司法院释字第400号解释 中华文库

　　宪法第十五条关于人民财产权应予保障之规定，旨在确保个人依财产之存续状态行使其自由使用、收益及处分之权能，并免于遭受公权力或第三人之侵害，俾能实现个人自由、发展人格及维护尊严。如因公用或其他公益目的之必要，国家机关虽得依法征收人民之财产，但应给予相当之补偿，方符宪法保障财产权之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役关系者，其所有权人对土地既已无从自由使用收益，形成因公益而特别牺牲其财产上之利益，国家自应依法律之规定办理征收给予补偿，各级政府如因经费困难，不能对上述道路全面征收补偿，有关机关亦应订定期限筹措财源逐年办理或以他法补偿。若在某一道路范围内之私有土地均办理征收，仅因既成道路有公用地役关系而以命令规定继续使用，毋庸同时征收补偿，显与平等原则相违。至于因地理环境或人文状况改变，既成道路丧失其原有功能者，则应随时检讨并予废止。行政院中华民国六十七年七月十四日台六十七内字第六三○一号函及同院六十九年二月二十三日台六十九内字第二○七二号函与前述意旨不符部分，应不再援用。

　　本件确定终局判决系以行政院六十七年七月十四日台六十七内字第六三○一号函及同院六十九年二月二十三日台六十九内字第二○七二号函并未违反土地法第十四条规定为前提论据，上开函件既经声请人具体指陈有抵触宪法之疑义，应依司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款规定，予以受理，合先说明。
　　宪法第十五条关于人民财产权应予保障之规定，旨在确保个人依财产之存续状态行使其自由使用、收益及处分之权能，并免于遭受公权力或第三人之侵害，俾能实现个人自由、发展人格及维护尊严。惟个人行使财产权仍应依法受社会责任及环境生态责任之限制，其因此类责任使财产之利用有所限制，而形成个人利益之特别牺牲，社会公众并因而受益者，应享有相当补偿之权利。至国家因兴办公共事业或因实施国家经济政策，虽得依法律规定征收私有土地（参照土地法第二百零八条及第二百零九条），但应给予相当之补偿，方符首开宪法保障财产权之意旨。
　　公用地役关系乃私有土地而具有公共用物性质之法律关系，与民法上地役权之概念有间，久为我国法制所承认（参照本院释字第二五五号解释、行政法院四十五年判字第八号及六十一年判字第四三五号判例）。既成道路成立公用地役关系，首须为不特定之公众通行所必要，而非仅为通行之便利或省时；其次，于公众通行之初，土地所有权人并无阻止之情事；其三，须经历之年代久远而未曾中断，所谓年代久远虽不必限定其期间，但仍应以时日长久，一般人无复记忆其确实之起始，仅能知其梗概（例如始于日据时期、八七水灾等）为必要。至于依建筑法规及民法等之规定，提供土地作为公众通行之道路，与因时效而形成之既成道路不同，非本件解释所指之公用地役关系，乃属当然。私有土地因符合前开要件而存在公用地役关系时，有关机关自应依据法律办理征收，并斟酌国家财政状况给予相当补偿。各级政府如因经费困难不能对前述道路全面征收补偿，亦应参酌行政院八十四年十月二十八日发布之台八十四内字第三八四九三号函及同年十月十一日内政部台八十四内营字第八四八○四八一号函之意旨，订定确实可行之期限筹措财源逐年办理，或以其他方法弥补其损失，诸如发行分期补偿之债券、采取使用者收费制度、抵税或以公有土地抵偿等以代替金钱给付。若在某一道路范围内之私有土地均办理征收，仅因既成道路有公用地役关系而以命令规定继续使用毋庸同时征收补偿，显与平等原则相违。又因地理环境或人文状况改变，既成道路丧失其原有功能者，则应随时检讨并予废止。行政院六十七年七月十四日台六十七内字第六三○一号函所称：“政府依都市计划主动办理道路拓宽或打通工程施工后道路形态业已改变者，该道路范围内之私有土地，除日据时期之既成道路目前仍作道路使用，且依土地登记簿记载于土地总登记时，已登记为‘道’地目之土地，仍依前项公用地役关系继续使用外，其馀土地应一律办理征收补偿。”及同院六十九年二月二十三日台六十九内字第二○七二号函所称：“查台六十七内字第六三○一号院函说明二第二项核释日据时期既成道路仍依公用地役关系继续使用乙节，乃系顾及地方财政困难，一时无法筹措巨额补偿费，并非永久不予依法征收，依土地法第十四条：‘公共交通道路土地不得为私有……其已成为私有者，得依法征收。’之原旨，作如下之补充规定：‘今后地方政府如财政宽裕或所兴筑道路曾获得上级专案补助经费，或依法征收工程受益费，车辆通行费者，则对该道路内私有既成道路土地应一律依法征收补偿。’”与前述意旨不符部分，应不再援用。

