司法院释字第363号解释 中华文库

释字第 363 号

民国 83年8月29日

北市就投资兴建零售市场者之限制规定违宪？

司法院公报 第 36 卷 11 期 10-15 页总统府公报 第 5938 号 3-9 页

　　地方行政机关为执行法律，得依其职权发布命令为必要之补充规定，惟不得与法律抵触。台北市政府于中华民国七十年七月二十三日发布之台北市奖励投资兴建零售市场须知，对于申请投资兴建市场者，订有须“持有市场用地内全部私有土地使用权之私人或团体”之条件，系增加都市计划法第五十三条所无之限制，有违宪法保障人民权利之意旨，应不予适用。至在奖励投资条例施行期间申请兴建公共设施，应符合该条例第三条之规定，乃属当然。

　　地方行政机关为执行法律，得依其职权发布命令为必要之补充规定，惟不得与法律抵触。国家为使有投资意愿之私人或团体得使用公有土地或藉政府公权力之介入，取得属于公共设施保留地之他人土地使用权，加速公共设施之兴建，改善都市发展之状况，于都市计划法第五十三条特为规定：“获准投资办理都市计划事业之私人或团体，其所需用之公共设施用地，属于公有者，得申请该公地之管理机关租用；属于私有而无法协议收购者，应备妥价款，申请该管直辖市、县（市)（局）政府代为收买之”，并未以申请投资者应持有公共设施用地全部私有土地使用权为提出申请之条件。奖励投资条例（已于七十九年十二月三十一日废止），对于申请投资兴建公共设施者，于该条例第五十八条之一第一项规定：“依本条例投资兴辟尚未开发之公共设施用地，土地所有权人得优先投资。但经该管地方政府书面通知其投资，满二个月不为答复或自愿放弃者，其他公共设施兴辟业得迳行洽购；洽购不成时，得申请该管地方政府调处；调处不成时，得申请该管地方政府按当年期公告现值，并参照毗邻土地当年期非公共设施保留地地段之公告现值，提交该管地价评议委员会评定后，由申请之公共设施兴辟业备妥价款及投资计划，申请该管地方政府代为照价收买，其收买程序准用平均地权条例之规定”，亦系本于同一意旨。台北市政府于七十年七月二十三日发布之台北市奖励投资兴建零售市场须知第二项灱款坽目以“持有市场用地内全部私有土地使用权之私人或团体”为申请投资之条件，增加法律所无之限制，与法律要求各级政府应尽力协助私人投资兴建公共设施，改善都市发展之目的不符，有违宪法保障人民权利之意旨，应不予适用。至依奖励投资条例第三条规定所奖励之公共设施兴辟业，以从事生产事业之股份有限公司为限，在该条例施行期间申请兴建市场，应受该项规定限制，乃属当然。

抄汪０娟声请书
受文者：司法院
主 旨：依司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款及第八条之规定，声请解释宪法。
一、声请解释宪法之目的
请解释台北市奖励投资兴建零售市场须知，限制申请投资兴建市场者，须持有市场用地内全部私有土地使用权，系抵触都市计划法第五十三条，为有宪法第一百七十二条规定，命令与宪法或法律抵触者无效之情形；从而台北市政府依据该项须知之规定，驳回声请人申请投资兴建市场之处分，即乃不法侵害声请人宪法所保障之财产权，俾据以对维持该项处分之行政法院判决，提起再审之诉。
二、事 实
（一）宪法上所保障之权利，遭受不法侵害之事实：
缘声请人于台北市都市计划定为北投区振兴市场预定用地之内，拥有土地一、二三八坪，占全部用地内私有土地百分之八十以上，于七十六年三月十四日，按照台北市政府依奖励投资条例第五十八条之一前段“依本条例投资兴辟尚未开发之公共设施，土地所有权人得优先投资”之规定所发通知，于规定之二个月期限内，依照台北市奖励投资兴建公共设施办法（附件一），提出投资兴建市场之申请，并经该市政府所属之市场管理处，于七十六年十一月十一日，以（76）北市市三字第一二二四五号函，认定享有优先投资之权利。讵料有中融开发股份有限公司者，在台北市政府通知土地所有权人得申请投资之期限过后，迟至七十六年六月十九日，始取得市场预定用地内土地三九．三二坪，仅占全部用地百分之三，于七月四日始提出投资之申请，竟向台北市政府建设局运用各种压力与手段，致该局于七十七年六月三十日用台北市政府名义，以 77 府建字第二五三三六六号函，称：台北市奖励投资兴建零售市场须知，申请资格第一项规定“持有市场用地内全部私有土地使用权之私人或团体”，以声请人未取得市场用地内全部私有土地之使用权，故申请投资兴建振兴市场案，依规定应予驳回。
