锾处分之结果，违反宪法第一○八条、第一七二条、第十五条及第二十三条规定，侵害声请人受宪法保障之财产权，兹依司法院大法官会议法第四条第一项第二款规定，声请解释民用航空运输业管理规则第二十九条及第四十六条抵触宪法。
说 明：
一、声请释宪之理由及所引用之宪法条文：
按人民之财产权，为宪法第十五条所保障，而同法第二十三条复规定：“以上各条列举之自由权利，除为防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序或增进公共利益所必要囮外，不得以法律限制之。”，尤见对宪法所保障之各项权利之限制，应以法律为之，且其立法，应受宪法第二十三条之拘束。民用航空运输业管理规则系交通部依民用航空法第九十二条之授权而制定，属行政命令之位阶，不能逾越法律授权范围之外，限制人民宪法所保障之权利，而其中第二十九条就搭载入出境旅客之限制，则属入出境事项之管理，已逾越交通部之职权及民用航空法第九十二条之授权，显与宪法第十五条、第二十三条及第一七二条之规定抵触。又因发生公用征收之实质效果，并与宪法第一○八条抵触。
二、疑义之性质与经过：
声请人等为民用航空运输业者，以搭载世界各地旅客为业。解严前，如声请人等有搭载无来华签证或入境证之旅客入境者，系依“戡乱时期台湾地区港口机场旅客入境出境查验办法”第二十四条规定处罚，罚锾额度由新台币三千元整至一万八千元整。然以前述查验办法因解严而废止后，交通部竟于七十七年九月十五日，以修正民用航空运输业管理规则第二十九条之方式，规定民用航空运输业不得搭载无中华民国入境签证或入境证之旅客来中华民国。迩后，交通部民用航空局即依该条之规定，就声请人等搭载无中华民国入境签证或入境证之旅客来华之行为，其或就声请人等搭载持逾期入境签证或入境证之旅客来华法无明文限制之行为，悉以声请人等违反前述民用航空运输业管理规则第二十九条之规定，依同规则第四十六条适用民用航空法第八十七条规定，课处罚锾，经声请人等依法提起诉愿、再诉愿及行政诉讼。行政法院则以八十年度判字第一○四○号等判决（请见附件十二）维持内政部、行政院所为之诉愿及再诉愿决定，认民用航空运输业管理规则第二十九条并无违背法令而无效之情事，系以“民用航空运输业管理规则乃系对民用航空运输业有关营运内容所作管理之命令，故凡民用航空运输业务可能发生违规事项，均在其规范之列，入境之旅客是否合乎入境条件，固非交通部所得决定，但载运符合入境条件之旅客入境，应为民航业者应遵守之行为，为加强对民航业者之管理，交通部对违反此项行为者以命令规定其处罚，不能谓超越其业务，尤其交通部系依民用航空法第九十二条之授权制定管理规定，尤不得认越俎代庖，或超越母法。”为由，驳回声请人等所提起之诉愿及再诉愿及行政诉讼。
三、声请人之立场与见解：
依民用航空运输业管理规则之规定，处罚额度为新台币三万元至十五万元整，最低额度为原来依“戡乱时期台湾地区港口机场旅客入境出境查验办法”处理之十倍，最高额度亦高达原来处罚之八倍馀。依民用航空局据以处罚声请人等之民用航空运输业管理规则之位阶，以及其所由制定之授权依据，即民用航空法第九十二条之授权范围，均不足为限制人民财产权之依据，而有抵触宪法第一○八条、第一七二条、第十五条及第二十三条之情事，爰依司法院大法官会议法第四条第一项第二款规定，解释民用航空运输业管理规则第二十九条之规定，侵害声请人宪法上之权利如下：
（一）民用航空运输业管理规则第二十九条及第四十六条强课民用航空运输业配置人员设备以执行义务，与征收无异，其征收而无补偿，与宪法第十五条之保障人民财产权规定抵触；其征收未经中央立法，更与宪法第一○八条第一项第十四款之公用征收规定相违悖。
1.按宪法第十五条谓人民之财产权应予保障，是个人对于其财产得使用、收益及处分之权，国家机关不得加以侵害；如国家因公用目的有征收私有财产之必要时，首应究者，征收既系一种公权力对宪法所保障之财产权之侵害，须待无其他法律上或经济上途径可循时，始可为之，如有其他较轻微侵害或其至不侵害人民财产权之方式可达到征收所要实现之目的，则征收非法所许。其次，征收补偿应是公用征收之要件之一，宪法既揭橥财产权应予保障，又承认公用征收制度，则为调和财产权保障与公用征收二者间对立关系，兼顾私益与公益，征收补偿乃为当然调和手段，以填补因公用征收所生之财产变动。
查民用航空运输业管理规则第二十九条规定“民用航空运输业不得搭载无中华民国入境签证或入境证之旅客来中华民国”，同规则第四十六条复规定“民用航空运输业违反本规则规定者，依民用航空法第八十七条规定处罚。”准此，民用航空运输业势必要特别配置人员及必要设备于旅客登机飞来中华民国前，专司检验其是否具有入境签证或入境证，否则不能竟其功，从而亦须支出该项人员设备之成本费用。惟民用航空运输业管理规则第二十九条规定乃涉及国家入出境管理事项，无非为维护国家安全，而该等事项为应由国家机关以公权力执行之事务（此观内政部、国防部组织法可知），亦即该等管理国家出入境以维护国家安全之事务，应由海关或警察等受有专门训练之政府人员执行之，而不得委由以营利为目的之民用航空运输业者负责执行，纵欲委由此等业者负责执行，亦须首先由国家机关与民用航空运输业者立于平等地位缔结公法上契约，征得民用航空运输业者之同意，始得委任其管理该等事务，否则无异强课人民执行公权力之义务；且各民用航空运输业者，并非公务员，亦未就前述国家入出境管理事项向政府支领薪资，自无接受前述公务事项指派之义务。民用航空运输业既未受委任，并无义务，而此专属主管国家入出境事务之机关之份内职责，应有依法编列之预算公帑供执行之需，故由民用航空运输业执行此职务或负担执行此项职务之经费，并非达到此目的之唯一途径，强制征收其财产显无必要而与宪法第十五条抵触。再者，纵认民用航空运输业执行此职务系达到管制国家入出境，维护国家安全之目的绝对唯一途径，公用征收既无法避免，则补偿被征收人亦不可免。然国家机关非但未依宪法第十五条确保人民财产权，反而藉民用航空运输业管理规则第二十九条及第四十六条，假管理民航业之名，而行无偿征收之实，更违反宪法第十五条之保障财产权规定。
2.按私有财产权既受宪法第十五条保障，则非依一定法律程序及依据，不得将私有财产国有化，此项原则乃为各国所承认，而设有宪法明文规定。我国宪法第一○八条第一项规定公用征收系由中央立法之事项，易言之，非经中央立法，不得因公用目的而征收私有财产。而所谓中央立法，即经立法院通过，总统公布之法律。查民用航空运输业管理规则第二十九条，具公用征收之实际效果，而其系交通部依民用航空法第九十二条之规定授权而制定，并非立法院通过之法律，未经中央立法毫无疑义。故违反宪法第一百零八条必须经由中央立法之规定。
（二）民用航空运输业管理规则第二十九条及第四十六条规定，抵触其母法即民用航空法，依宪法第一七二条规定，应属无效。