                                                    大法官會議主 席 施啟揚
                                                    大法官          翁岳生
                                                                    劉鐵錚
                                                                    吳  庚
                                                                    王和雄
                                                                    王澤鑑
                                                                    林永謀
                                                                    林國賢
                                                                    施文森
                                                                    城仲模
                                                                    孫森焱
                                                                    陳計男
                                                                    曾華松
                                                                    董翔飛
                                                                    楊慧英
                                                                    戴東雄
                                                                    蘇俊雄

不同意见书：　　　　　　　　　大法官 孙森焱
行政院六十七年七月十四日台六十七内字第六三○一号函第二项系就“政府依都市计划主动办理道路拓宽或打通工程施工后道路形态业已改变者，该道路范围内之私有土地除日据时期之既成道路目前仍作道路使用，且依土地登记簿记载，于土地总登记时，已登记为‘道’地目之土地”，释示仍应依公用地役关系继续使用。其适用之对象系政府依都市计划办理道路拓宽或打通工程时，对于（一）、自日据时期起即为既成道路；（二）、于办理土地总登记时即登记为“道”地目的土地，规定不办理征收补偿。又行政院六十九年二月二十三日台六十九内字第二○七二号函则谓：日据时期既成道路认定标准，以土地总登记时，地目为“道”，且目前仍作道路使用者为准（第二项）。并补充规定“今后地方政府如财政宽裕或所兴筑道路曾获得上级专案补助经费，或依法征收工程受益费，车辆通行费者，则对该道路内私有既成道路土地应一律依法征收补偿。