按宪法第十五条规定，人民之财产权应予保障。民法第七百六十五条规定，所有人于法令之限制范围内，得自由使用、收益、处分其所有物，并排除他人之干涉。声请人于台北市都市计划定为北投振兴市场预定用地内所有之土地，于七十六年三月提出投资兴建市场之申请时，依奖励投资条例第五十八条之一前段，享有优先投资之权利，此种权利属于宪法第十五条所保障之财产权，因被台北市政府之违法处分所剥夺，即乃宪法所保障之权利遭受不法侵害。虽奖励投资条例现已失败，但声请人原应获准优先使用所有土地兴建市场之权利并不受影响，因私人兴建市场，仍为都市计划法、台北市奖励投资兴建公共设施办法所奖励之事业。
（二）所经过之诉讼程序
案经声请人以台北市政府驳回申请投资兴建振兴市场之处分，所引用之台北市奖励投资兴建零售市场须知（附件二），规定申请人须持有市场用地内全部私有土地使用权之依据，为抵触都市计划法第五十三条，依命令抵触法律者无效之法则，原处分以该项无效之行政命令作为依据，当然违法，向经济部诉愿，经该部决定驳回，复向行政院提起再诉愿。行政院采纳声请人之主张，认为再诉愿为有理由，以台七十八诉字第二五三一一号决定书，将原处分关于申请投资兴建北投振兴市场部分撤销，命由原处分机关另为适法之处分。因中融开发股份有限公司以利害关系人身分不服行政院再诉愿决定，提起行政诉讼，经行政法院以七十九年度判字第五十六号判决，将再诉愿决定撤销，指明由行政院另为妥适之决定。及行政院第二次所为之再诉愿决定，仍以台八十诉字第一九九九一号决定书，将原决定及原处分关于申请投资兴建北投振兴市场部分撤销，命由原处分机关另为适法之处分，中融开发股份有限公司再度对之提起行政诉讼，经行政法院以八十一年度判字第八三四号判决，仍将再诉愿决定撤销，指明由行政院依法另为决定。
行政院格于行政诉讼法第四条，故第三次所为之再诉愿决定，祇得以台八十一诉字第三二八二五号决定书，将再诉愿驳回（附件三）。声请人向行政法院提起行政诉讼，经该院以八十二年度判字第六二号判决予以驳回（附件四)。
三、理 由
（一）对于行政法院判决，所适用之命令，发生抵触宪法疑义之内容。
行政法院八十二年度判字第六二号判决，以台北市奖励投资兴建零售市场须知，系依据台北市奖励投资兴建公共设施办法所订定，而该项兴建公共设施办法，又系依据都市计划法之授权而订定，故三者具有子母法之关系，固为事实，惟补充母法规定之不足，系子法功能之一，关于土地所有权人依奖励投资条例第五十八条之一申请优先投资时，是否须先取得公共设施用地内全部私有土地之使用权，都市计划法及台北市奖励投资兴建公共设施办法均未规定，则台北市奖励投资兴建零售市场须知，为投资兴建市场之私人或团体申请投资时，须持有市场用地全部私有土地使用权之规定，正系该法及该办法之补充，不能谓与母法相抵触。是原告谓该须知此项规定因抵触母法而无效，显有误会。从而被告以原告未取得振兴市场内全部私有土地之使用权，否准其投资兴建之申请，自无违误（见原判决第四页正面第十六行至反面第八行）。
（二）声请人对前项疑义所持之见解
按命令所规定之事项，无论与法律条文所规定者相反，或与法律条文所规定之内涵不同，或与法律之意旨显属不符，皆属命令抵触法律；以命令补充法律之不足，原则上固无不可，惟仍以不违反上开原则者为限。查都市计划法，为台北市奖励投资兴建公共设施办法之母法，而台北市奖励投资兴建零售市场须知，又为台北市奖励投资兴建公共设施办法之子法，此乃行政法院八十二年度判字第六二号判决所认同。都市计划法第五十三条规定：获准投资办理都市计划事业之私人或团体，其所需之公共设施用地，属于公有者，得申请该公地之管理机关租用，属于私有而无法协议收购者，应备妥价款，申请该管直辖市、县（市)（局）政府代为收买之。可知私人投资办理都市计划内之公共事业，并不以持有所需之公共设施用地内全部私有土地使用权为核准要件，否则法条即毋须规定在获准投资之后，所属之公共设施用地，属于私有而无法协议收购者，可申请政府代为收买。从而属于都市计划法子法之台北市奖励投资兴建零售市场须知，其中规定申请投资兴建市场者，须持有市场用地内全部私有土地使用权，为抵触都市计划法第五十三条之规定，至为显明。是以行政法院判决，认为“台北市奖励投资兴建零售市场须知，为投资兴建市场之私人或团体申请投资时，须持有市场用地全部私有土地使用权之规定，正系该法及该办法之补充，不能谓与母法相抵触”，显属于法未合，有违反宪法第一百七十二条“命令兴宪法或法律抵触者无效”之情形。
