政制改革的大路 中华文库

　　《独立》第一六二号有两篇讨论政制改革的文章。一篇是陈之迈先生的《政制改革的必要》，一篇是钱端升先生的《对于六中全会的期望》。他们两位同有两个大前提：

　　（1）今日的政制有改革的必要。

　　（2）今日不必开放政权，取消党治。

　　谈到具体主张，他们就不同了。陈之迈先生主张两点：

　　1　承认国民党里各种派别，让它们组织起公开的集团，各提出政纲来，由中执委拣选一个集团来组织政府。到了中执委不信任政府时，可以更换政府，另推别个集团来组织政府。

　　2　中政会的组织应改革：中政会是代表中执委监督政府的机关，政府须对它负责，故中政会里须有代表两个政团以上的中执委。政府不能履行它的政纲时，中政会得召集中执委全会来更换政府。

　　钱端升先生主张三点：

　　1　党内各派应在一个最高领袖之下团结起来。——这个领袖，钱先生承认只有蒋介石先生最适宜。

　　2　蒋先生虽做最高领袖，但不宜做一个独裁者，——只可做一个“不居名而有其实的最高领袖”。

　　3　改革中政会议的组织，人数减至十五人至二十人，委员绝对不兼任何官职，任何官员亦绝对不参加决议。

　　在这六中全会将召集之时，中枢政制将有个改革的机会，我们当然欢迎政制改革的讨论。现在这种讨论已由钱陈两位政治学者开始了，我们盼望关心国事的人都认真想想这些问题，都参加这种讨论。我虽不是政治学者，读了钱陈两位先生的文章，也有一点门外汉的意见，现在写出来，请他们两位和别位政论家切实指教。 　　

　　先讨论他们共同的大前提。

　　关于今日有改革政制的必要，我完全赞同。钱先生说：“中央现行的政制，既不合政治学原理，又不适目前的国情，无怪其既无力量，又无效率。”陈先生也说“现在的政治制度根本有不妥当的地方”。这都是我完全同意的。

　　但是钱陈二先生都不主张开放政权，解除党治。这一个前提，我始终不很能了解。钱先生说：

　　我们的讨论仍以党治为出发点，因为我们深信在此国难严重之中，维持党政府的系统为最方便的改良内政之道。

　　陈先生说：

　　我的意思并不是说现在要开放政权，叫别的人组织别的党在国民党的卧榻之旁鼾睡。这是不可能的事实：在民主政治未曾确立以前没有主权者来裁判那个政党应当执政，那个政党应当下台，现在去玩民选的把戏是不会比民初或民二十高明多少的；事实上我们目今也找不到一班人能组织一个政党和那创造共和提倡三民主义的国民党抗衡的，勉强开放党禁只有重新开演民初党派合纵连横的怪剧。

　　这些理由，我看都不很充足。第一，维持党政府的系统并不一定是“最方便的改良内政之道”。这个道理很容易说明：“党的内部组织不健全，派别是纷歧的，并且没有一个集团有力量消灭其他的集团，不特在各省如此，在中央亦是如此。”这是陈先生的话。这样的状态是不是最方便的改良内政之道？就拿钱先生主张的最高领袖制来说罢，钱先生也说：“七八年来，党的分裂，党的不能团结，几无不以反蒋，或不与蒋合作为主因。”这样的状态是不是最方便的改革政制的条件？

　　第二，陈先生顾虑到“在民主政治未曾确立以前，没有主权者来裁判那个政党应当执政，那个政党应当下台。”这也不成问题。在“宪法修正稿”里，这个主权者是国民大会和国民委员会。在“宪法草案”里，这个主权者是国民大会。在“宪草”的总统制之下，总统就可以任免行政院长。这都是主持政权更替的合法机关。

　　第三，陈先生又说：“事实上我们目今也找不到一班人能组织一个政党和那创造共和提倡三民主义的国民党抗衡的。”这正是不妨开放政权的绝好理由。在最近期间，国民党的政权是很稳固，不怕新兴的政党起来夺取的。但因为开放之后，政权有个可以被人取而代之的可能，国民党的政权也许可以比现在干的更高明一点。今日党治的腐败，大半是由于没有合法的政敌的监督。树立一个或多个竞争的政党正是改良国民党自身的最好方法。

　　我们为“那创造共和提倡三民主义的国民党”设想，此时正是绝好的开放政权的时机了。在一个多月之前，中央曾因华北问题取消了河北全省和平津两市的党部，党内无人抗议，党外也无人抗议，政府也无法抗拒。其实在党权高于一切的政体之下，取消一个大省的党部，就等于英国取消国会一样的严重。这样严重的事件，应该可以使党内贤明的领袖大觉大悟了。这样的政权是很难维持下去的。救济的方法，只有抛弃党治，公开政权的一条路子。