（第四项）”声请人指行政院上揭行政命令抵触宪法声请解释，系以：伊所有坐落嘉义市东门段六小段四二之一地号土地自日据时期即民国十九年起即成为公共通行道路，台湾光复后嘉义市政府实施都市计划时，该道路编为安和路，民国六十三年将系争土地之地目由“建”变更为“道”，并铺设柏油路面，为市区往来不可或缺之主要道路，经申请嘉义市政府征收补偿遭拒，迭经提起诉愿、再诉愿及行政诉讼，经行政法院依上开行政命令为声请人败诉之判决云云为论据。惟查系争土地既非嘉义市政府依都市计划办理道路拓宽工程而使用，亦非于办理土地总登记时即登记为“道”地目，与行政院六十七年七月十四日台六十七内字第六三○一号函释不办理征收补偿之意旨无涉；与行政院六十九年二月二十三日台六十九内字第二○七二号函系就土地总登记时，地目为“道”之土地现仍作为道路使用者为补充规定之情形亦属有间。上开行政命令既非谓政府未依都市计划办理道路拓宽或打通工程者，即不予征收补偿，与系争土地是否应办理征收补偿，原无关连，行政法院为声请人败诉之判决无非谓政府因财政困难，目前尚无征收计划，不能办理征收为依据。关此，行政院于八十四年十月二十八日发布之台八十四内字第三八四九三号函及内政部八十四年十月十一日台八十四内营字第八四八○四八一号函已就政府开辟使用达都市计划道路宽度之私有道路土地，研拟征收补偿方案，是声请人声请解释上开行政命令（前者之第二项，后者之第四项）抵触宪法，与司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款规定不符，依同条第三项规定，应不受理为是。
其次，于私有土地存有公用地役关系之原因或因政府未经征收即先行开辟为道路者；或因人民自行辟设为道路者；或依都市计划宽度开辟为道路而未办理征收者，不一而足。其因人民自行辟设为道路者，则有为行善而铺桥造路或愿无偿提供土地于公众通行者；亦有建设公司为推行社区建筑物之出售案，预先规划道路用地，供公众通行之用，增加社区建筑基地之价值者。凡此种种，提供道路用地之所有人，初未预期自政府获得地价之补偿。倘因本号解释之结果，竟得获政府办理土地之征收而补偿其地价，岂非得意外财。
依建筑法第四十八条规定“直辖市县（市）（局）主管建筑机关应指定已经公告道路之境界线为建筑线。但都市细部计划规定须退缩建筑时，从其规定。”“前项以外之现有巷道，直辖市、县（市）（局 )主管建筑机关认有必要时，得另定建筑线；其办法于建筑管理规则中定之。”准此，“已经公告道路”及其他道路之利用，在建筑法设有不同之规定。依建筑法第一百零一条规定订定之台湾省建筑管理规则第四条及高雄市建筑管理规则第三条就“现有巷道”设有规定，将“供公众通行，具有公用地役关系之巷道”与“私设通路经土地所有权人出具供公众通行同意者或捐献土地为道路使用，经依法完成土地移转登记手续者”二者并列（以上引台湾省建筑管理规则第四条之规定，高雄市建筑管理规则第三条之规定略同），依上所述，成立公用地役关系之道路，并非概属适于办理征收补偿。如能限于编为道路用地之部分，始办理征收补偿，其与建筑法第四十八条之规定限制土地所有人不得建筑房屋之意旨方能呼应；抑有进者，编为道路用地之私有土地，如系土地所有人明示同意无偿提供公众通行之用，则亦无由政府办理征收补偿之理，本解释文就此应明确表明除外之意旨，始符土地所有人奉献公众之美意。其于设置社区之初，即由建设公司规划为道路用地者，该道路用地之地价已计入社区建筑基地之成本，由承购社区建筑物及基地之人负担其费用，如由政府于经过相当期间后办理征收补偿，无端增加公库负担，尤非合理。本解释理由书就此仅说明依建筑法规及民法等之规定提供土地作为公众通行之道路应予除外，其除外之范围仍欠明确，爰提出不同意见书如上。条之规定，高雄市建筑管理规则第三条之规定略同），依上所述，成立公用地役关系之道路，并非概属适于办理征收补偿。如能限于编为道路用地之部分，始办理征收补偿，其与建筑法第四十八条之规定限制土地所有人不得建筑房屋之意旨方能呼应；抑有进者，编为道路用地之私有土地，如系土地所有人明示同意无偿提供公众通行之用，则亦无由政府办理征收补偿之理，本解释文就此应明确表明除外之意旨，始符土地所有人奉献公众之美意。其于设置社区之初，即由建设公司规划为道路用地者，该道路用地之地价已计入社区建筑基地之成本，由承购社区建筑物及基地之人负担其费用，如由政府于经过相当期间后办理征收补偿，无端增加公库负担，尤非合理。本解释理由书就此仅说明依建筑法规及民法等之规定提供土地作为公众通行之道路应予除外，其除外之范围仍欠明确，爰提出不同意见书如上。