（三）解决疑义必须解释宪法之理由
查声请人在本案行政争讼程序中，主张台北市奖励投资兴建零售市场须知，其中规定申请人资格之一，为持有市场用地内全部私有土地使用权之私人或团体，为抵触母法都市计划法第五十三条，有宪法第一百七十二条“命令与宪法或法律抵触者无效”之情形，虽为行政院先后二次所为之再诉愿决定所采纳，但因行政法院曾先后两次判决，将行政院之再诉愿决定撤销，行政院格于行政诉讼法第四条之拘束，故第三次所为之再诉愿决定，祗得将再诉愿驳回。声请人惟有依司法院大法官审理案件第五条第一项第二款、第八条，声请钧院解释，俾据以对行政法院八十二年度诉字第二八二号驳回声请人之诉之确定判决，提起再审之诉，使宪法上所保障之财产权遭受不法侵害之情事能获得救济。
四、所属关系文件名称及件数
（一）台北市奖励投资兴建公共设施办法一份。
（二）台北市奖励投资兴建零售市场须知一份。
（三）行政院台八十一诉字第三二八二五号决定书影本一份。
（四）行政院院八十二年度判字第六二号判决影本一份。
声请人：汪０娟
中 华 民 国 八十二 年 二 月 十 二 日
附件（四)
行政法院判决 八十二年度判字第六二号
原告 汪０娟
被告 台北市政府
右当事人间因奖励投资条例事件，原告不服行政院中华民国八十一年十月一日台八十一诉字第三二八二五号再诉愿决定，提起行政诉讼，本院判决如左：
主 文
原告之诉驳回。
事 实
缘被告依据当时奖励投资条例，台北市奖励投资兴建公共设施办法，于七十六年一月十六日公告台北市七十六年度奖励投资兴建市场有关事项，并通知市场用地内土地所有权人，若有意投资兴建，应于受通知时起两个月内向被告市场管理处申请，七十六年三月十四日原告以其已取得北投振兴市场用地内百分之八十之土地，乃提出优先投资之申请，嗣该管理处以原告申请证件不齐及未取得台北市北投区振兴段壹小段三二七、三二八、三二九、三三○及三三三地号土地之产权或使用同意书，发文通知原告于一个月内补正，七十六年四月十八日原告补齐有关证件，并检附协调土地收购记录，请求该管理处代为协调取得上开地段中之三三○、三三三地号土地，经一再协调不成。此期间关系人中融开发股份有限公司（以下简称中融公司），取得三三○地号土地，约占振兴市场用地百分之三，乃以地主及兴辟业身分于七十六年七月四日向该管理处申请，七十六年八月四日该管理处召开协调会议决议，报请释示当时奖励投资条例第五十八条之一适用疑义，经行政院七十七年六月六日台七十七内字第一四七四九号函覆被告略以：“一、土地所有权人投资兴建公共设施，于洽购土地不成时，得申请该管地方政府调处。二、有关申请投资兴辟尚未关发之公共设施用地，奖励投资条例第五十八条之一业已明定，仍请各有关单位依规定切实办理。三、土地所有权人依奖励投资条例第五十八条之一申请地方政府代为照价收买土地，应符合同条例第三条第一项之规定，否则，应依都市计划法第五十三条规定办理。‥‥‥”被告遂以七十七年六月三十日（77）府建市字第二五三三六六号函覆原告，略以：原告以土地所有权人名义申请投资兴建，并请求依当时奖励投资条例第五十八条之一规定代为照价收买，因未具同条例第三条第一项资格，所请依法不合，及都市计划法第五十三条之适用，应以获准投资为先决条件，原告既无法持有市场用地内全部私有土地使用权，申请投资兴建市场案，依规定应予驳回。原告不服，循序提起诉愿、再诉愿，递遭决定驳回，遂提起行政诉讼。兹摘叙两造诉辩意旨如次：