宪法第一七二条规定“命令与宪法或法律抵触者无效。”民用航空运输业管理规则固系被告机关交通部依民用航空法第九十二条之规定授权而订定，系属委任立法之一种。惟所谓委任命令乃指行政机关依法律授权所制定之命令，该命令既系依法律之授权而制定，其制定之范围与内容，自不得超越其母法之授权范围，如该委入立法之范围逾越其母法之授权范围，其逾越授权范围之部分，即因失其授权之依据而无效。
观诸民用航空运输业管理规则，虽系依据民用航空法第九十二条之授权而制定，然该条既仅明定“民用航空运输业之管理规则”由交通部定之，而未载明授权交通部得就“国家出入境管理”之有关事项制定命令规范之，或对于违反该规定者得制定处罚之依据，是该管理规则未经立法授权，即迳对载运无入境证或无来华签证者之民用航空运输业者为课处罚锾之规定，故民用航空运输业管理规则第二十九条及第四十六条关于处罚民航运输业者之规定，显已超越其母法（即民用航空法）授权之范围，其规定应属无效。
依民用航空法第一条规定，该法之立法目的乃在达成飞航安全、健全民航制度，及符合国际民用航空标准法则。民用航空法第九十二条授权交通部所订之管理规则，本身亦须合于母法之立法目的。然观诸管理规则第二十九条所定不得搭载无入境证或入民航标准法则之符合，亦与飞航安全无必然之因果关系，显然已超越了母法之立法目的及其授权范围。
民用航空运输业管理规则第四十六条规定“违反本规则规定者，依民用航空法第八十七条规定处罚。”查民用航空法第八十七条设有七款，民用航空运输业有违反其中任一款规定情形，即须受处新台币三万元以上十五万元以下罚锾。倘欲以民用航空运输业违反民用航空运输业管理规则第二十九条，而适用民用航空法第八十七条罚则规定，势必系依该法条第七款规定处罚。然观诸其一至六款规定，可得知民用航空法第八十七条处罚之行为均与民用航空运输业之营运管理有关，欲借此达同法第一条所揭示之健全民航制度，并符合国际民用航空标准法则等目的，而民用航空运输业管理规则第三十九条系行国家入出境管理之实以达维护国家安全目的，二者显不相称，可见立法者并无藉民用航空法第八十七条第七款就国家入出境事项设罚则规定之意，更足证民用航空运输业管理规则第二十九条逾越母法授权范围，与母法抵触应属无效。
（三）民用航空运输业管理规则第二十九条及第四十六条不当限制人民财产权，与宪法第十五条之保障财产权规定及第二十三条之比例原则与法律保留原则抵触。
1.宪法第十五条规定“人民之生存权、工作权及财产权，应予保障。”是宪法关于保障财产权之明文规定，不仅积极的保障个人财产权获得适当发挥，利于社会发展，且消极的防止个人财产权受到侵害。衡诸民用航空运输业管理规则第二十九条及第四十六条规定，显然与宪法第十五条之保障财产权规定抵触。民用航空运输业管理规则第二十九条规定：“民用航空运输业不得搭载无中华民国入境签证或入境证之旅客来中华民国”，显系就民用航空运输业得搭载之对象，即缔约自由，所为之限制；而同规则四十六条复规定：“民用航空运输业违反本规则规定者，依民用航空法第八十七条规定处罚。”则系对民用航空运输业之财产权所为之限制。
按有关国家入出境管理，如前（一）所述，乃专属国家机关以公权力执行之事务，民用航空运输业管理规则规定民用航空运输业不得搭载无我国入境（签）证旅客来华，无异课业者以公权力管理我国入出境事项之义务。倘该规则可如此无端迳课业者维护国家安全义务，则试问基于国家安全同一理由，该规则可否禁止业者搭载携带涉及煽惑颠覆政府文书之旅客来华？或基于公共秩序理由，禁止业者搭载携带毒品之毒贩来华？或基于善良风俗理由，禁止搭载有散布意图而携带猥亵文字图书之旅客？或基于社会卫生保健理由，禁止搭载染疫旅客？若果如此，则民用航空运输业须投入巨额成本以尽其筛检责任，举凡国防、公序、良俗、卫生等维护职责均可加诸业者，至此地步，则民用航空运输业已失其单纯经营运输客货业务以追求利润之性质，且此等把关大任已逾民民间营利事业所能承受范围。民用航空运输业未受委任，并无义务，然因民用航空运输业管理规则第二十九条及第四十六条不合理规定，便须征调人员物力专职检验旅客有无中华民国入境签证或入境证，而额外支出此等人员物力之薪资及其他成本费用；尤有甚者，已勉为配置人员设备执行此项义务者，倘稍有不慎致搭载无我国入境签证或入境证旅客至中华民国，犹须受严罚，其为宪法第十五条所保障之财产权已遭侵害，至为显然。而退一步言，民用航空运输业者并未就国家入出境管理之事项受专门之训练，令其负国家安全把关之责，亦有稍嫌太过之处。故国家入出境之管理理应由公务机关负责，实无令民用航空运输业者代为把关之必要，今民用航空运输业管理规则强课民航业者此项义务，对不执行此义务或执行不力者，并课以严罚，其有违宪法保障人民财产权之规定，已甚为显然。
2.纵认为维护国家之安全，规定民用航空运输业不得搭载无入境签证或入境证之旅客进入我国有其管理上之必要，然由交通部制定民用航空运输业管理规则规范之，亦显逾越交通部之管辖权，故依此所制定之民用航空运输业管理规则第二十九条及第四十六条，有不当限制人民财产权，与宪法第十五条抵触，自属无效。
查民用航空运输业管理规则第二十九条、第四十六条，系于民国七十六年戡乱时期台湾地区港口机场旅客入境出境查验办法废止后，为使原依该办法第二十四条第一项第五款、第六款之处罚于废止后仍得适用，故于民国七十七年修订民用航空运输业管理规则，增列第二十九条、第四十六条，由交通部公布之，以为处罚之法条依据。惟按法律将一定之行政事务，分配由一定之行政机关掌理，此一各行政机关得掌理之事务范围，即行政机关之管辖权。行政机关不仅有执行管辖权内事务之义务，并且应遵守该管辖权。行政机关不仅有执行管辖权内事务之义务，并且应遵守该管辖权之界限。因此，管辖权乃行政机关作成行政行为之基础及界限（附件一），如有违误，即属不法。
查人民入出境事项之管理乃属国防部之职权，非属交通部之职权管辖者，则由交通部所制定规范入出境事项管理之法律，即属越权所制定之法规，应属无效。此可由下述各法律条例之规定证之：
（1）国防部组织法第八条第五款规定：“关于入出境‥‥‥之规划与核议事项。”乃属国防部人力司掌理事项（附件二）。
（2）由国防部订定发布，经国防部、内政部多次共同修正之戡乱时期台湾地区入境出境管理办法第二条规定：“本办法规定事项，由入出境管理局（以下简称“境管局”执行之。”（附件三）。
（3）内政部警政署入出境管理巨暂行组织规程第一条则规定：“入出境管理局（以下简称“本局”）隶属于内政部警政署，掌理本国人民入出境有关事宜。”
第二条规定该局各组所掌理之事项，其第一、第三、第四款之规定如下：
Ａ第一组：关于一般人民入出境事务之处理。
Ｂ第二组：关于海外入境之安全调查与处理。
Ｃ第三组：关于入出境案件之安全管制及协调联系。
第七条规定：“本局为管理旅客入出国境，加速国际机场入出境通关手续，于国际机场设旅客入出境资料处理中心，其暂行组织章程另定之”（附件四）。