抄吴０月等五人声请书
受文者：司法院
申请事项：
为声请人受行政法院八十二年度判字第二四七九号终局判决维持台湾省嘉义市政府适用行政院“六十七年七月十四日台内字第六三○一号”函与同“院”台六十九内字第二○七二号“函之规定，就声请人所有坐落”嘉义市东门段六小段四二–一地号”土地，因供巷道使用六十馀年，请求征收补偿一事所为驳回处分之结果，违反宪法第十五条、第二十三条、第一百四十三条及第一百七十二条规定，侵害声请人受宪法保障之财产权，兹依司法院大法官会议法第四条第一项第二款规定，声请解释行政院“六十七年七月十四日台内字第六三○一号”函与“台六十九内字第二○七二号”函之行政命令抵触宪法。
说 明：
一、声请释宪之理由及所引用之宪法条文：
按人民之财产权，为宪法第十五条所保障，而同法第二十三条后段规定：“以上各条列举之自由权利，除为防止妨碍他人自由，避免紧急危难，维持社会秩序或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之。”足见对宪法所保障之各项权利之限制，应以法律为之，且其立法旨意应受宪法第二十三条之拘束。前揭行政院“六十七年七月十四日台内字第六三○一号”函与“台六十九内字第二○七二号”函，属行政命令之位阶，自不能逾越法律授权范围之外，限制人民受宪法保障之财产权利；惟查该行政命令就既成巷道征收之限制，已逾越土地法第十四条“公共交通道路土地不得为私有，其已成为私有者，得依法征收。”之规定，显与宪法第十五条、第二十三条、第一百四十三条及第一百七十二条之规定抵触。
二、疑义之性质与经过：
（一）声请人为坐落“嘉义市东门段六小段四二–一地号”之土地所有权人，前揭土地自日据时代（即民国十九年）起即成为公共通行道路，台湾光复后，为配合市区发展，曾将该区旧有通路做局部修葺，并多次进行维护工程。嘉义市政府进行都市计划时，更将系争土地所属之旧道路改编为“安和路”，并于民国六十三年迳将系争土地之地目由“建”变更为“道”，至此系争土地俨然已丧失交易价值，仅能企盼政府惠予征收补偿，以符合社会公平原则。
（二）查系争道路乃一条宽六米，全线柏油路面，市区交通往来不可或缺的现代道路，六十馀年来，克尽服务市民之责，带动市区发展，功不可没。系争道路两边之私有土地亦因而水涨船高，唯独系争土地–声请人等虽美名为系争土地之“所有权人”，无奈徒具虚名，未享受到任何“所有权能”之利益，既不能处分，也不能行使所有权能收取利益，试问：此般所有权状与“废纸”何异？
（三）准此，政府机关理应依土地法第十四条：“公共交通道路不得私有，其已成为私有者，得依法征收之”之规定办理征收系争土地，以补偿声请人等六十馀年来之无法享受系争土地利益之损失，以符社会正义与公平之理念。讵台湾省嘉义市政府不作是想，而以“财政困难”为由拒绝征收补偿，声请人等不服依法提起诉愿、再诉愿及行政诉讼，经行政法院以“八十二年度判字第二四七九号”判决，维持台湾省政府、内政部所为之诉愿及再诉愿决定，认为有关既成道路内之私有土地应否办理征收补偿？行政院曾以“六十七年七月十四日台内字第六三○一号”函规定：“政府依都市计划主动办理道路拓宽或打通工程施工后道路形态业已改变者，该道路范围内之私有土地，除日据时期之既成道路目前仍作道路使用，且依土地登记簿登载，该土地于总登记时已登记为‘道’地目者，仍依前项公用地役关系继续使用外，其馀土地应一律办理征收补偿”，同院台六十九内字第二○七二号函复补充规定谓“台六十七内字第六三○一号函”说明核释日据时期既成道路仍依公用地役关系继续使用一节，乃系顾及地方财政困难，一时无法筹措巨额补偿，并非永久不予依法征收，依土地法第十四条：‘公共交通道路地不得私有其已成为私有者，得依法征收之’之原旨，作如下之补充规定：‘今后地方政府如财政宽裕或所兴筑之道路，曾获上级专案补助经费或依法征收工程受益费，车辆通行费者，则对该道路内私有既成道路土地，应一律依法征收补偿。“是行政院上开函示规定，系就地方政府财政困难所为，且已宣示该项土地并非永久不予依法征收，自难谓其与首开法条规定抵触。准此声请人请求嘉义市政府办理征收补偿，嘉义市政府以其财政拮据，无法办理，因而否准声请人等之请求，并无违误，从而驳回声请人所提起之行政诉讼。