原告起诉意旨及补充理由略谓：一、按台北市奖励投资兴建零售市场须知一，一般事项（一）揭示：台北市政府受理私人或团体申请投资兴建零售市场，除台北市奖励投资兴建公共设施办法，台北市零售市场管理规则及其他有关法令规定者外，悉依本须知办理。故台北市奖励投资兴建零售市场须知，乃台北市奖励投资兴建公共设施办法之附属规章，其位阶在该项办法之下，而该办法第一条复揭示：本办法依都市计划法第三十条之规定订定之。是以都市计划法、台北市奖励投资兴建公共设施办法、台北市奖励投资兴建零售市场须知，有母子法之关系，位阶分明。都市计划法第五十三条规定：获准投资办理都市计划事业之私人或团体，其所需之公共设施用地，属于公有者，得申请咳公地之管理机关租用；属于私有而无法协议收购者，应备妥价款，申请该管直辖市、县（市）（局）政府代为收买之。可知私人投资办理都市计划内之公共事业，并不以持有所需之公共设施用地内之全部私有土地使用权为核准之要件，否则上开法条即毋须规定在获准投资之后，所需之公共设施用地，属于私有土地而无法协议收购者，可申请政府代为收买。从而属于都市计划法子法之台北市奖励投资兴建零售市场须知，其中规定申请投资兴建市场者，须持有市场用地内全部私有土地使用权，为抵触都市计划法第五十三条之明文规定。二、宪法第一百七十二条规定：命令与宪法或法律抵触者无效。台北市奖励投资兴建零售市场须知内，规定申请投资兴建市场者，须持有市场用地内全部私有土地使用权，既抵触都市计划法第五十三条，即应属无效，是以被告台北市政府，以该项无效之规定，作为驳回原告申请投资兴建北投振兴市场依据之原处分，即应予撤销。三、按在法治主义依法行政之原则下，行政机关如以法律之规定，执行上有窒碍之处，祇可修改法律，不得制订与法律抵触之命令以为因应。钧院七十九年度判字第五六六号判决，以行政上栽决之必要，而回护抵触都市计划法之台北市奖励投资兴建零售市场须知之效力，有违宪法第一百七十二条关于命令与宪法或法律抵触者无效之规定。四、复按奖励投资条例施行细则第一百三十九条之一规定依本条例兴辟尚未开发之公共设施用地，其申请核准，签订契约、缴纳保证金、清除地上物、开工、竣工、管理维护等，均依省（市）所订奖励投资兴建公共设施办法有关规定办理。查台北市奖励投资兴建公共设施办法，于第一条揭示：本办法依都市计划法第三十条之规定订定之。而台北市奖励投资兴建零售市场须知，又系该项办法之附属规章，故该项办法与该项须知，均乃都市计划法之子法，并不因申请投资兴建市场者，基于奖励投资条例第五十八条之一前段，规定土地所有权人得优先申请投资之权利，有何不同。故钧院八十一年度判字第八三四号判决，认为命令与法律是否抵触之审查，应指同一适用次序之法律与相关之命令而言，以不应适用都市计划法有关规定，审查优先适用之台北市奖励投资兴建零售市场须知内容是否相符，方法未当一节，显属于法有违。五、行政院曾依原告诉愿理由，先后两次将被告处分及经济部诉愿决定撤销，兹该院第三次决定将原告之再诉愿驳回，实因钧院先后两次将其再诉愿决定撤销，受制于行政诉讼法第四条规定之拘束使然，敬请详察原告前述法理事实，毋囿于以往判决所持之成见，赐准将一再诉愿决定及原处分撤销，以彰法治等语。
被告答辩意旨略谓：一、北投振兴市场系被告第一期公共设施保留地限期取得计划范围内市场用地之一，必须加速办理，原告既无法取得市场用地内全部私有土地之使用权，而在关系人中融公司以兴辟业提出申请后，代为照价收买之协调，自不易达成，何况行政院曾核覆土地所有权人，依奖励投资条例第五十八条之一申请地方政府代为照价收买土地时，应符合同条例第三条第一项之规定，而原告又不符合该规定，是被告驳回原告投资之申请，并无违误。二、贵院七十九年度判字第五六六号及八十一年度判字第八三四号判决，已就台北市奖励投资兴建零售市场须知，并不违背其母法即奖励投资条例第五十八条之一及都市计划法第五十三条规定之理由，详予叙明，原告仍一再主张该须知有关投资兴建市场者，须持有市场用地内全部私有土地之使用权之规定抵触法律，应归无效，显有误会。
三、行政院虽曾两次将不利原告之原处分及诉愿决定撤销，但均经贵院将行政院之该项再诉愿决定撤销，则本次再诉愿决定改将原告之再诉愿驳回，正系遵守行政诉讼法第四条规定之结果，原告仍请求作相反之判决，显无理由，敬请予以驳回等语。