（4）内政部警政署组织条例第三条第七款规定：“关于人民入、出境许可、入、出境及航行境内人员、物品、运输工具安全检查之规划、督导事项。”由该署掌理（附件五）。
（5）内政部警政署入出境管理局国际机场旅客入出境资料处理中心暂行组织规桯第二条规定：“国际机场旅客入出境资料处理中心（以上简称“本中心”)隶属于内政部警政署入出境管理局，掌理全国入出境管理资料处理及国际机场、港口旅客通关检查之有关资讯作业及资讯系统管理事宜。”
第四条规定：“本中心得在中正、高雄国际机场及基隆、高雄国际港口分设旅客入出境资料处理组，办理各该机场、港口入出境旅客证照、安全、海关行李等检查通关资计作业系统之管理、操作及资料处理等事项。”（附件六）。
（6）另经废止之戡乱时期台湾地区港口机场旅客入境出境查验办法第二条亦明定：“本办法由台湾警备总司令部执行，其由海空军基地进出者，由海空军检查机构检查之，并与台湾警备总司令部密切联系。”同法第二十四条并规定公商营船舶飞机如搭载无入境证件或持普通护照未经外交部或我驻外使领馆给予“回台加签”旅客，或售票时及入境时其入境证照即已逾期之旅客，抵台时应为之处理（附件七）。
依上述各规则条例等之规定可知，入出境事项之管理，实为国防部与内政部之职掌，且其等就入出境之管理事项之分配已有周全之安排，实无由交通部负责管辖之理。该等事务既不属交通部之管辖范围，则交通部制定之各项规定，即不得就入出境之管理为规范，否则即有逾越管辖权之违法。该逾越管辖权而制定之法规，即因缺乏制定之基础，应为无效。而该无效之法规，竟又不当限制人民之财产权，自亦抵触宪法第十五条。
3.宪法所保障之人民自由权利，并非不得限制，惟其限制必须符合宪法第二十三条之规定，逾越该条规定范围，即为违宪。宪法第二十三条规定人民之自由权利，“除为防止妨碍他人自由、避免紧急危难，维持社会秩序或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之。”申言之，限制人民之自由权利，例如财产权受限制须与宪法第二十三条所列四种情形任一种有手段与目的上之直接关系，且须必要合理；其次，对于财产权之限制非以法律不得为之。倘限制之手段任意而不公平、或未以法律为之，则违反宪法第二十三条规定，且宪法第十五条之财产权保障等于空文。
民用航空运输管理规则借词于管制入出境，限制人民财产权已如前述，其手段与目的间欠缺直接关系，亦非必要且不合理，显然违宪。该规则第四十六条适用民用航空法第八十七条的结果，使违反该规则第二十九条规定之民用航空运输业遭受过当处罚。查声请人等订定之自台湾飞外国单程经济舱票价鲜有超过新台币三万元者（附件八），以台湾飞香港为例，犹低于新台币一万元。自外国飞来台湾之各航线，其单程经济舱票价，实亦无超过新台币三万元者。业者倘不慎自香港搭载一名无我国入境（签）证之旅客来台，即被处至少新台币三万元之罚锾，其处罚过当，足示该规则对财产权之限制显非必要亦不合理，与宪法第二十三条之比例原则明显抵触。
4.再查，宪法第二十三条规定：“以上各条‥‥‥不得以法律限制之。”足见欲限制人民受宪法所保障之权利，须以法律为之，不得以行政命令规章之位阶规范之，否则即有赋行政机关过大权限而滥权之虞。此即所谓“法律保留”原则。今民用航空运输业管理规则第二十九条、第四十六条，未经法之授权，竟以行政命令，课人民以新台币三万至十五万元之重罚，抵触宪法第二十三条规定之法律保留原则。
四、有关机关处理本案之主要文件及其说明：
交通部民用航空局以声请人等违反民用航空运输业管理规则第二十九条所为课处罚锾之处分不计其数，声请人等对之已一一提起诉愿、再诉愿及行政诉讼等一切行政救济。该因相关文件甚夥，而其内容则大同小异，谨检呈行政法院八十年度判字第一○四○号行政法院判决所涉之诉愿及再诉愿决定书，以供大院参考。
（一）交通部民用航空局以声请人等违反民用航空运输业管理规则所为之一处分影本（附件九）。
（二）交通部交诉（79）字第一二七○三号诉愿决定书影本（附件十）。
（三）行政院台八十诉字第九四八六号再诉愿决定书影本（附件十一）。
（四）行政法院八十年度判字第一○四○号等判决影本（附件十二）。
五、声请解释之目的：
时代之进步及发展，使人与人间之接触愈益频仍，并缩短人与人间之距离，其中国际交通工具之精进扮演着重要角色，此时，民用航空业者之业务亦愈益繁忙。而各民用航空业者由国外搭载旅客来华时，在国外负责审查护照之人员并不具有中文之办识能力，故因过失而搭载无来华入境签证或入境证或持逾期来华入境证或签证之旅客来华之情形，势必日益增加，如交通部民用航空局继续依前述抵触宪法且罚责过苛之民用航空运输业管理规则第二十九条、第四十六条之规定处罚该等行为，必造成声请人等营运上之困扰。而该等处罚之依据既与宪法有相抵触之处，即难令声请人等甘服，亦应予以废止，以维洱请人等之权益。
此 致
司法院
附件一：行政院国家科学委员会专题研究计划成果报告陈敏先生著行政法院有关依法行政原则裁判之研究第四页影本乙份
附件二：国防部组织法影本乙份
附件三：戡乱时期台湾地区入境出境管理办法影本乙份
附件四：内政部警政署入出境管理局暂行组织规程影本乙份
附件五：内政部警政署组织条例影本乙份
附件六：内政部警政署入出境管理局国际机场旅客入出境资料处理中心暂行组织规程影本乙份
附件七：戡乱时期台湾地区港口机场旅客入境出境查验办法影本乙份
附件八：声请人等价目表影本
附件九：被告机关以原告违反民用航空运输业管理规则所为之一处分影本乙份
附件一○：交通部交诉（79）字第一二七○三号诉愿决定书影本乙份
附件一一：行政院台八十诉字第九四八六号再诉愿决定书影本乙份
附件一二：行政法院八十年度判字第一○四○号等判决影本各乙份
声请人：美商西北航空股份有限公司台湾分公司
中华航空股份有限公司
国泰航空公司台湾分公司
日本亚细亚航空公司台湾支社
韩商大韩航空公司台北分公司
荷兰皇家航空公司台湾分公司
马来西亚商马来西亚航空股份有限公司台湾分公司
美商联合航空公司
菲商菲笔宾航空公司台湾分公司
南非航空驻华办事处
新加坡商新加坡股份有限公司台湾分公司
泰国国际航空有限公司台北分公司
美商达美航空股份有限公司台湾分公司
印尼商印尼航空股份有限公司台湾分公司
代理人：陈 长 文 律 师
李 念 祖 律 师
李 家 庆 律 师
附件十二各行政法院判决明细：
一、美商西北航空股份有限公司台湾分公司
行政法院八十年度判字第一一三九号判决影本乙份
行政法院八十年度判字第一一五四号判决影本乙份
二、中华航空股份有限公司
行政法院八十年度判字第一○五七号判决影本乙份
行政法院八十年度判字第一一○八号判决影本乙份
三、国泰航空公司台湾分公司
行政法院八十年度判字第一○四七号判决影本乙份
四、日本亚细亚航空公司台湾支社
行政法院八十年度判字第一○六二号判决影本乙份