三、声请人之立场与见解：
查台湾省嘉义市政府据以驳回声请人请求征收补偿私有既成道路之土地之行政命令，无论从其位阶或从其所依据之土地法第十四条之立法意旨而观，均不足为限制人民财产权之依据，其抵触宪法第十五条、第二十三条、第一百四十三条及第一百七十二条之情，昭彰甚明。兹阐明该行政命令侵害声请人所享宪法上权利之理由如下：
（一）土地法第十四条规定：“公共交通道路不得私有，其已成为私有者，得依法征收之。”是法律明定“私有之交通道路应予征收补偿，其立法意旨乃缘于宪法第十五条保护人民私有财产权意旨而来，因此任何较“法律”位阶低之命令均不能抵触之。然而行政院六十七年七月十四日台内字第六三○一函及台六十九内字第二○七二号函，对私有既成道路规定“以地方政府财政宽裕或获有上级专案补助经费时，再依法征收补偿”之行政命令，显然与土地法及宪法相抵触，严重损害人民私有财产权益。
（二）次就具有公用地役关系之私有土地，政府应否予以征收补偿言之–
1 最高法院四十五年判字第八号、五十二年判字第三○三号等判例，均阐释“私有土地具有公用地役关系时，土地所有人虽仍具有土地所有权，唯不得违反供公众通行之目的而为使用。”行政院依据该判例而以“台内字第六三○一号”函规定：“日据时期之既成道路目前仍作道路使用，已登记为‘道’地目者，仍依前项公用地役关系继续使用”，从而准据最高法院判例及行政院函示，徒仅获得：“公用地役关系之私有土地，不得违反公众通行之目的。”之结论而已，至于用地机关应否征收？则未叙及，实际上，“公用地役”关系之存否，根本不能作为“应否征收”之判断标准，法理至明。
2 公用地役关系与“时效取得地上权”颇为类似，依据大法官会议第二九一号解释谓“至于因取得时效完成而经登记为地上权人时，其与土地所有权人间，如就地租事项有所争议，应由法院裁判之。”足证时效取得地上权人仍需付地租以补偿土地所有人之损失。准此，则依公用地役关系使用私有土地，而造成私有地所有权人无法使用之损失，参照同理亦应予以补偿，始符社会公平正义，无违宪法保障人民私有财产权之意旨。
（三）再就行政院台六十九内字第二○七二号函补充规定之内容论之–
1 该行政命令意旨：“日据时期既成道路仍依公用地役关系继续使用乙节，乃系顾及地方财政困难，一时无法筹措巨额补偿，并非永久不予依法征收”，亦即承认政府应该征收补偿私有既成道路，惟因地方政府“一时无法筹措巨额补偿费”而暂时可免征收私有既成道路，换言之，即政府仅可因短时间财政上之考虑，而暂时延滞征收私有既成道路，绝不能故意长期搁置不理，而占私有土地所有权人之便宜。
2 然而声请人所有系争土地经公众通行使用已达六十馀年，声请人等之切身权利深受影响，但是政府机关却不思谋求补救之道，反一再藉财政困难而推托，设若地方政府财政困难持续，则声请人等岂非如同永久将私有财产供政府免费使用，此种景况，与强夺人民财产何异？
3 私有既成道路固然基于地方政府财政考量，暂予延缓办理征收补偿之，惟亦应衡酌人民私有财产之保障，断无漫漫无期延滞不予征收补偿之理，显然有违宪法与法律保障人民私有财产权之宗旨，而以行政命令非法剥夺压榨人民财产权，自有违背宪法之规定。
四、有关机关处理本案之主要文件：
（一）台湾省嘉义市政府八十一年十一月十九日“八一府工土字第五六九八六号”函影本乙份。（附件一)
（二）台湾省政府八十二年三月十五日“八二府诉一字第一五七三五四号”诉愿决定书影本乙份。（附件二)
（三）内政部八十二年七月二十三日“台(82)内诉字第八二○二四一五号”再诉愿决定书影本乙份。（附件三)
（四）行政法院八十二年度判字第二四七九号判决书影本乙份。（附件四)
（五）系既成道路现状照片影本乙份。（附件五)
（六）系争土地登记簿誊本影本乙份。（附件六)
（七）学者叶百修著“从财产权保障观点论公用征收制度”第一七○页影本乙份。（附件七)