　　抛弃党治，公开政权，这不是说国民党立即下野。我的意思是说，国民党将来的政权应该建立在一个新的又更巩固的基础之上。那个新基础就是用宪法做基础，在宪政之下，接受人民的命令，执掌政权。上文已说过，我们眼前决不会有第二个政党可以同国民党抗衡的。不过在那个新的政制之下，名义是正的，人心是顺的，所以基础就也更稳固了。

　　所以我主张，改革政制的基本前提是放弃党治；而放弃党治的正当方法是提早颁布宪法，实行宪政。这是改革政制的大路。

　　次谈钱陈两先生的具体主张。

　　陈先生不主张党外有党，却主张党内有派，他要国民党内各派都分化成公开的政团，公开的提出政纲来作政治的竞争。“党内无派”的口号久已抛弃了，当日创此半句口号的人也早已建立新派系了。还有那上半句“党外无党”，也没有存在的理由。既许党内有派，何以不许党外有党，如果有负责任的国民提出“具体的应付内政外交的策略”，何以不许在国民党各派以外去组织政党？

　　老实说，我是不赞成政党政治的。我不信民主政治必须经过政党政治的一个阶段。此话说来太长，现在表过不提。我只要说，我不赞成政党，我尤不赞成“党权高于一切”的奇谈。我的常识告诉我：人民的福利高于一切，国家的生命高于一切。如果此时可以自由组党，我也不会加入任何党去的。可是我的意思总觉得，为公道计，为收拾全国人心计，国民党应该公开政权，容许全国人民自由组织政治团体。

　　陈钱两先生都提到国民党内部的团结问题。陈先生要用分化合作的方式来谋党内的团结，钱先生要在一个最高领袖之下谋党内的团结。我要指出一个重要观点：今日需要团结的，是全国的人心，不是三五个不合作的老头子，也不是三五组不合作的私人派系。陈钱两先生的方案，都只顾到了那三五人，或三五小组，而都忽略了那更广大的全国人心。司太林放逐了托洛茨基，何妨于他建国的大计？我们现在读托洛茨基的自传，最感觉不愉快的是他那悻悻然刻画私人党争的琐细，把司太林，齐诺维夫诸人都骂的不值半个纸卢布。其实最要紧的是要问：抓住政权的人们是不是真能拼命做出一点建国的成绩来，使绝大多数人的心理都公认他们抓住政权不是为一二人或某一组的私利？

　　所以今日当前的问题，不是三五人的合作不合作，也不是三五个小组的团结不团结。今日的真问题是收拾全国的人心。当九一八事件之后，政府的领袖首先谋党内的团结，开了许久的团结会议，结果还是至今没有团结成功。然而这四年的国难却渐渐使得国家统一大进步了。今日政府力量之强，远过四年前的状况，这是有目共睹的事实。四年中政治统一的进步，并不是由于三五个人的团结；今日政府的弱点也并不是由于三五个人的不合作。

　　这四年的历史的教训是：统一全国容易，团结党内很难。全国的人心是容易收拾的：当淞沪血战的时期，全国的人真是“万众一心”的拥护十九路车。但福建的“人民政府”起来时，十九路军的枪尖转向内，就不能得到各地的响应了。这样“捷如影响”的反应，难道我们不看见！党内的私斗就不同了。他们的争点或是私怨，或是私利，又往往不敢公然承认，总要借几个大名目大口号来作遮掩。他们骂政府不抗敌，他们自己抗敌了吗？他们骂政府贪污，他们自己不贪污了吗？他们骂政府压迫言论自由，他们自己真容许言论自由了吗？在这种私斗重于公谊的态度之下，党内的团结是很难做到的。

　　所以我主张，政制改革的下手方法是要把眼光放大些，着眼要在全国人心的团结，而不在党内三五人的团结。能团结全国人心了，那三五人也不会永远高蹈东海之滨的；若不能团结全国的人心，即使一两个天下之大老扶杖来归，也何补于政治的改革，何益于建国的大计？

　　而今日收拾全国人心的方法，除了一致御侮之外，莫如废除党治，公开政权，实行宪政。在宪政之下，党内如有不能合作的领袖，他们尽可以自由分化，另组政党。如此，则党内派别的纷歧，首领的不合作，都不了而自了了。

　　这是政制改革的大路。

　　其次，钱陈两先生都主张改革中政会议。在我提出的宪政前提之下，中政会议本不成问题。钱陈二先生要的是一个和平更替政权的机关。我在上文已说过，在宪政之下，这个和平更替政权的机关是国民大会。宪法初稿和修正稿都有“行政院设院长一人，由总统提经国民大会或国民委员会之同意，任免之”一条。去年立法院最后通过的宪法草案把这个国民委员会取消了。宪草在中政会议审查时是否还可以修正，现在我们不能预言。但无论如何，在宪法之下，我们不愁没有一个合法的政权更替的机关。