五、韩商大韩航空公司台北分公司
行政法院八十年度判字第一○二一号判决影本乙份
六、荷兰皇家航空公司台湾分公司
行政法院八十年度判字第一○四八号判决影本乙份
七、马来西亚商马来西亚航空股份有限公司台湾分公司
行政法院八十年度判字第一○四○号判决影本乙份
行政法院八十年度判字第一○七五号判决影本乙份
八、美商联合航空公司
行政法院八十年度判字第一○二五号判决影本乙份
九、菲商菲笔宾航空公司台湾分公司
行政法院八十年度判字第一○五六号判决影本乙份
一○、南非航空驻华办事处
行政法院八十年度判字第一○六五号判决影本乙份
行政法院八十年度判字第一○三五号判决影本乙份
一一、新加坡商新加坡股份有限公司台湾分公司
行政法院八十年度判字第一三一六号判决影本乙份
行政法院八十年度判字第一○七○号判决影本乙份
一二、泰国国际航空有限公司台北分公司
行政法院八十年度判字第一一○九号判决影本乙份
一三、美商达美航空股份有限公司台湾分公司
行政法院八十年度判字第一○四九号判决影本乙份
一四、印尼商印尼航空股份有限公司台湾分公司
行政法院八十年度判字第一○五三号判决影本乙份
附件一二（一)
行政法院判决 八十年度判字第一○四○号
马来西亚商马来西
原告 亚航空股份有限公
司台湾分公司
代表人 艾斯伦胡笙
诉讼代理人 陈长文 律师
李家庆 律师
被告机关 交通部民用航空局
诉讼代理人 杨鸿基 律师
邵琼慧 律师
右原告因违反民用航空运输业管理规则事件，不服行政院中华民国八十年三月十九日台八十诉字第九四八六号再诉愿决定，提起行政诉讼，本院判决如左：
主 文
原告之诉驳回。
事 实
缘原告所有班机自七十八年十一月十八日起至七十九年三月十五日止，分别搭载无入境签证、入境证或持逾期签证之旅客 Low Chong Beng 等十三人（详如附表一及二）入境我国，在桃园中正国际机场为内政部警政署航空警察局执勤人员查获，移由被告机关裁处每违规搭载旅客一人罚锾一万元（折合新台币三万元），分别发给民航警刑字第一八二七六号等十一件处分书（详见附表一及二），原告不服，循序提起诉愿、再诉愿，递遭决定驳回，遂提起行政诉讼，兹摘叙两造诉辩意旨如次：
原告起诉意旨略谓：一、被告机关就原告载运持逾期护照或逾期签证、入境证之旅客来华所为罚锾之处分，系以民用航空运输业管理规则（以下简称管理规则）第二十九条及第四十六条之规定为依据，然依该规则第二十九条之文句观之，仅规定不得搭载无中华民国入境证、入境签证之旅客来华而已，对于运载持逾期护照或逾期签证、入境证之旅客来华等情形并未加以禁止，被告机关失察，迳依该规定对原告为处罚，显属于法无据，且有违依法行政之原则。二、管理规则固系交通部依据民用航空法第九十二条规定之授权而制定，为委任立法之一种，但所谓委任命令乃指行政机关依据法律授权所制定之命令。因之其范围及内容，自不得超越母法授权范围，否则即因失去授权之依据而无效。行政机关即不得据以对人民权利义务为处分。民用航空法第九十二条仅规定“民用航空运输业之管理规则由交通部定之”，并未规定交通部得就国家入出境管理之有关事项授权其得以命令规范之，或对于违反者得制定处罚之依据。是管理规则迳对载运无入境证、无来华签证之民用航空运输业者为科处罚锾之规定，显系超越其母法（即民用航空法）之授权，应属无效。矧国家入出境管理之有关事项本属内政部或外交部之权责，不应由交通部越俎代庖，故纵认对搭载无中华民国入境签证或入境证之旅客来华之民用航空运输业者应加处罚，亦应经立法程序或法律授权内政部入出境管理局制定命令来规范，不应由交通部规定，故管理规则第二十九条、第四十六条之规定，应属无效。被告机关无视其无效之情形，竟据为科处原告罚锾之依据，所为之处分自属违法。三、民用航空法第八十七条第七款虽规定违反依该法所发布之命令，亦得依该条之规定处罚，然该款所谓“依本法所发布之命令”，应限于与同条一至六款性质相若之情形，而不应及于载运无来华签证或入境证之旅客之情形，盖民用航空法第八十七条系于七十三年修正通过，当初之立法理由，不但未提及对载运无来华签证、入境证之旅客来华者，应予处罚。事实上，该条修正通过后，有关民航业者载运无来华签证旅客来华时，均系依据戡乱时期台湾地区港口机场旅客入境出境查验办法（以下简称查验办法）处罚，且见民用航空法第八十七条第七款并非对载运无来华签证、入境证之旅客来华之民航业者所为处罚之规定。从而民用航空法第九十二条之授权范围自不包括此部分甚明。而管理规则第七十七年九月十五日修订时增列第二十九条规定民用航空运输业不徥搭载无中华民国入境签证或入境证之旅客来华，以及同规则第四十六条对违反者所加处罚之规定自属无效。四、依法行政为现代法治国家之重要原则，行政机关于为使人民权利义务发生变动或课人民以不利之行为时，必须以立法机关所制定之法律为根据，管理规则第二十九条、第四十六条之规定因逾越母法授权范围而无效，已见所述，被告机关自不得据为处罚原告之依据，否则即与依法行政之原则有违。若认为维护国家安全，对搭载无来华签证或入境来华之民航业者有国加以处罚之必要，亦应由立法院另行制定相关法律直接规范或由该法律授权主管机关内政部或外交部制定命令为之，在未有有效法律明文规定前，殊不得任意科处罚锾。又在解严前，对民用航空业者载运无来华签证或入境证之旅客入境者，依上述查验办法第二十四条规定，至多仅可处罚锾新台币一万八千元，但解严后，适用管理规则第二十九条、第四十六条之结果，反可处新台币三万元以上十五万元以上之罚锾，解严后之处罚反较解严前为重，其不当不言可喻。为此恳请钧限鉴核，赐准将原决定原处分予以撤销，俾彰法治并维原告权益等语。
被告机关答辩意旨略称：一、管理规则第二十九条所谓：“无中华民国入境签证或入境证”系指无“有效”之入境签证或入境证而言，逾期之签证或入境证，既失其有效性，则持有失效之签证或入境证，与无签证或入境证同。又本条立法目的在对运输业者课予事前审查其所搭载旅客有无有效签证之义务，并非单纯就搭载事实行为予以事后之处罚，而运输业者审查时之注意义务之“得进入中华民国者，方得搭载”，因此其所应防止入境者不限于无入境签证或入境证者，尚包括持有逾期而失效之入境签证或入境证者在内，被告机关对原告载运持逾期签证或入境证来华之行为认违反管理规则第二十九条规定，并无违背依法行政之原则。二、国家入出境管理事项，固属内政部或外交部职司之范围，惟其权限主要在对个别规定相对人，决定是否允许其入境或出境，而交通部依民用航空法之授权所制定之管理规则并未干涉“谁得入境，谁不得入境”等签证或入境证发给问题，仅对民航业者课予“内政部、外交部不准其入境者，运输业不得予以搭载”之义务而已，此种对运输业之要求与管理显系交通部之权限，现代国际交通来往，多以搭乘飞机方式为之，因之民航业者可谓管制入出境之第一线尖兵，占有管制之先机，交通部身为民航运输业之主管机关，理应有订定“禁止搭载”条款之权。