五、声请解释之目的：
土地法第十四条既已明文规定公共交通道路，不得私有，其已成私有者，得依法征收之，则政府对私有既成道路自应予以征收补偿，始符法旨，但是政府却以政策上之考量，衡酌政府财务状况，以行政命令延缓对私有既成道路办理征收，强行声请人等忍受私有财产权之侵害，长达数十年之久，而遥遥无期，显与宪法保障人民私有财产权之宗旨抵触，自难令声请人甘服，而应予以废止，以维声请人宪法权益。
此致
司法院
声请人：吴０月
吴０辉
吴０盈
吴０樱
吴 ０
中 华 民 国 八十三 年 六 月 七 日
附件 四：行 政 法 院 判 决 八十二年度判字第二四七九号
原 告 吴０月
吴０辉
吴０盈
吴０樱
吴 ０
被 告 嘉义市政府
右当事人间因土地征收事件，原告不服内政部中华民国八十二年七月十三日，台（82）内诉字第八二○二八一八号再诉愿决定，提起行政诉讼，本院判决如左：
主 文
原告之诉驳回。
事 实
缘原告所有坐落嘉义市东门段六小段四二–一号土地，因供巷道使用六十馀年，原告请求被告办理征收补偿，被告以 81.11.09 府工土字第五六九八六号函复该土地地目为道，现仍依公用地役关系继续使用之道路甚多，因地方财源拮据，请俟经费宽裕或上级列有专案补助经费时，再行依法征收并补偿其地价云元。原告不服，提起诉愿、再诉愿，递遭决定驳回，遂提起行政诉讼，兹摘叙两造诉辩意旨如次：
原告起诉意旨略谓：按土地法第十四条第一项第五款规定公共交通道路之土地不得私有，同条第二项规定，其已成私有者，得依法征收之，是私有之交通道路土地应予征收补偿，法律定有明文，且系依宪法第十五条保护财产权之意旨而来，行政命令自不得与之抵触，乃原处分及原决定竟以行政院六十七年七月十四日台内字第六三○一号函及同院六十九内字第二○七二号函为其否准原告请求征收作为道路之嘉义市东门段六小段第四二之一地号土地之依据，显有违误。因：一、就具有公用地役关系之私有土地，政府应否予以补偿言之：（一）、最高法院四十五年判字第八号、五十二年判字第三○三号等判例：“私有土地具有公用地役关系时，土地所有人虽仍具有土地所有权，唯不得违反供公众通行之目的而为使用”；行政院据该判例而以台内字第六三○一号函规定：“日据时期之既成道路目前仍作道路使用，已登记为‘道’地目者，仍依前项公用地役关系继续使用”，观诸判例及行政院函示，可得“公用地役关系之私有土地，不得违反公众通行之目的”之结果而已，至于用地机关应否征收？则未叙及，实际上，“公用地役”关系之存否，根本不能作为“应否征收”之判断标准，苟政府有意占“土地已具公用地役关系”之便宜，拒绝补偿公用私有土地，则如何维持“社会公平正义”？（二）、公用地役关系与“时效取得地上权”颇为类似，唯依现行实务见解，地上权人仍需付费以补偿土地所有人之损失。则用地机关即使有法律依据可以继续使用私有土地，可以暂缓征收，唯就“使用私有土地，而造成私有土地所有人损失部分”，断无拒绝补偿之理！亦即公用地役关系不得作为“拒绝补偿”之理由。（三）、原告等并不反对系争土地依公用地役关系继续使用，亦无任何违反公众交通使用目的之行为。惟基于社会公平原理、所有权能应予保护之原则请求用地机关就系争土地因为供公众使用，而无法正常收益之损失，予以适度赔偿，请求之合理、合情、合法，无庸置疑！二、就行政院台六十九内字第二○七二号函补充规定之内容言之：（一）、该函意旨：“日据时期既成道路仍依公用地役关系继续使用一节，乃系顾及地方财政困难，一时无法筹措巨额补偿，并非永久不予依法征收”，亦即用地机关仅可因“一时无法筹措巨额补偿费”而暂时免征收公用地役土地，绝不能“永久”占私有土地所有人之便宜。（二）、系争土地经公众通行使用已达六十馀年，而从被告将地目迳改为“道”起算，亦已二十馀年，以二十年之时间言之并非“一时”？原告等因切身权利久悬不决，而提出请求，被告、诉愿、再诉愿机关不思补救之道，却一再藉该函示推托责任，企图“永久不予征收”之意甚明，被告假托该行政命令为借口，达“永久免费使用私产”之目的，则与“抢夺”民财何异？该函令又与“恶法”有何不同？（三）、由各级政府作风观之，“财政困难”是永远存在借口，盖民意代表的出国考察费不能省、各级长官应酬、加给费用不能欠‥‥，偏偏人民税收不能加，故永远“喊穷”是政府机关统一的口号，果真如此，岂非坐容政府机关假藉“一时的财政困难”，永久“无偿使用私有土地”？