　　中政会议的全名是“中国国民党中央政治会议”。在现在的党治之下，党内重要领袖都要管部管院；既管院部了，又都不愿上头有个最后决议的机关管住他们，所以他们又都要兼任中政会议的委员。结果当然成了陈先生说的“监督者和被监督者，负责者和负责的对象，同是一班人”的怪现象。钱陈两位都主张把“这两个东西分开”，但他们都不明白这个怪现象所以形成的事实。原来国民党的党政组织太繁重了，事实上一个部长只是一个第六级的小官，部长之上有院长，院长之上有五院合组的国民政府，政府之上有中政会议，中政会议之上有中执委全会，最后还有全国代表大会。四中全会改革的国民政府组织法，把行政院升作政府，把国民政府主席改作盖印画诺的机关，于是这六层宝塔并作四级了。然而最重要的可以冲突的两级——五院与中政会议——依然存在。既舍不得部院的实权，又不愿得了实权而反受人管辖牵制，于是非兼职不可了。事实上，政府的决议如果天天有被中政会议否决的危险，也不是行政效率上所应该有的事。所以这种办法也自有它存在的理由。钱陈二位的建议，完全不能解决这个事实上的困难，我可以断定这个办法是不会被接受的。

　　当九一八事变之后，上海南京大谈全国团结，当时就有人建议，把中政会议放大，请党外名人加入十八人。吴稚晖先生就指出中政会议是“中国国民党中央政治会议”，加入的党外委员必须有中委两人的介绍，加入党籍。可是那就又不成其为“开放政权”的表示了。于是一场议论终于没办法而散。现在钱端升先生又提议中政会议“少数不妨为国内其他的领袖”，“非党员的领袖不妨由全会特予党籍”。这个办法正是四年前的老话。我想“国内其他的领袖”恐怕不十分热心接受这种特予的荣誉罢。

　　所以中政会议是无法改革的。因为它是代表党来监督政府的，现在党的势力实不能监督政府，而政府也实不愿受党的监督，于是只有自己监督自己了。

　　所以改革中政会议也不如实行宪政，让人民的代表机关来监督政府。这是改革政制的大路。

　　最后，我们可以谈谈钱先生要请蒋介石先生作最高领袖但又不要他独裁的主张。

　　第一，钱先生为什么一面要蒋先生做党内的最高领袖，一面又要我们党外人“一致的拥护承认”呢？蒋先生是不是一个党的最高领袖，那不过是一党的私事，于我们何干？何必要我们“非党员，不反蒋，而又多少能领导国民的人们”来拥护他，承认他？况且我们党外人又如何能“力促党内非蒋各派……拥他为领袖”？例如钱先生说的胡展堂先生的态度，岂是我们党外人能转移的吗？

　　我要用孟子的话对钱先生说：“先生之志则大矣，先生之号则不可。”我们此时需要一个伟大的领袖来领导解救国难，但是这个领袖必须是一国的领袖，而不是一党一派的领袖。他自己尽可以继续站在党内做一党的领袖，正如他尽可以站在军中做一军的领袖一样。但他的眼光必须远超出党的利益之外，必须看到整个国家的利益。不能如此的，决不够资格做一国的领袖。

　　蒋介石先生在今日确有做一国领袖的资格，这并不是因为“他最有实力”，最有实力的人往往未必能做一国的领袖。他的资格正是钱先生说的“他近几年来所得到的进步”。他长进了；气度变阔大了，态度变和平了。他的见解也许有错误，他的措施也许有很不能满人意的，但大家渐渐承认他不是自私的，也不是为一党一派人谋利益的。在这几年之中，全国人心目中渐渐感觉到他一个人总在那里埋头苦干，挺起肩膊来挑担子，不辞劳苦，不避怨谤，并且“能相当的容纳异己者的要求，尊重异己者的看法”。在这一个没有领袖人才教育的国家里，这样一个能跟着经验长进的人物，当然要逐渐得着国人的承认。