何况航空器内有无“奇异份子”，对飞行安全关系重大，乘客名单多少可供初步鉴识之资讯，此即民用航空法第三十五条规定“航空器飞航时，应具备载客时乘客名单”之重要理由。如一无中华民国签证、入境证之人明知无法进入中华民国国境，竟仍搭机前来，岂可谓无关飞航安全，交通部限制运输业者搭载此等旅客，岂可谓非其权责范围？因之管理规则第二十九条规定并无逾越民用航空法第九十二条授权范围。三、综观民用航空法第八十七条之规定，其第一款规范“国籍之标明”，第二款规范“须得许可”，第三款规范“证书缴销”，第四款规范“噪音”，第五款规范“运输价格，财务报表，公司增减资本等”，第六款规范“妨碍检查营运状况”，此六款规范之目的及内容各不相同，无法归纳出共同之性质，不构成特定之价值体系，因此无法将其第七款规定限定为须“与第六款性质相若”之理由。又本条仅系针对“特定身分之人”将其可能触犯之各种行为，以一条明文加以处罚之规定而已，其目的无非为立法之简化，此种针对特定身分之人处罚事项集中规定，散见于民用航空法各处，例如第八十六条对“航空人员”、第八十七条对“航空器所有人、使用人‥‥‥航空站地勤业负责人”、第八十九条“民营飞行场经营人”之处罚即是，是故立法者于第七款规定处罚“其他违反本法或依本法所发布命令者”，授权行政机关为委任命令，课与人民义务，并不要求委任命令必须与前几款规定性质相若，原告主张民用航空法第八十七条第七款规定，应限于与前六款性质相若之情形云云，并非妥适。四、民用航空法与查验办法于最初订定时其罚锾之额度即有不同，四十二年制定民用航空法时其第八十七条之处罚为罚锾一千元以上五千元以上，而查验办法于四十六年订定时系争情况最多可处新台币一万八千元，明显的查验办法较民用航空法之处罚为重，但民用航空法于七十三年修订时，因经济发达，时代变迁，而将罚锾提高十倍，查验办法却未作相应之修正，此为造成普通法之处罚较特别法为重之原因。然此种情形仅可责难查验办法有失妥适，不能指摘民用航空法有何不当。退万步言，纵认法令规定轻重失衡，亦系立法机关之问题，应循修法途径加以补救，不能谓被告机关依法之裁处有何不当，恳请钧院将原告之诉驳回等语。
理 由
查本件附表二部分，原告已不再为争执，并不在本件诉讼范围，不再予以论述，合先叙明。次查“民用航空运输业不得搭载无中华民国入境签证或入境证之旅客来中华民国。”“民用航空运输业违反本规则者，依民用航空法第八十七条规定处罚。”管理规则第二十九条第一项及第四十六条分别定有明文。又违反本法或依本法所发布命令者，处航空器所有人、使用人，或民用航空运输业、普通航空业、航空货运承揽业、航空站地勤业负责人一万元以上五万元以下罚锾，民用航空法第八十七条第七款亦定有明文。本件原告对于其曾于七十八年十一月十八日以其所有班机搭载无入境签证之新加坡籍旅客 Low Chong Beng 入境之事实既不争执，则被告机关对之为科处罚锾一万元之处分即非无据，虽然原告主张：(1）管理规则第二十九条仅对搭载无中华民国入境签证或入境证之旅客入境有禁止，对载运持有逾期护照、逾期签证或入境证者并无禁止之明文，被告机关本件处罚不符依法行政原则。(2）民用航空法第九十二条仅规定“民用航空运输业之管理规则，由交通部定之”而已，并未将国家入出境管理有关事项或对违反者之处罚授权其制定行政命令，乃管理规则竟有对载运无入境签证或入境证旅客入境之航空运输业科处罚缓之规定，显属超越母法之授权。（3）国家入出境管理之有关事项，属内政部或外交部权责，无由交通部越俎代庖之理由，其所定管理规则第二十九条、第四十六条无效。(4）民用航空法第八十七条第七款之规定仅限于同条第一款至第六款性质相若之情形，而载运无入境签证或入境证来华之行为不在其内。目前对于搭载无入境签证或入境证旅客来华，既无相关法律规范，亦未曾由法律授权内政部或外交部以行政命令规定，被告机关无权处罚。(5）对于有关民航业者载运无入境签证或入境证旅客来华行为，原均依查验办法之规定处罚，而该办法第二十四条对违反此情形者，最高仅科处新台币一万八千元罚锾，而适用管理规则第二十九条、第四十六条之结果，反可处一万元以上五万元以下（折合新台币为三万元以上十五万元以下）之罚锾，使解严后之处罚反较解严前为重，殊属不当等语，指摘原处分及原决定违误。惟查，签证或入境证逾期即失其效力，持用逾期签证或入境证入境，与无入境签证或入境证同，管理规则第二十九条虽未载明民用航空运输业不得搭载持有逾期签证或入境证旅客来华之明文，但解释上，亦属相同，原告指谓载运持有逾期签证或入境证者不在管理规则第二十九条禁止之列，殊有误会。实际上，本件外籍旅客 Low Chong Beng 系无签证入境，有警政署航空警察局报告单可稽（见原处分卷），原告此项主张无可采。民用航空运输业管理规则乃系对民用航空运输业有关营运内容所作管理之命令，故凡民用航空运输业务可能发生违规事项，均在其规范之列，入境之旅客是否合乎入境条件，固非交通部所得决定，但载运符合入境条件之旅客入境，应为民航业者应遵守之行为，为加强对民航业者之管理，交通部对违反此项行为者以命令规定其处罚，不能谓超越其业务，尤其交通部系依民用航空法第九十二条之授权制定管理规定，尤不得认越俎代庖，或超越母法，民用航空法第八十七条第一款至第六款系列举规定，而第七款既订明“其他违反本法或依本法所发布之命令者”，当然系指不属第一款至第六款情形，而有违反民用航空法及依该法所发布之命令者而，其性质并不以与第一款至第六款相近者为限，原告谓第七款之处罚，应与第一款至第六款规定性质相若者始得处罚，亦属误会。按管理规则系依据民用航空法第九十二条第一项规定授权制定，其第二十九条第一项定明“民用航空运输业不得搭载无中华民国入境签证或入境证之旅客来中华民国”，是原告谓目前对民航业者载运无入境签证或入境证之旅客来华无禁止之明文，并非实情。至原告所谓对于违反规定载运无入境签证或入境证旅客入境时，依查验办法最高仅科处新台币一万八千元罚锾而已，如适用民用航空法却可科处新台币三万元以上十五万元以上之罚锾，使解严后之处罚较解严前为重乙节容或事实，但此系修法问题，不能作为被告机关不能依民用航空法科处之论据。综上各节，原告之主张均无可居。被告机关因原告搭载无入境签证之新加坡旅客 Low ChongBeng 入境，乃裁处一万元罚锾，依法并无违误。一再诉愿决定，递予维持，亦无不合。原告起诉意旨，难谓有理由，应予驳回。
据上论结，本件原告之诉为无理由，爰依行政诉讼法第二十六条后段，判决如主文。
中华民国八十年六月二十七日
附件一二（二)
行政法院判决 八十年度判字第一一三九号
原 告 美商．西北航空股分有限公司台湾分公司
代 表 人 康 纳
诉讼代表人 陈 长 文 律师
复代理人 李 念 祖 律师
诉讼代理人 李 家 庆 律师
被告机关 交通部民用航空局
诉讼代理人 杨 鸿 基 律师
许 真 宜 律师