则原告等倒悬之苦，将永远无法解决。三、原告等所请求补偿之方式并非唯有“征收补偿”一途，可变通为“按期缴租”方式，或分次发放补偿费等等。唯不论采何种方式，用地机关均需先编列预算，并明定最低征收期限，以示对私有财产权之尊重，如果期限届至，用地机关仍无法完成征收时，即应比照土地法第二百十四条：“土地保留期限至多八年，逾期则保留失效”之规定，视同“公用地役关系终止”，由所有权人自由使用。否则，如一再任由用地机关以“财政困难”为托词，而亳无限期的、无代价的使用私有土地，则非仅原告等难以甘服，相信所有良民百姓均难苟同！为此状请判决将原处分及一再诉愿决定均予撤销，依法征收原告等坐落嘉义市东门段六小段第四十二之一地号，面积一○三平方公尺之土地并予补偿，以维权益等语。
被告答辩意旨略谓：一、原告所有嘉义市东门段六小段第四十二之一号地号土地自民国十九年间（即日据时代）即成为供公共通行道路，并经编为“太平街”及“安和街”，为嘉义市中心区都市计划八公尺道路用地。且依嘉义市地政事务所之土地登记簿记载，该笔土地于民国六十三年九月二十四日业已更正地目为“道”，惟因被告财政短绌截至目前尚未予以征收。盖：（一）该土地自日据时代起即为既成道路，且于土地登记簿上已登记为“道”，现仍依公用地役关系继续使用，依行政院台六十七内字第六三○一号函意旨，并未列入本次第一期及第二期前三年公设地办理征收补偿之范围内。（二）依行政院台六十九内字第二○七二号函之意旨，被告确实财政困难，无法筹措经费补偿。（三）原告认为被告以财政困难为借口而拒予征收一节纯为误解，实则被告确实财政拮据，为配合中央政策进行市政建设，目前已举债累累，兹提具八十二年度债务还本付息明细表作为佐证。（四）本年度被告概估嘉义市尚未征收之八公尺宽以上道路面积约二十二公顷，所需征购费用高达八十八亿元（八十年公告现值)，若再计入八公尺宽以下道路之征购费用，将为一巨大费用。若中央及省等上级机关未核拨专款补助，单凭本府之地方财源实无法支应。总之，本案既成道路私有地未予征收，实因地方财源拮据，无法办理所致，敬请判决驳回原告之诉等语。
理 由
按公共交通道路之土地不得私有；其已成私有者，得依法征收之，土地法第十四条第一项第五款及第二项固定有明文，惟既成道路内之私有土地应否办理征收补偿？行政院曾以六十七年七月十四日台内字第六三○一号函规定：政府依都市计划主动办理道路拓宽或打通工程施工后道路形态业已改变者，该道路范围内之私有土地，除日据时期之既成道路目前仍作道路使用，且依土地登记簿登载，该土地于总登记时已登记为“道”地目者，仍依前项公用地役关系继续使用外，其馀土地应一律办理征收补偿。同院台六十九内字第二○七二号函复补充规定谓台六十七内字第六三○一号函说明核释日据时期既成道路仍依公用地役关系继续使用一节，乃系顾及地方财政困难，一时无法筹措巨额补偿，并非永久不予依法征收，依土地法第十四条：“公共交通道路土地不得私有‥‥其已成为私有者，得依法征收之”之原旨，作如下之补充规定：“今后地方政府如财政宽裕或所兴筑之道路，曾获上级专案补助经费或依法征收工程受益费、车辆通行费者，则对该道路内私有既成道路土地，应一律依法征收补偿。”是行政院上开函示规定，系就地方政府财政困难所为，且已宣示该项土地并非永久不予依法征收，自难谓其与首开法条规定抵触。本件原告所有坐落嘉义市东门段六小段四二–一地号土地，供巷道使用已六十馀年，原告等因而请求被告办理征收补偿，被告以其财政拮据，无法办理，因而否准原告等之请求，经查上开巷道虽系嘉义市中心区都市计划八公尺道路用地，但非由被告依都市计划主动办理道路拓宽之巷道，且因政府财政困难，目前尚无征收计划，无法办理征收，被告并提出其八十二年度债务还本付息明细表为证，是原告等之上开土地之无收益虽属实情，然被告无力办理征收既属实在，则其依规定否准原告等之请求，即难谓其有何违误，一再诉愿决定递予维持，均无不合，原告起诉论旨，非有理由。
据上论结，本件原告之诉为无理由，爰依行政诉讼法第二十六条后段判决如主文。
中 华 民 国 八 十 二 年 十 一 月 四 日
（本声请书其馀附件略）