　　所以蒋先生之成为全国公认的领袖，是个事实的问题，因为全国没有一个别人能和他竞争这个领袖的地位。

　　但是钱先生又说：“蒋先生不应做独裁者。”这个主张出于主张极权主义的钱端升先生的笔下，是很可惊异，也很可佩服的。

　　只可惜钱先生没有充分说明蒋先生应该如何做方才可以做最高领袖而又不独裁。他只说：

　　（1）在名义上，此时绝不宜为总理及总统。

　　（2）务须做事比普通领袖多，责任比普通领袖重，而名义及享受则无别于别的领袖。

　　（3）他应继续为最高的军事长官。其他的事项，得主管院及中政会的同意后，亦可划归军事机关全权办理；但为保持行政系统起见，不应轻易支划。蒋先生应留意于大政方针的贯彻，及国民自卫力量的充实；但为分工合作起见，应充分信赖其他人材来分司各部行政。二三年来南京各机关的缺乏推动能力是不足为训的。

　　这里的三点，应该合看。他不宜做总理或总统，只应继续做军事最高领袖。他的责任应该划分清楚，应该充分信赖各部主管长官，使他们积极负责，他不应越俎代谋。

　　钱先生提出的三点，前两点是蒋先生能做的，后一点是他不容易做到的。蒋介石先生的最大缺点在于他不能把他自己的权限明白规定，在于他爱干涉到他的职权以外的事。军事之外，内政，外交，财政，教育，实业，交通，烟禁，卫生，中央的和各省的，都往往有他个人积极干预的痕迹。其实这不是独裁，只是打杂；这不是总揽万机，只是侵官。打杂是事实上决不会做的好的，因为天下没有万知万能的人，所以也没有一个能兼百官之事。侵官之害能使主管官吏不能负责做事。譬如一个校长时常干预教务长的事，则教务长的命令必不能被人看作最后的决定，而人人皆想侥幸，事事皆要越过教务长而请命于校长。如此则校长变成教务长，而教务长无事可办了。结果是校长忙的要命，而教务的事也终于办不好。所以古人说：

　　庖人虽不善庖，尸祝不越俎而代之矣。

　　又说：

　　处尊位者如尸，守官者如祝宰。尸虽能剥狗烧彘，弗为也；弗能，无亏也。俎豆之列次，黍稷之先后，虽知，弗教也；弗能，无害也。

　　这两段政治哲学，都是蒋先生应该考虑的。蒋先生的地位，和墨索里尼不同，和希忒拉也不同。他的特殊地位是双重的，一面他是一个全国的领袖，一面他又是一个军事最高长官。以前者的资格，他应该实行“处尊位者如尸”的哲学；以后者的资格，他却应该实行“守官者如祝宰”的哲学。军事长官是“守官”之责，有他的专门职责；有专守的职责而干预其他部分的职责，就成了尸祝越俎而干预庖人，他的敌人就可以说他“军人干政”了。最高领袖是“处高位”，他的任务是自居于无知，而以众人之所知为知；自处于无能，而以众人之所能为能；自安于无为，而以众人之所为为为。凡察察以为明，琐琐以为能，都不是做最高领袖之道。

　　所以钱先生说的最高领袖而不独裁，正是明白政治原理的学人的看法。可惜他没有明白指出蒋先生的双重地位，所以他说的方案还不能说的透彻。透彻的说法，好像应该是这样的：蒋先生应该认清他的“官守”，明定他的权限，不可用军事最高长官的命令来干预他的“官守”以外的政事。同时，他的领袖地位使他当然与闻国家的大政方针，他在这一方面应该自处于备政府咨询的地位，而不当取直接干预的方式。最浅近的比例是日本的西园寺公，西园寺无一兵一卒，而每次国家的政府首领都由他决定，决定之后他即退藏于密，不再干预。西园寺的地位完全是备政府咨询顾问而已，而他越谦退，他的地位却越隆高，他的意见越有效力。何况今日一个掌握全国军事大权的最高领袖呢？

　　这是我为钱先生的“最高领袖而不独裁”的主张下的解释。这三年多，蒋先生的声望的增高，毁谤的减少，其间也很得力于他的让出国民政府主席，让出行政院，而用全力做他的军事职责。蒋汪合作的大功效在此。因为他不当政府的正面，独裁的形式减少了，所以他的领袖地位更增高了。这也可以证明最高的领袖不必采取独裁的方式。

　　倘使蒋先生能明白这段历史的教训，他应该用他的声望与地位，毅然进一步作宪政的主张，毅然出来拥护宪法草案，促进宪政的实行，使国家政制有一个根本改革的机会，使政府各部分的权限都有一个宪法的规定，使全国的政权重新建立在宪法的基础之上；而他自己则不做总统，不组政府，始终用全力为国家充实自卫的力量，用其余力备政府的咨询顾问，作一个有实力的西园寺公，作一个不做总统的兴登堡，——倘使他能如此做，那才是真正做到了不独裁的全国最高领袖。只有一个守法护宪的领袖是真正不独裁而可以得全国拥戴的最高领袖。那是政制改革的大路。

　　二十四，八，五夜

　　（原载1935年8月11日《独立评论》第163号）