右原告因违反民用航空运输业管理规则事件，不服行政院中华民国八十年二月六日台八十诉字第五○四八号再诉愿决定，提起行政诉讼，本院判决如左：
主 文
原告之诉驳回。
事 实
缘原告所有之班机自七十八年十一月十一日至七十九年三月二十日分别搭载无入境签证、入境证或持逾期护照、签证之旅客黄锺淑君等一一○人入境我国，在桃园中正国际机场为内政部警政署航空警察局执勤人员查获，被告机关以原告搭载上述旅客入境，违反民用航空运输业管理规则第二十九条第一项规定，乃各处原告每违规搭载旅客一人罚锾一万元，分别发给民航警刑字第一八二六○号等七十二件处分书。原告不服，提起诉愿，经诉愿决定机关驳回，提起再诉愿，再诉愿决定机关除部分因被告机关撤销而该处分已不存在，决定予以不受理外，馀如附表部分决定驳回，原告就如附表一部分提起行政诉讼。兹摘叙原、被两造诉辩意旨于次：
原告起诉意旨及补充理由略谓：一、政府机关欲课人民以义务，须有法律之明文规定为依据，不得任意类推或比附援引：被告机关谓逾期之签证或入境证为“失其效力”之证件，与民用航空运输业管理规则第二十九条所定“无中华民国入境签证或入境证”均属无“有效”之入境签证或入境证，原告搭载持逾期签证或入境证之行为课处罚锾并无不法云云；惟查：中央法规标准法第五条第一项第二款规定“关于人民之权利义务者，应以法律定之。”而行政法院三十五年判字第一九号行政判例亦明示：“国家之行政行为，非依据法律，不得使人民负担义务或损害其权”，利故，欲对人民课以财产上之处罚者，自须有法律之规定始得为之。观被告机关之上开解释，无非以前述“无中华民国入境签证或入境证者”之规定，类推适用于持逾期入境签证或入境证者，而处罚搭载该等旅客入境之原告。惟按法规之类推适用，首须就法律所未设之规定，确认其究为有意的不规定，抑系立法者之疏忽、未预见或情况变更所致，在不能确定法律之未设规定，系出诸立法者之疏忽、未预见或情况变更以前，不能将法律之规定遽而类推适用于未规定之情事，且如系关系于人民之生命、财产，即课人民以义务之法规，断不能类推适用于他事实，乃为学者所肯认者。因此，对于搭载持逾期入境签证或入境证或逾期护照之旅客入境之行为，现行法令并无任何课处罚锾之明文规定，则被告类推适用民用航空运输业管理规则第二十九条之规定，就其为罚锾之处分，显有违依法行政之原则。况法规之类推适用，须法律无规定之事项与被援引之法律间，有一共通要素始可，如该法律未规定事项之重要因素与法律之规定无共通之法律重要要素者，即不得据为类推适用。查无人境签证或入境证，乃自始未申请入境签证或入境证者，或曾申请而因某种因素未获核发该等证件，因而无该等证件者，是其重点在于未予审核机关审核其入境资格之机会，或经审核机关审核而认其不适于入境者，与持逾期入境签证或入境证，已经审核机关认定其适于入境只其入境签证或入境证逾期者不同。矧按中华民国通关作业，凡持逾期入境证者，于航空公司签具具结书后，即可补办加签完成入境手续；而无入境证者，则无加签之手续，亦不得入境，由此可知，无入境证及持逾期入境证者两者之差异极大，要不得为类推适用之客体。基于此，该等旅客于是否经客核得入境之相关于“飞航安全”之资格上已有重大之不同，自不能类推适用对搭载无入境签证或入境证所为之处罚规定，予以处罚。二、出入境之管理应属内政部或外交部职权范围，交通部于无法律授权之情形下，不得越权制定命令规范之：按委任立法，乃立法机关委任行政机关，于授权范围内，可代替立法机关制定与法律效力相同规章之制度。基于其为立法权授与之性质，为使行政机关之权限不致太大，行政机关依委任立法授权制定之命令规章即不得逾越立法机关之授权范围，此观行政诉讼法第一条第二项规定：“逾越权限或滥用权力之行政处分，以违法论”自明。因此，委任立法之授权应有其明确之范围，不可毫无限制，任令行政机关自行制定命令规范之，甚或制定原即不属该行政机关职权之命令，规范原即不属该行政机关职权之事项，否则当然以违法论。查关于出入境管理之事项，本系内政部或外交部之权责，此亦为被告机关所自认，因此于未经法律授权之情形下，交通部即仅得就其职权范围内制定规则管理民用航空运输业，不得就出入境之管理事项越俎代庖自行制定命令加以规范，否则即属违法。查民用航空法第九十二条仅规定“民用航空运输业管理规则”由交通部定之，并未授权交通部得就“国家出入境管理规则”之有关事项制定命令规范之，或对违反该规则者得制定处罚之依据，则交通部依民用航空法该法条之授权，仅得于其固有之职权范围内，制定规则规范民用航空运输业者，要不得逾越其固有权限，而就“国家出入境管理事项”予以规范，否则即属违法。今观民用航空运输业管理规则中第二十九条关于民航运输业者不得搭载无来华入境证或入境签证来华之规定，究其性质，既属有关出入境管理所为之规范，则交通部于未经法律授权之情形下越权制定该规则，其规定自属无效。被告机关依据该无效之命令规章课人民以义务，其所为之处分自属违法，应予撤销。三、民用航空法第八十七条乃系就航空器国籍标志及营运所为之规定，不及于搭载无中华民国签证或入境证之旅客来华之情形：按解释法律，首应全盘了解其上下文，不可断章取义；其次应顾及其情事上之共属性，再其次则顾及其情事上之一致性，此乃法学者就法律解释方法之见解。查民用航空法第八十七条第一至第六款之规定，虽涵盖国籍之标明、经营民用航空运输业之许可、证书之撤销、噪音之管制，以及运费、表报之送查等等，惟其均有一共通性，亦即其等均系就民用航空运输业之“营运”所为之规定，并非如被告机关所言其等之“规范目的及内容各有不同”者。因此，该条第七款所谓之“依民用航空法所发布之命令”，即应限于与前六款性质相若，即对航空业者之营运有关者，而不及于载运无来华签证或入境证之旅客来华之有关“国家安全”之情形。再者，依该法条修正前所列之处罚情形，亦只限于航空器国籍标志及登记号码不明，或不依规定地位标明者，以及未经许可，而经营航空运输业务者之情况，足见该条之原意乃为规范航空器之营运情形，并不涉及载运无来华签证或入境证之旅客来华之情形。另从民用航空法第十章罚则各条之规定，亦可知其所规范者各有其内容及范围，第八十七条亦当如此解檡。又纵认第八十七条第七款所定，系用以规范所有违反民用航空法或依民用航空法所发布之命令者，其亦应以单独之法条规范之，而不应跻身于有其特殊范围之第八十七条中。依上所述，民用航空法第八十七条之规定，不及于搭载无中华民国签证或入境证之旅客来华之情形已至为显然。而被告机关引用该法条就原告搭载无入境证或入境签证或持逾期入境证及入境签证之旅客来华之行为课处罚锾，即属违法。四、如民用航空法第八十七条第七款之规定包含无来华入境签证或入境证之情形，则该法于七十三年修正后，即应适用该法处罚搭载无来华入境签证或入境证之旅客来华者，被告机关却未依该条课罚，退万步言，如民用航空法第八十七条第七款可涵盖搭载无来华入境签证或入境证旅客来华之情形，则该法于七十三年修正时，就搭载苶来华入境证或入境签证之航空业者即应适用该法处罚一万元以上五万元以下之罚锾。