理 由
按“依本条例投资兴辟尚未开发之公共设施用地，土地所有权人得优先投资，‥‥‥洽购不成时，得申请该管政府调处，调处不成时，得申请该管地方政府按当年期公告现值，并参照毗邻土地当年期非公共设施保留地地段之公告现值，‥‥‥申请该管地方政府代为照价收买‥‥‥”、“获准投资办理都市计划事业之私人或团体，其所需用之公共设施用地，属于公有者，得申请该公地之管理机关租用；属于私有而无法协议收购者，应备妥价款，申请该管直辖市、县（市）（局）政府代为收买之。”为行为时有效之奖励投资条例第五十八条之一及都市计划法第五十三条所规定。又“依本条例规定，兴辟尚未开发之公共设施用地，其申请核准‥‥‥均应依省（市）政府所订奖励投资兴办公共设施办法有关规定办理。”奖励投资条例施行细则第一百三十九条之一亦定有明文。本件原告前以其系台北市北投区振兴市场用地大部分土地之所有权人，乃依台北市奖励投资兴建公共设施办法之规定，向被告申请优先投资兴建北投区振兴市场，嗣因该市场用地内有部分土地非其所有，伊亦未能取得该私有土地之使用权，乃请求被告依奖励投资条例第五十八条之一之规定，代为照价收买，案经被告报请行政院核示后，奉该院七十七年六月六月内字第一四七四九号函略以：土地所有权人依奖励投资条例第五十八条之一申请地方政府代为照价收买土地，应符合同条例第三条第一项之规定，否则，应依都市计划法第五十三条规定办理。由于原告系个人，并非以公司法组织成立股份有限公司，不具该条例第三条第一项之资格，又因原告尚未获准投资，无法依都市计划法第五十三条规定代为收买，被告乃将原告代为收买部分私有土地以及准许兴建振兴市场之申请驳回。原告不服，循序提起行政诉讼主张：台北市奖励投资兴建零售市场须知，系台北市奖励投资兴建公共设施办法之附属规章，其法律位阶在该办法之下，而该办法又系依据都市计划法第三十条之授权而来，因此都市计划法、台北市奖励投资兴建公共设施办法、台北市奖励投资兴建零售市场须知等具有母子法之关系，该都市计划法第五十三条既规定：获准投资办理都市计划事业之私人或团体，其所需之公共设施用地，属于公有者，得申请该公地之管理机关租用；属于私有而无法协议收购者，应备妥价款，申请该管直辖市、县（市）（局）政府代为收买。可见投资办理都市计划内之公共事业，并不以持有所需公共设施用地内全部私有土地使用权为必要，台北市奖励投资兴建零售市场须知所为申请投资兴建市场者，须持有市场用地内全部私有土地使用权之规定，抵触都市计划法上开规定，依法应属无效。被告依据无效之法规，驳回原告投资之申请，显有违误云云。经查台北市奖励投资兴建零售市场须知系依据台北市奖励投资兴建公共设施办法所制定，而该兴建公共设施办法又系依据都市计划法之授权而制定，故三者具有子母法之关系，固为事实，惟补充母法规定之不足，系子法功能之一，关于土地所有权人依奖励投资条例第五十八条之一申请优先投资时，是否须先取得公共设施用地内全部私有土地之使用权，都市计划法及台北市奖励投资兴建公共设施办法均并未规定，则台北市奖励投资兴建零售市场须知为投资兴建市场之私人或团体申请投资时，须持有市场用地全部私有土地使用权之规定，正系该法及该办法之补充，不能谓与母法相抵触。是原告谓该须知此项规定因抵触母法而无效，显有误会。从而被告以原告未取得振兴市场内全部私有土地之使用权，否准其投资兴建之申请，自无违误。又都市计划法第五十三条所谓备妥价款申请该管直辖市、县（市）（局）政府代为收购之规定，系以已获准办理都市计划事业者为对象，本件既未获准投资兴建振兴市场，自无依该规定申请被告代为收购该不属原告所有之其他私有土地之可能。因此，被告否准其代为收购之申请，亦无违误。再诉愿决定虽仅以受行政诉讼法第四条规定拘束，驳回再诉愿，未就实体上予以论断，但对于否准原告之申请，结果并无二致，原告起诉论旨，难谓有理由，应予驳回。
据上论结，本件原告之诉为无理由，爰依行政诉讼法第二十六条后段，判决如主文。
中 华 民 国 八十二 年 一 月 十 四 日
（本声请书其馀附件略）

奖励投资条例 第 3、58-1 条 ( 80.01.30 )
都市计划法 第 53 条 ( 77.07.15 )