然于七十三年该法修正后，至七十七年九月十五日增列民用航空运输业管理规则第二十九条之，前被告机关就搭载无来华入境证或入境签证之民航业者，均仍依戡乱时期台湾地区港口机场旅客入境出境查验办法之规定处罚，可知民用航空法第八十七条第七款并未函盖搭载无来华入境证或入境签证者，否则行政机关不依该法处罚民航业者而依罚锾较低之戡乱时期台湾地区港口机场旅客入境出境查验办法处罚，岂非有图利他人或渎职之虞。由此更足证明民用航空法第八十七条并不涵盖搭载无来华入境签证或入境证旅客之情形，而被告机关依该条处罚原告即属违法。五、查客输搭载无来华签证或入境证之旅客入境者，并无对之为处罚之规定，足证入出境之管理并非交通部之权责；依交通部七十八年四月二十七日交航（78）字第○○九九七一号函说明三所示，对客轮所搭载之无来华入境签证之旅客，除依照“外国人入出国境及居留停留规则”之规定，准由轮船公司或船务代理商向港口警察机关申请核发临时停留许可证者外，一律均不得下船登岸，依其说明可知，交通部就客轮搭载无来华签证之旅客入境之情形，并无处罚之规定，可知，就入、出境之管理原非交通部之权责。另依该函说明四表示，修正“民用航空运输业管理规则”，将“民用航空运输业不得搭载无中华民国入境签证或入境证之旅客来中华民国”列入该规则第二十九条条文中，曾历经中央各有关机关多次开会研议，咸认系目前唯一可行途径。由此益可知，修正民用航空运输业管理规则，增订第二十九条对搭载无来华入境签证或入境证之民航业者处以罚锾之规定，无非因戡乱时期台湾地区港口机场旅客入境出境查验办法废止后，就民航业者擭载无入境证或入境签证之旅客来华之行为即无处罚之依据，始将之增列于民用航空运输业管理规则中。又若为国家安全之目的，课民用航空运输业审核其搭载旅客之入境签证之责任，固无可厚非，惟如欲对其违反该审核责任之行为课以处罚，亦应循合法之立法程序立法，不得任意以命令之方式即课人民以义务，况为该命令者，系就国家入出境管理无权责之交通部，其合法性即令人怀疑。六、查民用航空运输业管理规则第二十九条之规定，系就民用航空运输业得搭载之对象，即缔约自由所为之限制；而同法第四十六条之规定，更对民用航空运输业之财产权所为之限制，非宪法第二十三条规定所列目的“所必要”者，自不得以法律限制之。七、原告认本案有开言词辩论之必要，谨依法声请大院开言词辩论庭。并请判决撤销一再诉愿决定及原处分等语。
被告机关答辩及补充答辩意旨略调：一、原告认为就持逾期签证、入境证加以处罚之行为，有违依法行政之原则，惟查，民用航空运输业管理规则第二十九条伣定：“民用航空运输业不得搭载无中华民国入境签证或入境证之旅客来中华民国”：（一）就文义上而言：“无中华民国入境签证或入境证”系指无“有效”之入境签证或入境证，盖逾期之签证或入境证即失其效力，持有一份失效之签证或入境证即如同无签证或入境证；试问持有一份失效之入境证或签证者能合法进入我国吗？（二）就立法目的而言：本条文真正之立法目的系对运输业者课多事前审查其所搭载旅客有无有效签证之义务，而非仅单纯就“搭载”之事实行为予以事后之处罚而已，运输业于审查时之注意义务的标准为“得进入中华民国者，方得搭载”，因此其所欲防止之非法入境者不限于无入境证或签证者，当然还包括持有已逾期从而失效之入境证或签证者。是被告机关对持逾期入境证或签证者依民用航空运输业管理规则第二十九条对原告加以处罚，并未逾越该法之规范范围，于依法行政原则并无违背。二、原告以国家出入境管理之有关事项应属于内政部或外交部之权责，因认交通部制定民用航空运输业管理规则第二十九条系逾其母法（民用航空法）第九十二条之授权范围，为逾越权限，惟查：（一）“国家出入境管理”之事项固属内政部或外交部职司之范围，惟其权限主要系在“对个别规范相对人，决定是否允许其入境、出境”，亦即对于其认为可准予入境之个人，发给签证或入境证，并依据个人不同之情况设定时效之限制，以便达到有效管理入境、出境人员之目的。今交通部依民用航空法之授权所制定之民用航空运输业管理规则，并未逾越权限去干涉有关“谁得入境、谁不得入境”之签证或入境证“发给”问题，仅系对属于交通部本身管辖权限范围内之民航运输业者课予其协助内政部及外交部之协力义务，亦即“内政部、外交部不准其入境者，运输业不得搭载”。此种对民航运输业之要求与管理，显系交通部之权限，当无疑问。（二）现代国与国间之交通往来，多以搭乘飞机之方式为之，因此民用航空运输业者可谓系立于管制入出境第一线之尖兵，占有管制之先机。倘若纵容民航运输业将未持有效入境证、签证之旅客搭载来华，不但会在我国领土上增加内政部、外交部在处理上之极大之麻烦，且亦将因旅客无法顺利入境，须原机遣返而使运输业增加额外之困扰及花费。因此，本于行政便利之原则，身为民航运输业之主管机关的交通部理应有权订定此类“禁止搭载”之条款。（三）查民用航空法第三十五条规定“航空器飞航时，应具备载客时乘客名单”该条文系列于第五章“飞航空全”内，其因在于，航空器上若搭载“奇异份子”则可能对飞航空全造成威胁，乘客名单多少可以提供资讯以供初步之过滤，将飞航之危险性降低，此种基于飞航安全之理由而要求运输业提供乘客名单的作法乃系交通部之权责，应属无误。今一无中华民国签证、入境证之旅客，明知无法进入中华民国却仍搭机前来，其居心实为叵测，对飞航可能造成危险，限制运输业搭载此种居心叵测之旅客飞航来华，关于飞航安全，岂可谓非交通部之权责范围？三、原告主张民用航空法第八十七条第七款“依民用航空法所发布之命令”应限于与前六款性质相若之情形，而不及于载运无来华签证或入境证之旅客来华之情形；原告此种说法并非妥适：（一）原告此种说法，乃是试图运用法条内部之体系解释，将系争情形排除在民用航空法第八十七条第七款处罚的范围之外。惟纵观民用航空法第八十七条之规定内容，其第一款规范“国籍之标明”，第二款规范“须得许可”，第三款规范“证书缴销”，第四款规范“噪音”，第五款规范“运输价格、财务报表、公司增减资本”等，第六款规范“妨碍检查营运状况”；此六款之规范目的及内容各有不同，并无法抽离出相同之特征而据以归纳出共同之性质。因此，这个条文的第一至第六款各款并不构成特定的价值体系；而反观体系解释之主要功能乃在以法律条文在法律体系上之关连探求其规范意义，则在此条文内部既因无特定之意旨关联而不生体系问暊，自无以体系解释而将该条第七款限定为须“与前六款性质相若”之理由。（二）民用航空法第八十七条各款并无共同之关联性已如刖述，其仅系针对“特定身份之人”，将其所可能触犯之各种航运规定集合起来以一条文规定罚锾之科处及其额度，乃是为了立法之简化，而非因该等款项之内容具有类似性。此种针对“特定身份之人”处罚事项之集中规定散见于民用航空法各处，例如第八十六条处罚“航空人员”，第八十七条处罚“航空器所有人、使用人、民用航空运输业‥‥‥航空站地勤业负责人”，第八十九条处罚“民营飞行场经营人”，由此亦可佐证立法者之规范方式乃是将具特定身份者触犯法令规定之处罚集中于一条文之内，并非基于该条文各款次间性质相若，而是由于规范相对人之同一。是故，立法者于第七款规定处罚“其他违反本法或依本法所发布命令者”，授权行政机关为委任命令，课与人民义务，并不要求委任命令中之规定必须与前几款性质相若。四、原告另主张解严后适用普通法（民航运输业管理规则、民用航空法）之结果反较解严前依特别法（戡乱时期台湾地区港口机场旅客入境出境查验办法）之处罚为重，而认原处分机关之处分不当，惟查：（一）二法规最初订定时特别法就罚金之一般规定即较普通法规定之处罚为重：(1）民用航空法于民国四十二年订定第八十七条之处罚仅有二款、罚金为一千元以上，五千元以下。(2）动戡出入境办法于民国四十六年订定，对系争情况最多处罚新台币一万八千元，明显地比民用航空法一般之罚金规定为高。（二）今之所以造成适用普通法反较特别法为重，乃系特别法未为修正之结果：随着时代演变，经济发达与通货膨胀，民用航空法于七十三年修订时除因应时代变化增列处罚款目外，并将罚金一律调高（调整比率约修正前之十倍），然而动戡出入境办法却未因应时代之变化，而作相应之修正，以致其处罚反较民用航空法所定者为轻，此仅可责难动戡出入境办法有失妥适，不能反过来指摘民用航空法与时俱进的修正如何不当。（三）退一万步言，纵认法令规定轻重失衡，亦系立法层次之问题，应循修法之途径加以修正，原处分机关依法课原告以罚金，其处分并无不当之处。五、至于附表二黄锺淑等四十三人免予处罚，系因情节轻微，符合交通部规定免予处罚之事由，特予撤销，交通部规定免予处罚之事由是：（一）中国籍部分：1.持本国护照无回台加签，年龄在十五岁以下者不罚。2.与父母使用同一本护照出国，于国外分割为单独护照，返国时护照无回台加签者不罚。3.入境证或权字加签逾期未满一个月者不罚。4.违规旅客遣送出境者不罚。5.由国内出境而必须返国（如在台有户籍或持观光、商务、船员身份证件）而证照逾期者不罚。6.持港专证来台而未加签，年龄在十五岁以下者不罚。7.有不能归咎于航空公司之理由者（如在航机上或机场内遗失证照)不罚。（二）外国人部分：1.与父母共同使用一本护照，签证漏列名字者不罚。2.持用外国护照之儿童与持本国护照父母同行无来华签证者不罚。3.无签证旅客来台补办签证入境者不罚。六、综上所述，民用航空运输业管理规则第二十九条、第四十六条并未超越其母法之授权范围，自属有效，被告机关据以为处分，并无违误，请判决驳回原告之诉等语。
理 由
按“民用航空运输业不得搭载无中华民国入境签证或入境证之旅客来中华民国。”“民用航空运输业违反本规则者，依民用航空法第八十七条规定处罚。”为交通部依民用航空法第九十二条第一项规定授权订定之民用航空运输业管理规则第二十九条第一项、第四十六条所明定。又违反民用航空法或依该法所发布命令者，处航空器所有人、使用人、或民用航空运输业、普通航空业、航空货运承揽业、航空站地勤业负责人一万元以上，五万元以下罚锾，民用航空法第八十七条第七款亦规定甚明。本件原告查系从事民用航空运输业务，其飞航至我国之班机，自民国七十八年十一月十一日至民国七十九年三月二十日分别搭载无入境签证、无入境证或持逾期签证之旅客如附表所示共六十七人入境我国桃园中正国际机场之事实，有各该违规资料附于原处分卷可稽，复为原告所不争，自属实情。查附表所载持逾期签证入境之旅客其签证既已逾期，自因该有效之来华签证期限已过而失其原签证之效力，与首揭规定之无中华民国入境签证者同，与附表所示其馀无入境签证或无入境证之旅客，原告依规定自均不得搭载来华，原告竟先后搭载入境，均经内政部警政署航空警察局执勤警员查获，被告机关乃依首揭规定及说明，按违规搭载旅客行为，分别予以罚锾之处分，于法洵无不合。诉愿及再诉愿决定，递予维持，均无违误。原告虽主张其载运持逾期签证或逾期护照旅客来华部分，与无入境签证或入境证之情形有别，不在民用航空运输业管理规则第二十九条、第四十六条规定之列，被告机关竟依上开规定处罚，于法无据云云，惟此部分，与无入境签证者同，已如前述，原告显有误会。原告复主张上开民用航空运输业管理规则之规定，逾其母法即民用航空法之授权范围，应属无效乙节，经查上开管理规则，乃交通部依据民用航空法第九十二条第一项之授权规定制定发布，该管理规则第二十九条第一项、第四十六条之所以规定民用航空运输业不得搭载无入境签证（含逾期签证）或入境证之旅客来华，目的在基于维护我国国家安全及维持社会秩序，乃课以民用航空运输业者应遵守事前审查所载旅客有无有效入境签证或有无入境证之义务，并对违规业者加以处罚，否则上开义务规范即形同具文，仍属交通部对民航运输业者管理权限范围，此与内政部入出境管理局或外交部职司所订管制个人出入境之法令规章有别，首揭管理规则之规定，并未逾越民用航空法第九十二条第一项之授权范围，原告指为无效，且谓属内政部或外交部之权责云云，殊属误解。又上开管理规则，既系依据民用航空法第九十二条第一项规定，授权由交通部定之，交通部据以订定发布施行，自属民用航空法第八十七条第七款所规定之“依本法所发布命令”，要无疑义。原告主张该条款应限于与同条前六款之性质相若，而不及于载运无来华签证或入境证之旅客，且首揭规定系民国七十七年九月十五日修正时增列，在此之前，类此情形，系依戡乱时期台湾地区港口机场旅客入境出境查验办法加以处罚，其处罚最多罚新台币一万八千元，解严后，返适用较重之民用航空法第八十七条第七款规定处罚，足见原处分之违法不当云云，经查民用航空法第八十七条第一款至第六款之处罚规定，各款规范各不相同，尚难谓为相同之性质，且首揭规定，纵系民国七十七年修正上开民用航空运输业管理规则时所增列，仍未逾越民用航空法第九十二条第一项之授权范围，复依上开法律授权程序修订发布，仍属依民用航空法所发布之命令，难谓无效。至指摘解严后依民用航空法第八十七条规定处罚，反较解严前适用戡乱时期台湾地区港口机场旅客入境出境查验办法处罚为重，核属法令应否修改之问题，非本院所能论究。查民用航空法第八十七条第一款至第六款所规范者，各不相同，而民用航空运输业管理规则第二十九条第一项、第四十六条之规定，指在维护国家安全及社会秩序，均如前述，自符合宪法第二十三条之规定，原告谓民用航空运输业管理规则第二十九条第一项规定，非属宪法第二十三条规定目的所必要，不得以法律限制之云云，不无误解，又本件违规搭载旅客处罚部分，核与被告机关所陈免罚情形不符，被告机关不予撤销，无违平等原则，综上，原告所诉各节，难谓有理，应予驳回。
据上论结，本件原告之诉为无理由，爰依行政诉讼法第二十六条后段，判决如主文。
（本声请书附件一～十一及附件十二所附其馀十七件判决均略）

中华民国宪法 第 23 条 ( 36.12.25 )
民用航空法 第 87、92 条 ( 73.11.19 )